基于基準(zhǔn)管理理論的公園綠地評(píng)估指標(biāo)體系建構(gòu)
——以濟(jì)南舊城區(qū)為例

蘆 爽，于傳國，趙 健

(1.天津大學(xué) 建筑學(xué)院，天津300071；2.濟(jì)南市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，濟(jì)南250101；3.山東建筑大學(xué) 建筑城規(guī)學(xué)院，濟(jì)南250101)

公園綠地是城市綠地系統(tǒng)和人居環(huán)境的重要組成部分，具有重要的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境功能[1].然而在快速城市化背景下公園綠地的發(fā)展空間受到前所未有的壓力，城市發(fā)展與綠地建設(shè)的平衡關(guān)系受到威脅，嚴(yán)重影響人民群眾對(duì)更高質(zhì)量生活環(huán)境的追求[2].為客觀評(píng)估公園綠地規(guī)劃建設(shè)的真實(shí)情況，構(gòu)建行之有效的公園綠地評(píng)估指標(biāo)至關(guān)重要.本文通過分析公園綠地指標(biāo)存在的現(xiàn)實(shí)問題，以濟(jì)南舊城區(qū)為研究對(duì)象探討運(yùn)用基準(zhǔn)管理理論構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系的方法，旨在為公園綠地管控工作提供科學(xué)依據(jù).

1 公園綠地評(píng)估指標(biāo)的現(xiàn)實(shí)困境及理論研究

1.1 公園綠地評(píng)估指標(biāo)的現(xiàn)實(shí)困境

1) 管控不完全.城市綠地系統(tǒng)領(lǐng)域內(nèi)的三大基本指標(biāo)——“綠地率”“人均綠地面積”“綠化覆蓋率”，是被公認(rèn)行之有效的綠地規(guī)劃控制指標(biāo)，然而在當(dāng)下城市化轉(zhuǎn)型提升以及人民群眾對(duì)于公園綠地等生活設(shè)施有更高需求的背景下，籠統(tǒng)概括“綠地”而不區(qū)分“公園綠地”的概念，將三大指標(biāo)置于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和生態(tài)園林管理之間的模糊地帶，導(dǎo)致生活性內(nèi)容的引導(dǎo)過于空泛，以及城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域?qū)珗@綠地的管控不清晰.

2) 量標(biāo)不精準(zhǔn).指標(biāo)數(shù)值量標(biāo)不精準(zhǔn)會(huì)較大影響公園綠地建設(shè)的科學(xué)評(píng)估.綠地率、人均綠地面積指標(biāo)的數(shù)值衡量標(biāo)準(zhǔn)為10年前國內(nèi)660個(gè)設(shè)市城市的綠地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而我國在10年之間的城市發(fā)展背景、動(dòng)力及水平變化較大，作為當(dāng)下公園綠地的衡量標(biāo)準(zhǔn)具有一定滯后性；且數(shù)值參考來源僅限于國內(nèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，缺少面向世界的多樣性視野，較為片面；另外我國幅員遼闊，城市間差異性較大，不夠精確.

1.2 公園綠地評(píng)估指標(biāo)的理論研究

關(guān)于公園綠地指標(biāo)管控的學(xué)術(shù)研究較多.有些學(xué)者的成果集中于制定一套多維度的指標(biāo)體系，指標(biāo)內(nèi)容涵蓋城鄉(xiāng)規(guī)劃各個(gè)領(lǐng)域，如周聰惠從公園績效的概念出發(fā)構(gòu)建了功能運(yùn)行績效和空間結(jié)構(gòu)績效兩個(gè)層面的指標(biāo)體系[3]；楊文越等將固碳釋氧指標(biāo)、景觀格局指標(biāo)、綠視率等指標(biāo)納入綠地指標(biāo)體系[4]；方可等也創(chuàng)新性地建立了由近年實(shí)施情況、可達(dá)性、年齡分布等指標(biāo)組成的多層評(píng)價(jià)體系[5].而有些學(xué)者則摒棄復(fù)雜的指標(biāo)體系，肯定以“三大指標(biāo)”(綠地率、人均綠地面積、綠化覆蓋率)為代表的傳統(tǒng)指標(biāo)，解決傳統(tǒng)指標(biāo)存在的問題，為城市綠地規(guī)劃管理提供實(shí)用建議，如李悅等指出綠地管控部門及綠地規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)統(tǒng)計(jì)口徑不一致易引起誤差[6]；邢琳琳等則基于綠地率與人均公園綠地面積的發(fā)展演變，指出兩個(gè)指標(biāo)失調(diào)嚴(yán)重并且城市間存在明顯差異[7]；周筱雅等也通過研究人均公園綠地面積指標(biāo)在我國各規(guī)模城市之間的分布規(guī)律提出應(yīng)差異化制定指標(biāo)[8]；雷蕓則通過與國外指標(biāo)比較的方式，針對(duì)“人均公園綠地面積”指標(biāo)應(yīng)從社區(qū)和城區(qū)兩個(gè)層面進(jìn)一步細(xì)化[9].

以上研究成果提供了多元研究視角，但仍然沒有很好地回答公園綠地指標(biāo)在上述現(xiàn)實(shí)困境中的問題.既有研究成果對(duì)于綠地指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)過于復(fù)雜，無法有效轉(zhuǎn)化為可操作性較強(qiáng)的管理工具；或者僅對(duì)于個(gè)別指標(biāo)給出有益建議，對(duì)完整指標(biāo)體系開展的系統(tǒng)研究不足.基于此，本文嘗試借鑒實(shí)踐性較強(qiáng)的“基準(zhǔn)管理理論”，從管理學(xué)的視角出發(fā)建構(gòu)完善的公園綠地評(píng)估指標(biāo)體系，以期為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理提供堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù).

2 基準(zhǔn)管理理論的內(nèi)涵及研究框架

2.1 基準(zhǔn)管理理論的內(nèi)涵及適用性

基準(zhǔn)管理(Benchmarking Management)的基本要義是衡量自身與最佳實(shí)踐間的差距，以此為基準(zhǔn)重新調(diào)整、實(shí)踐與持續(xù)改進(jìn)，從而創(chuàng)造出適合自己的最佳模式[10-11].基準(zhǔn)管理目前在許多國家和地區(qū)的政府管理、企業(yè)運(yùn)營等多個(gè)領(lǐng)域應(yīng)用廣泛[12].如AGARWAL等為了評(píng)估澳大利亞醫(yī)院的管理質(zhì)量，通過與其他7個(gè)國家進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)了自身管理實(shí)踐的優(yōu)勢和滯后領(lǐng)域，為澳大利亞醫(yī)院管理提供了第一個(gè)國際可比的穩(wěn)健衡量標(biāo)準(zhǔn)[13]；而LIU等應(yīng)用基準(zhǔn)管理建立了民生、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)同的評(píng)判規(guī)則，為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展提供了理論支持[14]；季思聰?shù)日J(rèn)為智慧城市績效評(píng)價(jià)缺少動(dòng)態(tài)性評(píng)價(jià)，而使用基準(zhǔn)管理方法可滿足動(dòng)態(tài)性的要求，提出了智慧城市標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)定原則及流程[15].可見當(dāng)前各管理主體愈發(fā)注重通過學(xué)習(xí)優(yōu)秀實(shí)踐來獲得、積蓄和改進(jìn)自身經(jīng)營管理方式，而作為最大管理主體的城市政府，也存在通過信息交流與學(xué)習(xí)使城市空間資源長期處于領(lǐng)先地位的需求.這種通過對(duì)比基準(zhǔn)對(duì)象改善自我實(shí)踐的城市經(jīng)營思維，與基準(zhǔn)管理思想具有內(nèi)涵一致性.

2.2 基于基準(zhǔn)管理理論的研究框架

圖1 基準(zhǔn)管理理論導(dǎo)向下的城市公園綠地評(píng)估指標(biāo)體系研究框架

根據(jù)基準(zhǔn)管理三要素：基準(zhǔn)管理實(shí)施者(規(guī)劃管理部門)—基準(zhǔn)對(duì)象(指標(biāo)項(xiàng)參照和數(shù)據(jù)項(xiàng)參照)—基準(zhǔn)管理項(xiàng)目(城市公園綠地評(píng)估指標(biāo)體系)，構(gòu)建公園綠地評(píng)估指標(biāo)體系.基本步驟包括計(jì)劃、對(duì)標(biāo)、檢驗(yàn)與實(shí)施(圖1)：

1) 計(jì)劃階段.明確強(qiáng)化公園綠地規(guī)劃管理的目標(biāo)，提出公園綠地指標(biāo)構(gòu)建的準(zhǔn)則；

2) 對(duì)標(biāo)階段.從指標(biāo)項(xiàng)和數(shù)據(jù)項(xiàng)2個(gè)維度分別選定基準(zhǔn)對(duì)象.指標(biāo)項(xiàng)對(duì)標(biāo)國家和地方關(guān)于生活配套設(shè)施的相關(guān)要求，實(shí)現(xiàn)公園綠地與居住空間及其他生活設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展；數(shù)據(jù)項(xiàng)對(duì)標(biāo)國內(nèi)外評(píng)價(jià)較好、同自身?xiàng)l件相似的城市公園綠地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，適當(dāng)引進(jìn)、改良新指標(biāo)，調(diào)整、刪減舊指標(biāo).

3) 檢驗(yàn)與實(shí)施階段.制定正確的公園綠地評(píng)估指標(biāo)體系，并不斷對(duì)實(shí)施結(jié)果進(jìn)行檢驗(yàn)、評(píng)估和改進(jìn)，保持自身體系的良性循環(huán).

圖2 濟(jì)南舊城區(qū)范圍及公園綠地分布情況

3 實(shí)證研究

研究范圍為濟(jì)南舊城區(qū)，位于山東濟(jì)南市中心，東到華信路，西至緯六路-無影山路，北依北園高架路，南靠旅游路，總用地面積約56.52 km2，常住總?cè)丝诩s100.56萬(圖2).濟(jì)南舊城區(qū)作為我國華東地區(qū)二線城市的代表，其公園綠地的建設(shè)具有一定的典型性，對(duì)公園綠地現(xiàn)狀的評(píng)估也將給類似地區(qū)的發(fā)展提供借鑒.

3.1 計(jì)劃與目標(biāo)

為使指標(biāo)更貼合城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控資源的本質(zhì)屬性并且更接近當(dāng)前城市居民的生活需求，首先要突出綠地的游憩功能，將“綠地”具體化為“公園綠地”，由此提出指標(biāo)構(gòu)建準(zhǔn)則及一級(jí)指標(biāo)：

1) 空間調(diào)節(jié).保證公園綠地在城市建設(shè)用地中的合理占比，控制土地再開發(fā)強(qiáng)度，防止空間高密度增長.基于此，提出公園綠地密度指標(biāo)，即公園綠地面積占研究范圍用地面積的比例.

2) 用地保障.匹配公園綠地規(guī)模與常住人口規(guī)模，保障居民使用合理規(guī)模公園綠地的福祉，提供社會(huì)交往和休閑游憩的綠色空間.基于此，提出人均公園綠地面積指標(biāo)，即平均每個(gè)常住人口可擁有的公園綠地面積.

3) 服務(wù)公平.完善公園綠地可服務(wù)覆蓋范圍，提高公園綠地使用頻率，避免公園綠地紳士化.基于此，提出公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率指標(biāo)，即公園綠地自身及其服務(wù)半徑覆蓋面積，同研究范圍用地面積的比值.

3.2 指標(biāo)項(xiàng)信息收集與分析

表1 濟(jì)南舊城區(qū)公園綠地評(píng)估指標(biāo)體系框架

進(jìn)一步應(yīng)用基準(zhǔn)管理方法，參考借鑒對(duì)生活需求有較強(qiáng)引導(dǎo)的城鄉(xiāng)規(guī)劃規(guī)范標(biāo)準(zhǔn).選擇國家標(biāo)準(zhǔn)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50180—2018)和地方標(biāo)準(zhǔn)《濟(jì)南市15分鐘社區(qū)生活圈專項(xiàng)規(guī)劃研究》進(jìn)行統(tǒng)籌分析，前者將公共綠地控制指標(biāo)按照“15 min—10 min—5 min”的步行行為特征進(jìn)行分級(jí)控制，后者則為便于行政管理將社區(qū)公園以及其他民生設(shè)施一同被劃分為街道、鄰里兩級(jí).雖然劃分方式有區(qū)別，但清晰有序的層級(jí)體系使公園綠地更加均衡地覆蓋整個(gè)地區(qū)，使不同層次人群的公園綠地需求與不同等級(jí)的公園綠地服務(wù)能力在空間上實(shí)現(xiàn)較好的平衡，并有利于公園綠地與其他生活配套設(shè)施之間形成互促關(guān)系.本文借鑒這些有益經(jīng)驗(yàn)，綜合步行與地域的特征構(gòu)建“城市級(jí)”“片區(qū)級(jí)”“鄰里級(jí)”三級(jí)指標(biāo)，形成公園綠地評(píng)估指標(biāo)體系框架(表1).

3.3 數(shù)據(jù)項(xiàng)信息收集與分析

數(shù)據(jù)項(xiàng)基準(zhǔn)對(duì)象的選取依據(jù)一定條件：①地理、環(huán)境、區(qū)位等客觀條件相近；②基準(zhǔn)對(duì)象的公園綠地評(píng)價(jià)公認(rèn)較高，并且公園綠地規(guī)劃建設(shè)情況優(yōu)于濟(jì)南舊城區(qū)研究范圍.基于此，選取國內(nèi)外6個(gè)地區(qū)作為基準(zhǔn)對(duì)象：德國柏林市米特區(qū)、新加坡淡濱尼市鎮(zhèn)、美國紐約市曼哈頓區(qū)、日本東京市23區(qū)、中國大連市西崗區(qū)、中國上海市黃浦區(qū).基于遙感影像提取6個(gè)基準(zhǔn)對(duì)象的公園綠地地理信息，并根據(jù)各地官方網(wǎng)站的公園信息及綠地規(guī)模區(qū)分綠地級(jí)別(圖3).

3.3.1 公園綠地密度指標(biāo)

分析6個(gè)基準(zhǔn)對(duì)象的公園綠地密度指標(biāo)和人均公園綠地面積指標(biāo)之間的發(fā)展關(guān)系(圖4)，發(fā)現(xiàn)人均公園綠地面積指標(biāo)與公園綠地密度指標(biāo)正相關(guān)，表現(xiàn)為二者同步增減的折線圖變化趨勢一致.基于折線圖生成平滑的趨勢線，可反映兩個(gè)指標(biāo)的變化規(guī)律.根據(jù)《城市園林綠化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 50563—2010)的指引，濟(jì)南舊城區(qū)人均公園綠地面積取值下限應(yīng)為8.5 m2，根據(jù)這一數(shù)值可在趨勢線上測算出16.0%的公園綠地密度.該趨勢線測度法有效提高了指標(biāo)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性.

3.3.2 人均公園綠地面積指標(biāo)

6個(gè)基準(zhǔn)對(duì)象的人均公園綠地面積二級(jí)指標(biāo)數(shù)值及比例如表2和圖5所示.23區(qū)、西崗區(qū)以及黃浦區(qū)的人均公園綠地面積二級(jí)指標(biāo)呈清晰的金字塔序列，等級(jí)特征較為明顯，其中以西崗區(qū)公園綠地級(jí)差最為明顯，其他三個(gè)地區(qū)的二級(jí)指標(biāo)等級(jí)高低則與數(shù)值大小無明顯關(guān)系，表明自然地形、人口密度、國內(nèi)外地方政府機(jī)制等均影響公園綠地二級(jí)指標(biāo)占比.本文綜合考慮多方面因素，將各級(jí)人均公園綠地面積比例定為3∶2∶1(圖5)，根據(jù)前文所述濟(jì)南舊城區(qū)公園綠地下限8.5 m2/人，可得出人均城市級(jí)公園綠地面積下限應(yīng)為4.3 m2/人、片區(qū)級(jí)公園綠地面積下限應(yīng)為2.8 m2/人、鄰里級(jí)公園綠地面積下限應(yīng)為1.4 m2/人.

表2 數(shù)據(jù)項(xiàng)基準(zhǔn)對(duì)象的各級(jí)人均公園綠地面積統(tǒng)計(jì)比較 m2

3.3.3 公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率指標(biāo)

以公園綠地的邊緣為步行原點(diǎn)，以5 km/h的速度步行一定時(shí)間段內(nèi)可達(dá)的距離為偏移半徑，從而計(jì)算服務(wù)半徑覆蓋面積.利用GIS緩沖分析法分析基準(zhǔn)對(duì)象的公園綠地服務(wù)半徑覆蓋情況(圖6、表3)，其城市級(jí)公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率均超過50%，并且大部分處于70%～80%；片區(qū)級(jí)公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率則大多不足50%，多為30%～40%；鄰里級(jí)公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率基本在50%左右；除淡濱尼市鎮(zhèn)外，整體公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率均達(dá)90%以上.基于此，本文將公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率指標(biāo)下限定為90%，其中，城市級(jí)、片區(qū)級(jí)和鄰里級(jí)公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率下限分別為70%，30%和40%.

表3 數(shù)據(jù)項(xiàng)基準(zhǔn)對(duì)象的各級(jí)公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率 %

3.4 檢驗(yàn)、實(shí)施及持續(xù)機(jī)制

為避免以上指標(biāo)數(shù)值的主觀擬定產(chǎn)生一定偏差，通過比對(duì)現(xiàn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)指標(biāo)的可靠性.通過對(duì)比國內(nèi)現(xiàn)行綠地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及濟(jì)南市政府部門對(duì)綠地建設(shè)的計(jì)劃要求(表4)，發(fā)現(xiàn)本文構(gòu)建的評(píng)估指標(biāo)并未與現(xiàn)行規(guī)范要求沖突，印證了評(píng)估指標(biāo)體系的有效性.并且這些評(píng)估指標(biāo)內(nèi)容更能反映城鄉(xiāng)規(guī)劃思想的新內(nèi)涵，與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的結(jié)合也更加直接、深入.

表4 本文公園綠地評(píng)估指標(biāo)體系與現(xiàn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)校驗(yàn)

將濟(jì)南舊城區(qū)公園綠地評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)用于實(shí)踐，從表5可見，濟(jì)南舊城區(qū)的人均鄰里級(jí)公園綠地面積和片區(qū)級(jí)公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率達(dá)標(biāo)，其余指標(biāo)未達(dá)標(biāo).尤其是公園綠地密度指標(biāo)、人均片區(qū)級(jí)公園綠地面積指標(biāo)及鄰里級(jí)公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率指標(biāo)，距離標(biāo)準(zhǔn)的差距較大.該研究結(jié)果為濟(jì)南政府部門審視舊城區(qū)公園綠地建設(shè)的具體問題提供借鑒.

同時(shí)建議政府部門建立公園綠地評(píng)估結(jié)果與規(guī)劃管理的反饋機(jī)制.隨著城市發(fā)展及城市綠地規(guī)模與空間結(jié)構(gòu)的不斷變化，公園綠地的評(píng)估指標(biāo)也應(yīng)適時(shí)調(diào)整.通過持續(xù)掌握公園綠地建設(shè)的變化情況，在下一步綠地規(guī)劃編制管理工作中結(jié)合評(píng)估結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化，以適應(yīng)城市發(fā)展的最新需求.

表5 濟(jì)南舊城區(qū)公園綠地評(píng)估

4 結(jié)束語

本文嘗試引入基準(zhǔn)管理理論來構(gòu)建公園綠地評(píng)估指標(biāo)體系，其實(shí)質(zhì)是在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域以人為本思想內(nèi)核的根本轉(zhuǎn)向下，對(duì)傳統(tǒng)指標(biāo)進(jìn)行的反思與調(diào)整.通過對(duì)基準(zhǔn)對(duì)象的審慎選擇，矯正指標(biāo)內(nèi)容的統(tǒng)計(jì)口徑以強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的有效管控；優(yōu)化指標(biāo)數(shù)值的衡量標(biāo)準(zhǔn)以克服地域局限性及異質(zhì)性問題；同時(shí)通過指標(biāo)的持續(xù)校驗(yàn)和反饋，能夠解決指標(biāo)在實(shí)際應(yīng)用中的可銜接和可操作問題.因此與傳統(tǒng)指標(biāo)相比，基準(zhǔn)管理導(dǎo)向的評(píng)估指標(biāo)具有較高的客觀性和準(zhǔn)確性.

作為基準(zhǔn)管理理論的核心內(nèi)容，不斷吸取有益經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚩s短差距、彌補(bǔ)不足，其根本目標(biāo)在于積極探索能夠反映地方發(fā)展需求的公園綠地評(píng)估體系.另外，基準(zhǔn)管理思想導(dǎo)向的指標(biāo)構(gòu)建方法具有一定可復(fù)制性，但是不同地區(qū)的發(fā)展條件不盡相同，本文以濟(jì)南舊城區(qū)為例的研究更多地提供了方向性的討論，該指標(biāo)在各地區(qū)的應(yīng)用還應(yīng)緊密結(jié)合自身情況，準(zhǔn)確把握評(píng)估指標(biāo)與具體實(shí)踐的結(jié)合，構(gòu)建具有地方特色的公園綠地評(píng)估指標(biāo)體系.