國家治理現(xiàn)代化視角下 中央對特別行政區(qū)的全面管治

中央對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)必須堅(jiān)持國家治理現(xiàn)代化的歷史邏輯、理論邏輯和制度邏輯。中央對特別行政區(qū)的全面管治是在“一國兩制”框架下進(jìn)行的，落實(shí)中央對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)則是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。中央對回歸之后納入國家治理體系的香港和澳門兩個特別行政區(qū)依法行使全面管治權(quán)，既堅(jiān)持把對特別行政區(qū)的全面管治作為整個國家治理一部分的共性特征，又正確把握香港、澳門實(shí)行“一國兩制”而不同于內(nèi)地的個性特征。中央對特別行政區(qū)的治理仍面臨分裂行為、抵制行為、破壞行為、干預(yù)行為以及特別行政區(qū)治理效能不足等方面的挑戰(zhàn)。推動國家對特別行政區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要實(shí)現(xiàn)中央治理和特別行政區(qū)政府施政兩個層面的治理現(xiàn)代化，包括積極有效落實(shí)中央對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)、加強(qiáng)中央對特別行政區(qū)高度自治權(quán)的有效監(jiān)督、提升特別行政區(qū)高度自治的效能，以及實(shí)現(xiàn)全面管治權(quán)和高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合、融入式結(jié)合。

國家治理現(xiàn)代化;特別行政區(qū);全面管治權(quán);高度自治權(quán);依法共生關(guān)系

D921.9 ?A2096-3378（2021）06-0079-09

2013年11月，中共十八屆三中全會提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的命題。2019年10月，中共十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 ?推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。作為直轄于中央政府的特別行政區(qū)，香港自1997年7月1日、澳門自1999年12月20日回歸之日起，重新納入國家治理體系。2021年7月1日，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話中指出，我們要全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，落實(shí)中央對香港、澳門特別行政區(qū)全面管治權(quán)，落實(shí)特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，維護(hù)特別行政區(qū)社會大局穩(wěn)定，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定。中央對香港、澳門兩個特別行政區(qū)的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。目前學(xué)界關(guān)于中央對特別行政區(qū)的全面管治已有不少研究成果，但大多集中于中央全面管治權(quán)的合法性來源、中央全面管治權(quán)和特別行政區(qū)高度自治權(quán)的有機(jī)結(jié)合、全面管治權(quán)與“一國兩制”的關(guān)系等方面。雖然已有學(xué)者在研究中提及國家治理與全面管治的關(guān)系，但并未進(jìn)行系統(tǒng)論述。相關(guān)研究認(rèn)為，港澳工作作為國家治理體系中的重要一環(huán)，中央對港澳全面管治權(quán)離不開國家治理的統(tǒng)攝;納入國家治理體系的香港、澳門作為實(shí)踐“一國兩制”的主要區(qū)域，中央對港澳的治理經(jīng)歷了一個不斷深化、不斷提升的過程;必須在憲法和基本法的共同規(guī)定中達(dá)致中央全面管治權(quán)和特別行政區(qū)高度自治權(quán)的有機(jī)和諧，鞏固中央全面管治權(quán)和特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)和諧的制度體系。本文主要從國家治理現(xiàn)代化視角分析中央對特別行政區(qū)的全面管治。

中央對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)必須堅(jiān)持國家治理現(xiàn)代化的歷史邏輯、理論邏輯和制度邏輯。中央對特別行政區(qū)的全面管治是在“一國兩制”框架下進(jìn)行的，落實(shí)中央對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)則是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

其一，全面管治是中央治理特別行政區(qū)過程中治理實(shí)踐的體現(xiàn)。“一國兩制”是中國的一項(xiàng)重要政治制度，其功能和定位在國家統(tǒng)一和國家治理之間轉(zhuǎn)換，中央對“一國兩制”的定位和認(rèn)識隨著“一國兩制”的深度實(shí)踐而不斷深化。中央政府確立“一國兩制”的根本宗旨是維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，維護(hù)香港、澳門的繁榮穩(wěn)定?！耙粐鴥芍啤奔仁且豁?xiàng)國家統(tǒng)一制度，也是一項(xiàng)國家治理制度。作為一項(xiàng)國家統(tǒng)一制度，“一國兩制”是中華人民共和國恢復(fù)對香港、澳門行使主權(quán)的開創(chuàng)性制度?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱“憲法”）第三十一條決定國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定。在香港、澳門設(shè)立特別行政區(qū)，為實(shí)踐“一國兩制”提供了平臺。港澳回歸之后，“一國兩制”成為一項(xiàng)國家治理制度。香港、澳門回歸祖國后，已納入國家治理體系。2017年10月，中共十九大把堅(jiān)持“一國兩制”和推進(jìn)祖國統(tǒng)一作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。中共十九大報(bào)告提出“必須把維護(hù)中央對香港、澳門特別行政區(qū)全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合起來，確?！粐鴥芍啤结槻粫儭⒉粍訐u，確?！粐鴥芍啤瘜?shí)踐不變形、不走樣”。2019年10月，中共十九屆四中全會決定把堅(jiān)持“一國兩制”，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定，促進(jìn)祖國和平統(tǒng)一作為我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。新時(shí)代中央對“一國兩制”的定位和認(rèn)識，對“一國兩制”在特別行政區(qū)的實(shí)踐、中央對特別行政區(qū)的全面管治具有重要影響，是中央對港澳政策發(fā)展完善的理論邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯。

中央對特別行政區(qū)的治理是全面管治權(quán)和高度自治權(quán)的結(jié)合，憲法和基本法的基礎(chǔ)性條款明確了特別行政區(qū)在國家治理體系中的法律地位。《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《香港基本法》）第一條訂明“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分”，《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）第一條也訂明“澳門特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分”?！断愀刍痉ā返谑l規(guī)定“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府”?！栋拈T基本法》第十二條規(guī)定“澳門特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府”。兩部基本法的第一條和第十二條明確了特別行政區(qū)的法律地位，是基本法規(guī)定特別行政區(qū)的職權(quán)范圍及其同中央的關(guān)系的基礎(chǔ)。兩部基本法的第二章都規(guī)定了中央和特別行政區(qū)的關(guān)系，包括中央根據(jù)基本法行使的職權(quán)或負(fù)責(zé)管理的事務(wù)，例如特別行政區(qū)的國防和外交事務(wù)由中央人民政府負(fù)責(zé)管理，行政長官和主要官員由中央人民政府任命等。兩部基本法的第二條都訂明：全國人民代表大會授權(quán)香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)依照基本法的規(guī)定實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)?？梢哉f，中央對特別行政區(qū)的全面管治體現(xiàn)在憲法條文中，特別行政區(qū)依法實(shí)行高度自治的具體內(nèi)容則反映于基本法的條文中。中央提出對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)概念、論述和法理架構(gòu)是對憲法和基本法的回溯，是中央對“一國兩制”在特別行政區(qū)實(shí)踐行使監(jiān)護(hù)、監(jiān)督權(quán)力和責(zé)任的重要體現(xiàn)。2014年6月，國務(wù)院新聞辦發(fā)表的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書指出：中央擁有對香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)。同理，中央對澳門特別行政區(qū)也擁有全面管治權(quán)。根據(jù)憲法和基本法規(guī)定，特別行政區(qū)是享有高度自治權(quán)并直轄于中央人民政府的地方行政區(qū)域。中央擁有對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，既包括中央直接對特別行政區(qū)行使的權(quán)力，也包括授權(quán)特別行政區(qū)依法享有的高度自治權(quán)。對于特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央具有監(jiān)督權(quán)。

中央對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)具有顯著的歷史和現(xiàn)實(shí)邏輯，是中國對香港、澳門兩個特別行政區(qū)擁有主權(quán)的題中應(yīng)有之義。主權(quán)是中央對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)和特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)的基礎(chǔ)和前提。中國政府從對香港、澳門恢復(fù)行使主權(quán)之時(shí)起，即擁有對香港、澳門的全面管治權(quán)。中國政府對香港、澳門恢復(fù)行使主權(quán)，是恢復(fù)行使包括全面管治權(quán)在內(nèi)的完整主權(quán)。香港、澳門兩個特別行政區(qū)的高度自治權(quán)來源于或派生于中央的全面管治權(quán)。按照憲法規(guī)定產(chǎn)生的中央人民政府代表全國人民行使對香港、澳門的全面管治權(quán)。在此基礎(chǔ)上，基本法規(guī)定了中央對香港、澳門特別行政區(qū)行使管治權(quán)的方式，即規(guī)定了一部分權(quán)力由中央政權(quán)機(jī)構(gòu)直接行使，一部分權(quán)力由全國人民代表大會授予特別行政區(qū)依照基本法的規(guī)定行使，這就是通常所說的高度自治權(quán)。強(qiáng)調(diào)中央對特別行政區(qū)的“全面管治權(quán)”并不是要削弱特別行政區(qū)的“高度自治權(quán)”，只有中央全面管治權(quán)得到有效維護(hù)、落實(shí)，特別行政區(qū)才能更好地享有高度自治權(quán)、實(shí)施“高度自治”。中央對特別行政區(qū)擁有全面管治權(quán)是主權(quán)的問題，中央授予特別行政區(qū)高度自治權(quán)是主權(quán)行使的問題。中央的全面管治權(quán)是授權(quán)特別行政區(qū)實(shí)行高度自治的前提和基礎(chǔ)，授予特別行政區(qū)高度自治權(quán)是中央對特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)的體現(xiàn)，兩者相互聯(lián)系、內(nèi)在一致，任何情況下都不能將這兩者割裂開來、對立起來。特別行政區(qū)行政、立法、司法機(jī)關(guān)把維護(hù)中央對特別行政區(qū)全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合起來，是特別行政區(qū)維護(hù)憲法和基本法確定的憲制秩序、正確實(shí)踐“一國兩制”的應(yīng)有義務(wù)。

“一國兩制”本身就是在一個社會主義國家內(nèi)部，作為主體的內(nèi)地實(shí)行社會主義，作為地方的特別行政區(qū)實(shí)行資本主義，通過法律制度安排實(shí)現(xiàn)兩種制度的共存共生，這是一個大框架下兩種制度的依法共生。中央擁有管治香港的全面憲制性權(quán)力，必須責(zé)無旁貸地承擔(dān)起主導(dǎo)、監(jiān)督和保障對香港實(shí)施“一國兩制”的第一責(zé)任人的使命。只有全面落實(shí)和強(qiáng)化中央管治權(quán)，完善與基本法實(shí)施相配套的制度和機(jī)制，才能更有成效地發(fā)揮香港特別行政區(qū)實(shí)施“一國兩制”的主體責(zé)任，把握好實(shí)施“一國兩制”的正確方向。憲法第六十二條訂明全國人民代表大會行使的職權(quán)，包括決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度。根據(jù)憲法，全國人民代表大會制定《香港基本法》和《澳門基本法》，規(guī)定特別行政區(qū)實(shí)行的制度，以保障國家對特別行政區(qū)的基本方針政策的實(shí)施。中國實(shí)行單一制國家結(jié)構(gòu)形式，中央對所有地方行政區(qū)域擁有全面管治權(quán)。根據(jù)憲法和基本法，中央政府對特別行政區(qū)擁有的全面管治權(quán)包括特別行政區(qū)的創(chuàng)制權(quán)，特別行政區(qū)政府的組織權(quán)，基本法的制定、修改和解釋權(quán)，對特別行政區(qū)高度自治的監(jiān)督權(quán)，向行政長官發(fā)出指令權(quán)，決定在特別行政區(qū)實(shí)施全國性法律等。

中央對回歸之后納入國家治理體系的香港和澳門兩個特別行政區(qū)依法行使全面管治權(quán)，既堅(jiān)持把對特別行政區(qū)的全面管治作為整個國家治理一部分的共性特征，又科學(xué)把握香港、澳門實(shí)行“一國兩制”而不同于內(nèi)地的個性特征。港澳回歸20多年來，面對在實(shí)踐“一國兩制”過程中出現(xiàn)的新情況、新問題和新挑戰(zhàn)，中央不斷探索、推進(jìn)對兩個特別行政區(qū)的全面管治。

中央對特別行政區(qū)直接行使的權(quán)力包括：一是負(fù)責(zé)管理與特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù);二是負(fù)責(zé)履行特別行政區(qū)的防務(wù);三是任命特別行政區(qū)的行政長官和主要官員;四是修改和解釋基本法;五是對特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行備案監(jiān)督;六是決定在特別行政區(qū)實(shí)施全國性法律;七是決定修改特別行政區(qū)行政長官和立法會的產(chǎn)生辦法;八是決定特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài);九是對特別行政區(qū)作出新的授權(quán)。除了上述權(quán)力外，中央對特別行政區(qū)還享有一些必要的權(quán)力，包括中央人民政府就實(shí)施基本法有關(guān)事項(xiàng)向行政長官發(fā)出指令，負(fù)責(zé)確定國家其他地區(qū)的人進(jìn)入特別行政區(qū)定居的人數(shù)，批準(zhǔn)中央各部門和各省市區(qū)在特別行政區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)，對特別行政區(qū)行政長官報(bào)來的財(cái)政預(yù)算、決算等予以備案等。香港回歸以來，全國人大就香港事務(wù)作過兩次決定，人大常委會就香港事務(wù)作過一次立法、一次修法、五次決定和五次對香港基本法的釋法。澳門回歸以來，全國人大常委會就澳門事務(wù)作過兩次決定和一次對澳門基本法的釋法。另外，全國人大常委會還就體現(xiàn)國家主權(quán)和統(tǒng)一的全國性法律對香港基本法附件三作過五次增減的決定、對澳門基本法附件三作過三次增減的決定。這些舉措體現(xiàn)了中央對特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)，堅(jiān)定維護(hù)“一國兩制”在特別行政區(qū)的實(shí)踐，維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，維護(hù)香港、澳門繁榮穩(wěn)定的決心和意志。

近年來香港亂局頻繁，特別是發(fā)生了以逼迫全國人大常委會收回關(guān)于香港政制發(fā)展的“8·31”決定為主要訴求的非法“占中”事件和以反對特別行政區(qū)政府修訂逃犯條例而引發(fā)的“修例風(fēng)波”?！靶蘩L(fēng)波”實(shí)質(zhì)是一場港版“顏色革命”，反中亂港勢力及其背后的外部勢力不僅要奪取香港管治權(quán)，搞亂香港，而且企圖搞亂內(nèi)地，顛覆中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義制度，阻撓中華民族偉大復(fù)興的進(jìn)程。

為確?！耙粐鴥芍啤笔聵I(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，中央采取了一系列舉措。一是因應(yīng)香港局勢成立中央港澳工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)黨對港澳工作的領(lǐng)導(dǎo)。這是黨中央面對世界百年未有之大變局和港澳內(nèi)外環(huán)境新變化作出的重要戰(zhàn)略決策，是對港澳工作領(lǐng)導(dǎo)體制做出的一次重大調(diào)整，從機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度安排上加強(qiáng)了黨中央對港澳工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不僅對促進(jìn)香港局勢由亂轉(zhuǎn)治發(fā)揮了重要作用，而且對“一國兩制”實(shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。二是從國家層面制定實(shí)施香港國安法，在香港維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。2019年10月，中共十九屆四中全會明確提出：“建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，支持特別行政區(qū)強(qiáng)化執(zhí)法力量?！?020年5月28日，十三屆全國人大三次會議高票通過了《全國人民代表大會關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》，作出了包括授權(quán)全國人大常委會制定相關(guān)法律、中央政府在香港設(shè)立國家安全機(jī)構(gòu)等重大制度安排。2020年6月30日，十三屆全國人大常委會第二十次會議表決通過《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》。這充分體現(xiàn)了中央維護(hù)國家安全的堅(jiān)強(qiáng)意志和堅(jiān)定決心，體現(xiàn)了中央對香港整體利益和香港同胞根本福祉的堅(jiān)決維護(hù)和最大關(guān)切。三是落實(shí)“愛國者治港”原則，完善香港選舉制度。2021年3月11日，十三屆全國人大四次會議表決通過《全國人民代表大會關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》。2021年3月30日，十三屆全國人大常委會第二十七次會議審議通過新修訂的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法附件一香港特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法》《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法附件二香港特別行政區(qū)立法會的產(chǎn)生辦法和表決程序》。四是支持港澳融入國家發(fā)展大局，拓展發(fā)展空間，解決經(jīng)濟(jì)社會矛盾。2021年9月，中央公布《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》和《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》。這兩個方案是支持香港、澳門經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展，推動港澳融入國家發(fā)展大局的重大舉措，為港澳提供了新的發(fā)展機(jī)遇和空間。

根據(jù)“一國兩制”框架和基本法規(guī)定，全國人大授權(quán)特別行政區(qū)依照基本法規(guī)定實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。在行政方面，特別行政區(qū)依照基本法的有關(guān)規(guī)定自行處理特別行政區(qū)的行政事務(wù)，特別行政區(qū)政府可根據(jù)中央授權(quán)自行處理有關(guān)對外事務(wù)。在立法方面，特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)就高度自治范圍內(nèi)的事務(wù)享有立法權(quán)，但特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律須報(bào)全國人大常委會備案。在司法方面，特別行政區(qū)享有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。特別行政區(qū)高度自治權(quán)的邊界在于不能僭越主權(quán)、挑戰(zhàn)中央的權(quán)力，即中央對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)。在涉及國家主權(quán)安全發(fā)展利益等核心利益方面，特別行政區(qū)的高度自治權(quán)力必須讓渡于中央政府的全面管治權(quán)力。近年來，面對香港出現(xiàn)的一些亂象，中央加大對高度自治的監(jiān)督。2019年2月就取締“香港民族黨”一事，中央政府向香港特別行政區(qū)行政長官林鄭月娥發(fā)出公函，要求她就依法禁止“香港民族黨”運(yùn)作等有關(guān)情況提交報(bào)告。公函重申，依據(jù)憲法和《香港基本法》，香港特別行政區(qū)應(yīng)依法履行維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任;維護(hù)國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整是香港特別行政區(qū)政府的職責(zé)，也是包括香港同胞在內(nèi)全中國人民的共同義務(wù)。2020年5月和6月全國人大通過的涉港決定和全國人大常委會通過的香港國安法都要求香港特別行政區(qū)行政長官應(yīng)當(dāng)就香港特別行政區(qū)履行維護(hù)國家安全職責(zé)、開展國家安全教育、依法禁止危害國家安全的行為和活動等情況，定期向中央人民政府提交報(bào)告。另外，國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室和中聯(lián)辦多次就香港立法會亂象和香港警方執(zhí)法、依法處理“港獨(dú)”等事宜發(fā)聲，也體現(xiàn)了中央對特別行政區(qū)實(shí)施監(jiān)督權(quán)。

國家治理現(xiàn)代化是一個不斷探索的過程，中央對特別行政區(qū)的全面管治也要據(jù)實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)。由于國際形勢發(fā)展變化、港澳自身政經(jīng)局勢的發(fā)展變化等歷史與現(xiàn)實(shí)的原因，中央對特別行政區(qū)的全面管治在未來仍面臨多個方面的挑戰(zhàn)和問題。

長期以來，中央對特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)的行為被香港的反對勢力以及西方的一些勢力曲解、歪曲為破壞香港高度自治、違反《中英聯(lián)合聲明》、違反“一國兩制”的舉動。反中亂港勢力全然不顧中央對香港的全面管治權(quán)是主權(quán)的延伸，香港高度自治權(quán)來源于中央授權(quán);更無視中央行使全面管治權(quán)的目的在于維護(hù)國家主權(quán)安全發(fā)展利益，在于維護(hù)“一國兩制”的實(shí)踐和保障香港的高度自治權(quán)。多年來，香港社會一些人鼓吹香港有所謂“固有權(quán)力”“自主權(quán)力”等，否認(rèn)或抗拒中央對香港的全面管治權(quán)。反中亂港勢力抵制、抹黑、排斥中央政策，不承認(rèn)中央對香港的全面管治權(quán)，肆意渲染所謂“港獨(dú)”“民主自決”“民族自決”等具有明顯分離色彩的思潮和行為，開展所謂“公民抗命”“革新保港”“五區(qū)公投”“公民提名”等違反中央政策的分裂行為。香港國安法實(shí)施以來，一大批“港獨(dú)”組織解散或停止運(yùn)作，一些“港獨(dú)”分子被依法拘捕，但長期來看，危害國家安全的分裂行為仍然存在。

中央與特別行政區(qū)的權(quán)力關(guān)系，是授權(quán)和被授權(quán)的關(guān)系，在任何情況下絕不允許以高度自治對抗中央的權(quán)力。在現(xiàn)實(shí)中，部分港人對“一國兩制”方針政策和基本法的理解不全面、不準(zhǔn)確，選擇性接受“一國兩制”政策和基本法，甚至歪曲、扭曲對基本法的認(rèn)識，對中央和特別行政區(qū)的關(guān)系缺乏正確了解和認(rèn)知，片面強(qiáng)調(diào)“兩制”差異和特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，以高度自治權(quán)對抗中央的全面管治權(quán)，以高度自治之名拒止乃至否定國家認(rèn)同。每當(dāng)中央依法行使權(quán)力時(shí)，總有一些人鼓噪“中央干預(yù)香港自治事務(wù)”。香港部分政治經(jīng)濟(jì)力量抵制中央全面管治權(quán)，缺乏乃至否定對國家的認(rèn)同，甚至成為反中勢力、反共勢力以及外部勢力的代言人。這種反對中央全面管治權(quán)的力量或個人不但在香港社會層面存在，在香港公權(quán)力系統(tǒng)也存在。這些人士不認(rèn)同國家全面管治權(quán)的立場，對中央政策的落實(shí)、特別行政區(qū)政府的施政造成嚴(yán)重干擾。

香港的內(nèi)外反對勢力不但不認(rèn)可中央的全面管治權(quán)，甚至企圖奪取香港的管治權(quán)。港澳回歸20多年來，特別是香港一直沒有與內(nèi)地簽訂相互移交逃犯協(xié)定，成為維護(hù)國家安全上的重要漏洞和隱患。為堵塞國家安全漏洞，香港特別行政區(qū)政府推動修訂《刑事事宜相互法律協(xié)作條例》和《逃犯條例》，以便特別行政區(qū)政府可以用“一次性”或“個案”方式與那些未與香港簽訂移交逃犯協(xié)定的國家和地區(qū)移交逃犯。根據(jù)《香港基本法》規(guī)定，在中央政府的授權(quán)和協(xié)助下，香港與20個國家和地區(qū)簽訂了相互移交逃犯協(xié)定。這意味著2019年香港特別行政區(qū)政府修訂的逃犯條例適用于這20個國家以外的所有國家和地區(qū)。香港社會反對修訂逃犯條例，反對的是香港與內(nèi)地之間的移交逃犯，而不反對香港與其他國家和地區(qū)之間的移交逃犯。從本質(zhì)上看，香港社會部分人或政治勢力不信任國家主體的政治制度、法律制度，持有反共心理?！靶蘩L(fēng)波”對香港造成巨大破壞，各種黑暴行為肆無忌憚地沖擊中央駐港機(jī)構(gòu)、特別行政區(qū)政府機(jī)構(gòu)以及包括機(jī)場、隧道、地鐵、商場等在內(nèi)的各種基礎(chǔ)設(shè)施，香港經(jīng)歷回歸以來的最大破壞。破壞行為不但造成嚴(yán)重的直接損失以及對香港法治環(huán)境、國際地位和聲譽(yù)的負(fù)面影響，而且對港人精神和心理造成嚴(yán)重影響。隨著香港國安法的實(shí)施和選舉制度的完善，香港已由亂及治，但仍面臨反中亂港勢力搞亂香港的風(fēng)險(xiǎn)。

以美西方為首的外部勢力是干擾中央對特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)的最主要外部勢力?！靶蘩L(fēng)波”發(fā)生后，在外部勢力支持下，反中亂港勢力擾亂選舉秩序，借機(jī)竊取區(qū)議會主導(dǎo)權(quán)，謀劃了操控立法會選舉、操控行政長官選舉委員會選舉、操控行政長官選舉的“奪權(quán)三部曲”。從長期來看，由于地緣政治、意識形態(tài)、治理制度等方面的差異，外部勢力干擾、阻撓中央全面管治權(quán)的聲音和行為仍將長期存在。在中央采取依法推進(jìn)落實(shí)全面管治權(quán)的政策背景下，中央防范和遏制外部勢力干預(yù)港澳事務(wù)的成效顯著。特別是隨著香港國安法的實(shí)施和選舉制度的完善，外部勢力干擾、阻撓全面管治權(quán)的能力下降，其對“一國兩制”實(shí)踐的影響也將下降。但從拜登政府上臺以來在涉港問題上采取的政策和實(shí)施的“制裁”來看，外部勢力仍會對香港事務(wù)進(jìn)行干預(yù)和介入，這是香港仍將面臨的外部最大不確定性因素。

港澳回歸20多年來，面對“一國兩制”實(shí)踐遇到的新情況、新問題，特別行政區(qū)高度自治權(quán)也面臨一些挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)既有歷史延續(xù)導(dǎo)致的問題，也有隨著形勢發(fā)展出現(xiàn)的問題，還有外部勢力、反對勢力干預(yù)帶來的問題，甚至有實(shí)踐中作為不夠?qū)е碌膯栴}。這些問題包括：維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的制度和執(zhí)行機(jī)制有待完善;對國家歷史、政治制度的認(rèn)同存在淺層認(rèn)同、拒止認(rèn)同以及否定認(rèn)同，深層的國家認(rèn)同有待加強(qiáng);自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和發(fā)展動能受到挑戰(zhàn);長期積累的深層次結(jié)構(gòu)性矛盾不斷凸顯影響政府的施政成效;防范外部勢力干預(yù)的機(jī)制和能力不足;等等。特別行政區(qū)實(shí)施高度自治權(quán)的能力以及特別行政區(qū)政府的施政能力，事關(guān)中央治理特別行政區(qū)的效能和“一國兩制”實(shí)踐的質(zhì)量。未來，特別行政區(qū)能否與時(shí)俱進(jìn)地提高治理現(xiàn)代化能力和水平是一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)。

推動國家對特別行政區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要實(shí)現(xiàn)中央治理和特別行政區(qū)政府施政兩個層面的治理現(xiàn)代化。中央對特別行政區(qū)行使的全面管治權(quán)與中央授予特別行政區(qū)行使的高度自治權(quán)是依法共生的關(guān)系。確?！耙粐鴥芍啤狈结槻粫?、不動搖，確保“一國兩制”實(shí)踐不變形、不走樣，必須把維護(hù)中央對特別行政區(qū)全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合起來。

香港社會對“全面管治”和“高度自治”之間的關(guān)系有質(zhì)疑，對中共十九大報(bào)告提出的全面管治權(quán)和高度自治權(quán)的“兩權(quán)有機(jī)結(jié)合”存在疑慮。實(shí)際上，中央不但對全面管治權(quán)相當(dāng)重視，要加強(qiáng)全面管治權(quán)的落實(shí)，對特別行政區(qū)的高度自治權(quán)同樣非常重視。中央不斷推進(jìn)完善特別行政區(qū)行使高度自治權(quán)的制度機(jī)制，積極在行政、立法、司法以及其他方面探索落實(shí)高度自治權(quán)的可行路徑。依法共生是兩權(quán)有機(jī)結(jié)合的重要路徑?！耙婪ā奔匆勒諔椃ê突痉?，以及全國人大及其常委會作出的立法、釋法和決定。一方面，中央堅(jiān)持依法行使全面管治權(quán);另一方面，特別行政區(qū)依法施政、依法行使高度自治權(quán)?！肮采奔粗醒肴婀苤螜?quán)與港澳高度自治權(quán)之間形成相互尊重、相互配合、相互支持的良性互動關(guān)系，共同致力于維護(hù)“一國兩制”實(shí)踐、國家主權(quán)安全發(fā)展利益、港澳特別行政區(qū)的繁榮穩(wěn)定。習(xí)近平主席在2017年7月1日的講話中強(qiáng)調(diào)，在落實(shí)憲法和基本法確定的憲制秩序時(shí)，要把中央依法行使權(quán)力和特別行政區(qū)履行主體責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來。

一方面，特別行政區(qū)依照憲法和基本法實(shí)行“港人治港”、“澳人治澳”和高度自治，堅(jiān)持一國原則是題中應(yīng)有之義。特別行政區(qū)的高度自治權(quán)不是固有的，其唯一來源是中央授權(quán)。香港特別行政區(qū)享有的高度自治權(quán)不是完全自治，也不是分權(quán)，而是中央授予的地方事務(wù)管理權(quán)。高度自治權(quán)的限度在于中央授予多少權(quán)力，香港特別行政區(qū)就享有多少權(quán)力，不存在“剩余權(quán)力”。特別行政區(qū)應(yīng)充分尊重國家主體實(shí)行的社會主義制度，特別是尊重國家實(shí)行的政治體制，切實(shí)維護(hù)中央的全面管治權(quán)力。另一方面，內(nèi)地在堅(jiān)持社會主義制度的同時(shí)，也要尊重和包容特別行政區(qū)實(shí)行的資本主義制度，尊重和保障特別行政區(qū)依法享有的高度自治權(quán)。只有這樣，中央對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)與特別行政區(qū)的高度自治權(quán)在“一國兩制”框架內(nèi)才能有機(jī)結(jié)合、有效運(yùn)行。

中央對特別行政區(qū)的監(jiān)督權(quán)源于憲法，監(jiān)督的方式包括工作溝通、表達(dá)關(guān)切、制定法律、解釋法律、修改法律和作出決定決議，而這些決定決議都由最高國家權(quán)力作出，具有不可置疑的法律效力。在中央主導(dǎo)下，香港社會開啟由亂及治、由治及興的重大轉(zhuǎn)折，市民和社會各界對提高特別行政區(qū)管治效能、實(shí)現(xiàn)香港良政善治有了更高期待。這迫切需要打造一支愛國忠誠、擔(dān)當(dāng)作為、管治能力強(qiáng)、社會認(rèn)同度高，以及善于破解香港深層次問題的管治團(tuán)隊(duì)。國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室主任夏寶龍指出，香港的管治者不僅要愛國愛港，還要德才兼?zhèn)?，有管治才干。他提出的五?xiàng)具體要求包括：善于在治港實(shí)踐中全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”方針，做立場堅(jiān)定的愛國者;善于破解香港發(fā)展面臨的各種矛盾和問題，做擔(dān)當(dāng)作為的愛國者;善于為民眾辦實(shí)事，做為民愛民的愛國者;善于團(tuán)結(jié)方方面面的力量，做有感召力的愛國者;善于履職盡責(zé)，做有責(zé)任心的愛國者。

根據(jù)基本法規(guī)定，特別行政區(qū)在財(cái)政、金融、貿(mào)易、工商業(yè)、土地契約、航運(yùn)、民用航空等領(lǐng)域享有廣泛權(quán)力。特別行政區(qū)還自行制定有關(guān)教育、科技、文化、體育、宗教、勞工和社會服務(wù)等方面的政策。特別行政區(qū)政府由特別行政區(qū)永久性居民依照基本法有關(guān)規(guī)定組成。立法會是特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)，根據(jù)基本法行使權(quán)力。特別行政區(qū)各級法院是特別行政區(qū)的司法機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使審判權(quán)，終審法院行使特別行政區(qū)的終審權(quán)。中央全面管治權(quán)與特別行政區(qū)高度自治權(quán)的關(guān)系，是源與流、本與末的關(guān)系。無論在理論上還是實(shí)踐中，都不能將這兩種權(quán)力對立起來，更不能以高度自治權(quán)對抗中央的管治權(quán)。實(shí)現(xiàn)中央對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)和特別行政區(qū)的高度自治權(quán)的有機(jī)結(jié)合，必須將中央依法行使權(quán)力和特別行政區(qū)履行主體責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來。中央和特別行政區(qū)共同負(fù)有維護(hù)中央全面管治權(quán)的責(zé)任。中央授權(quán)特別行政區(qū)高度自治，意味著特別行政區(qū)必須承擔(dān)起主體責(zé)任，行使好中央授予的高度自治權(quán)。同時(shí)，中央要依法尊重和保障特別行政區(qū)的高度自治，依法履行監(jiān)督特別行政區(qū)高度自治權(quán)行使的責(zé)任。特別行政區(qū)行使高度自治權(quán)的過程中，一方面，要堅(jiān)決維護(hù)中央的權(quán)威，不得損害國家的主權(quán)安全發(fā)展利益，更不得以特別行政區(qū)的高度自治權(quán)對抗中央的全面管治權(quán);另一方面，要履職盡責(zé)、奮發(fā)有為，切實(shí)承擔(dān)起治理特別行政區(qū)的主體責(zé)任。

近年來，美西方勢力無所不用其極，肆無忌憚地干涉香港事務(wù)，支持反中亂港勢力，危害中國國家主權(quán)安全發(fā)展利益。香港國安法的制定實(shí)施、選舉制度的完善、《反外國制裁法》的實(shí)施、發(fā)布美國干預(yù)香港事務(wù)事實(shí)清單以及對在港澳事務(wù)上表現(xiàn)惡劣的美方人士進(jìn)行制裁等措施，降低了外部勢力的干預(yù)和危害，但外部勢力并不會放棄利用打“香港牌”遏制中國的企圖。我國仍要全面開展反干預(yù)斗爭，通過外交戰(zhàn)、法律戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)等方式對外部勢力的介入進(jìn)行應(yīng)對，捍衛(wèi)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。比如，以總體國家安全觀的思維推動基本法第二十三條有關(guān)維護(hù)國家安全的香港本地立法工作仍是一項(xiàng)緊迫工作。香港國安法和香港本地對第二十三條立法并行不悖，第二十三條立法可進(jìn)一步防范和遏制外部勢力干預(yù)。

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責(zé)任編輯：孫德魁

張建，上海國際問題研究院臺港澳研究所副研究員、世界政黨與政治研究中心秘書長，復(fù)旦大學(xué)統(tǒng)戰(zhàn)基礎(chǔ)理論研究基地兼職研究員。

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“中央對港澳全面管治權(quán)和特別行政區(qū)高度自治權(quán)的兩權(quán)有機(jī)結(jié)合與依法共生理論與實(shí)施機(jī)制研究”（18BZZ117）