中國(guó)測(cè)繪服務(wù)業(yè)發(fā)展政策研究：基于文本量化分析的視角

郝 杰，肖 源，錢(qián)明輝，宗一君

（1.北京市西城區(qū)第一圖書(shū)館，北京 100035；2.中國(guó)人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院，北京 100872；3.中國(guó)人民大學(xué)數(shù)字人文研究中心，北京 100872）

1 引言

“智慧地球”時(shí)代的來(lái)臨，促使土地空間信息成為重要的國(guó)家戰(zhàn)略資源。“智慧地球”最早于美國(guó)誕生，由“數(shù)字地球”[1]理念發(fā)展而來(lái)，它要求把傳感器設(shè)備接入網(wǎng)絡(luò)并應(yīng)用到人們生活中的各個(gè)方面，建立物聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字地球與人類(lèi)社會(huì)、物質(zhì)世界的整合，使人們能夠更精確地管理各種生產(chǎn)活動(dòng)和生活行為，從而達(dá)到“智慧”狀態(tài)[2]。美國(guó)政府較早地部署了物聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，先后批準(zhǔn)投資110 億美元推進(jìn)“智慧電網(wǎng)”建設(shè)、190 億美元推進(jìn)“智慧醫(yī)療”建設(shè)等，將其視為未來(lái)IT 產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向與美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的希望[3]。美國(guó)這一戰(zhàn)略舉措也引起了中國(guó)、日本、歐盟等國(guó)家與地區(qū)的廣泛關(guān)注，各國(guó)的相關(guān)政策相繼出臺(tái)[4]。世界范圍內(nèi)對(duì)“智慧地球”的關(guān)注和數(shù)字地球、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算技術(shù)的重視，促使人類(lèi)社會(huì)快速向“智慧地球”時(shí)代邁進(jìn)。這種背景下，作為“智慧地球”實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，土地空間信息成為重要戰(zhàn)略資源，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，對(duì)政府管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民眾生活等諸多方面均有重要影響[5]。

目前中國(guó)地理信息產(chǎn)業(yè)現(xiàn)已形成了測(cè)繪服務(wù)業(yè)、衛(wèi)星導(dǎo)航定位、航空航天遙感、地理信息系統(tǒng)、地圖出版等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，其應(yīng)用從早期集中在國(guó)土、航天、軍事等方面的政府應(yīng)用，發(fā)展到企業(yè)領(lǐng)域的自來(lái)水、電力和電信、物流、交通、航海、監(jiān)控等方面的應(yīng)用，并日漸深入百姓生活，在位置搜索、車(chē)載導(dǎo)航、移動(dòng)目標(biāo)監(jiān)控、便攜式移動(dòng)導(dǎo)航、智能通信等方面，為大眾的衣、食、住、行等日常生活提供了便捷的服務(wù)，正在成為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的變革，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等智能化技術(shù)的發(fā)展對(duì)測(cè)繪科學(xué)不斷滲透，測(cè)繪服務(wù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品內(nèi)容及服務(wù)范圍發(fā)生了重大變化，“互聯(lián)網(wǎng)+測(cè)繪”將成為地理信息服務(wù)業(yè)新常態(tài)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+測(cè)繪”將逐步實(shí)現(xiàn)測(cè)繪數(shù)據(jù)從信息服務(wù)到知識(shí)服務(wù)的轉(zhuǎn)變，最終全面實(shí)現(xiàn)測(cè)繪手段和成果應(yīng)用的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)，是智能測(cè)繪、泛在測(cè)繪與知識(shí)服務(wù)為一體的新一代測(cè)繪體系。

測(cè)繪服務(wù)業(yè)的發(fā)展影響和制約著社會(huì)土地空間信息的提供，其健康發(fā)展成為國(guó)家智慧化建設(shè)的重要保障。然而，中國(guó)測(cè)繪服務(wù)業(yè)在發(fā)展過(guò)程中仍面臨著服務(wù)保障層次低、服務(wù)效果差、服務(wù)模式陳舊等傳統(tǒng)障礙，且面臨著新技術(shù)的挑戰(zhàn)[6]。這些問(wèn)題的妥善解決，將會(huì)有利于中國(guó)測(cè)繪信息服務(wù)質(zhì)量的提高以及服務(wù)應(yīng)用的推廣，將會(huì)為中國(guó)智慧化建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定重要基礎(chǔ)。2007 年國(guó)家測(cè)繪局發(fā)布 《國(guó)家測(cè)繪局關(guān)于加快推進(jìn)測(cè)繪信息化發(fā)展的若干意見(jiàn)》，提出加快增強(qiáng)測(cè)繪服務(wù)能力、促進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

政策文本是指因政策活動(dòng)而產(chǎn)生的記錄文獻(xiàn)，歷來(lái)是政策研究的重要工具和載體[7]。裴雷等指出隨著計(jì)算機(jī)方法的引入應(yīng)用，政策文本分析所能處理的素材量和處理精度得到了大幅提升，并引入了新的方法和理念。政策文本數(shù)據(jù)主要包括文本型數(shù)據(jù)（Textual Data）、數(shù)據(jù)文本（Text as Data）、文本數(shù)據(jù)空間（Text Universe）等，研究者利用這些數(shù)據(jù)使用定量方法可以獲知政策立場(chǎng)、政策傾向、政策價(jià)值、政策情感等深層政策內(nèi)涵以及廣義的政策比較分析[8]。政策文本量化分析是近年來(lái)政策科學(xué)中較為活躍的研究方法[9,10]，它強(qiáng)調(diào)利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、方法定量地區(qū)揭示政府政策的相關(guān)規(guī)律。通過(guò)對(duì)政策的文本共詞、關(guān)鍵詞、文件數(shù)等數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)分析與可視化，政策文本量化分析為解決政策演進(jìn)研究中政策環(huán)境分析、政策主體辨識(shí)、政策過(guò)程制定、政策趨勢(shì)預(yù)測(cè)、政策策略選擇等課題提供了科學(xué)、可靠的途徑與工具[11-13]。

筆者在分析中國(guó)測(cè)繪服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，基于文本量化分析視角，展開(kāi)對(duì)測(cè)繪服務(wù)業(yè)的發(fā)展政策研究，并辨識(shí)當(dāng)前亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題提出相應(yīng)對(duì)策建議，旨在為測(cè)繪服務(wù)業(yè)的未來(lái)發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)研究提供有價(jià)值的參考。

2 測(cè)繪服務(wù)業(yè)管理現(xiàn)狀

中國(guó)測(cè)繪服務(wù)業(yè)起步較早，長(zhǎng)期的積累已形成了較具規(guī)模的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。近幾年，受物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)的影響，測(cè)繪服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)分布都發(fā)生了較大的變化。由于國(guó)家和地方政府對(duì)信息服務(wù)業(yè)的關(guān)注和扶植，2018 年中國(guó)測(cè)繪服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已達(dá)1 萬(wàn)億元，近幾年年均增長(zhǎng)40%左右[14]。與中國(guó)其他傳統(tǒng)行業(yè)相比，測(cè)繪服務(wù)業(yè)總體上維持了一個(gè)較為穩(wěn)健且增長(zhǎng)率較高的增長(zhǎng)水平。2014—2018 年，測(cè)繪服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)規(guī)模也實(shí)現(xiàn)了較大增長(zhǎng)。測(cè)繪服務(wù)業(yè)的法人單位數(shù)量從2014 年的5316 個(gè)增長(zhǎng)到2018 年的12398 個(gè)，增長(zhǎng)了133.220 4%，與此同時(shí)，測(cè)繪服務(wù)業(yè)從業(yè)人口從16.01 萬(wàn)人增長(zhǎng)到了31.06 萬(wàn)人。這幾年間，中國(guó)信息服務(wù)業(yè)的整體發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，從業(yè)人口至2018 年已經(jīng)達(dá)4 101.4 萬(wàn)，而測(cè)繪服務(wù)業(yè)從業(yè)人口比例基本比較穩(wěn)定，占信息服務(wù)業(yè)總的從業(yè)人口的0.75%。

在行業(yè)管理方面，自測(cè)繪行業(yè)誕生至今，其行政管理體制也經(jīng)歷了幾個(gè)不同的發(fā)展階段，大致可以分為起步發(fā)展、恢復(fù)完善、職能轉(zhuǎn)變和科學(xué)發(fā)展觀(guān)四大階段，如表1 所示。

可以看出，2006 年的 《全國(guó)基礎(chǔ)測(cè)繪中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要》 把測(cè)繪業(yè)引領(lǐng)到科學(xué)發(fā)展階段，但由于不同時(shí)期行業(yè)管理結(jié)構(gòu)的差異，各階段的政策制定主體、政策適用范圍均發(fā)生了變化，因而在政策分析中應(yīng)考慮不同時(shí)期政策制定的背景，關(guān)注不同時(shí)期行業(yè)管理體制對(duì)政策制定造成的影響。

3 樣本選擇及分析維度確定

3.1 政策樣本選擇

在測(cè)繪服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策的研究中引入量化分析，將發(fā)揮其潛在模式保持、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、政策整合3 種作用，這對(duì)測(cè)繪服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策過(guò)程的科學(xué)化有積極意義。筆者選取北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)收錄的，與測(cè)繪服務(wù)業(yè)相關(guān)的政策文本作為分析對(duì)象，借助關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻率來(lái)衡量各地政府對(duì)于測(cè)繪服務(wù)業(yè)發(fā)展的關(guān)注程度，并根據(jù)其發(fā)展的實(shí)際情況，衡量政策文本的有效性。采用信息服務(wù)業(yè)公共政策指數(shù)來(lái)衡量一個(gè)地區(qū)信息服務(wù)業(yè)政策環(huán)境優(yōu)化程度的相對(duì)水平，用政策強(qiáng)度指數(shù)來(lái)衡量政府部門(mén)對(duì)信息服務(wù)業(yè)發(fā)展的重視程度和工作強(qiáng)度。通過(guò)對(duì)全國(guó)31 個(gè)省、市、自治區(qū)信息服務(wù)業(yè)公共政策指數(shù)的研究，發(fā)現(xiàn)七大區(qū)域信息服務(wù)業(yè)在公共政策環(huán)境方面存在較大差異，如華北地區(qū)信息服務(wù)業(yè)的公共政策指數(shù)為79.19，并不位于各地區(qū)前列，但其政策強(qiáng)度為81.53，卻是七大地區(qū)的首位；相反的，華南地區(qū)公共政策指數(shù)為78.91，處于一般水平，但政策強(qiáng)度指數(shù)為80.98，卻是全國(guó)第二位，由此可見(jiàn)該地區(qū)對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)和關(guān)注程度較其他地區(qū)更高，對(duì)于信息服務(wù)業(yè)的推動(dòng)作用也更強(qiáng)。

表1 測(cè)繪服務(wù)業(yè)管理體制發(fā)展歷程Table 1 Development history of management system of surveying service industries

在各類(lèi)政策文件中，既有不少中央頒布的法律法規(guī)和規(guī)章制度，也有大量地方性扶持政策。以“測(cè)繪”為關(guān)鍵詞檢索詞，在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)中，檢索結(jié)果顯示：截至2019 年6 月，中國(guó)34 個(gè)省、直轄市、自治區(qū)共頒布1 540 部測(cè)繪服務(wù)業(yè)相關(guān)政策，去除失效文本，仍有1 368 部現(xiàn)行有效政策文件。目前中國(guó)通常劃分為七大地理分區(qū)：華東地區(qū)（上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、山東省、福建省、臺(tái)灣?。⑷A南地區(qū)（廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省、香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)）、華北地區(qū)（北京市、天津市、山西省、河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)中部）、華中地區(qū)（河南省、湖北省、湖南?。⑽髂系貐^(qū)（重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)）、西北地區(qū)（陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)西部阿拉善盟）、東北地區(qū)（黑龍江省、吉林省、遼寧省、內(nèi)蒙古東部）。對(duì)現(xiàn)行地理區(qū)域劃分統(tǒng)計(jì)：華東地區(qū)文本數(shù)為418 篇，居七大地區(qū)之首；華南、華北、西北、華中、西南分別以223、211、190、121、113 篇居于二、三、四、五、六位；東北地區(qū)測(cè)繪服務(wù)業(yè)共有92 部政策文件，總數(shù)居于末位。將各地區(qū)政策文本數(shù)量除以全部政策數(shù)量，得到各地理分區(qū)政策文本數(shù)量占比（表2），華東地區(qū)明顯高于其他地區(qū)，居于首位，由此可以看出該地區(qū)對(duì)于測(cè)繪服務(wù)業(yè)整體關(guān)注程度要高于其他地區(qū)。

表2 七大地理分區(qū)測(cè)繪服務(wù)業(yè)相關(guān)政策文本數(shù)量統(tǒng)計(jì)表Table 2 Statistical table of relevant policy texts of surveying service industries in seven geographical regions

中國(guó)頒布的測(cè)繪服務(wù)業(yè)相關(guān)地方性政策文本，分為地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和地方規(guī)范性文件三大類(lèi)，在已頒布的929 篇政策文本中地方規(guī)范性文件有666 篇，占總數(shù)的71.69%，地方性法規(guī)文本有117 篇，占總數(shù)的12.59%，地方政府規(guī)章為146 篇，占總數(shù)的15.72%。

3.2 分析維度確定

筆者采用關(guān)鍵詞分詞技術(shù)來(lái)確定測(cè)繪服務(wù)業(yè)政策文本分析的分析維度：首先，將地方政府政策文本的標(biāo)題進(jìn)行分詞處理，去除其中無(wú)關(guān)詞匯，將剩余詞語(yǔ)作為關(guān)鍵詞；其次，參考行業(yè)政策分析的相關(guān)研究成果，結(jié)合政策年度、對(duì)象、措施等特征，來(lái)對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行主題分類(lèi)，以此來(lái)確定政策文本的分析維度[16]。

筆者使用字符串匹配方法進(jìn)行分詞處理，這種方法又叫做機(jī)械分詞方法，是按照一定的策略將待分析的漢字串與一個(gè)“充分大的”機(jī)器詞典中的詞條進(jìn)行匹配，若在詞典中找到某個(gè)字符串，則匹配成功（識(shí)別出一個(gè)詞）。它算法簡(jiǎn)單，易于理解和實(shí)現(xiàn)，并且切分速度較快，成為了目前最流行的分詞方法[17]。使用字符串匹配方法中的雙向最大匹配算法進(jìn)行分詞后發(fā)現(xiàn)，可以將關(guān)鍵詞劃分為以下7 個(gè)維度（表3），可較全面地概括政策發(fā)展的特點(diǎn)，能夠有效區(qū)分不同地區(qū)、不同時(shí)期測(cè)繪服務(wù)業(yè)政策的特征。

表3 政策分析關(guān)鍵詞表Table 3 Key words of policy analysis

4 頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析

4.1 七大地區(qū)統(tǒng)計(jì)結(jié)果分析

將所有七大地區(qū)的政策文本進(jìn)行7 個(gè)維度的關(guān)鍵詞量化分析，統(tǒng)計(jì)關(guān)鍵詞的詞頻可得到如下結(jié)果（表4）。

全國(guó)各區(qū)域政策文本中關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻數(shù)，可以表示當(dāng)?shù)卣块T(mén)對(duì)于測(cè)繪服務(wù)業(yè)的關(guān)注程度。筆者通過(guò)觀(guān)察對(duì)比發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)于測(cè)繪服務(wù)業(yè)的關(guān)注程度與該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度并不呈現(xiàn)嚴(yán)格的一致性：有些地區(qū)的政府部門(mén)對(duì)于測(cè)繪服務(wù)業(yè)關(guān)注程度較大，然而該產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度并不高；相反，有些地區(qū)政府部門(mén)對(duì)該產(chǎn)業(yè)關(guān)注程度一般，但其發(fā)展程度卻較高，結(jié)果詳見(jiàn)表5。

通過(guò)統(tǒng)計(jì)表可以看出：華中地區(qū)對(duì)于測(cè)繪服務(wù)業(yè)的整體關(guān)注程度較高，其發(fā)展水平卻居于七大區(qū)域的第六位，華北地區(qū)關(guān)注程度與華中地區(qū)相接近，但其測(cè)繪服務(wù)業(yè)的產(chǎn)值卻居于全國(guó)第二位；尤其與華中地區(qū)產(chǎn)生對(duì)比的是西南地區(qū)，其關(guān)注程度居于全國(guó)末位，但是行業(yè)的產(chǎn)值卻超過(guò)華中地區(qū)。產(chǎn)生這種差異現(xiàn)象的原因是多方面的。

表4 七大地區(qū)測(cè)繪服務(wù)業(yè)相關(guān)政策文本關(guān)鍵詞詞頻統(tǒng)計(jì)表地域Table 4 Keyword frequency statistics of relevant policy texts of surveying service industries in seven geographical regions

表5 七大地區(qū)政府部門(mén)測(cè)繪服務(wù)業(yè)關(guān)注程度與產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)比Table 5 Comparison of the concern degree and industrial development of surveying service industries of government departments in seven regions

（1）各地域地理信息資源儲(chǔ)量存在差異。如中國(guó)東北地區(qū)石油礦產(chǎn)豐富，因此政府部門(mén)對(duì)于此類(lèi)資源的勘測(cè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶植力度就較高，其政策在落實(shí)方面也相對(duì)容易，而中國(guó)華中地區(qū)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量相對(duì)較為貧瘠，故而即使政府對(duì)于測(cè)繪服務(wù)業(yè)的關(guān)注程度很高，這種關(guān)注轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)值的難度也較大。

（2）各地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，政策落實(shí)能力存在差異。通過(guò)信息服務(wù)業(yè)發(fā)展的整體情況不難看出，華南地區(qū)因其地理位置的優(yōu)越性、先期政策的前瞻性等原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展程度也位于各區(qū)域的前列，因此在落實(shí)政府部門(mén)的政策方面也存在許多優(yōu)勢(shì)，相對(duì)其他地區(qū)更容易將政府建議落實(shí)到實(shí)處，相對(duì)而言，西北地區(qū)在政策落實(shí)方面也相對(duì)滯后。

（3）各地人才、技術(shù)等專(zhuān)業(yè)性條件差異導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度不一致。測(cè)繪服務(wù)業(yè)作為一類(lèi)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的信息服務(wù)業(yè)，其發(fā)展所需要素不局限于政策扶植力度、經(jīng)濟(jì)條件、資源儲(chǔ)量等，專(zhuān)業(yè)性人才和技術(shù)也極大程度上影響著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。東部沿海地區(qū)本身開(kāi)放程度較高，相對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)更易于吸收高新技術(shù)和尖端人才，也更容易吸收各類(lèi)投資，存在較大的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

（4）實(shí)際操作部門(mén)是否將政府建議落到實(shí)處，有效地推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也是另一原因。政策文本中關(guān)于測(cè)繪服務(wù)業(yè)的關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻數(shù)只能理論上反映政府部門(mén)對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)注程度，然而真正推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各地的實(shí)際措施，如果僅頒布相關(guān)政策規(guī)章卻不實(shí)際落實(shí)，那么測(cè)繪服務(wù)業(yè)也不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上的發(fā)展[18]。

4.2 東西部地域?qū)Ρ确治?/h3>

如表6 所示，經(jīng)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)平均產(chǎn)值為6.11 億元，總產(chǎn)值為36.64 億元，而西部地區(qū)平均產(chǎn)值則為3.13 億元，總產(chǎn)值為18.80 億元，差距較大。東部地區(qū)在政策關(guān)注方面，無(wú)論是整體關(guān)注還是其他各個(gè)方面普遍較西部地區(qū)要高出許多。通過(guò)數(shù)據(jù)比較分析，可以看出東西部地區(qū)在政策關(guān)注方面的共同點(diǎn)在于東西部地區(qū)政策關(guān)注均在基礎(chǔ)設(shè)施和市場(chǎng)管理方面最有體現(xiàn)，而在成果管理和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化方面則較為缺失。而另一方面，政策整體關(guān)注程度高的地區(qū)普遍在政策關(guān)注各個(gè)方面程度都較高，而整體關(guān)注程度低的地區(qū)則相對(duì)來(lái)說(shuō)不太關(guān)注如人才管理、成果管理等其他政策方面。而從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中可以看出有一些省份其政策關(guān)注程度和產(chǎn)業(yè)規(guī)模與其他省份比較起來(lái)呈現(xiàn)出不一致的情況。這種情況的出現(xiàn)說(shuō)明了政策關(guān)注程度只是影響產(chǎn)業(yè)規(guī)模的一個(gè)因素。

在政策因素以外還存在其他眾多影響產(chǎn)業(yè)規(guī)模及發(fā)展的因素，比如：各地域地理信息資源儲(chǔ)量存在差異。如江蘇、浙江地理區(qū)域廣闊，河湖較多，礦產(chǎn)資源已發(fā)現(xiàn)的有133 種查明資源儲(chǔ)量的有67 種；而浙江也同樣擁有豐富的土地和礦產(chǎn)資源[19]。因此政府對(duì)于此類(lèi)資源的勘測(cè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶植力度就較高，其政策在落實(shí)方面也相對(duì)容易，而山東和廣東礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量相對(duì)較為貧瘠，故而即使政府對(duì)于測(cè)繪服務(wù)業(yè)的關(guān)注程度很高，這種關(guān)注變?yōu)楫a(chǎn)值的難度也較大；各地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，落實(shí)政策的能力存在差異。東部地區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高地區(qū)，上海、北京、廣東、江蘇、浙江、山東等省市都是中國(guó)經(jīng)濟(jì)水平最高的省市，信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展程度也較高，因此在落實(shí)政府部門(mén)的政策方面也存在許多優(yōu)勢(shì)，相對(duì)其他地區(qū)更容易將政府建議落實(shí)到實(shí)處，能夠?qū)⒏叨鹊恼哧P(guān)注轉(zhuǎn)化實(shí)際的生產(chǎn)力，創(chuàng)造相對(duì)較高的產(chǎn)值；各地人才、技術(shù)等專(zhuān)業(yè)性條件差異導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度不一致。江蘇、廣東、浙江等地本身開(kāi)放程度較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也較高，更易于吸收高新技術(shù)和尖端人才，也更容易吸收各類(lèi)投資，存在較大優(yōu)勢(shì)[20]。

表6 東西部測(cè)繪服務(wù)業(yè)政策關(guān)注對(duì)比表Table 6 Comparison of policy concerns of surveying service industries between the east and the west

5 對(duì)策建議

測(cè)繪服務(wù)業(yè)作為信息服務(wù)業(yè)中發(fā)展相對(duì)成熟的產(chǎn)業(yè)之一，由其衍生出來(lái)的地理信息系統(tǒng)早已應(yīng)用到生活、生產(chǎn)中的方方面面，但是不能否認(rèn)，在其發(fā)展過(guò)程中也存在一些問(wèn)題，例如管理體制不完善、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不規(guī)范、產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)合不緊、高端人才較缺乏、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差距大等[21]。筆者基于政策文本、文獻(xiàn)內(nèi)容分析，針對(duì)制約著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題從管理體制、市場(chǎng)機(jī)制、基建設(shè)施、人才培養(yǎng)4 個(gè)視角分別提出相應(yīng)的對(duì)策建議，為測(cè)繪服務(wù)業(yè)規(guī)劃部門(mén)提供參考。

（1）深化管理體制改革，完善管理部門(mén)職能。科學(xué)的管理體制是測(cè)繪服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的基本要求。國(guó)家應(yīng)針對(duì)不斷變化的信息服務(wù)業(yè)，尤其是測(cè)繪服務(wù)業(yè)發(fā)展情況，不斷升級(jí)產(chǎn)業(yè)管理模式，將職能轉(zhuǎn)變落到實(shí)處，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供實(shí)際推動(dòng)力。考慮東西部經(jīng)濟(jì)差異，在制定各地測(cè)繪服務(wù)業(yè)相關(guān)政策法規(guī)時(shí)，相關(guān)部門(mén)要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，將本地地理資源、地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、信息服務(wù)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r等因素考慮在內(nèi)，為本地區(qū)“量身定做”出合適的發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展建議，切實(shí)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展[22]。

（2）規(guī)范行業(yè)市場(chǎng)環(huán)境，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用。公正的市場(chǎng)環(huán)境是測(cè)繪服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的重要保障。政府應(yīng)協(xié)助建立公平、公開(kāi)有秩序的市場(chǎng)，各地測(cè)繪服務(wù)業(yè)主管部門(mén)也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)企業(yè)的監(jiān)管力度，對(duì)相關(guān)技術(shù)人員實(shí)行嚴(yán)格的審查和考核，保證測(cè)繪服務(wù)業(yè)從源頭到產(chǎn)品的高質(zhì)量，有效提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)范性。與此同時(shí)，政府部門(mén)應(yīng)適當(dāng)放寬一些市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)本身的資源配置功能，在相關(guān)部門(mén)正確合理指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，形成能夠更加主動(dòng)自我調(diào)節(jié)的產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)[23]。

（3）不斷加大財(cái)政投入，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是測(cè)繪服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。國(guó)家應(yīng)加大財(cái)政投入，測(cè)繪部門(mén)應(yīng)當(dāng)明確每一筆投入費(fèi)用的去向，設(shè)置專(zhuān)人負(fù)責(zé)資金使用的規(guī)劃，實(shí)行費(fèi)用的專(zhuān)項(xiàng)管理，切實(shí)把這些資金用到實(shí)處，真正推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。并且在此基礎(chǔ)上積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和實(shí)業(yè)的合作，以此來(lái)獲取更多的資金支持。中國(guó)在進(jìn)行測(cè)繪相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)和更新時(shí)，也應(yīng)該考慮到數(shù)據(jù)更新的問(wèn)題，加大技術(shù)和資金投入，建設(shè)成較為完善的基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，解除后顧之憂(yōu)[24]。

（4）產(chǎn)學(xué)研進(jìn)一步結(jié)合，培養(yǎng)高端實(shí)用人才。人才是測(cè)繪服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的決定性因素。政府應(yīng)頒布相關(guān)激勵(lì)政策鼓勵(lì)海歸人才、研究專(zhuān)家等專(zhuān)業(yè)人員參與產(chǎn)業(yè)建設(shè)，或扶持有測(cè)繪研究基礎(chǔ)的大學(xué)重點(diǎn)發(fā)展相關(guān)專(zhuān)業(yè)，培養(yǎng)相關(guān)人才等，通過(guò)采取這些政策培養(yǎng)一批測(cè)繪業(yè)高精尖人才。通過(guò)加強(qiáng)“產(chǎn)、學(xué)、研”之間的合作，能夠加快產(chǎn)業(yè)成果向產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化，大大縮短“技術(shù)-成果-商業(yè)化產(chǎn)品”的周期，在最短的時(shí)間內(nèi)將研究成果轉(zhuǎn)化成具有商業(yè)價(jià)值的產(chǎn)品，從而獲取商業(yè)利潤(rùn)再次促進(jìn)科學(xué)研究的開(kāi)展和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[25]。

測(cè)繪服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和智慧化建設(shè)的重要基礎(chǔ)，是高質(zhì)量地理信息提供的關(guān)鍵。中國(guó)測(cè)繪服務(wù)業(yè)雖發(fā)展速度較快，但仍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、地區(qū)發(fā)展不均衡、核心競(jìng)爭(zhēng)力不足、產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境不完善，產(chǎn)業(yè)政策不明晰等問(wèn)題。中國(guó)測(cè)繪服務(wù)業(yè)應(yīng)在解決這些問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提高測(cè)繪信息服務(wù)的共享性與開(kāi)放性，與智慧城市建設(shè)緊密結(jié)合，提高測(cè)繪服務(wù)水平，從而使其在國(guó)家智慧化建設(shè)中發(fā)揮重要的作用。