新形勢(shì)下農(nóng)村合作金融法律規(guī)制的完善對(duì)策

溫紅梅 李環(huán)宇

【摘要】新形勢(shì)下我國農(nóng)村合作金融的法律規(guī)制存在立法理念滯后、法律體系不完善和法律制度執(zhí)行力較弱等問題。從歷史與實(shí)踐角度探索國外成功經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，國外普遍充分重視法律對(duì)農(nóng)村合作金融的保障作用，堅(jiān)持“合作制”的立法理念，不以營利為目標(biāo)，不斷完善與農(nóng)村合作金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)的法律體系，積極構(gòu)建符合本國特色的農(nóng)村合作金融法律監(jiān)管制度。有鑒于此，我國農(nóng)村合作金融法律規(guī)制建設(shè)應(yīng)貫徹普惠金融的立法理念，不斷完善與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)相關(guān)的法律體系，實(shí)施差異化的法律監(jiān)管制度。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村合作金融? 法律規(guī)制? 鄉(xiāng)村振興? 普惠金融

【中圖分類號(hào)】F323? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.02.017

2020年12月16日至18日在北京召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“金融創(chuàng)新必須在審慎監(jiān)管的前提下進(jìn)行”。法律規(guī)制作為金融監(jiān)管的重要手段和形式，必然會(huì)在金融發(fā)展和金融創(chuàng)新中發(fā)揮越來越重要的作用，而其對(duì)農(nóng)村普惠金融尤其如此。旨在為社會(huì)各階層尤其是弱勢(shì)群體和中低收入階層提供全方位金融服務(wù)的農(nóng)村普惠金融是促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，促進(jìn)金融業(yè)可持續(xù)均衡發(fā)展的重要支撐。但遺憾的是，作為農(nóng)村普惠金融體系的關(guān)鍵性機(jī)構(gòu)，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)（包括農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行等）由于相關(guān)法制建設(shè)滯后、法律規(guī)制不健全等問題，無法為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供有效支撐，甚至?xí)璧K農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，為農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供更好的法律保障，不斷推進(jìn)以普惠金融為原則的立法理念創(chuàng)新和與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)相關(guān)的法律體系構(gòu)建勢(shì)在必行。

我國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)起源于合作社經(jīng)濟(jì)，而合作社經(jīng)濟(jì)在我國已經(jīng)有100余年的發(fā)展歷史，目前基本形成以農(nóng)村信用合作社和農(nóng)村商業(yè)銀行為主，農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村資金互助社等為輔的金融體系。在農(nóng)村開展金融業(yè)務(wù)通常面臨成本高、效益低的問題，而普惠金融服務(wù)的對(duì)象恰恰是那些收入較低的農(nóng)民群體，因此可能進(jìn)一步增加農(nóng)村合作金融發(fā)展的困難。盡管改革開放以來，農(nóng)村合作金融有了較大發(fā)展并取得了一些成績(jī)，一定程度上彌補(bǔ)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金缺口，但是近年來，我國農(nóng)村合作金融，特別是作為主體的農(nóng)村信用合作社出現(xiàn)了較為明顯的“去合作化”傾向，同時(shí)，民間非正規(guī)農(nóng)村合作金融發(fā)展的無序化問題也日益凸顯。這不僅極大限制了農(nóng)村金融本身的發(fā)展，也嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村金融在農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興方面的積極作用。究其原因，關(guān)鍵在于我國農(nóng)村合作金融法律規(guī)制的不健全。

新形勢(shì)下我國農(nóng)村合作金融法律規(guī)制存在的問題

在優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的大背景下，我國農(nóng)村合作金融發(fā)展所面臨的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

立法理念滯后。首先，在立法導(dǎo)向上，重金融效率，輕金融公平。農(nóng)村合作金融具有較大的外部性，因此單純通過市場(chǎng)的自發(fā)力量難以實(shí)現(xiàn)有效供給，這就需要法律通過強(qiáng)制力推動(dòng)其健康持續(xù)發(fā)展。但遺憾的是，目前的立法導(dǎo)向更偏向于發(fā)揮市場(chǎng)力量以提高效率，而對(duì)于金融公平的重視程度不足。這就導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村合作金融（更加重視公平）的發(fā)展不僅缺乏有效的法律支撐，更可能與已有的偏重于效率導(dǎo)向的法律規(guī)范相沖突，從而存在更多經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。其次，在立法原則上，重行政干預(yù)，輕法律規(guī)范。法律規(guī)制的核心作用之一就是幫助微觀主體形成穩(wěn)定的預(yù)期，從而為其行為決策提供一般化的參考和指導(dǎo)。這就要求盡可能減少政府的不確定性行政干預(yù)。但當(dāng)前情況是，在農(nóng)村合作金融領(lǐng)域，不僅其主要負(fù)責(zé)人需要由上級(jí)行政部門任命，而且根據(jù)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的諸多經(jīng)營行為也要受到銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管。最后，在立法技術(shù)上，重自上而下的政策性推動(dòng)，輕自下而上的實(shí)踐性總結(jié)。法律規(guī)制的有效性在很大程度上取決于立法機(jī)構(gòu)制定的法律是否符合實(shí)際，因此其最有效的立法技術(shù)是對(duì)相關(guān)實(shí)踐進(jìn)行自下而上的總結(jié)。然而，目前我國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)立法主要是借鑒國外成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的法律規(guī)范，這種自上而下的立法技術(shù)很容易導(dǎo)致相關(guān)法律規(guī)范陷入“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”的尷尬境地。

法律體系不完善。首先，立法層次低，約束力較差。目前來看，我國農(nóng)村合作金融的相關(guān)法律法規(guī)主要由一些部門規(guī)章或臨時(shí)性文件構(gòu)成，正式的人大立法文件幾乎空白。這使得其立法層次較低，約束力較差，而且容易出現(xiàn)朝令夕改、穩(wěn)定性差等問題。更重要的是，出臺(tái)規(guī)章的各部門事前未經(jīng)充分協(xié)調(diào)，其目標(biāo)也經(jīng)常不一致甚至相互沖突，因此很容易導(dǎo)致農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在實(shí)際經(jīng)營過程中左右為難、無所適從，并最終使得法律規(guī)制失去其必要的規(guī)范性和約束力。其次，未充分重視保護(hù)農(nóng)民的金融權(quán)利。在我國農(nóng)村合作金融的立法過程中，很大程度上忽視了本該重視的對(duì)農(nóng)民金融權(quán)利的保護(hù)，這就意味著，農(nóng)民很難獲得公平享有金融服務(wù)的必要保障。最后，未及時(shí)反映農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的最新發(fā)展。隨著農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，很多城鎮(zhèn)投資者甚至國外投資者會(huì)對(duì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，這些投資將會(huì)有效促進(jìn)其進(jìn)一步快速發(fā)展。但對(duì)于這些投資者應(yīng)該享有何種權(quán)利、遵守何種義務(wù)以及如何退出農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，目前的相關(guān)法律均未作出明確規(guī)定。

執(zhí)法力度不足。首先，相關(guān)的法律條文可操作性不強(qiáng)。由于我國傾向采用自上而下的立法技術(shù)，導(dǎo)致很多有關(guān)農(nóng)村合作金融的法律條文脫離實(shí)際，在實(shí)踐中缺乏可操作性。比如，法律規(guī)定農(nóng)民獲得貸款的方式主要是聯(lián)保貸款和抵押貸款，但實(shí)際上無論哪一種貸款方式，都難以為農(nóng)民提供低成本的、快捷的資金服務(wù)，這就使得農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的普惠性難以通過法律貫徹實(shí)現(xiàn)。其次，監(jiān)管法律制度乏力。在目前的農(nóng)業(yè)合作金融法律監(jiān)管設(shè)計(jì)中，外部監(jiān)管同時(shí)由中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和省級(jí)政府等多個(gè)部門負(fù)責(zé)，而且各部門對(duì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管又主要依據(jù)本部門的規(guī)章制度，這就導(dǎo)致部門之間權(quán)責(zé)不清，進(jìn)而容易出現(xiàn)相互推諉和扯皮的現(xiàn)象，因此嚴(yán)重降低了法律制度的監(jiān)管效力。最后，法律制度的執(zhí)行力和威懾力較弱。法律規(guī)制的有效性不僅取決于相關(guān)法律條文，更取決于其在實(shí)踐中得到有效執(zhí)行的程度，以及產(chǎn)生的威懾力。然而，當(dāng)前我國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法律規(guī)制所面臨的挑戰(zhàn)不僅在于其理念滯后、內(nèi)容不完善，還在于在具體執(zhí)行過程中存在諸多漏洞，給管理人員的違法行為提供了可乘之機(jī)。并且，針對(duì)此類違法犯罪，依據(jù)相關(guān)法律，相關(guān)人員只會(huì)受到行政處罰而非刑事處罰，因此大大降低了法律規(guī)制的威懾性。

國外農(nóng)村合作金融法律規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒

充分重視法律對(duì)于農(nóng)村合作金融發(fā)展的保障作用。法律是用于彌補(bǔ)市場(chǎng)自發(fā)缺陷的重要工具。農(nóng)村合作金融具有較強(qiáng)的正外部性，很難在短期內(nèi)通過市場(chǎng)主體的努力而自發(fā)形成和發(fā)展，因此世界各國在發(fā)展農(nóng)村合作金融的過程中都普遍重視法律的保障和完善作用。德國在1889年制定了《德國產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)合作社法》，此后又相繼頒布了《合作銀行法》《德國經(jīng)營及經(jīng)濟(jì)合作社法》等相關(guān)法律，這使得德國成為現(xiàn)代合作化運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地之一，其國內(nèi)農(nóng)村信用合作社數(shù)量更是在上世紀(jì)初就達(dá)到1.5萬家。美國從1916年起，陸續(xù)頒布了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》《農(nóng)業(yè)信貸法》等相關(guān)法律，這為美國金融系統(tǒng)一直走在世界前列奠定了基礎(chǔ)。日本的農(nóng)村合作金融法律包括《日本產(chǎn)業(yè)組合法》《農(nóng)業(yè)合作法》等多項(xiàng)法律，為其農(nóng)業(yè)金融體系的完善提供了健全的制度保障。印度制定了包括《印度信貸合作社法》《跨邦農(nóng)業(yè)合作社協(xié)會(huì)法》等多項(xiàng)法律，極大改善了印度農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展情況。由此可見，法律是各國農(nóng)村合作金融得以生存、經(jīng)營和發(fā)展的根本保障。

始終堅(jiān)持“合作制”的立法理念，不以營利為目標(biāo)。盡管在長期歷史發(fā)展過程，中國外農(nóng)村合作金融不斷進(jìn)行內(nèi)、外部結(jié)構(gòu)調(diào)整，但是“合作制”的基本立法理念未發(fā)生改變，因此得以以法律規(guī)范的形式強(qiáng)制農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)不以營利為目的，以便更好地為社員提供資金融通服務(wù)。美國《農(nóng)業(yè)信貸法》明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)貸款“低利率”標(biāo)準(zhǔn)以支持國家對(duì)農(nóng)業(yè)金融、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，而《社區(qū)再投資法》則將為社區(qū)中低收入人群提供信貸確定為社區(qū)銀行的義務(wù)。德國的經(jīng)濟(jì)體制和銀行體制一百多年來雖然發(fā)生了巨大變化，但是合作社仍然堅(jiān)持互助合作的基本宗旨和民主管理的經(jīng)營體制。日本的農(nóng)協(xié)實(shí)行全合作制，社員們不僅可以從農(nóng)協(xié)獲得貸款，還可以獲得相應(yīng)的生產(chǎn)指導(dǎo)、銷售引導(dǎo)和信貸保險(xiǎn)等全方位服務(wù)。印度的合作社是典型的民主、自助和以社員為中心的金融組織，不受各邦干預(yù)，也不依賴其他金融組織，主要向貧困或者弱勢(shì)農(nóng)戶發(fā)放金融貸款。孟加拉國的鄉(xiāng)村銀行不僅為需要貸款的貧困人口提供貸款，還幫助貧困人口改變周圍的環(huán)境，努力將人的發(fā)展和金融發(fā)展融為一體。

不斷完善與農(nóng)業(yè)合作金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)的法律體系。雖然國外農(nóng)村合作金融始終以“合作制”為基本立法理念以保證其不以營利為目的，但是也注重與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)的法律體系建設(shè)，以保障其開展高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)時(shí)能夠正常生存和發(fā)展，從而最大限度地滿足本國農(nóng)村合作金融發(fā)展的實(shí)際需要。美國農(nóng)村合作金融以相關(guān)法律體系為基礎(chǔ)建立了商業(yè)保險(xiǎn)和政策性保險(xiǎn)并行的模式，從而為農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險(xiǎn)建立了多元補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)了金融投資資產(chǎn)。德國農(nóng)村合作金融基于相關(guān)法律規(guī)定建立了世界上首個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，保險(xiǎn)公司開設(shè)了綜合保險(xiǎn)以及相應(yīng)的貸款保險(xiǎn)基金，從而既避免重復(fù)投資的問題，又能夠幫助成員渡過暫時(shí)性的困難。日本農(nóng)村合作金融法律體系有完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律以充分保障其農(nóng)、林、漁業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，此外，還對(duì)參保的農(nóng)戶提供一定比例的再保險(xiǎn)支持，且為農(nóng)村合作金融量身打造健全的風(fēng)險(xiǎn)防范體系。印度農(nóng)村合作金融在法律規(guī)定的框架范圍內(nèi)建立了強(qiáng)制性保險(xiǎn)制度，給予農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)一定的免稅優(yōu)惠，從而為農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。

積極構(gòu)建符合本國特色的農(nóng)村合作金融法律監(jiān)管制度。有效的法律監(jiān)管制度是保障農(nóng)民金融權(quán)利，防范農(nóng)村合作金融風(fēng)險(xiǎn)的必要前提，只有不斷完善農(nóng)村合作金融的法律監(jiān)管體制，才能夠在保障農(nóng)民金融權(quán)利的同時(shí)有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)。美國農(nóng)村合作金融法律監(jiān)管制度的主體主要有農(nóng)村信用管理局和全國協(xié)會(huì)，兩者分工明確，各司其職，共享相關(guān)信息，構(gòu)成了一個(gè)有效的監(jiān)管框架。德國法律監(jiān)管制度充分依靠行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)農(nóng)村合作金融進(jìn)行監(jiān)管，所有農(nóng)業(yè)合作金融機(jī)構(gòu)都必須加入合作社審計(jì)協(xié)會(huì)并接受其監(jiān)督。該審計(jì)協(xié)會(huì)不僅行使行政審計(jì)職能，而且依法享有處置權(quán)和建議權(quán)。日本則構(gòu)建了一線多元的法律監(jiān)管體制，由不同的機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，比如金融科對(duì)農(nóng)林中央金庫進(jìn)行監(jiān)管;農(nóng)政部門對(duì)農(nóng)村合作金融組織進(jìn)行監(jiān)管等。印度也以政府監(jiān)管為中心，聯(lián)邦政府和印度儲(chǔ)備銀行分工合作，對(duì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的法律監(jiān)管。

新形勢(shì)下促進(jìn)我國農(nóng)村合作金融法律規(guī)制的對(duì)策

以普惠金融的立法理念完善農(nóng)村合作金融法律體系。我國農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段，普惠金融是農(nóng)村金融發(fā)展的重要方向。新形勢(shì)下必須以普惠金融作為我國農(nóng)村合作金融法律規(guī)制體系建設(shè)的核心理念。一方面，在立法層次和立法導(dǎo)向上，要在全國人大和地方人大層面確立農(nóng)村合作金融發(fā)展的基本法律框架，將保護(hù)農(nóng)民的金融權(quán)利作為法律體系構(gòu)建的出發(fā)點(diǎn)，不以營利為目的，將優(yōu)先滿足中低收入農(nóng)民和農(nóng)村小微企業(yè)的金融需求作為農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)。另一方面，在立法技術(shù)上，將自下而上的實(shí)踐需求和自上而下的法律設(shè)計(jì)有機(jī)結(jié)合，反映中國特色，滿足地方需求，切忌盲目引進(jìn)和一刀切。政府應(yīng)在堅(jiān)持機(jī)會(huì)平等和商業(yè)可持續(xù)這兩個(gè)普惠金融基本原則的基礎(chǔ)上，徹底轉(zhuǎn)變觀念，減少對(duì)微觀市場(chǎng)的行政干預(yù)，劃清與市場(chǎng)的邊界，切實(shí)為我國農(nóng)村合作金融的高質(zhì)量發(fā)展提供完善的法律保障。

完善與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)相關(guān)的農(nóng)村合作金融法律體系，明確參與主體的責(zé)權(quán)利劃分。在法律框架基本完備的前提下，如何從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的角度完善農(nóng)村合作金融法律體系，明確參與主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系是推動(dòng)我國農(nóng)村合作金融法律規(guī)制建設(shè)的又一重要任務(wù)。一方面，要完善社員代表大會(huì)制度，充分保護(hù)社員的投票表決權(quán)，實(shí)施全程留痕制度以有效保障社員的權(quán)利。同時(shí)將市場(chǎng)準(zhǔn)入和社員退出有機(jī)結(jié)合，按照優(yōu)勝劣汰的原則實(shí)現(xiàn)農(nóng)村合作金融組織成員的有效流動(dòng)。另一方面，要明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)、股東、社員以及管理者、監(jiān)事長和董事等參與主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系，尤其要明確農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人權(quán)利，并對(duì)股東和社員的權(quán)利進(jìn)行區(qū)分。投資股東可以獲得收益權(quán)，但是沒有投票權(quán)和決策權(quán)，這對(duì)于保護(hù)農(nóng)民的金融權(quán)利，防止農(nóng)村資金外流具有重要意義。

實(shí)施差異化監(jiān)管的法律監(jiān)管制度，建立行業(yè)自律組織。實(shí)施差異化監(jiān)管的法律監(jiān)管制度是推進(jìn)農(nóng)村合作金融法律規(guī)制建設(shè)的應(yīng)有之義。農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)與其他金融機(jī)構(gòu)存在本質(zhì)區(qū)別，要實(shí)現(xiàn)普惠金融的目標(biāo)，讓越來越多的低收入人群享受到更好的金融服務(wù)，就必須構(gòu)建差異化的金融法律監(jiān)管制度。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該適度放松對(duì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的微觀行政干預(yù)，而將重點(diǎn)放在監(jiān)管農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的治理和規(guī)范上。與此同時(shí)，要切實(shí)加強(qiáng)法律法規(guī)在基層的落實(shí)效果，讓基層從業(yè)人員能夠快速準(zhǔn)確懂法、執(zhí)法，遠(yuǎn)離法律紅線。如果確實(shí)發(fā)生了違法行為，則不僅要追求責(zé)任人的行政責(zé)任，還要追求其刑事責(zé)任。此外，要建立行業(yè)自律組織，有效發(fā)揮非社員股東的外部監(jiān)督功能。

（本文系國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)控制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：17BJY119）

參考文獻(xiàn)

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責(zé) 編∕桂 琰（見習(xí)）