高校建設(shè)工程施工全過(guò)程審計(jì)的新思路

楊茂榮

摘 要：規(guī)模巨大的高校建設(shè)工程受到國(guó)家、地方政府以及高校領(lǐng)導(dǎo)層的日益重視，對(duì)建設(shè)工程進(jìn)行施工全過(guò)程審計(jì)勢(shì)在必行，但當(dāng)前部分高校的審計(jì)職能尚未完全發(fā)揮。文章在分析當(dāng)前高校工程審計(jì)管理的現(xiàn)狀和施工全過(guò)程審計(jì)存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，探討了如何完善現(xiàn)有的建設(shè)工程全過(guò)程跟蹤審計(jì)組織制度保障、厘清部門(mén)職能以及加強(qiáng)審計(jì)成果運(yùn)用。

關(guān)鍵詞：高校建設(shè) 施工全過(guò)程審計(jì) 新思路

中圖分類(lèi)號(hào)：F239 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2021）10-118-02

一、前言

近年來(lái)，隨著高等教育體制改革的不斷深入、國(guó)家資金投入不斷加大，高校的建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，伴隨而來(lái)的是高校工程審計(jì)工作面臨的挑戰(zhàn)也愈加艱巨。但是，部分高校對(duì)建設(shè)工程審計(jì)力度不夠或?qū)徲?jì)方法陳舊，導(dǎo)致建設(shè)工程的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，有的項(xiàng)目甚至造成重大經(jīng)濟(jì)損失，存在廉政風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何合理地控制工程造價(jià)、發(fā)揮最大的投資效益，如何保證建設(shè)工程質(zhì)量和進(jìn)度，降低工程管理的風(fēng)險(xiǎn)，成為工程審計(jì)的核心。

在早期，高校的建設(shè)工程審計(jì)主要為事后審計(jì)，審計(jì)工作沒(méi)有貫穿建設(shè)項(xiàng)目的施工全過(guò)程，基本只是核定最終工程價(jià)款，不能掌握施工過(guò)程中的信息，更不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)施工過(guò)程中存在的問(wèn)題，建設(shè)工程存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。為了規(guī)避工程建設(shè)中的這些重大風(fēng)險(xiǎn)，教育部出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)工程項(xiàng)目全過(guò)程審計(jì)的意見(jiàn)》中明確要求“加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)工程的全過(guò)程審計(jì)，提高建設(shè)資金的使用效益”。在制度的規(guī)范下，大部分高校實(shí)行了建設(shè)工程施工全過(guò)程審計(jì)，但是由于審計(jì)制度不夠完善、審計(jì)方法仍然比較落后、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)控制不到位等原因，建設(shè)工程審計(jì)還沒(méi)有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，許多方面處于探索階段，管理模式亟待創(chuàng)新。

二、高校建設(shè)工程審計(jì)管理的現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)人員配置不齊，專(zhuān)業(yè)工程審計(jì)人員缺乏

早期，部分高校對(duì)審計(jì)的重視程度不夠，一些高校成立了審計(jì)機(jī)構(gòu)，但配備的專(zhuān)職人員數(shù)量少，一些高校實(shí)行紀(jì)檢審計(jì)聯(lián)合辦公，審計(jì)力量更為薄弱。新形勢(shì)下，特別是上輪巡視后，要求紀(jì)檢審計(jì)部門(mén)分開(kāi)，這些高校才成立專(zhuān)門(mén)的審計(jì)部門(mén)。但是，這種長(zhǎng)期不受重視以及聯(lián)合辦公形式的實(shí)施嚴(yán)重弱化了內(nèi)部審計(jì)職能，導(dǎo)致審計(jì)人員不足、審計(jì)經(jīng)驗(yàn)缺乏，審計(jì)工作開(kāi)展困難重重，特別是審計(jì)人員缺乏工程管理經(jīng)驗(yàn)，不具備工程預(yù)決算專(zhuān)業(yè)能力。

（二）工程審計(jì)制度不健全，工程管理中風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)缺乏有效的約束機(jī)制

高校內(nèi)部審計(jì)職能的弱化，導(dǎo)致高校建設(shè)工程審計(jì)制度建設(shè)一直處于摸索階段，盡管陸續(xù)有工程審計(jì)相關(guān)制度出臺(tái)，但仍然不夠系統(tǒng)，制度的執(zhí)行也不夠堅(jiān)決，對(duì)于工程管理中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)把握不準(zhǔn)，實(shí)施審計(jì)著力點(diǎn)不到位，無(wú)法從機(jī)制體制上達(dá)到控制成本、降低風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（三）審計(jì)部門(mén)與工程管理部門(mén)職責(zé)劃分不明晰

審計(jì)部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)送審資料進(jìn)行復(fù)核，對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行審定。但工程管理部門(mén)在工程管理的各個(gè)環(huán)節(jié)不太注重進(jìn)行程序管理，往往違規(guī)操作，無(wú)視審計(jì)意見(jiàn)和建議，但形成書(shū)面資料時(shí)，又要求審計(jì)人員層層把關(guān)，進(jìn)行背書(shū)簽字，有時(shí)甚至出現(xiàn)違法行為。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層面出于控制風(fēng)險(xiǎn)的考慮也希望審計(jì)部門(mén)各個(gè)環(huán)節(jié)全程參與，但忽視了審計(jì)部門(mén)在工程管理中應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)，認(rèn)為兩個(gè)部門(mén)共管肯定比一個(gè)部門(mén)管要保險(xiǎn)，導(dǎo)致兩個(gè)部門(mén)職責(zé)不清，發(fā)揮不了審計(jì)的效能。

三、高校建設(shè)工程施工全過(guò)程審計(jì)存在的問(wèn)題

建設(shè)工程施工全過(guò)程審計(jì)主要包含施工招標(biāo)工程量清單與控制價(jià)審計(jì)、施工過(guò)程跟蹤審計(jì)以及竣工結(jié)算審計(jì)等，目前大部分高?；?xiàng)目都開(kāi)展了這幾項(xiàng)審計(jì)，但因?yàn)閷?shí)施的主體不同，采用的方法不同，發(fā)揮的效果存在天壤之別，就目前來(lái)看主要存在以下幾方面的問(wèn)題：

（一）招標(biāo)工程量清單與控制價(jià)審核方面

目前幾乎所有高校都開(kāi)展了招標(biāo)工程量清單與控制價(jià)審核，但在組織上五花八門(mén)，有的由招標(biāo)部門(mén)編制工程量清單與控制價(jià)后交審計(jì)部門(mén)審核;有的由審計(jì)部門(mén)自己編制工程量清單與控制價(jià)自己審核;有的則非常簡(jiǎn)單，建設(shè)項(xiàng)目?jī)H由審計(jì)部門(mén)自己編制而不審核;或者由基建部門(mén)自己編制后不履行審核程序。其直接后果是，招標(biāo)的工程量清單與控制價(jià)質(zhì)量不高，清單編制缺項(xiàng)、漏項(xiàng)情況嚴(yán)重，清單描述不準(zhǔn)確不完整，控制價(jià)套項(xiàng)套價(jià)錯(cuò)誤，從而導(dǎo)致施工過(guò)程中變更頻繁，工程成本不斷增加以致失控。

（二）施工過(guò)程跟蹤審計(jì)方面

施工過(guò)程跟蹤審計(jì)方面存在如下問(wèn)題：一是在施工過(guò)程中，審計(jì)部門(mén)與工程管理部門(mén)常常成為矛盾體，項(xiàng)目管理部門(mén)覺(jué)得自身權(quán)力受到制約、工作成果受到質(zhì)疑，不愿承認(rèn)在工程管理過(guò)程中存在管理漏洞和職能缺位，進(jìn)而拖延抵觸、敷衍應(yīng)付審計(jì)提出的意見(jiàn);或者為了回避審計(jì)部門(mén)的過(guò)程跟蹤，對(duì)于施工過(guò)程中的工程變更、簽證以及隱蔽工程等施工中重要環(huán)節(jié)的資料不及時(shí)提供審計(jì)部門(mén)，或者是直接不提供，造成審計(jì)部門(mén)無(wú)法跟蹤。二是在與施工單位簽訂合同前，對(duì)中標(biāo)施工單位的報(bào)價(jià)不進(jìn)行不平衡報(bào)價(jià)分析，不組織不平衡報(bào)價(jià)調(diào)差，對(duì)虛高報(bào)價(jià)聽(tīng)之任之，造成工程管理中發(fā)生變更簽證時(shí)，變更成本極高，工程成本大量增加，從而出現(xiàn)超預(yù)算、超概算的情況。三是在跟蹤審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，跟蹤審計(jì)人員深入施工現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，基建管理人員和項(xiàng)目參建方在遇到如何做好簽證和計(jì)量計(jì)價(jià)的問(wèn)題時(shí)，審計(jì)人員提出的建議容易被管理人員直接照搬執(zhí)行，導(dǎo)致審計(jì)人員角色越位，不利于審計(jì)與被審計(jì)之間相互制約，使審計(jì)人員由審計(jì)監(jiān)督的角色變成參與決策管理的角色，審計(jì)目標(biāo)模糊化和審計(jì)角色空缺。

（三）竣工結(jié)算審計(jì)方面

在竣工結(jié)算審計(jì)方面的問(wèn)題主要如下：一是在竣工結(jié)算資料報(bào)審中，有些工程管理人員認(rèn)為結(jié)算審計(jì)完全是審計(jì)部門(mén)的工作，與自己無(wú)關(guān)，不對(duì)施工單位報(bào)送的結(jié)算資料進(jìn)行初步審核，只是充當(dāng)“二傳手”的角色，造成送審資料不完整，送審資料手續(xù)不全，無(wú)法開(kāi)展審計(jì)。二是在審核過(guò)程中存在爭(zhēng)議時(shí)，審計(jì)部門(mén)請(qǐng)求基建部門(mén)對(duì)管理過(guò)程進(jìn)行舉證，而基建部門(mén)往往認(rèn)為資料已經(jīng)送交審計(jì)部門(mén)，審計(jì)中發(fā)生的問(wèn)題由審計(jì)部門(mén)自己解決，造成審計(jì)舉證困難，影響審計(jì)結(jié)果的質(zhì)量。三是審計(jì)成果利用不高，審計(jì)建議落實(shí)不到位、整改措施可行性不強(qiáng)，沒(méi)有建立起有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制，嚴(yán)重制約了工程審計(jì)監(jiān)督和服務(wù)職能的發(fā)揮。

四、高校建設(shè)工程施工全過(guò)程審計(jì)的新思路

（一）構(gòu)建科學(xué)完善的施工全過(guò)程審計(jì)的組織保障制度

一是加強(qiáng)組織與人員保障，建立由審計(jì)部門(mén)與紀(jì)委監(jiān)察、組織人事等部門(mén)共同參與的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，避免審計(jì)部門(mén)單槍匹馬作戰(zhàn);強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)力量，提高審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)的綜合性，對(duì)工程管理活動(dòng)中屢審屢犯的共性問(wèn)題增強(qiáng)綜合分析能力。加強(qiáng)審計(jì)人員的再教育培訓(xùn)，不斷提升業(yè)務(wù)技能，同時(shí)建立合理的績(jī)效激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)工程審計(jì)人員狠練內(nèi)功。二是加強(qiáng)制度建設(shè)，建立全面、科學(xué)、規(guī)范的內(nèi)控制度，從源頭抓起，在招標(biāo)、合同簽訂、過(guò)程跟蹤、變更簽證以及竣工結(jié)算等環(huán)節(jié)建立完整的內(nèi)控制度，強(qiáng)化事前事中管控。建立健全項(xiàng)目準(zhǔn)備階段（工程招標(biāo)、合同簽訂等）、項(xiàng)目實(shí)施階段（清單報(bào)價(jià)和預(yù)算、隱蔽工程跟蹤、工程變更簽證等）和項(xiàng)目竣工階段（送審資料、竣工結(jié)算、項(xiàng)目投資效果等）等內(nèi)控制度，明確高校工程審計(jì)的相關(guān)職能任務(wù)，確定以質(zhì)量、進(jìn)度和效益為主體的高校建設(shè)工程審計(jì)目標(biāo)，確立高校建設(shè)工程審計(jì)的原則要求，為高校建設(shè)工程審計(jì)提供內(nèi)外部的參考依據(jù)和制度保障。

（二）明確部門(mén)職責(zé)、增強(qiáng)審計(jì)成果的運(yùn)用

學(xué)校審計(jì)部門(mén)作為學(xué)校經(jīng)濟(jì)安全的“守護(hù)者”、高質(zhì)量發(fā)展的“護(hù)航員”，承擔(dān)的是監(jiān)督、評(píng)價(jià)以及建議的職責(zé)。在學(xué)校工程管理的施工全過(guò)程中，工程審計(jì)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程、程序及資料的審核監(jiān)督以及風(fēng)險(xiǎn)防控，履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、評(píng)價(jià)鑒定以及風(fēng)險(xiǎn)防控等職能，而工程管理則負(fù)責(zé)工期、進(jìn)度、質(zhì)量和施工組織等。不同的分管內(nèi)容確定了兩者之間承擔(dān)不同的主體責(zé)任，履行不同的職責(zé)。審計(jì)部門(mén)在監(jiān)督中作出的評(píng)價(jià)與建議，應(yīng)引起學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層、工程管理部門(mén)以及紀(jì)檢組織部門(mén)的高度重視，審計(jì)監(jiān)督的成果是學(xué)?？茖W(xué)決策的依據(jù)，是基建投資成本控制、創(chuàng)造效益的保障，是紀(jì)檢部門(mén)進(jìn)行廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的重要抓手，也是組織人事部門(mén)對(duì)基建管理人員進(jìn)行考核的重要依據(jù)。只有學(xué)校各相關(guān)部門(mén)充分認(rèn)識(shí)到審計(jì)監(jiān)督評(píng)價(jià)的重要意義、厘清建設(shè)工程管理中各部門(mén)的職責(zé)、增強(qiáng)對(duì)審計(jì)成果運(yùn)用的認(rèn)識(shí)，才能推動(dòng)學(xué)?；A(chǔ)建設(shè)高質(zhì)量的發(fā)展。

（三）創(chuàng)新施工全過(guò)程的審計(jì)方法

施工全過(guò)程審計(jì)時(shí)間跨度長(zhǎng)、過(guò)程復(fù)雜，但關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和重要環(huán)節(jié)卻很明確。圍繞這些關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和重要環(huán)節(jié)，通過(guò)創(chuàng)新審計(jì)方法，助推建設(shè)管理水平的提升。

1.招標(biāo)工程量清單與控制價(jià)環(huán)節(jié)。經(jīng)學(xué)校最終認(rèn)定的招標(biāo)工程量清單與控制價(jià)是建設(shè)工程投標(biāo)報(bào)價(jià)的基準(zhǔn)，工程量清單越詳細(xì)和越準(zhǔn)確，越便于科學(xué)確定建設(shè)工程的造價(jià)，從而有效防止施工過(guò)程變更和不平衡報(bào)價(jià)現(xiàn)象發(fā)生，掌握工程成本控制的主動(dòng)。而工程量清單的編制來(lái)源于施工圖紙，是對(duì)圖紙內(nèi)容的量化解釋?zhuān)哔|(zhì)量清單的編制需要設(shè)計(jì)部門(mén)的通力配合，所以在工程量清單與控制價(jià)環(huán)節(jié)，發(fā)揮基建部門(mén)熟悉建設(shè)工程圖紙、審計(jì)部門(mén)熟悉清單控制的優(yōu)勢(shì)，基建部門(mén)組織編制、審計(jì)部門(mén)組織審核，兩個(gè)部門(mén)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，最終形成科學(xué)、完整的高質(zhì)量工程量清單與控制價(jià)，為學(xué)校后期的建設(shè)過(guò)程管理打下基礎(chǔ)。

2.施工過(guò)程跟蹤環(huán)節(jié)。一是強(qiáng)化對(duì)施工合同簽訂審核。對(duì)中標(biāo)施工單位開(kāi)展不平衡報(bào)價(jià)分析，加強(qiáng)對(duì)開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)和合同簽訂過(guò)程的審核。對(duì)施工合同的專(zhuān)用條款進(jìn)行分析，審核施工合同與招投標(biāo)文件的條款和內(nèi)容的一致性，分析合同中造價(jià)條款的漏洞和不確定性，將風(fēng)險(xiǎn)防控在萌芽狀態(tài)。二是嚴(yán)格開(kāi)展工程變更、主要材料、隱蔽工程審核。針對(duì)工程變更，審計(jì)部門(mén)在認(rèn)真審核施工圖紙、工程量清單、合同等資料的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)跟蹤，分析工程變更的理由、依據(jù)，以及變更方案的優(yōu)缺點(diǎn)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性分析，要求學(xué)校工程管理部門(mén)按照變更管理規(guī)定與程序，督促施工方、監(jiān)理方以及設(shè)計(jì)方等責(zé)任主體履行論證、審批程序;緊密跟蹤審核工程變更簽證的實(shí)施情況，對(duì)工程變更進(jìn)行工程量審核和造價(jià)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)核驗(yàn)，同時(shí)對(duì)工程變更簽證記錄特別是工程造價(jià)減少部分要特別關(guān)注。針對(duì)主要材料，對(duì)于已定價(jià)、定品牌的材料和設(shè)備要嚴(yán)格按照合同約定進(jìn)行進(jìn)場(chǎng)材料交接登記審核與抽檢，關(guān)注品牌、規(guī)格、型號(hào)是否與合同一致，防止以次充好，預(yù)防毀損、多領(lǐng)、浪費(fèi)情況發(fā)生。針對(duì)隱蔽工程，嚴(yán)格按照國(guó)家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，施工圖紙和工程量清單對(duì)隱蔽工程進(jìn)行驗(yàn)收審核，并留存影像資料，沒(méi)有工程管理部門(mén)、監(jiān)理單位、審核單位確認(rèn)，不得隱蔽。

3.竣工結(jié)算環(huán)節(jié)。項(xiàng)目竣工結(jié)算審核是施工全過(guò)程審核的最后環(huán)節(jié)，也是檢驗(yàn)工程成本控制成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為了保證該環(huán)節(jié)的順利進(jìn)行，首先，加強(qiáng)對(duì)送審資料的審核，送審資料的質(zhì)量決定著審核工作的質(zhì)量，建立送審資料清單制，對(duì)送審資料按照清單對(duì)其完整性、合法性、合規(guī)性以及流程程序逐一審查。其次，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)踏勘的審核，結(jié)合跟蹤審計(jì)記錄施工全項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)實(shí)測(cè)，避免以工程量審工程量。最后，還要關(guān)注竣工結(jié)算資料和施工管理是否與合同條款一致、剩余物資的處置情況、主要材料和設(shè)備價(jià)差、費(fèi)用計(jì)算和取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及合同約定的各類(lèi)履行承諾的罰款等。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，對(duì)高校建設(shè)工程進(jìn)行施工全過(guò)程審計(jì)是推動(dòng)學(xué)?；A(chǔ)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措和必須途徑。為充分發(fā)揮工程審計(jì)的職能，必須構(gòu)建科學(xué)完善的施工全過(guò)程審計(jì)的組織制度保障體系，明確各部門(mén)職責(zé)，增強(qiáng)審計(jì)成果的運(yùn)用，強(qiáng)化關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和重要環(huán)節(jié)的審核，以充分發(fā)揮工程審計(jì)在提高高校工程建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的監(jiān)督與服務(wù)功能。

[本文系湖北省教育審計(jì)協(xié)會(huì)科研課題《工程審計(jì)全過(guò)程跟蹤審計(jì)研究》的研究成果，文號(hào)：鄂教審學(xué)字（2019）5號(hào)。]

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（作者單位：武漢工程大學(xué)審計(jì)處 湖北武漢 430205）

（責(zé)編：廉靖）