朱鏡宙取消甘肅撥款制度始末

路琪琪，王夢(mèng)潔

(隴東學(xué)院 歷史與地理學(xué)院，甘肅 慶陽(yáng) 745000)

朱鏡宙(1889—1985年)，著名民國(guó)報(bào)人、南洋華僑史專(zhuān)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、佛學(xué)家。1933年5月朱紹良赴任甘肅省政府委員兼主席，邀請(qǐng)朱鏡宙同行，并委托草議《三年禁煙計(jì)劃》，不久朱鏡宙正式被任命為甘肅省政府委員兼財(cái)政廳廳長(zhǎng)，開(kāi)始主理甘肅財(cái)政事業(yè)，至1936年9月辭職離甘。朱鏡宙在甘肅前后三年零五個(gè)月，政績(jī)卓著，影響深遠(yuǎn)，被廣為稱(chēng)道的當(dāng)為其廢除撥款制度。

撥款制度是國(guó)民軍入甘肅后，軍費(fèi)迅速膨脹，省庫(kù)支出劇增，甘肅財(cái)政無(wú)法負(fù)擔(dān)，便讓軍隊(duì)在各縣、局、機(jī)關(guān)領(lǐng)款的無(wú)奈之舉；撥款制度是省政權(quán)對(duì)軍權(quán)不得不作出的讓步，此舉難免授予軍隊(duì)干預(yù)地方行政之機(jī)會(huì)。撥款制度的實(shí)行使甘肅財(cái)政紊亂不堪，人民負(fù)擔(dān)加劇，吏治腐敗，軍紀(jì)混亂。若不取消撥款制度，則一切整理財(cái)政計(jì)劃均無(wú)從談起。

一、撥款制度概述

(一)何為撥款制度

何為撥款制度？朱鏡宙在《夢(mèng)痕記》中記述：

財(cái)政廳當(dāng)每月發(fā)給各機(jī)關(guān)、各學(xué)校、各軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)時(shí)，因?yàn)楝F(xiàn)款之故，就先期辦好一紙公文，令某縣、某局，解某機(jī)關(guān)若干，某縣、某局，解某校若干，大抵省城各機(jī)關(guān)、各學(xué)校，多在附近各縣份撥付。軍隊(duì)所撥，南至天水，北至玉門(mén)，往返動(dòng)需兼旬。被撥的機(jī)關(guān)，除殷勤招待外，還要送川費(fèi)。被撥之款，三千五千不等。甘肅縣分，大多數(shù)都是貧瘠不堪的，縣局長(zhǎng)一時(shí)哪里來(lái)的三千五千，于是只好三百五百，先打發(fā)提款委員出門(mén)再說(shuō)。而提款委員以軍部正式收條是寫(xiě)好三千五千，無(wú)法分割，拿三百五百就走?；氐杰姴?，將收條繳回，說(shuō)聲款沒(méi)提到了事。結(jié)果，各縣局所出的冤枉錢(qián)，倍于常額繳庫(kù)之?dāng)?shù)，而軍部呢？確實(shí)也提不到多少。至于提款委員，卻認(rèn)為這是一份好差使！[1]341

實(shí)際上，撥款制度就是由省政府財(cái)政廳指定某行政區(qū)域作為一支或幾支部隊(duì)(間或有行政機(jī)關(guān))的財(cái)力供應(yīng)地，由駐軍通過(guò)縣政府提取財(cái)政廳劃撥數(shù)額的款項(xiàng)。簡(jiǎn)言之，軍隊(duì)直接到縣府提取軍費(fèi)，包括煙畝罰款[2]。

(二)撥款制度之由來(lái)

甘肅省地處西北邊陲，地瘠民貧，向?yàn)槭軈f(xié)省份，民國(guó)肇建，協(xié)款告絕，收支已屬不敷；1925年，西北軍入甘，“實(shí)為甘肅禍亂貧窮之開(kāi)始，徭役繁興，征斂無(wú)度”，因?yàn)檎靼l(fā)丁壯、賦斂繁多，所以生產(chǎn)減少、農(nóng)民力竭，以致甘肅省“財(cái)政凋敝破產(chǎn)，形成稀有之窮困”[3]。自民國(guó)十五年(1926)后，“變亂相尋，軍費(fèi)膨脹尤巨，省庫(kù)負(fù)擔(dān)，達(dá)千余萬(wàn)元；司度支者，無(wú)法應(yīng)付，乃借撥款為一時(shí)應(yīng)付之計(jì)”[4]，故撥款制度是省政權(quán)對(duì)軍權(quán)不得不作出的讓步，難免授予軍隊(duì)干預(yù)地方行政之機(jī)會(huì)。

這一時(shí)期，甘肅軍隊(duì)林立，派別各異，有陜軍、寧軍、青軍、甘軍、川軍。各地方勢(shì)力爭(zhēng)奪地盤(pán)、派任縣長(zhǎng)、征收糧賦、擴(kuò)充兵額，為所欲為[5]。本來(lái)，軍隊(duì)在地方予取予求，已成習(xí)慣。孫蔚如主政甘肅時(shí)，更劃分?jǐn)?shù)縣為一防區(qū)，供應(yīng)各部隊(duì)給養(yǎng)。1932年1月，他令隴東12縣供應(yīng)新編13師陳珪璋部給養(yǎng)，隴南及臨洮、定西、洮沙等9縣供應(yīng)新編14師魯大昌部給養(yǎng)，河西16縣供應(yīng)馬步芳部給養(yǎng)[6]。從數(shù)量來(lái)觀察，駐甘軍隊(duì)，“綜計(jì)不下八九師，每月共需軍費(fèi)90余萬(wàn)元，軍隊(duì)之多，軍需之巨，實(shí)為前此所未有”[7]。有人計(jì)算，大概65人養(yǎng)一個(gè)士兵[8]。甘肅這樣一個(gè)貧瘠省份，顯然難以負(fù)擔(dān)。而且，撥款制度“歷年既久，百弊叢生，受撥機(jī)關(guān)，往往借口提款無(wú)著，自由就地征發(fā)。而各縣支應(yīng)提款人員招待等費(fèi)，亦悉數(shù)向民間攤派。人民額外負(fù)擔(dān)之重，幾十百倍于正供。至各縣長(zhǎng)撥預(yù)征就地借墊之款，更無(wú)法統(tǒng)計(jì)，財(cái)政紊亂，元逾于此”[4]。

(三)撥款制度之危害

撥款制度是軍權(quán)干預(yù)政權(quán)的集中體現(xiàn)。讓軍隊(duì)直接到縣府提取軍費(fèi)，它的實(shí)施，違背了軍隊(duì)由國(guó)家供養(yǎng)，軍費(fèi)由國(guó)家統(tǒng)一籌集的原則，給駐軍提供了便利的生財(cái)之道。然而，此時(shí)，以軍隊(duì)為核心的地方勢(shì)力割占地盤(pán)，分割政權(quán)，國(guó)民黨中央政權(quán)雖被奉為正統(tǒng)，但其政治、經(jīng)濟(jì)、軍事的綜合權(quán)威遠(yuǎn)未確立，地方勢(shì)力的軍權(quán)大于地方政權(quán)、黨權(quán)乃至中央權(quán)威[9]。

撥款制度的存在，直接導(dǎo)致了民國(guó)甘肅的財(cái)政困難?！案拭C財(cái)政困難，原因固多，而最重要者，莫過(guò)于撥款制度”[3]。到1935年省庫(kù)積欠1000萬(wàn)元以上[10]，“財(cái)政支絀，已達(dá)極點(diǎn)，牽蘿補(bǔ)屋，早已捉襟見(jiàn)肘，百孔千瘡，調(diào)度艱難。”[11]可見(jiàn)，撥款制度的存在是甘肅財(cái)政困難的癥結(jié)所在，并且財(cái)政之紊亂，吏治之腐敗，以及軍紀(jì)風(fēng)紀(jì)之無(wú)法改善，皆因撥款制度而引起。加之，撥款制度由來(lái)已久，日復(fù)一日，積重難返。

撥款制度給民國(guó)時(shí)期的甘肅人民造成了沉重的負(fù)擔(dān)。本來(lái)?yè)芸钪贫犬a(chǎn)生前，人民就已經(jīng)因?yàn)檎靼l(fā)丁壯、賦斂繁多，導(dǎo)致農(nóng)民力竭、生產(chǎn)減少。而撥款是“無(wú)論各縣有無(wú)款項(xiàng)，每月量出為入，分別指撥，一經(jīng)明令，即向民眾攤派，累官病民，莫此為甚”[12]，又進(jìn)一步加劇了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。此外，“軍人公然直接提款，縣局供應(yīng)征發(fā)，毫無(wú)限度，委員下鄉(xiāng)，狡吏中飽，土劣從中漁利，人民終年勤勞，所得者每不足完納官差，終年所耗，十?dāng)?shù)倍于正供”[3]。軍閥索取無(wú)度，人民生活負(fù)擔(dān)日益加重[11]。

朱鏡宙曾賦詩(shī)寫(xiě)道：

一幅流民隴上圖，負(fù)兒易米苦無(wú)襦。

緹騎日夜追科急，每年逋逃淚欲枯。

撥款制度的存在，是“甘肅財(cái)政紊亂之癥結(jié)所在”。因此，各軍長(zhǎng)官、地方官員及各機(jī)關(guān)學(xué)校，都希望盡快取消撥款制度，改為現(xiàn)金發(fā)放。省主席朱紹良更能全面認(rèn)識(shí)到撥款制度的危害，他說(shuō)：“撥款制度一日不取消，本省財(cái)政一日無(wú)法整理”[13]，朱紹良希望在他任期內(nèi)，將撥款制度，一掃而清[1]341。朱鏡宙作為甘肅省財(cái)政廳廳長(zhǎng)，深刻了解到：“若不取消撥款制度，則一切整理財(cái)政計(jì)劃均無(wú)從談起”[14]。

二、取消撥款制度之始末

朱鏡宙看到了撥款制度的危害，同時(shí)也深深了解取消撥款制度的不易。但他并不畏懼：

拂云樓踞古王城，四壁云山入眼明。

登臨我欲沖天去，手挽銀河洗甲兵[15]。

這首《拂云攬勝》前兩句描寫(xiě)了朱鏡宙登臨在蘭州北城上的拂云樓，后兩句寫(xiě)出了他到甘肅后準(zhǔn)備大干一場(chǎng)的壯志激情。

(一)取消撥款制度

1934年10月，蔣介石巡視甘肅后，認(rèn)為“甘肅民眾痛苦，完全因撥款關(guān)系”，電令“早日取消，以蘇民困。并允許以后按月由中央酌量補(bǔ)助建設(shè)事業(yè)費(fèi)”[16]。得到蔣介石取消撥款制度的命令，省主席朱紹良立即部署，朱鏡宙便大刀闊斧地開(kāi)始廢除撥款。朱鏡宙知道想要取消撥款制度，先要做好準(zhǔn)備工作，即一定要從收支適合著手，進(jìn)而編造預(yù)算，以及改組平市官錢(qián)局組織健全之省金庫(kù)等。朱鏡宙著手編造預(yù)算，整理稅收，并著手興辦農(nóng)業(yè)銀行，做好準(zhǔn)備，開(kāi)始廢除撥款制度。

1934年9月間，甘肅省政府以財(cái)政廳為主力，由朱鏡宙著手籌劃取消撥款制度。經(jīng)反復(fù)斟酌，擬分三期辦理。即第一期蘭山地區(qū)，第二期隴東地區(qū)。第三期河西地區(qū)。

第一期先從蘭山區(qū)試辦，想要廢除撥款，必先要得到縣長(zhǎng)、局長(zhǎng)等的支持，并自行認(rèn)定向省庫(kù)解款確數(shù)。朱鏡宙便于第一次縣長(zhǎng)會(huì)議上提出了議案，即《第一次縣長(zhǎng)會(huì)議擬請(qǐng)廢除撥款制度將各縣應(yīng)征各款按月平均支配由各該縣長(zhǎng)負(fù)責(zé)逕解省庫(kù)以資應(yīng)付案》，內(nèi)容如下：

甘肅財(cái)政之紊亂，由于撥款制度之不良，此固盡人所共知也，所以然者，蓋因軍費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)巨，收支無(wú)法適合，省庫(kù)供不應(yīng)求，不得已以撥款為一時(shí)補(bǔ)苴之計(jì)，年復(fù)一年，遂致積重難返，(朱)鏡宙自承乏財(cái)廳以來(lái)，間嘗悉心考察，以為撥款制度一日不取消，一切政治設(shè)施，均將無(wú)法推進(jìn)。惟欲取消撥款，須自收支適合著手，否則今日取消之，明日仍非復(fù)返于撥款，不可不謹(jǐn)，無(wú)補(bǔ)時(shí)艱，抑且徒滋紛擾，故當(dāng)財(cái)政會(huì)議閉幕之初，(朱)鏡宙即首先以甘肅省國(guó)家歲入歲出部分劃歸中央統(tǒng)籌收付為請(qǐng)良，以非如是，仍不能視為根本解決之道也，茲擬在中央未實(shí)行決議案以前將本省撥款制度訂定分期取消辦法，其在第一期取消撥款各縣務(wù)須將額征之款按月平均報(bào)解以應(yīng)付倘能從此循序漸進(jìn)，以此推行及于全省，固所望也[17]。

經(jīng)第一次縣長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)，自1935年1月起，首先將蘭山、隴南、隴東各區(qū)共53縣，一律取消撥款，概由省庫(kù)統(tǒng)籌收付[18]。此外，這次會(huì)議請(qǐng)各縣長(zhǎng)、各稅務(wù)局長(zhǎng)自行認(rèn)定從某月起，按月認(rèn)解省庫(kù)確數(shù)。至以前所撥之款，或已付，或未付，或已付若干，概由財(cái)政廳商請(qǐng)各機(jī)關(guān)及軍隊(duì)，不再派人催提。而各縣局于認(rèn)定數(shù)字后，必按月實(shí)解，不得短少分文，免致廢除撥款制度，中途受了影響[19]。最終各縣局一致贊成，并自由認(rèn)定按月實(shí)解數(shù)字，財(cái)政廳規(guī)定各縣解款數(shù)目，具體數(shù)目如表1：

表1 1935年1月甘肅省各縣解款數(shù)目表[19]

如表1所示：財(cái)政廳共規(guī)定了35縣份的解款數(shù)目，共計(jì)2872000元。此外，規(guī)定了各縣批解款項(xiàng)辦法，要求要分款項(xiàng)記錄清楚，及時(shí)上報(bào)[20]。

第一次縣長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)后，有了各縣、各稅局長(zhǎng)的承諾，問(wèn)題便解決了一半。接著，朱鏡宙便將精力集中在說(shuō)服各機(jī)關(guān)、各學(xué)校及鄧寶珊、魯大昌兩個(gè)軍事長(zhǎng)官身上。

于是，朱鏡宙定期召集各機(jī)關(guān)、各學(xué)校，及鄧寶珊、魯大昌軍部，商討停止撥款，改發(fā)現(xiàn)金辦法，請(qǐng)各派代表與會(huì)。魯大昌、鄧寶珊鑒于中央權(quán)威的介入及自身力量的弱小，不得不同意撥款。朱鏡宙回憶說(shuō)：“在這次會(huì)議中，魯師長(zhǎng)大昌態(tài)度最好，首先贊同?！濒敶蟛f(shuō)：“以前未提到各款，本師一律放棄，也決不再派人往提。只要以后能按月如數(shù)領(lǐng)到，我就很滿意了！”[1]342

魯大昌這樣表態(tài)后，鄧寶珊以及各機(jī)關(guān)學(xué)校，也紛紛表態(tài)支持。隨即朱鏡宙提出三點(diǎn)辦法：

一、定某日起，廢除撥款，改發(fā)現(xiàn)金。

二、各軍各機(jī)關(guān)以前撥而未提到的款項(xiàng)，自起，概勿再行派員往提，免致混亂。

三、各軍各機(jī)關(guān)以前未提到之款，當(dāng)另?yè)衿谡?qǐng)各派員，會(huì)同本廳主管科核算，以便另行設(shè)法清償[11]。

以上三點(diǎn)，是廢除撥款制度的根本關(guān)鍵所在。這三點(diǎn)辦法得到了各機(jī)關(guān)、各學(xué)校的積極響應(yīng)。

朱鏡宙趁熱打鐵，規(guī)定除新一軍、新十旅、新十四師，及東路交通司令部，允許從1935年1月起取消撥款制度，由省府折發(fā)現(xiàn)金外。其余各軍隊(duì)規(guī)定從1934年11月起一律停止撥款[21]。

(二)取消撥款制度的結(jié)果

自1935年1月開(kāi)始實(shí)行停止撥款，第一期共廢除了蘭山區(qū)19縣份的撥款制度，分別是：皋蘭、景泰、靖遠(yuǎn)、榆中、定西、渭源、永靖、臨夏、臨洮、岷縣、漳縣、臨潭、洮沙、夏河、和政、寧定、隴西、會(huì)寧、康樂(lè)設(shè)治局。

朱鏡宙回憶：“第一期廢除撥款制度，在各方精誠(chéng)合作之下，順利達(dá)成。這使我又興奮又感激！”[1]343第一期的成功辦理，為第二期奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第二期主要是隴南區(qū)和隴東區(qū)。首先是隴南區(qū)，分別為：天水、通渭、西和、禮縣、西固、武山、秦安、甘谷、兩當(dāng)、清水、成縣、康縣、武都、徽縣、文縣，共15縣。

其次是隴東區(qū)，主要有：平?jīng)?、涇川、固原、靜寧、隆德、化平、莊浪、海原、華亭、崇信、靈臺(tái)、慶陽(yáng)、合水、寧縣、環(huán)縣、正寧、鎮(zhèn)遠(yuǎn)，共17縣。

隨后是甘涼區(qū)，有永登、民勤2縣。

第二期先后廢除了隴東區(qū)17縣、隴南區(qū)15縣、甘涼區(qū)2縣，共計(jì)34縣份的撥款制度。至1935年底，共廢除了53縣份的撥款制度。因第一期辦理成功，第二期有成例可循，都很順利圓滿達(dá)成。僅河西14縣，距省較遠(yuǎn)，清理較難，尚未實(shí)行。

第三期即為河西一區(qū)，也是最后一期。主要有武威、山丹、古浪、敦煌、高臺(tái)、鼎新、永昌、酒泉、金塔、玉門(mén)、民樂(lè)、臨澤、安西、張掖，共14縣。

朱鏡宙之所以分三期取消撥款制度，主要是從甘肅省政府的權(quán)力行使方面來(lái)考慮的，將容易推行的縣份先開(kāi)始取消，皋蘭、榆中等縣離省府距離最近，也易于推行取消計(jì)劃，先取得成功對(duì)后續(xù)工作的實(shí)施有很大的推動(dòng)作用。而河西地區(qū)各縣份屬于馬步芳、馬步青的勢(shì)力范圍，政令不易推行，掣肘甚多，不得不放在最后[22]。

(三)發(fā)放現(xiàn)金，規(guī)范省庫(kù)收支

撥款制度廢除之后，朱鏡宙開(kāi)始給各機(jī)關(guān)、各學(xué)校以及軍部按月發(fā)放現(xiàn)金。因?yàn)?935年省政府規(guī)定了省金庫(kù)的主要職權(quán)有：一是關(guān)于全省歲入歲出之計(jì)算事項(xiàng)，二是關(guān)于各項(xiàng)簿記之記載事項(xiàng)，三是關(guān)于解款收據(jù)之填發(fā)登記事項(xiàng)，四是關(guān)于作收作付之登記及填發(fā)收據(jù)事項(xiàng)，五是關(guān)于日?qǐng)?bào)旬報(bào)月報(bào)之編制事項(xiàng)，六是關(guān)于經(jīng)理公債債票及息票查驗(yàn)事項(xiàng)，七是關(guān)于全省稅收現(xiàn)金之保管及出納事項(xiàng)，八是關(guān)于各種票據(jù)之保管事項(xiàng)[23]。以故朱鏡宙想要發(fā)放現(xiàn)金，必定要從省金庫(kù)支取，而在當(dāng)時(shí)，甘肅省庫(kù)是由官錢(qián)局代理的。朱鏡宙知道，就當(dāng)時(shí)財(cái)政廳管理現(xiàn)狀而言，如果想要控制省庫(kù)的收支，則必須先改革財(cái)政廳的會(huì)計(jì)制度，招攬、訓(xùn)練專(zhuān)門(mén)的會(huì)計(jì)人才，改用新式簿記。每日收付，根據(jù)傳票記賬，至下午六點(diǎn)以前結(jié)清。財(cái)政廳不收現(xiàn)款，各縣局解款，直接匯至官錢(qián)局；同時(shí)另備公文，分清科目，并解款收條，報(bào)廳入賬。官錢(qián)局每日結(jié)賬時(shí)，須將庫(kù)存結(jié)余數(shù)字，報(bào)告財(cái)政廳；然后分科由主管人員，將當(dāng)日收支結(jié)余，制成庫(kù)存表，交朱鏡宙存閱。其庫(kù)存表由朱鏡宙親自設(shè)計(jì)，如下表2：

表2 財(cái)政廳△年△月△日庫(kù)存表[1]341

朱鏡宙說(shuō)：“每天有這樣一張表，我就可以明瞭省庫(kù)全部情形；所以一到月終，只要庫(kù)存表上的數(shù)字，夠發(fā)全部經(jīng)費(fèi)，我就囑主管科分別用電話通知各機(jī)關(guān)，攜帶印章，派員到廳具領(lǐng)；不必待至三十、或三十一日。如遇端午、中秋、及新舊年節(jié)，并在節(jié)前發(fā)放。因此，皆大歡喜！”[1]342-343

(四)限制各稅局墊付商款

因?yàn)閾芸钪贫龋婈?duì)到地方去提款，地方?jīng)]錢(qián)又被逼無(wú)奈時(shí)，會(huì)向當(dāng)?shù)厣烫?hào)借錢(qián)墊付，但因?yàn)闆](méi)有事先呈報(bào)財(cái)政廳，并且沒(méi)有正式文件證明所借款項(xiàng)到底去向何方，所以糾紛不斷。1935年1月，開(kāi)始取消撥款制度，各稅局便再?zèng)]有借墊款項(xiàng)的必要，財(cái)政廳通令各稅局：若遇到特殊情況，必須挪借商款時(shí)，必須要先將借款數(shù)目、用途、商號(hào)、理由等上呈財(cái)政廳核準(zhǔn)，后才能從稅款中扣除，若手續(xù)不全或沒(méi)有上呈核準(zhǔn)，財(cái)政廳概不承認(rèn)，由各稅局自行負(fù)責(zé)[24]。

廢除撥款制度順利達(dá)成，至1935年底，除河西14縣外，全省共廢除了53縣份的撥款制度?！柏?cái)政統(tǒng)一于省政府，則堵塞了附著在這一制度上的形形色色的寄生群體盤(pán)剝民眾的合法渠道，在一定程度上會(huì)減輕民眾負(fù)擔(dān)”。朱鏡宙回憶說(shuō)：“自此歷年撥款秕政，在很短時(shí)間內(nèi)，革除凈盡，是件值得一書(shū)的大事?！盵1]342

總之朱鏡宙在甘三年，除舊布新，規(guī)范財(cái)政。首先整治財(cái)政秕政，即“除舊”，如廢除撥款制度，實(shí)行改屯為民，廢除苛雜，整理稅收制度。接著朱鏡宙在甘肅實(shí)行了新的財(cái)政舉措，即“布新”，如改革會(huì)計(jì)制度，籌設(shè)農(nóng)民銀行，整理田賦，開(kāi)辦會(huì)計(jì)人員養(yǎng)成所等。朱鏡宙對(duì)甘肅財(cái)政影響深遠(yuǎn)，其在甘肅財(cái)政史上有著不可磨滅的作用，財(cái)政政策收效甚大，不僅減輕了人民的負(fù)擔(dān)，規(guī)范了稅收體系，而且改革了會(huì)計(jì)制度，開(kāi)創(chuàng)了甘肅現(xiàn)代財(cái)政制度的先河，給甘肅社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了生機(jī)，具有劃時(shí)代的意義，為甘肅省財(cái)政建設(shè)的進(jìn)一步規(guī)范化、制度化鋪設(shè)了道路。