政府購買社會(huì)體育場館公共服務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)及對策

廖梓岑 李芳鳳 林婧

摘 要：廣東省廣州市政府購買社會(huì)體育場館公共服務(wù)已經(jīng)進(jìn)入第5個(gè)年頭，作為第一批向社會(huì)力量購買體育場館公共服務(wù)的城市，廣州市政府取得了較大成效。目前，廣州市政府通過“群體通”App或其公眾號(hào)建立雙邊市場，消費(fèi)者通過平臺(tái)能獲得惠民價(jià)格或免費(fèi)的體育公共場地服務(wù)。本文根據(jù)政府招標(biāo)的8批次體育場館服務(wù)商的情況，對廣州市政府購買社會(huì)體育場館公共服務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查分析，提出政府在購買服務(wù)過程中所存在的風(fēng)險(xiǎn)，并提出應(yīng)對意見和建議。

關(guān)鍵詞：體育場館；公共服務(wù)；政府購買

基金項(xiàng)目：本文的研究得到2016年廣東省特色重點(diǎn)學(xué)科“公共管理”建設(shè)項(xiàng)目的資助。

2013年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）?！吨笇?dǎo)意見》的出臺(tái)，為政府購買體育公共服務(wù)提供了指導(dǎo)方向，在此后的幾年，政府購買體育場館公共服務(wù)作為一種“時(shí)髦”的方式推向市場。廣州市是最早一批“摸著石頭”過河的先行城市，在推行過程中取得了較大成效，也為其他城市提供了很多寶貴經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也存在一些風(fēng)險(xiǎn)。本文將以廣州市政府購買體育場館公共服務(wù)為例，了解政府購買社會(huì)體育場館公共服務(wù)的現(xiàn)狀，探討政府如何正確識(shí)別購買體育公共服務(wù)中存在的風(fēng)險(xiǎn)和問題，并為規(guī)避政府購買體育公共服務(wù)可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)，以及提升服務(wù)質(zhì)量和效率，滿足廣大群眾對體育公共服務(wù)的需求提出幾點(diǎn)建議。

一、廣州市政府購買社會(huì)體育場館公共服務(wù)的過程

詹國彬在《政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范對策》一文中提及政府向社會(huì)組織購買公共體育服務(wù)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)共贏的雙向購買過程[1]。這個(gè)購買過程共有3個(gè)主體參與，即消費(fèi)者、企業(yè)和政府。其中，政府作為“中介”，一方面將企業(yè)的服務(wù)指引給消費(fèi)者，使企業(yè)增加產(chǎn)品服務(wù)的產(chǎn)出；另一方面，消費(fèi)者以低于市場的價(jià)格購買到多樣化的體育服務(wù)。當(dāng)然，政府不僅僅只是扮演著“中介”的角色，還要平衡其他兩方之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者和企業(yè)雙贏。同時(shí)，政府也履行了其公共事業(yè)職能，給居民帶來了更多的福利。

目前，廣州市政府購買社會(huì)體育場館公共服務(wù)采用的是招投標(biāo)的方式，招收一部分有資質(zhì)、有能力的社會(huì)組織及企業(yè)為廣州市居民提供體育場館服務(wù)。政府通過建立“群體通”平臺(tái)，形成雙邊市場效應(yīng)。一方面，中標(biāo)的社會(huì)組織及企業(yè)通過“群體通”發(fā)布場地信息及預(yù)訂通道，政府提供一定量的優(yōu)惠券、免費(fèi)劵；另一方面，消費(fèi)者通過“群體通”平臺(tái)進(jìn)行場地預(yù)訂，且可以使用優(yōu)惠券、免費(fèi)券抵消部分金額，具體如圖1所示。

二、廣州市政府購買社會(huì)體育場館公共服務(wù)的現(xiàn)狀

（一）政府購買社會(huì)體育場館公共服務(wù)的現(xiàn)狀

廣州市政府購買體育場館公共服務(wù)是于2015年開始的，截至2020年已購買了8次服務(wù)，除了第一批和第三批的采購預(yù)算低于1000萬元，其他批次的采購預(yù)算都高于1000萬元；政府購買的每一批次的服務(wù)商數(shù)量不定，最多一次為203個(gè)，最少的為40個(gè)，但以年度作為計(jì)量單位，同年內(nèi)最多有271家社會(huì)體育場館（館）服務(wù)商同時(shí)提供體育公共場地服務(wù)。除此以外，政府與社會(huì)體育場館服務(wù)商簽訂的服務(wù)時(shí)間也并不固定，短期有1年，長期有2年，具體情況如表1所示。

雖然每年都有大批社會(huì)組織或企業(yè)向市民提供體育公共場地服務(wù)，但根據(jù)廣州市政府計(jì)劃購買社會(huì)體育場館公共服務(wù)商的愿景，即每年有超過300家以上的社會(huì)組織提供場地服務(wù)，目前沒有一年能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

（二）政府購買的社會(huì)體育場館服務(wù)商的情況分析

首先，廣州市體育局公開發(fā)布的招標(biāo)數(shù)據(jù)顯示，政府購買的體育場館服務(wù)商所提供的服務(wù)項(xiàng)目主要為羽毛球場館、乒乓球場館、網(wǎng)球場館等5類場館，但這5類場館的數(shù)量或占地面積皆不平均，如第一批社會(huì)體育場館服務(wù)商中以羽毛球場地為主，共有65家企業(yè)，占企業(yè)總數(shù)的54.62%，每個(gè)行政區(qū)至少有5家企業(yè)，其他的如乒乓球場地、網(wǎng)球場地、籃球場地和游泳場的數(shù)量都基本是個(gè)位數(shù)，有些行政區(qū)甚至除羽毛球項(xiàng)目外沒有其他項(xiàng)目的場館服務(wù)商提供服務(wù)，如表2所示。

其次，在社會(huì)體育場館公共服務(wù)商中，大部分提供商都有多次中標(biāo)的情況，如第一批羽毛球項(xiàng)目的提供商廣州市番禺區(qū)橋南新羽智羽毛球館、廣州市白云區(qū)石井新羽財(cái)智羽毛球館都分別在之后的第四、第六和第八批中再次中標(biāo)。調(diào)查顯示，從第一批到第八批參與投標(biāo)的社會(huì)體育場館服務(wù)商，基本每批次的中標(biāo)率都非常高，且參與招標(biāo)的服務(wù)商數(shù)量基本都未達(dá)到政府每年計(jì)劃的數(shù)量。

再次，廣州市政府購買的社會(huì)體育場館服務(wù)商所分布的區(qū)域并不均衡，以第六批203家企業(yè)的行政區(qū)分布為例，最多的行政區(qū)是番禺區(qū)，總共提供服務(wù)的社會(huì)組織有32家，最少的是從化區(qū)，僅有3家，具體如表3所示。

三、廣州市政府購買體育場館公共服務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)

分析廣州市政府購買體育場館公共服務(wù)的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)政府在進(jìn)行采購的過程中會(huì)存在一定的不足及可能引發(fā)多方風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是政府對購買體育公共服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制與防范的首要任務(wù)，只有提前識(shí)別存在風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)，才能降低風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生率，減少政府和人民的損失[2]。結(jié)合廣州市政府購買體育場館公共服務(wù)的決策，本文將存在的風(fēng)險(xiǎn)歸納如下：

（一）社會(huì)體育場館服務(wù)提供商甄選過程中的風(fēng)險(xiǎn)

目前，我國尚未頒布政府購買體育公共服務(wù)的統(tǒng)一法律法規(guī)，那么對于廣州市政府購買社會(huì)體育場館公共服務(wù)而言便是“無規(guī)矩可依”的一次大膽嘗試，是一個(gè)摸索和完善的過程，致使甄選政府購買體育公共服務(wù)項(xiàng)目的隨意性比較大。

廣州市政府發(fā)布的招標(biāo)公示顯示，每次招標(biāo)過程中專家的選擇人數(shù)在10人左右，而面對大量的投標(biāo)企業(yè)，專家的甄選任務(wù)十分繁重，不僅數(shù)據(jù)眾多，而且評判標(biāo)準(zhǔn)不一，這就為甄選結(jié)果的優(yōu)劣增加了更多的不確定性。

（二）資金管理缺位的風(fēng)險(xiǎn)

政府在購買社會(huì)體育場館服務(wù)的過程中，成本及資金管理是一項(xiàng)十分重要的工作。廣州市政府購買社會(huì)體育場館公共服務(wù)的形式主要是發(fā)放優(yōu)惠券（惠民價(jià)格）及支付服務(wù)商低于市場報(bào)價(jià)的差價(jià)金額（包括免費(fèi)提供場館服務(wù)），在成本的預(yù)算中，從五年的資金投入情況看，政府能較好地了解市場價(jià)格及市場需求，提前做好市場預(yù)測，從而規(guī)劃好成本預(yù)算，但在實(shí)施成本控制及資金管理過程中，仍存在多方不確定性：

第一，對于資金成本的控制，政府目前能掌握的更多是這項(xiàng)服務(wù)中資金成本的顯性成本[3]，但對其他隱性成本無法進(jìn)行監(jiān)督及預(yù)測。比如：沒有相應(yīng)的制度或組織監(jiān)督優(yōu)惠券使用者使用的合法性，對惡意轉(zhuǎn)賣或倒賣優(yōu)惠券沒有約束力，導(dǎo)致該部分福利沒有真正惠及市民，且政府仍需為該部分服務(wù)支付費(fèi)用。第二，對于政府支付服務(wù)商低于市場報(bào)價(jià)的差額，目前并沒有相關(guān)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)操作或違反市場競爭秩序的規(guī)則，也尚未建立相關(guān)機(jī)制對違規(guī)或違反行為進(jìn)行處罰，因此，政府會(huì)因?yàn)楣芾淼娜蔽欢鴮?dǎo)致資金管理存在很大的隱性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）服務(wù)提供商競爭程度不足的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)目前招投標(biāo)情況分析，每批次參與投標(biāo)社會(huì)組織及企業(yè)平均通過率都達(dá)到90%以上，最低一次招標(biāo)通過率的是第七批，參與投標(biāo)的社會(huì)組織及企業(yè)共有75家，最后中標(biāo)的企業(yè)是60家，通過率為80%，除此之外，其他批次的通過率都能達(dá)到95%及以上。由此可以看出，政府想要通過招投標(biāo)的方式達(dá)到甄選優(yōu)質(zhì)服務(wù)提供商的目的并不能實(shí)現(xiàn)，企業(yè)通過提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)獲得中標(biāo)的競爭并不激烈。這主要是由于政府對服務(wù)商的需求過多，而參與投標(biāo)的服務(wù)商數(shù)量過少，明顯“供不應(yīng)求”，導(dǎo)致服務(wù)提供商不需要怎么篩選就能夠中標(biāo)的現(xiàn)狀。這就使得消費(fèi)者想要獲得更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)的愿望較難實(shí)現(xiàn)，市場中必定會(huì)出現(xiàn)服務(wù)提供商“濫竽充數(shù)”的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）服務(wù)提供商服務(wù)質(zhì)量不均的風(fēng)險(xiǎn)

廣州市政府購買社會(huì)體育公共服務(wù)商的資質(zhì)顯示，其中不乏一些優(yōu)質(zhì)的場館服務(wù)中心，如天河體育中心，但也有一些資質(zhì)較弱的社會(huì)組織俱樂部。在政府招標(biāo)的公告中，政府僅對服務(wù)商的場地?cái)?shù)量作出要求，卻沒有對場地服務(wù)商的服務(wù)質(zhì)量提出具體要求和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致200多家場地服務(wù)商在提供服務(wù)的質(zhì)量上存在諸多不均衡，卻都能獲得政府的采購。因此，為獲得政府的采購，服務(wù)提供商會(huì)疏于對服務(wù)質(zhì)量的管控，而更注重招標(biāo)公告提出的其他硬性條件，那么市民在享有公共服務(wù)過程中的服務(wù)質(zhì)量便會(huì)參差不齊。

（五）政府監(jiān)管不足的風(fēng)險(xiǎn)

政府購買體育公共服務(wù)的初衷是為市民提供更多的福利，但在現(xiàn)實(shí)中，政府常常僅作為一個(gè)“代購者”，只幫助市民支付“服務(wù)費(fèi)”，而對于服務(wù)的質(zhì)量、服務(wù)過程的監(jiān)控疏于監(jiān)管。這一方面是因?yàn)檎鳛橘徺I主體專業(yè)能力有限，對于服務(wù)質(zhì)量無法做到準(zhǔn)確且有效的評判與監(jiān)督；另一方面，對于目前社會(huì)體育公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化沒有一個(gè)明確的指示和參考標(biāo)準(zhǔn)，政府也無法做到全面監(jiān)管。

四、建議和總結(jié)

針對廣州市政府購買社會(huì)體育場館公共服務(wù)的情況，提出以下建議：

一是建立健全規(guī)章制度，確保政府購買服務(wù)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，為有效應(yīng)對甄選過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)提供政策保障和制度標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，從頂層設(shè)計(jì)到基層規(guī)范，關(guān)于體育公共服務(wù)的購買機(jī)制、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)邊界、企業(yè)資質(zhì)等都要有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和要求，使政府有法可依，企業(yè)有法可循。

二是建立專項(xiàng)資金管理機(jī)制。資金的管理一方面要做到有理有據(jù)，另一方面要有相應(yīng)的懲罰機(jī)制[4]。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，政府通過采購的方式為市民提供惠民，該行為能真正實(shí)施的前提有完善的管理及懲罰體系，政府可以充分發(fā)揮“群體通”第三方平臺(tái)的中介作用，對惡意倒賣或欺騙行為的社會(huì)組織及企業(yè)或者個(gè)人行為給予相應(yīng)的懲罰處理。同時(shí)，建立舉報(bào)體系，對有傷害市場行為的個(gè)人或者組織進(jìn)行通報(bào)，納入誠信黑名單。

三是建立第三方審核評估團(tuán)隊(duì)，設(shè)置星級考核制度[5]。該團(tuán)隊(duì)由兩部分組成：一方是專家組，主要負(fù)責(zé)專業(yè)的資格審核和資質(zhì)考察；另一方為市民組，主要對中標(biāo)的場地服務(wù)提供商進(jìn)行星級考核。民眾滿意度較高的場地服務(wù)提供商給予較高的采購量；對于民眾滿意度較低的場地服務(wù)提供商進(jìn)行降星處理，減少政府的采購量。通過定期的質(zhì)量考核和服務(wù)反饋，提高場地服務(wù)提供商的服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)市場的競爭，彌補(bǔ)政府監(jiān)管的缺位。

四是引入更多場地服務(wù)提供商，提高市場競爭程度，同時(shí)建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的場地服務(wù)提供商給予政府優(yōu)惠政策支持，如減免稅收、減少租賃費(fèi)用等，鼓勵(lì)更多場地服務(wù)提供商加入競標(biāo)隊(duì)伍，提高競標(biāo)的競爭程度，切實(shí)做到優(yōu)勝劣汰。

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