試探性治理視角下新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策演化研究

楊 偉，張 璐，杜偉錦，宋 馳

(1.杭州電子科技大學(xué)管理學(xué)院，浙江杭州 310018；2.清華大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，北京 100091)

關(guān)鍵字：試探性治理；新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)；產(chǎn)業(yè)政策；政策演化

新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，也是中國大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟和建設(shè)數(shù)字中國的支柱性產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策作為國家進(jìn)行宏觀調(diào)控和資源配置的手段，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。對新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)而言，有效的產(chǎn)業(yè)政策是促進(jìn)其健康有序發(fā)展的必要手段。產(chǎn)業(yè)政策會隨產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況動態(tài)演化，也具有一定的路徑依賴性，研究產(chǎn)業(yè)政策演化發(fā)展的規(guī)律對于政策制定、實施和效果評估具有積極的意義。

目前，對于新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策的研究主要關(guān)注于產(chǎn)業(yè)政策文本［1-3］、產(chǎn)業(yè)政策體系［4-5］和產(chǎn)業(yè)政策績效［6-7］等的研究，而對政策演化特征的研究相對較少。其中，劉亞亞等［5］基于“政策工具—政策主題詞”的二維分析框架，研究了中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展過程。Allen等［8］以區(qū)塊鏈發(fā)展政策為研究對象，建立了動態(tài)機制創(chuàng)新模型。也有一些學(xué)者對整個新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了研究。張寶建等［9］從文本挖掘的視角將1996—2017年國家科技創(chuàng)新政策按內(nèi)容和性質(zhì)進(jìn)行主題分析，發(fā)現(xiàn)不同內(nèi)容、性質(zhì)和效力政策在科技創(chuàng)新發(fā)展的各階段表現(xiàn)出差異性和失配特征。李承宏等［10］從政策效力、政策目標(biāo)和政策工具三個維度揭示了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)特征及存在的問題。黃永春等［11］構(gòu)建了“三階段、三維度”政策工具框架，將新興產(chǎn)業(yè)政策分為混沌階段、主導(dǎo)設(shè)計階段和成熟階段，并對其政策工具進(jìn)行分析和建議。

以新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè)具有高度不確定性，對產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。近年來，試探性治理成為不確定性條件下政策研究的前沿理論［12］。試探性治理被定義為通過循環(huán)迭代的方式管理相互依賴性和不可預(yù)見性的治理模式［13］，其治理方法具有臨時性、靈活性、可修改、動態(tài)和開放的特點［12］。試探性治理理論為新技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策發(fā)展演化提供了新的研究視角和分析框架［13］?；诖?，本文從試探性治理的視角出發(fā)，分析中國新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策的演化，以彌補現(xiàn)有研究的不足。

1 理論背景

1.1 新興產(chǎn)業(yè)的不確定性

新興產(chǎn)業(yè)建立在基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新核心技術(shù)成果產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)上，具有發(fā)展成為先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的潛力［14］。與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比，新興產(chǎn)業(yè)具有一定的指向性、外部性、創(chuàng)新性、風(fēng)險性、不確定性和地域性等特征［15］。其中不確定性是新興產(chǎn)業(yè)形成期最突出的特征［16-17］，具體體現(xiàn)在核心技術(shù)研發(fā)和市場需求兩個主要的方面。

一是核心技術(shù)研發(fā)的不確定性。新興產(chǎn)業(yè)的核心技術(shù)往往不成熟，且具有多樣化的技術(shù)路線，技術(shù)更迭速度快、頻率高，并產(chǎn)生巨大的投資風(fēng)險，具有明顯的不確定性。二是市場需求不確定性。新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中存在產(chǎn)業(yè)鏈成熟度低、在位企業(yè)和產(chǎn)品競爭激烈、市場推廣成本高等問題，往往導(dǎo)致新產(chǎn)品難以順利的占據(jù)市場份額，從而較長一段時間內(nèi)不能形成最低市場規(guī)模［18-19］。

上述不確定性既使得新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)政策的扶持，又對產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施構(gòu)成了挑戰(zhàn)。一方面，新興產(chǎn)業(yè)的不確定性導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入不足、市場競爭力薄弱等問題，單純依靠市場機制難以保證新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，存在明顯的“市場失靈”現(xiàn)象。因此，產(chǎn)業(yè)政策扶持成為各國發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的通行做法。另一方面，新興產(chǎn)業(yè)的不確定性使得產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)、力度和方向都難以事先準(zhǔn)確界定，產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施都較為困難。例如，“十二五”期間我國各地政府出臺一系列光伏產(chǎn)業(yè)政策，總規(guī)劃產(chǎn)值達(dá)2萬億，嚴(yán)重高于后來實際的市場需求，導(dǎo)致了產(chǎn)能大幅過剩。因此，新興產(chǎn)業(yè)政策的有效性飽受爭議［20］。如何有效應(yīng)對不確定性成為新興產(chǎn)業(yè)政策實踐的重要問題。

1.2 試探性治理的內(nèi)涵

近年來，試探性治理成為不確定性條件下政策科學(xué)領(lǐng)域的新興理論。在管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等不同學(xué)科語境下，治理是一個含義廣泛的概念。Rhodes［21］認(rèn)為治理主要包含七個方面含義，即公司治理、新公共管理、“善治”、國際相互依賴的治理、作為社會控制系統(tǒng)的治理、新政治經(jīng)濟學(xué)的治理和網(wǎng)絡(luò)治理。Kuhlmann等人［12,22］認(rèn)為治理是指有組織的行為者、資源、利益和權(quán)力之間的動態(tài)相互關(guān)系，是各方之間的辯論論壇、談判場所和游戲規(guī)則以及有助于達(dá)成合法協(xié)議的政策工具。

更進(jìn)一步，Kuhlmann等人［12］認(rèn)為當(dāng)治理被設(shè)計、實踐、實施或演變?yōu)橐粋€動態(tài)的過程，以一種尚未最終確定的方式處理意外情況時，它是試探性的，而不是確定的。其中，試探性意味著行動主體為了應(yīng)對不確定性而進(jìn)行的探索和嘗試，或者采用一些“臨時性”的方法，以發(fā)現(xiàn)合適的想法、機會和行動方案。

試探性治理與確定性治理是一組相對應(yīng)的概念。確定性治理是政策沿著實現(xiàn)特定的目標(biāo)前進(jìn)，以一種明確的方法對出現(xiàn)的問題進(jìn)行治理［13］。試探性治理則不斷地尋求靈活性并逐步采取行動，試圖為探索和學(xué)習(xí)創(chuàng)造空間，而不是僅僅依靠原有的規(guī)范或方法來設(shè)定備選方案［12］。同時，試探性治理和確定性治理并不是非此即彼的關(guān)系，而構(gòu)成了一個連續(xù)統(tǒng)一譜。實踐中的治理活動大部分情況下都處于這一連續(xù)譜的中間地帶，只是試探性程度有所差異。因此，治理活動試探性程度的變化為政策演化分析提供了重要的思路。

1.3 基于試探性治理的新興產(chǎn)業(yè)政策演化分析框架

在政策科學(xué)領(lǐng)域，政策演化分析主要以政策文本為對象，通過從中識別政策主體、政策工具、政策目標(biāo)等關(guān)鍵要素形成分析框架，進(jìn)而考察這些政策要素的變化情況，識別其中的演化規(guī)律［5,9,10］。在試探性治理視角下，政策分析框架包含的要素內(nèi)容更加豐富，且每個政策要素都包含了試探性程度的變化，由此構(gòu)成了如圖1所示的分析框架。

政策要素是上述分析框架最重要的構(gòu)成部分。Hopkins等人［13］針對英國生物科技產(chǎn)業(yè)政策構(gòu)建了七要素的試探性治理分析框架，包括治理利基、治理對象、治理過程、資源、時間、目標(biāo)和參與治理的利益攸關(guān)方?？紤]到中國產(chǎn)業(yè)政策制定和運行體系與西方的差異，本文對Hopkins的分析框架進(jìn)行了修正，重點關(guān)注六個政策要素。一是治理利基，是指政策工具作用的對象，具體又包括知識發(fā)展、知識擴散、市場形成、資源配置和合法性五個方面［13,23］。二是治理范圍，指政策涉及的產(chǎn)業(yè)門類和領(lǐng)域。三是治理過程，即政策的實施過程。四是治理目標(biāo)，指政策想要達(dá)到的目標(biāo)與效果［2］。五是治理時間，指政策有效時間。六是治理主體，指政策制定實施的主體，主要是政府各職能部門。

圖1 試探性治理視角下新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策演化分析框架

關(guān)于政策要素的試探性程度，本文沿用了Hopkins［13］的做法，將其分為確定性、偏確定性、偏試探性和試探性四個等級。具體而言，治理利基涉及的領(lǐng)域越多，試探性程度越高；治理范圍越廣，試探性程度越高；治理過程的漸進(jìn)性和試驗性越明顯，試探性程度越高；治理目標(biāo)越模糊靈活，試探性程度越高；治理時間越短，試探性程度越高；治理主體越多，試探性程度越高。

2 研究設(shè)計

2.1 政策樣本

本文從“萬方法規(guī)數(shù)據(jù)庫”中檢索獲得新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策文本，同時我們對國務(wù)院、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)改革委等相關(guān)政府機構(gòu)的網(wǎng)站也進(jìn)行了檢索，以保證政策文本的全面性。2010年10月18日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》界定了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的概念，并明確了新一代信息技術(shù)等7個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)門類。為了保證產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵的一致性，本文將政策文本發(fā)布的時間范圍設(shè)定為2011—2019年。

根據(jù)《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類(2018)》，新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)包括下一代信息網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)、電子核心產(chǎn)業(yè)、新興軟件和新型信息技術(shù)服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)與云計算、大數(shù)據(jù)服務(wù)、人工智能等5個大類，因此本文通過檢索政策標(biāo)題中涉及“大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、智能、機器人”等關(guān)鍵詞獲得原始政策文本，在此基礎(chǔ)上剔除標(biāo)題中含有“名單、比賽、項目、評選、公告”等關(guān)鍵詞的文本，最后對每條政策文本進(jìn)行細(xì)致的篩選，剔除與產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)不大的一些工作條例和行政公文。篩選處理后，共計67條政策文本，具體分布見表1。

表1 新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策分布概況

從產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域上看，互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的政策發(fā)文最多，共頒布30項政策，人工智能次之，共頒布17項政策，大數(shù)據(jù)、云計算和物聯(lián)網(wǎng)的政策發(fā)文數(shù)較少。從發(fā)布時間上看，2011—2014年頒布的政策較少，從2015年之后，新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策增多，說明此時國家已經(jīng)開始加強對此產(chǎn)業(yè)重視，積極地進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)劃。

2.2 數(shù)據(jù)編碼

本文主要使用質(zhì)性文本分析方法對上述67個政策文本進(jìn)行實證研究，具體包括政策要素對應(yīng)的結(jié)構(gòu)化文本提取和編碼兩個步驟。

首先，考慮到政策文本具有的高度結(jié)構(gòu)化特征，本文通過對政策文本的組成部分進(jìn)行分析，將其與圖1所示的分析框架中6類政策要素進(jìn)行匹配。經(jīng)過這一過程，最終可以得到待編碼的具體文本內(nèi)容。因此，通過對政策文本的詳細(xì)閱讀分析和對政府部門政策制定者的訪談咨詢，并結(jié)合政策文本分析的現(xiàn)有研究，最終形成政策要素對應(yīng)的結(jié)構(gòu)化文本內(nèi)容（表2）。

表2 政策要素對應(yīng)的政策文本內(nèi)容

在確定了政策要素對應(yīng)的文本內(nèi)容后，3位研究者進(jìn)行了背對背編碼，以確定每個政策要素的試探性程度等級。根據(jù)前文的分析框架，試探性程度被分為確定性、偏確定性、偏試探性和試探性4個級別，編碼時并分別賦值為1，2，3，4，數(shù)字越大代表試探性程度越高。本文結(jié)合已有研究［13］和中國產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)特點，經(jīng)過多輪測試和調(diào)整，確定了每個維度編碼標(biāo)準(zhǔn)（表3）。在此過程中，我們使用克隆巴赫系數(shù)(Cronbach's a系數(shù))進(jìn)行信度測試。各政策要素試探性程度的編碼標(biāo)準(zhǔn)具體說明如下。

表3 試探性程度編碼標(biāo)準(zhǔn)及可靠性分析

治理利基的試探性程度根據(jù)其涉及領(lǐng)域的多少進(jìn)行評判。由于本文將治理利基分為5類，因此將包含5個治理利基的政策定義為最高的試探性程度，將包含1個治理利基的政策定義為最低的試探性程度，其余政策則運用模糊數(shù)學(xué)中的線性過濾法來量化賦值。

治理范圍的編碼標(biāo)準(zhǔn)以《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類（2018）》為依據(jù)。該分類中新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)包括五個大類，分別是：（1）下一代信息網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)；（2）電子核心產(chǎn)業(yè)；（3）新興軟件和新型信息技術(shù)服務(wù)；（4）互聯(lián)網(wǎng)與云計算、大數(shù)據(jù)服務(wù)；（5）人工智能。每一類下又分為若干子類。由于新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)是典型的“使能產(chǎn)業(yè)”，往往與其他產(chǎn)業(yè)交叉融合。因此，本著政策涉及的產(chǎn)業(yè)范圍越大，試探性程度越高的原則，按如下四類進(jìn)行編碼。當(dāng)政策涉及的產(chǎn)業(yè)范圍是這五類產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的融合（“如互聯(lián)網(wǎng)+先進(jìn)制造”），則將其界定為“試探性”；當(dāng)政策涉及這五類產(chǎn)業(yè)之一，則將其界定為“偏試探性”；當(dāng)政策涉及多個子類時，界定為“偏確定性”；當(dāng)政策涉及某一個子類時，則界定為“確定性”。

治理過程的試探性程度根據(jù)政策實施的靈活性要求進(jìn)行判斷。政策發(fā)布時會有一些與政策實施相關(guān)的要求，通常體現(xiàn)為“貫徹落實、貫徹執(zhí)行、結(jié)合實際、提出意見”等關(guān)鍵詞。本文根據(jù)關(guān)鍵詞的語義判斷政策實施時的靈活程度，進(jìn)而判斷該維度下政策的試探性程度。

治理目標(biāo)的試探性程度根據(jù)政策目標(biāo)的具體程度進(jìn)行量化賦值。目標(biāo)越模糊不定，則試探性程度越高，具體通過文本中是否含有明確的數(shù)值和時間節(jié)點來進(jìn)行判斷。

治理時間的試探性程度據(jù)政策生效時間的長短進(jìn)行評判。本文的研究樣本其政策的生效時間表現(xiàn)出3年、5年兩個時間節(jié)點，因此文本將生效時間為3年以下的定義為試探性，3～5年的定義為偏試探性，5年以上的為偏確定性，無具體生效時間的為確定性。

治理主體的試探性程度根據(jù)政策文本中涉及的政策制定實施部門數(shù)量進(jìn)行評判。本文所研究的樣本中，治理主體最多包含14個，因此將涉及到14個政策制定、執(zhí)行的主體定義為擁有最高的試探性程度，將涉及到1個政策制定、執(zhí)行的主體定義為擁有最低的試探性程度，并運用線性過濾法，將所有政策文本劃分為四個等級。

3 結(jié)果分析

3.1 新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策試探性程度的演化特征

3.1.1 單一政策要素試探性程度演化特征

根據(jù)上述編碼的結(jié)果，本文首先分年度計算單個政策要素的平均試探性程度。為了更加直觀的展示單個政策要素的演化特征，借鑒夏杰長等人［24］的方法，本文使用SPSS23.0軟件對各政策要素各年平均試探性程度的散點圖進(jìn)行趨勢線擬合。根據(jù)擬合結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)6類政策要素呈現(xiàn)出三種不同的演化特征（圖2）。

圖2 政策要素試探性程度演化趨勢

第一，治理利基和治理主體試探性程度呈逐步下降趨勢。如圖2(a)所示，2011—2019年，治理利基和治理主體這兩個要素的試探性程度逐步降低，意味著新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策措施涉及的領(lǐng)域和主體都在逐步減少。第二，治理過程和治理目標(biāo)試探性程度呈現(xiàn)出先增加后減少的演化趨勢。如圖2(b)所示，2011年以后，這兩個政策要素的試探性程度均出現(xiàn)了快速大幅增長，然后又有所回落。其中，治理目標(biāo)的試探性程度峰值大約出現(xiàn)在2014年，治理過程試探性程度峰值則大約出現(xiàn)在2016年。這意味著中國新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展過程中經(jīng)歷一段過程較為靈活、目標(biāo)較為寬松的階段。第三，治理范圍和治理時間試探性程度呈現(xiàn)出大幅波動的趨勢。如圖2(c)所示，治理范圍的試探性程度在2017年左右大幅增加后又大幅下跌；治理時間的試探性程度則在2013年左右出現(xiàn)大幅下降后又大幅增加。

3.1.2 政策整體試探性程度演化特征

進(jìn)一步，本文通過雷達(dá)圖刻畫新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策整體的試探性程度變化特征，發(fā)現(xiàn)可分為3個主要階段（圖3）。

圖3 新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策試探性程度的階段性變化

第一階段是2011—2012年，本文將其稱為政策的啟動期。這一階段發(fā)布的政策數(shù)量較少，僅占全部政策的7.46%，政策總體試探性程度也較低，平均值為2.00。從構(gòu)成情況來看，政策治理范圍和治理目標(biāo)的試探性程度越高，治理主體的試探性程度偏低。

第二階段是2013—2015年，本文將其稱為政策擴展階段。此階段政策文本數(shù)量開始增加，占總政策文本的比重為23.88%，政策的試探性程度更是大幅增加，均值為2.39。從構(gòu)成來看，治理范圍、治理目標(biāo)和治理過程的試探性程度最大，增幅也最為明顯。

第三階段是2016—2019年，本文將其稱為政策平衡期。此階段政策文本數(shù)據(jù)量激增，占總政策文本比重約70%,但政策的試探性程度有所回落，均值為2.27。從構(gòu)成來看，除了治理時間維度外，其余要素的試探性程度均低于第二階段，其中治理利基、治理目標(biāo)、治理主體和治理范圍的試探性程度基本回落至第一階段的水平。

此外，從三階段間的縱向比較看，治理過程、治理時間和治理目標(biāo)三個政策要素的試探性程度變化幅度較大，意味著中國新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策在這些要素上有更大的靈活性，調(diào)整也較為容易。相反，治理利基的試探性程度變化非常小，意味著此類政策要素的靈活性和調(diào)整空間很小。

3.2 演化特征的原因分析

本文認(rèn)為，上述演化特征是新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的階段性規(guī)律和中國政策周期與政策風(fēng)格變化共同作用的結(jié)果。

一是新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的階段性規(guī)律所致。試探性治理的理論動因是治理對象的不確定性，即隨著不確定性的變化，試探性程度也會發(fā)生相應(yīng)的變化，高不確定性對應(yīng)高試探性。根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期理論，新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也會經(jīng)歷成長期、成熟期等不同階段。隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，技術(shù)不確定性程度總體會降低［25］。中國2010年開始正式提出發(fā)展包括新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，2012年產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展期，各類不確定性因素集中涌現(xiàn)。此后，隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加穩(wěn)健和成熟，不確定性程度也有所下降。因此，新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展變化是導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策試探性程度演化的根本原因。政策體系的階段性變化，以及單個政策要素的主要變化趨勢基本都與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體特征相匹配。

二是受到中國政策周期和政策風(fēng)格變化的影響。一方面，中國每五年制定一次發(fā)展規(guī)劃，并會制定出臺一系列與各級規(guī)劃配套的具體政策，由此產(chǎn)生了較為明顯的政策周期。另一方面，隨著政府經(jīng)濟治理水平的提升，產(chǎn)業(yè)政策的風(fēng)格也在不斷調(diào)整優(yōu)化。整個國家政策體系的運行特征也是導(dǎo)致新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策試探性程度演化的重要原因。例如，2012年中國出臺了《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，2016年則是“十三五”規(guī)劃的起始點。這兩個重要的時間節(jié)點也成為新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策階段性變化的分界點（圖5）。近年來，各類行動計劃成為中國政策體系中的重要組成部分，是細(xì)化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的有效手段。行動計劃一般具有短且明確的時間期限（通常3年或5年），治理時間的試探性程度因而較高；同時具有明確的政策目標(biāo)，治理目標(biāo)的試探性程度因此較低。政策文本中行動計劃有13個，在2016—2019年發(fā)布12個，此類政策的大量出現(xiàn)改變了整個政策體系和單個政策要素試探性程度的變化。

4 結(jié)論

研究新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策的演化對于更好地制定和實施政策，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有積極的意義。鑒于新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)具有的高度不確定性，本文基于試探性治理理論，構(gòu)建包括治理利基、治理范圍、治理過程、治理目標(biāo)、治理時間和治理主體六要素的分析框架，對中國2011—2019年發(fā)布的67項新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策試探性程度的演化進(jìn)行分析，得到如下基本結(jié)論：（1）單個政策要素來看，治理利基與治理主體呈現(xiàn)逐步下降的趨勢，治理過程和治理目標(biāo)呈現(xiàn)先增后減的趨勢，治理時間和治理范圍呈現(xiàn)先減后增再減的變化；（2）整個政策體系來看，新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展經(jīng)歷了試探性程度整體較低的啟動期、試探性程度大幅增加的擴張期和試探性程度有所回落的平衡期。

本研究對產(chǎn)業(yè)政策、科技政策等領(lǐng)域的研究具有積極理論意義。首先，試探性治理是政策科學(xué)領(lǐng)域的前沿理論，尤其適用于具有高度不確定性的新興產(chǎn)業(yè)和科技政策的分析［12-13］。本文進(jìn)一步發(fā)展了試探性治理的分析框架，并以中國新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策為對象進(jìn)行實證研究，有助于發(fā)展試探性治理理論。其次，關(guān)于新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策演化的實證研究相對匱乏，分析框架也較為單一［3,5］。本文構(gòu)建了六要素分析框架，并從單個要素和政策體系整體兩個方面識別了中國新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策的演化特征，彌補了現(xiàn)有研究的不足，對后續(xù)研究也有積極的借鑒意義。

本研究對政策實踐也具有積極的啟示意義。對新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策而言，首先，治理利基的總體試探性程度及其變化相對較小，意味著相關(guān)政策措施的關(guān)注點和作用領(lǐng)域還不夠靈活和多樣，應(yīng)當(dāng)在后續(xù)政策實踐中予以關(guān)注和完善。其次，注重政策自身的周期性變化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段性特征的協(xié)調(diào)。在政策制定和實施的過程中，需要避免政策自身周期性變化對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的干擾，通過科學(xué)評估和精準(zhǔn)施策，實現(xiàn)二者的有效協(xié)同。