牽住牛鼻子 落子緊要處

[摘要]京津冀協(xié)同著力緩解“大城市病”，提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理能力，縮小京津冀三地經(jīng)濟差距，提高京津冀區(qū)域經(jīng)濟總產(chǎn)值，謀求高質(zhì)量發(fā)展新路徑?！笆奈濉睍r期，京津冀協(xié)同發(fā)展要重點關注區(qū)域重點領域面臨的突出問題，進一步完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，加快推進區(qū)域基本公共服務均等化，全面打造健康京津冀，推動京津冀協(xié)同發(fā)展取得新突破。

[關鍵詞]京津冀協(xié)同發(fā)展；成效評價；基本公共服務均等化

[中圖分類號] D616[文獻標識碼] A[文章編號] 0529-1445（2021）04-0070-04

京津冀協(xié)同發(fā)展7年來成效明顯，特別是重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的改革探索引人矚目?！笆奈濉睍r期，圍繞黨的十九屆五中全會提出的經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標，京津冀三地要準確判斷和重點關注當前面臨的突出問題，以點帶面，推動京津冀協(xié)同發(fā)展實現(xiàn)新突破。

協(xié)同發(fā)展的光輝歷程

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央立足黨和國家發(fā)展全局，謀劃推動京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，指導協(xié)同發(fā)展規(guī)劃編制工作扎實推進，切實起到了規(guī)劃引領協(xié)同發(fā)展的積極作用。2014年京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，體現(xiàn)協(xié)同發(fā)展思想的重大規(guī)劃相繼出臺，京津冀三地探索人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式，不斷完善頂層設計，謀求區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的新路子。

具有規(guī)劃引領作用的一攬子實施綱要落地見效。2015年頒布《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），從戰(zhàn)略高度提出京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設計和總體要求。2016年印發(fā)實施《“十三五”時期京津冀國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》，首次把京津冀作為一個整體區(qū)域編制“十三五”規(guī)劃。2017年發(fā)布《北京城市總體規(guī)劃（2016年— 2035年）》，堅持抓住疏解非首都功能這個牛鼻子，緊密對接京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，在落實首都城市戰(zhàn)略定位，明確發(fā)展目標、規(guī)模和空間布局等方面作出戰(zhàn)略部署。2018年發(fā)布《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》，2019年批復《北京城市副中心控制性詳細規(guī)劃（街區(qū)層面）（2016年—2035年）》，分別對河北雄安新區(qū)、北京城市副中心規(guī)劃建設作出具體安排。

體現(xiàn)協(xié)同發(fā)展要求的三個重點領域工作全面推進?！毒V要》提出交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、推動產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移為京津冀協(xié)同發(fā)展的重點領域。自《綱要》實施以來，這三個重點領域工作全面推進，成效顯著。交通一體化方面，“軌道上的京津冀”快速推進，京雄城際全線通車，高速公路網(wǎng)基本成型。北京大興國際機場、北京首都國際機場、天津濱海機場、石家莊正定機場已經(jīng)形成網(wǎng)絡化、協(xié)同化空間布局。北京市公共交通基本實現(xiàn)與京津冀區(qū)域內(nèi)接入省級平臺城市的互聯(lián)互通，北京市京津冀交通一卡通互聯(lián)互通功能已基本實現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境保護方面，構建起聯(lián)防聯(lián)控機制，實現(xiàn)了環(huán)保統(tǒng)一規(guī)劃、環(huán)境質(zhì)量標準統(tǒng)一認定、執(zhí)法統(tǒng)一標準。推動產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移方面，北京非首都功能有序疏解，產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化升級。天津濱?！嘘P村科技園、北京（曹妃甸）現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展試驗區(qū)、三元河北工業(yè)園、廊坊京冀電子商務協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、北京現(xiàn)代滄州生產(chǎn)基地、亦莊—永清高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、中關村海淀園秦皇島分園、保定·中關村創(chuàng)新中心等落戶津冀。

展示協(xié)同發(fā)展成果的重大工程進展順利。2014年，北京聯(lián)合張家口申辦2022年冬奧會，2015年成功獲得舉辦權，此后北京和張家口在交通基礎設施、體育場館建設等方面協(xié)同推進，開啟京張合作新篇章。北京大興國際機場于2014年底批準建設，2019年9月底正式投入運營。這座承載京津冀協(xié)同發(fā)展期望的新機場從規(guī)劃設計上定位于服務京津冀協(xié)同發(fā)展的需要，特別是臨空經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃建設充分體現(xiàn)了京冀對合作共贏的期盼。河北雄安新區(qū)目前正處于實質(zhì)性開工建設期，2021年1月27日，京雄城際鐵路全線開通運營，這不僅對完善京津冀區(qū)域路網(wǎng)布局、加速構建立體式交通體系、加快產(chǎn)業(yè)聚集和區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)絡有重要意義，還將對推動京津冀協(xié)同發(fā)展和支撐雄安新區(qū)建設產(chǎn)生深遠影響。

協(xié)同發(fā)展的成效評價

7年來，京津冀創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同治理體制機制，著力緩解北京“大城市病”，提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理能力，在縮小京津冀三地經(jīng)濟差距、提高京津冀區(qū)域經(jīng)濟總產(chǎn)值等方面不懈探索，特別是北京“一核”輻射帶動作用的發(fā)揮，正愈益變得重要。

北京“大城市病”治理取得明顯成效。交通擁堵治理方面，2015年北京高峰擁堵延時指數(shù)為2.06，是全國最擁堵的城市，2019年這一指數(shù)降至1.86，治堵效果比較明顯。常住人口控制方面，2014年北京常住人口為2151.6萬人，2018年、2019年基本穩(wěn)定在2153萬人左右，人口過度膨脹的勢頭基本得到遏制。解決中心城區(qū)人口過密方面，2014年北京中心城區(qū)（東城區(qū)和西城區(qū)）常住人口密度約為2.4萬人/平方公里，2019年降至2.1萬人/平方公里左右，成效比較明顯。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護合作成效顯著。大氣污染治理方面，2014年京津冀三地PM2.5年平均濃度均超過80微克/立方米，2019年分別降至42微克/立方米、51微克/立方米、50.2微克/立方米，空氣質(zhì)量明顯改善，但是仍然高于二級空氣質(zhì)量標準35微克/立方米的上限，大氣污染治理仍不能松懈。生態(tài)建設方面，北京森林覆蓋率由2014年的41%提高到2019年的44%；天津人均公園綠地面積由2015年的10.1平方米提高到2017年的12.8平方米；河北森林覆蓋率由2015年的31%提高到2017年的33%，生態(tài)建設的成效持續(xù)增強。

區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作力和北京的輻射作用需要進一步加強。從區(qū)域內(nèi)部看，京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展差距主要體現(xiàn)在京冀之間。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年河北省GDP總量和人均GDP分別為北京市的137.9%和40%，2019年下降至99.2%和28.2%。從區(qū)域整體來看，2014年京津冀三省市GDP總量占全國的比重是10.5%，2019年下降到8.5%；2014年京津冀周邊五省區(qū)內(nèi)蒙古、山西、河南、山東、遼寧GDP占全國的比重分別為2.8%、2.0%、5.5%、9.3%和4.5%，2019年分別為1.7%、1.7%、5.5%、7.2%和2.5%，①除河南省勉強持平外，其他四省區(qū)的比重出現(xiàn)下滑。京津冀區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展并帶動北方腹地發(fā)展仍有待加強。

關注重點領域完善產(chǎn)業(yè)體系

當前和今后一個時期，我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期，但機遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化?！笆奈濉睍r期，深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，不僅要深刻認識我國發(fā)展環(huán)境的深刻復雜變化，也要準確判斷和高度關注區(qū)域協(xié)同發(fā)展面臨的突出問題，以點帶面，推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

消費方面。黨的十九屆五中全會提出，要“把實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構性改革有機結(jié)合起來”“增強消費對經(jīng)濟發(fā)展的基礎性作用”。①近年來，京津冀區(qū)域消費市場出現(xiàn)萎縮，2014年三地社會消費品零售總額占全國的比重為9.6%，到2019年下降為7.9%。同時，三地內(nèi)部消費市場也出現(xiàn)分化，2014年北京社會消費品零售總額在全國的占比為3.5%，2019年提高至3.7%；2014年天津和河北社會消費品零售總額在全國的占比分別為1.7%和4.3%，2019年分別下降至1.0%和3.2%，②北京的消費需求增長不足以抵消津冀消費下降。京津冀尤其是津冀兩地的消費需求弱化應予以關注。

技術創(chuàng)新方面。北京建設國際科技創(chuàng)新中心，積極助力建設區(qū)域性創(chuàng)新高地，構建自主可控、安全高效的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈，解決重大“卡脖子”技術問題。目前北京科技創(chuàng)新成果在津冀就地轉(zhuǎn)化率不足，原因主要是科技創(chuàng)新體制機制仍不完善，區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈仍不完整，導致研發(fā)成果接不住。

城市發(fā)展方面。習近平總書記強調(diào)指出：“目前，我國超大城市（城區(qū)常住人口1000萬人以上）和特大城市（城區(qū)常住人口500萬人以上）人口密度總體偏高，北京、上海主城區(qū)密度都在每平方公里2萬人以上，東京和紐約只有1.3萬人左右。長期來看，全國城市都要根據(jù)實際合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制標準。”③2019年，北京中心城區(qū)（東城區(qū)和西城區(qū)）常住人口密度約為2.1萬人/平方公里；2018年，天津中心城區(qū)（和平區(qū)、河東區(qū)、河西區(qū)、南開區(qū)、河北區(qū)、紅橋區(qū)）常住人口密度約為2.8萬人/平方公里。中心城區(qū)人口和功能過密不僅不利于城市治理，而且不利于打造更健康安全宜居的高品質(zhì)生活空間。

基本公共服務均等化方面。自《綱要》實施以來，交通、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級三個領域已取得重要突破，但教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務均等化進程相對緩慢。“十四五”時期，京津冀區(qū)域應加快推進領域的基本公共服務均等化配置，這不僅關乎民生福祉和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，而且關乎北京非首都功能疏解、“大城市病”治理、產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈區(qū)域化配置以及區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展差距縮小等問題。實踐中，這些問題往往相互交織、相互影響，加快教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務均等化是解決這些問題的一個很好的突破口。

推進協(xié)同發(fā)展實現(xiàn)新突破

黨的十九屆五中全會提出“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的6個主要目標。圍繞這6個主要目標，京津冀三地應科學應變、主動求變，積極推動京津冀協(xié)同發(fā)展實現(xiàn)新突破。

進一步完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動經(jīng)濟體系優(yōu)化升級。這是“十四五”時期京津冀實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展重中之重的任務，區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能再局限于產(chǎn)業(yè)疏解和承接、產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作等方面，而要在“堅持自主可控、安全高效，分行業(yè)做好供應鏈戰(zhàn)略設計和精準施策，推動全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化升級”④的更高站位上，進一步完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，將區(qū)域科技創(chuàng)新、成果就地轉(zhuǎn)化、輻射帶動周邊地區(qū)等統(tǒng)籌考慮。同時，堅持實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略，注重提高消費對經(jīng)濟增長的基礎性作用。全面梳理區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈上游的科技研發(fā)、中游的科技成果就地轉(zhuǎn)化、下游的內(nèi)需市場開發(fā)等涉及的各個環(huán)節(jié)，是否自主可控，是否安全高效，是否能夠滿足內(nèi)需，要做到心中有數(shù)。全面評估區(qū)域重要產(chǎn)業(yè)園區(qū)包括高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、自貿(mào)區(qū)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，哪些產(chǎn)業(yè)符合自主可控、安全高效的原則，哪些產(chǎn)業(yè)關聯(lián)性強，哪些符合擴大內(nèi)需戰(zhàn)略，同樣要心中有數(shù)。打破行政區(qū)劃整合京津冀區(qū)域資源，按照比較優(yōu)勢原則，完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈，進一步完善覆蓋京津冀地區(qū)、輻射整個北方地區(qū)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

加快推進區(qū)域基本公共服務均等化，提升區(qū)域治理水平。黨的十九屆五中全會將“民生福祉達到新水平”作為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標之一，其中包含“基本公共服務均等化水平明顯提高，全民受教育程度不斷提升，多層次社會保障體系更加健全，衛(wèi)生健康體系更加完善”。①京津冀協(xié)同發(fā)展要不斷建立完善教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務均等化發(fā)展的體制機制。在此基礎上，探索區(qū)域創(chuàng)新治理，提升基層治理水平。健全京津冀基本公共服務的多元化供給。引入社會資本參與基本公共服務供給，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，增強基本公共服務供給方式的靈活性和多樣性。創(chuàng)新探索優(yōu)質(zhì)公共服務資源向河北轉(zhuǎn)移的新路徑，在人才、技術等方面加強合作，京津優(yōu)先向重點承接平臺和具有一定建設基礎的地區(qū)轉(zhuǎn)移資源，在短期內(nèi)補短板，縮小地區(qū)差距。加快建設與區(qū)域大城市中心城區(qū)保持適度距離，與之形成功能互補、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城，逐步解決中心城區(qū)人口和功能過密問題。學習借鑒長三角和粵港澳大灣區(qū)經(jīng)驗，探索在不調(diào)整行政區(qū)劃的前提下實現(xiàn)京津冀地區(qū)同城化治理和均衡化發(fā)展的可行辦法，在北三縣地區(qū)率先探索并實現(xiàn)疫情常態(tài)化防控政策同城化、積分落戶準入年限同城化累計互認、醫(yī)保費用同城化結(jié)算等新突破。

全面打造健康京津冀，環(huán)保協(xié)同治理取得新成效?！笆奈濉睍r期，以習近平生態(tài)文明思想為指導，在更高站位上整體推進山水林田湖草一體化治理，構建人與自然生命共同體，全面打造健康京津冀。打造生態(tài)宜居的京津冀。鞏固京津冀環(huán)境污染協(xié)同治理成果，繼續(xù)強化生態(tài)環(huán)境保護工作力度。深入貫徹新發(fā)展理念，以大宗工業(yè)固體廢物、主要農(nóng)業(yè)廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危險廢物的減量化、資源化利用和安全化處置為重點，以地區(qū)和行業(yè)部門落實任務清單和責任清單管理為手段，積極推進“無廢城市”建設，推動綠色生產(chǎn)和生活方式形成。打造有安全保障的京津冀。堅持安全發(fā)展，提升應對自然災害和流行性疾病擴散預防的能力建設，對京津冀地區(qū)現(xiàn)有相關法律法規(guī)和城鄉(xiāng)建設標準進行針對性修訂完善。

[參考文獻]

[1]《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》輔導讀本[M].北京：人民出版社，2020.

[2]習近平.國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題[J].求是，2020，（11）.

[3]孫錚，孫久文.“十四五”期間京津冀協(xié)同發(fā)展的重點任務初探[J].河北經(jīng)貿(mào)大學學報，2020，（6）.

[4]周建高，王凌宇.城市人口密度的中日比較及對城市研究的反思[J].現(xiàn)代城市研究，2013，（7）.

（作者簡介：宋迎昌，中國社會科學院生態(tài)文明研究所研究員）

責任編輯/曹晶

①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局、各省市統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)整理得出。

①《〈中共中央關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議〉輔導讀本》，人民出版社2020年版，第30、31頁。

②數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局、各省市統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)整理得出。

③習近平：《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》，《求是》2020年第21期，第8頁。

④《〈中共中央關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議〉輔導讀本》，人民出版社2020年版，第27頁。

①《〈中共中央關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議〉輔導讀本》，人民出版社2020年版，第23頁。