降低刑事檢察“案-件比”方法探究

陳勝才 宋能君

摘 要：作為刑事檢察“案-件比”中“件”集合的業(yè)務(wù)活動之一，退回補(bǔ)充偵查案件居高不下，實(shí)踐中存在無必要的退偵、低質(zhì)量的退偵和無跟進(jìn)的退偵等情形，嚴(yán)重影響訴訟效率，拉高了“件”的數(shù)量。建議進(jìn)一步更新司法理念，健全辦案機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，提升辦案質(zhì)效，以求極致標(biāo)準(zhǔn)不斷提升辦案能力，減少不必要的“件”，降低“案-件比”。

關(guān)鍵詞：刑事檢察“案-件比” 降低 退回補(bǔ)充偵查

2020年1月，最高人民檢察院印發(fā)《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)》，確定了以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)體系?！鞍浮敝赴l(fā)生的具體案件，將延長審查起訴期限（以下簡稱“延期”）、退回補(bǔ)充偵查（以下簡稱“退偵”）等15種[1]業(yè)務(wù)活動與“案”數(shù)之和作為“件”的基準(zhǔn)數(shù)，兩者對比形成刑事檢察“案-件比”指標(biāo)值?！凹彼x取的這15種業(yè)務(wù)活動并非刑事訴訟的必經(jīng)環(huán)節(jié)，有可能在上一訴訟環(huán)節(jié)將工作做到極致就能避免下一個訴訟環(huán)節(jié)“件”的發(fā)生;“件”數(shù)越少，“案-件比”越低，整體辦案質(zhì)效就越好。最高人民檢察院提出“案-件比”評價指標(biāo)，旨在引導(dǎo)各級檢察機(jī)關(guān)和辦案人員做好每一個辦案環(huán)節(jié)的各項工作，減少程序空轉(zhuǎn);使“案-件比”成為“多余”業(yè)務(wù)活動的“擠壓器”[2]。

納入“件”的15種業(yè)務(wù)活動均是符合法律規(guī)定的訴訟程序，“實(shí)踐中，一線辦案檢察官對諸如退回補(bǔ)充偵查、延長審查起訴期限等業(yè)務(wù)活動的認(rèn)知，普遍還只是底線辦案思維，即只要法律允許，不違反法律規(guī)定的措施，就可以充分使用?！盵3]在這樣的辦案思維下，“案”經(jīng)歷的訴訟環(huán)節(jié)可能較多，辦案時間較長，當(dāng)事人對辦案活動的評價可能較低，辦案的社會效果不理想。減少不必要的“件”數(shù)，關(guān)鍵在于以求極致的標(biāo)準(zhǔn)減少訴訟環(huán)節(jié)。本文以退回補(bǔ)充偵查為視角，結(jié)合重慶檢察機(jī)關(guān)降低“案-件比”實(shí)踐進(jìn)行探討。

一、退偵案件與“案-件比”的基本關(guān)系

（一）退偵案件對降低“案-件比”的影響

退偵對于完善證據(jù)、提高案件質(zhì)量有重要作用，退偵案件的質(zhì)效對“件”中其他業(yè)務(wù)活動影響較大，進(jìn)而影響整體“件”的數(shù)量。退偵（包括第一次退偵和第二次退偵，以下簡稱“一退”“二退”）作為“件”中占比較高的業(yè)務(wù)活動，并非辦案必經(jīng)程序，對因無必要而多余的退偵“件”，可以通過規(guī)范退偵工作擠壓掉。

退偵案件的數(shù)量一定程度上影響“件”中其它業(yè)務(wù)活動的數(shù)量，包括幾方面：（1）案件不進(jìn)行一退，就意味著沒有隨后的第二次、第三次延長審查起訴期限（以下簡稱“二延”“三延”）和二退，從而有效減少整體“件”的數(shù)量;（2）提高一退質(zhì)量，可以有效減少后續(xù)的二退、不起訴復(fù)議復(fù)核、申訴、撤回起訴、國家賠償?shù)认嚓P(guān)“件”的數(shù)量;（3）二退作為對案件“常規(guī)偵查” [4]和一退的進(jìn)一步“修補(bǔ)”，能反映出一退后引導(dǎo)偵查取證的質(zhì)量，對其加強(qiáng)監(jiān)督能倒逼一退案件質(zhì)量的提升。

（二）降低“案-件比”的實(shí)踐探索

2019年8月，重慶市檢察院針對全市退偵案件同比上升10%且占“件”比重增加的情況，對2019年1-8月全市二退案件開展專項評查[5]。在各分院、基層院對1407件二退案件自查的基礎(chǔ)上，市檢察院選取491件進(jìn)行復(fù)評，涉及30余個罪名，評查報告經(jīng)檢察委員會審議后，于2020年初召開全市通報會，將問題通報到院、到案、到人。通過對退偵案件的專項整治，結(jié)合落實(shí)捕訴一體辦案機(jī)制和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，以及健全案件監(jiān)督管理機(jī)制，案件質(zhì)效提升凸顯。2020年1至8月全市刑事檢察“案-件比”1：1.49，位列全國前茅。這一指標(biāo)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

一是“案-件比”逐月下降。2020年2月以來呈逐月下降趨勢，分別為1：2.26、1：1.88、1：1.75、1：1.70、1：1.56、1：1.52、1：1.49，至2020年8月，比去年同期減少0.19個百分點(diǎn)。

二是對“件”數(shù)影響最大的延期和退偵案件均下降。2020年1至8月，延長審查起訴期限件次下降29.7%，延期率[6]25.17%，同比減少10.5個百分點(diǎn);其中一延率17.6%，同比減少6.9個百分點(diǎn);二延率5.8%，同比減少2.6個百分點(diǎn);三延率1.8%，同比減少1個百分點(diǎn)。退偵案件下降29.2%，退查率[7]17.6%，同比下降6.8個百分點(diǎn);一退率13.6%，同比下降4.4個百分點(diǎn);二退率4.0%，同比下降2.43個百分點(diǎn);二退占一退率29.2%，同比減少6.5個百分點(diǎn)。

二、退偵案件成為“多余件”的幾種情形

通過專項質(zhì)量評查，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中部分退偵案件是“多余”的“件”，主要有三種情形：

（一）無必要的退偵

案件退偵的原因與查清案件事實(shí)、補(bǔ)充證據(jù)無關(guān)，或者將補(bǔ)充偵查無法收集到證據(jù)的案件仍然退回公安機(jī)關(guān)等，具體如下：

一是以退偵方式“借用”辦案時間。包括為等待案件研究結(jié)果、請示結(jié)果或者鑒定意見等，以退偵方式向公安機(jī)關(guān)“借用”時間。這種情形下，有的案件一退和二退提綱內(nèi)容完全重復(fù);有的案件無公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查證據(jù)材料;有的案件在審查報告中已經(jīng)明確提出了處理意見仍然進(jìn)行退偵。

二是為查清不影響定罪量刑的事實(shí)而退偵。如綁架案件的退查提綱要求調(diào)查不影響犯罪構(gòu)成的贓款去向，拐賣兒童和收買被拐賣兒童案件的退查提綱要求對被拐賣兒童的處理情況聯(lián)系相關(guān)單位提出解決方案，此情況既不是該罪的構(gòu)成要件，也不是量刑情節(jié)。

三是要求補(bǔ)充偵查的證據(jù)材料已無法繼續(xù)收集。如公安機(jī)關(guān)在第一次補(bǔ)充偵查報告中已經(jīng)敘明有的證據(jù)無法繼續(xù)收集，但第二次退查仍然要求公安機(jī)關(guān)繼續(xù)補(bǔ)充偵查。

（二）低質(zhì)量的退偵

刑事訴訟規(guī)則對退偵案件應(yīng)當(dāng)制作補(bǔ)充偵查提綱（即退查提綱）做出了明確規(guī)定，最高人民檢察院和公安部聯(lián)合出臺的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范補(bǔ)充偵查工作的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確了退查提綱的7項具體內(nèi)容。實(shí)踐中，低質(zhì)量的退查主要表現(xiàn)為退查提綱內(nèi)容指向不明、說理不充分。

一是退查提綱內(nèi)容指向不明。如要求“收集相關(guān)書證及證言”“補(bǔ)查相關(guān)事實(shí)和證據(jù)”“其他證實(shí)**的證據(jù)”等，“相關(guān)”“其他”都沒有指明具體補(bǔ)充偵查哪些事實(shí)、證據(jù)等，公安機(jī)關(guān)找不到補(bǔ)充偵查的“靶心”。

二是退查提綱內(nèi)容說理性不強(qiáng)。有的案件只寫明補(bǔ)充偵查的事項，沒有列明補(bǔ)充偵查的理由、案件定性的考慮、補(bǔ)充偵查目的等。

（三）無跟進(jìn)的退偵

有的案件在公安機(jī)關(guān)重報后，才發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)沒有按照退查提綱開展工作，導(dǎo)致案件一退后需要二退，或者二退后無法補(bǔ)救。

出現(xiàn)上述問題，既反映出偵訴協(xié)作等辦案機(jī)制有待進(jìn)一步完善，也反映出檢察官司法理念、司法作風(fēng)、辦案能力有待進(jìn)一步提升。

三、擠壓“多余”的退偵案件，降低“案-件比”的對策建議

“案-件比”1：1是檢察機(jī)關(guān)努力的方向，擠壓“多余”的退偵案件，減少“件”數(shù)，需要更新理念，提高素養(yǎng)，進(jìn)一步健全辦案機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

第一，培樹“案-件比”理念，以求極致標(biāo)準(zhǔn)提升辦案質(zhì)效。降低“案-件比”最根本、最核心的就是要解決司法理念問題，要培樹正確的“案-件比”理念，該指標(biāo)的設(shè)置在于引導(dǎo)各級檢察機(jī)關(guān)努力減少不必要的訴訟環(huán)節(jié)，提高整體辦案質(zhì)量和效率。張軍檢察長提出，“要以追求極致的精神做好各項工作，提升辦案質(zhì)量，把讓黨放心、讓人民滿意落到實(shí)處。”有的檢察官沒有充分認(rèn)識到辦案質(zhì)效直接關(guān)系著司法活動的及時性、權(quán)威性和公正性，導(dǎo)致前一環(huán)節(jié)未做到極致而產(chǎn)生多余的“件”。要運(yùn)用“案-件比”指標(biāo)激勵檢察官以求極致標(biāo)準(zhǔn)辦準(zhǔn)辦好案件，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)整體辦案質(zhì)效的提升。

第二，高質(zhì)量落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，提高辦案效率。加強(qiáng)與司法行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)值班律師深度有效參與認(rèn)罪認(rèn)罰案件，進(jìn)一步推動控辯雙方協(xié)商，提高辦案效率。推動量刑建議精準(zhǔn)化、智能化、規(guī)范化，精準(zhǔn)化的量刑建議有利于訴訟的穩(wěn)定性和裁判的安定性，有利于犯罪嫌疑人、被告人對認(rèn)罪認(rèn)罰的法律后果產(chǎn)生明確的預(yù)期，減少反悔概率，減少申訴。

第三，加強(qiáng)引導(dǎo)偵查工作，確保案件質(zhì)量。一是強(qiáng)化捕前提前介入。對重大疑難復(fù)雜案件強(qiáng)化提前介入，引導(dǎo)偵查人員及時發(fā)現(xiàn)、收集、固定、完善證據(jù)。二是發(fā)揮捕訴一體機(jī)制優(yōu)勢，落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范補(bǔ)充偵查工作的指導(dǎo)意見》，使捕訴階段對偵查取證的引導(dǎo)要連貫，消除捕后訴前監(jiān)督盲區(qū)，把證據(jù)問題解決在移送審查起訴之前。三是在退偵前和補(bǔ)偵過程中加強(qiáng)與偵查人員的溝通，運(yùn)用糾正違法等監(jiān)督手段，增強(qiáng)對偵查機(jī)關(guān)消極取證、片面取證的監(jiān)督，有效避免一退、二退屢查不清的情況，形成訴偵合力。

第四，進(jìn)一步做實(shí)內(nèi)部監(jiān)督，加強(qiáng)檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督。一是規(guī)范請示匯報。提高案件研究、答復(fù)效率，避免為等待答復(fù)、研究決定而以退偵方式借用辦案時間。二是強(qiáng)化辦案監(jiān)督。院領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人要按照職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)對檢察官辦案的監(jiān)督，對退偵事項等實(shí)行清單化管理，監(jiān)督避免不必要的退偵案件。三是深度運(yùn)用以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)體系。定期分析各類案件“案-件比”，對一些數(shù)據(jù)指標(biāo)異常的案件，通過開展質(zhì)量評查等查找問題、剖析原因、督促整改。

第五，加強(qiáng)專業(yè)能力建設(shè)，全面提升履職能力。持續(xù)推動專業(yè)化能力建設(shè)，突出實(shí)戰(zhàn)、實(shí)用、實(shí)效導(dǎo)向做精辦案業(yè)務(wù)培訓(xùn)，深度開展類案研討、案件評析、庭審觀摩及典型案例評選等活動，以賽促練、以練帶學(xué)，固強(qiáng)補(bǔ)弱，全面提升履職能力。

注釋：

[1]根據(jù)2020年8月最高人民檢察院發(fā)布的《案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)數(shù)據(jù)通報項計算定義說明》，目前“件”的選取包括15種業(yè)務(wù)活動。

[2]參見董桂文：《“案-件比”——引領(lǐng)新時代檢察辦案活動的風(fēng)向標(biāo)》，《檢察日報》2020年5月27日。

[3]董桂文、鄭成方：《“案-件比”——新時代檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)效的“風(fēng)向標(biāo)”》，《人民檢察》2020年第11期。

[4]“退回補(bǔ)充偵查制度，在立法體系上屬于常規(guī)偵查制度之例外”，參見萬毅：《退回補(bǔ)充偵查須建立跟蹤監(jiān)督機(jī)制》，《檢察日報》2019年12月23日。

[5]參見《重慶市人民檢察院第二次補(bǔ)充偵查案件專項評查報告》。

[6]需要說明的是，對于延長審查起訴期限案件的質(zhì)量評價，《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)》沒有設(shè)置相應(yīng)的指標(biāo)，對延長率的計算能一定程度反映該類業(yè)務(wù)活動的適用情況，對于擠壓“多余件”有意義，因此，我們計算了相應(yīng)的延長審查起訴期限率、一延率、二延率、三延率等。

[7]需要說明的是，對于補(bǔ)充偵查案件的質(zhì)量評價，《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)》基于引導(dǎo)偵查取證的考慮，沒有設(shè)置退查率、一退率、二退率等指標(biāo)，而是設(shè)置經(jīng)過審查逮捕環(huán)節(jié)的案件一次退回補(bǔ)充偵查率和二次退回補(bǔ)充偵查占一次退回補(bǔ)充偵查率兩個指標(biāo)。但是，我們認(rèn)為，單純從退回補(bǔ)充偵查這一業(yè)務(wù)活動來考量，退查率、一退率、二退率這幾個指標(biāo)能客觀反映適用情況，對于了解和掌握訴訟效率有參考價值。