我國農(nóng)村環(huán)境污染防治的法治化路徑

魏小雨 王克

摘要：伴隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村資源環(huán)境付出了巨大代價，必須采取法治路徑予以規(guī)制。目前，我國農(nóng)村環(huán)境污染防治存在缺乏針對性立法，多頭執(zhí)法問題突出，司法取證、裁判、執(zhí)行難等問題。為此，需要筑牢法治基礎(chǔ)，健全農(nóng)村環(huán)境污染防治法律體系，提升現(xiàn)有條款的可操作性;結(jié)合體制改革理順我國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法體制，吸收先進經(jīng)驗建立執(zhí)法協(xié)作機制;推進農(nóng)村環(huán)境信息數(shù)據(jù)公開，營造公平的農(nóng)村環(huán)境案件司法環(huán)境。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境;污染防治;法治化

十九大報告指出，要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。生態(tài)文明建設(shè)是五位一體總體布局之一，農(nóng)民與農(nóng)村環(huán)境和諧發(fā)展的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，是社會主義生態(tài)文明觀的具體體現(xiàn)。目前，我國還存在著農(nóng)村環(huán)境污染防治規(guī)范體系不夠完善、農(nóng)村環(huán)境污染難以嚴格執(zhí)法、農(nóng)村環(huán)境污染案件司法效果不佳等問題，一定程度上影響了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和生態(tài)文明整體建設(shè)，有必要對農(nóng)村環(huán)境污染防治的法治化路徑加以研究。

一、我國農(nóng)村環(huán)境污染防治中的法律問題

（一）農(nóng)村環(huán)境污染領(lǐng)域缺乏針對性立法

1、我國農(nóng)村環(huán)境污染防治法律體系有待完善。首先，未頒布專門性的農(nóng)村環(huán)境保護法律。頒布全國性農(nóng)村環(huán)境保護法律將為改善全國農(nóng)村環(huán)境狀況、防治農(nóng)村環(huán)境污染和破壞、提高農(nóng)村環(huán)境管理水平提供法律依據(jù)，促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。然而，時至今日，我國仍未在法律層級出臺關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護的專門性規(guī)范，對農(nóng)村環(huán)境污染思想認識混亂，各個地方工作力度不同，工作主要依據(jù)只能是各部委的部門規(guī)章。例如，畜禽養(yǎng)殖污染防治問題，生態(tài)環(huán)境部門認為應(yīng)加大懲戒，農(nóng)業(yè)部門卻主要通過加大扶持補貼力度、進行綜合利用的方式防治。

其次，各地也未出臺地方性的農(nóng)村環(huán)境保護法規(guī)。目前，我國關(guān)于環(huán)境方面的法律法規(guī)共有1697個相關(guān)規(guī)范性文件，其中，法律層面有《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等22部，行政法規(guī)37部，國務(wù)院部門規(guī)章105部，地方性法規(guī)941部……但關(guān)于農(nóng)村環(huán)境污染防治方面的僅有1條記錄，為2012年寧夏回族自治區(qū)銀川市出臺的《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護條例》?？梢?，地方層面亟需出臺農(nóng)村環(huán)境污染防治法律規(guī)范。

再次，現(xiàn)有以污染類別分類的立法技術(shù)不利于解決農(nóng)村環(huán)境污染問題。我國現(xiàn)有的環(huán)保法律法規(guī)除《環(huán)境保護法》作為基本法，單行法則主要按照污染類別立法，如《大氣污染防治法》《水污染防治法》《噪聲污染防治法》《固體廢物污染防治法》等，這種立法技術(shù)對于解決污染比較嚴重的某一類別污染具有明顯優(yōu)勢，但對于對象普遍性、來源綜合性、成因隱蔽性的農(nóng)村環(huán)境污染，治理效果不佳。

2、我國現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境保護條款可操作性不高。首先，我國現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境保護條款“少”。我國《環(huán)境保護法》共有70條，其中，關(guān)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的條款只有3條，且多是原則性規(guī)定。目前，與農(nóng)村環(huán)境污染最相關(guān)的是《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（下稱《條例》），其中第43條規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)的具體規(guī)模標準由省級人民政府確定，然而卻并未同步開展各省畜禽規(guī)模標準的確定工作，導(dǎo)致條例實施后仍要等待相配套的省一級標準出臺才能使《條例》真正落地實施。

其次，我國現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境保護條款“散”。我國環(huán)境保護立法主要按污染類別分類，導(dǎo)致適用法律分散化。例如，農(nóng)村環(huán)境污染中的土壤污染往往和水污染關(guān)系密切，具體防治中需分別適用《土壤污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染防治法》《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》《大氣污染防治法》等，眾多條款不僅公眾難以遵守，也給執(zhí)法人員帶來困難。

再次，我國現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境保護條款“軟”。例如，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》只針對規(guī)模化養(yǎng)殖企業(yè)作出規(guī)定，而規(guī)模化的標準各省卻并不一致。參照四川省畜禽養(yǎng)殖場規(guī)模標準，生豬養(yǎng)殖場常年出欄量為500頭及以上，然而農(nóng)村造成污染的養(yǎng)殖戶，出欄量可能只有百十頭，難以適用條例的相關(guān)規(guī)定。再如，《水污染防治法》主要關(guān)注江河、湖泊、運河、渠道、水庫等污染防治，卻一定程度上忽視了農(nóng)村的坑塘污染。對此，2019年5月通過的《河南省水污染防治條例》將濕地、坑塘、蓄滯洪區(qū)列入適用范圍，明確規(guī)定禁止非法向坑塘、河道排放生活污水、工業(yè)廢水和畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖廢水等，禁止非法填埋坑塘、河道。但是，該規(guī)定仍然缺乏相對應(yīng)的法律責(zé)任條款。

（二）農(nóng)村環(huán)境污染治理多頭執(zhí)法問題突出

目前，我國環(huán)境行政執(zhí)法工作正處于改革期，環(huán)境執(zhí)法日益受到政府和社會各界重視，環(huán)境執(zhí)法水平進步明顯、執(zhí)法力度顯著加大。然而，由于各種主觀和客觀條件限制，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法工作還比較落后，體制不順、能力不足、協(xié)作機制缺失等問題突出。

1、農(nóng)村環(huán)境污染執(zhí)法體制不順。首先，環(huán)境監(jiān)察部門執(zhí)法地位模糊。黨的十八屆三中全會明確提出“獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”，《環(huán)境保護法》明確環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的委托執(zhí)法地位，未授予其獨立執(zhí)法地位。2016年，安徽、遼寧兩省的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)便因沒有法定執(zhí)法權(quán)理由被當?shù)仄髽I(yè)訴至法院。其次，農(nóng)村環(huán)境污染執(zhí)法缺少基層機構(gòu)。我國環(huán)境執(zhí)法長期以城市為中心，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村并沒有相應(yīng)的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)?？h一級環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)精力有限，僅能滿足縣區(qū)主要城區(qū)附近的日常環(huán)境執(zhí)法，對于路程較遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法則基本處于空白狀態(tài)。盡管有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了一些環(huán)保所，但因人員不專業(yè)，對農(nóng)村環(huán)境污染問題了解不多，也形同虛設(shè)。再次，農(nóng)村環(huán)境污染執(zhí)法主體混亂。我國《土壤污染防治法》關(guān)于土壤污染的主管部門就有生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等5個。而除生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門外，未規(guī)定其他部門職責(zé)的具體內(nèi)容。再如，畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理，但畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物由生態(tài)環(huán)境部門管理，農(nóng)業(yè)面源污染控制則是環(huán)境保護部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部共同管理，部門職能交叉形成了大量防治真空地帶。

2、農(nóng)村環(huán)境污染執(zhí)法能力不足。機構(gòu)及人員方面，很多地方?jīng)]有專門的農(nóng)村環(huán)境污染執(zhí)法人員，日常執(zhí)法難以保障。以重慶市為例，重慶市38個區(qū)縣環(huán)境行政執(zhí)法隊伍編制共1057名，實際在崗552人，平均每個區(qū)縣不足15人，這15個人要承擔(dān)一個區(qū)縣所有的環(huán)境執(zhí)法工作，難度可想而知。經(jīng)費及保障方面，環(huán)境執(zhí)法人員編制不屬于公務(wù)員序列，也不屬于警察，受制于地方財政狀況，許多環(huán)保機構(gòu)靠租房辦公，有的地區(qū)工資、福利待遇難以保障，出現(xiàn)人員輪流上班的怪像，無法保障執(zhí)法工作正常開展。裝備及技能方面，環(huán)境執(zhí)法專業(yè)性較強，需要專業(yè)的現(xiàn)場執(zhí)法裝備和技能。大氣污染物排放標準中，涉及的污染物包括二氧化硫、氮氧化物、煙塵等33種常見污染物。水污染物排放標準中，又分為行業(yè)排放標準、地表水環(huán)境質(zhì)量標準和地下水質(zhì)量標準，涉及的污染物種類又有幾十種。不同的污染物監(jiān)控和檢測需要的設(shè)備、檢測方式方法也不一樣。目前，基層環(huán)境執(zhí)法裝備難以滿足執(zhí)法需求，一些落后地區(qū)還存在污水靠看、廢氣靠聞、噪聲靠聽的情況，甚至沒有執(zhí)法車輛，難以滿足日益嚴格的依法行政要求。

3、農(nóng)村環(huán)境污染防治執(zhí)法協(xié)作機制缺失。第一，缺失整體和系統(tǒng)的農(nóng)村環(huán)境污染防治執(zhí)法協(xié)作機制框架，政府、非政府組織、農(nóng)村各類生產(chǎn)者之間并未形成良性的協(xié)作治理關(guān)系。政府作為公共利益的主體，理應(yīng)在治理農(nóng)村環(huán)境污染中起主導(dǎo)作用。但在實踐中，地方政府往往因短期GDP等原因犧牲農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量，既是環(huán)境治理規(guī)則制定者，又是管理者、倡導(dǎo)者、支持者、監(jiān)督者，慣于采取重工輕農(nóng)、重經(jīng)濟輕環(huán)保的管理方式，無法發(fā)揮治理主導(dǎo)作用。第二，非政府組織缺位農(nóng)村環(huán)境污染防治。解決環(huán)境問題，需要利用社會組織的力量，發(fā)揮整合、監(jiān)督、民意表達、環(huán)保教育等功能，彌補政府單主體執(zhí)法的短板。第三，農(nóng)村工業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶尚未積極融入農(nóng)村環(huán)境污染防治執(zhí)法協(xié)作機制。農(nóng)村環(huán)境污染問題主要由工業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶的生產(chǎn)行為造成，農(nóng)村生產(chǎn)形態(tài)和大量分散的生產(chǎn)行為使單純依靠政府的治理方式極大提高末端治理的成本。對此，應(yīng)改變“重堵輕疏”的治理思路，從農(nóng)村工業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶的源頭人手，加強引導(dǎo)規(guī)范，共同防治農(nóng)村環(huán)境污染行為。

（三）農(nóng)村環(huán)境污染案件取證、裁判、執(zhí)行困難

首先，農(nóng)村環(huán)境污染案件司法取證困難。其一，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境監(jiān)測能力不足。目前的環(huán)境證據(jù)來源有限，有效的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)數(shù)量稀缺，平時的基礎(chǔ)監(jiān)測數(shù)據(jù)多圍繞城市和市區(qū)設(shè)置，廣大農(nóng)村地區(qū)幾乎沒有任何環(huán)境監(jiān)測站點。其二，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境信息公開力度不夠。即便有一些環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，因為信息公開不到位，也難以并缺少渠道查詢。其三，農(nóng)村環(huán)境案件專業(yè)性較強，既懂法律又懂環(huán)保的人員少之又少，同時，需要對農(nóng)村本身的狀況較為熟悉。污染的形成過程、治理過程以及環(huán)境污染與危害結(jié)果之間的因果關(guān)系非常復(fù)雜，客觀上造成司法取證較難，證據(jù)的定量和定性需要由專業(yè)機構(gòu)進行鑒定。

其次，農(nóng)村環(huán)境案件司法裁判受干擾較大。除我國基層地區(qū)普遍存在的司法易受地方干擾、基層法官法律素養(yǎng)不足等原因外，農(nóng)村環(huán)境案件司法裁判也受制于地方政府綠色發(fā)展觀念影響。長期以來，地方考核官員政績更側(cè)重于看其推動經(jīng)濟發(fā)展的能力，即GDP增長指標，難以體現(xiàn)環(huán)境損失和資源消耗成本，導(dǎo)致有些地方政府仍然存在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟就必須犧牲環(huán)境質(zhì)量的錯誤認識，對農(nóng)村環(huán)境污染案件有價值認知的不良偏向。

再次，農(nóng)村環(huán)境污染案件司法判決執(zhí)行難。一方面，國家對于農(nóng)村環(huán)境污染案件的專項資金保障不足。由于農(nóng)村環(huán)境污染問題的特殊性，需要專業(yè)的人員和設(shè)備，案件執(zhí)行費用較高。另一方面，由于農(nóng)村環(huán)境污染存在隱蔽性，等發(fā)現(xiàn)問題時往往已經(jīng)過多年，具體責(zé)任人難以追蹤，自然也無法真正執(zhí)行。

二、我國農(nóng)村環(huán)境污染防治的法治對策

（一）健全農(nóng)村環(huán)境污染防治法律體系，提升現(xiàn)有條款可操作性

立法是農(nóng)村環(huán)境污染防治工作規(guī)范化開展的基石，通過立法頂層設(shè)計，提高農(nóng)村環(huán)境污染防治的權(quán)威性和強制性，有利于統(tǒng)一思想認識，明確管理主體、對象和法律責(zé)任。鑒于當下我國農(nóng)村環(huán)境保護緊迫形勢，有必要針對農(nóng)村環(huán)境污染特點制訂一部專門性法律或行政法規(guī)，針對農(nóng)村環(huán)境污染特點作出專門的、具體的規(guī)定，并對現(xiàn)有法律法規(guī)中的責(zé)任部分完善、落實。同時，因地制宜鼓勵支持地方出臺農(nóng)村環(huán)境保護立法。對于工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)深厚的地區(qū)，鼓勵支持地方開展側(cè)重于農(nóng)業(yè)的污染防治立法;對于工業(yè)企業(yè)較多，污染物排放嚴重的農(nóng)村地區(qū)，要根據(jù)排污特點制訂相應(yīng)的農(nóng)村環(huán)境立法;對于生態(tài)環(huán)境較好的農(nóng)村地區(qū)，要防止污染輸入，做好預(yù)防，加強對現(xiàn)有生態(tài)的保護。同時，對于目前涉及農(nóng)村環(huán)境污染防治法律法規(guī)條款“散”“軟”的現(xiàn)狀，建議由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部多部門聯(lián)合出臺指導(dǎo)性意見，將分散在不同法律法規(guī)之中的有關(guān)條款進行整合，進一步強化農(nóng)村環(huán)境污染防治工作的可操作性、部門協(xié)作性，扎實有力督促指導(dǎo)地方開展農(nóng)村污染防治工作。

（二）理順農(nóng)村環(huán)境污染防治執(zhí)法體制，建立農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法協(xié)作機制

可從以下環(huán)節(jié)人手理順執(zhí)法體制。第一，明確環(huán)境執(zhí)法部門的獨立法律地位。規(guī)定“環(huán)境保護行政主管部門及其環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)依照法律規(guī)定獨立行使調(diào)查監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”，為環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法提供規(guī)范性基礎(chǔ)。2019年11月25日，河南省環(huán)境監(jiān)察總隊更名為河南省生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督局，便體現(xiàn)了環(huán)境執(zhí)法部門法律地位的提升，可更好結(jié)合實際組織開展執(zhí)法工作。第二，規(guī)范環(huán)境執(zhí)法人員身份，納入公務(wù)員編制，享受執(zhí)法隊伍待遇。嚴格把關(guān)環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)，強化技能培訓(xùn)，設(shè)置專門的農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法崗位，招收環(huán)境、法律專業(yè)人才從事農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法工作。第三，改進我國目前環(huán)境機關(guān)僅設(shè)至縣一級現(xiàn)狀，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，為農(nóng)村環(huán)境檢測提供實時實地數(shù)據(jù)，從源頭防治環(huán)境污染。第四，對農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法經(jīng)費予以專項保障，包括執(zhí)法人員工資待遇、福利補助、人身保險等，推進農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法標準化，配備必要的無人機、GPS、執(zhí)法記錄儀等執(zhí)法裝備。對財政困難地區(qū)，可考慮對農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法工作垂直管理。

執(zhí)法協(xié)作機制的建立首先應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，使農(nóng)村環(huán)境污染防治執(zhí)法職能統(tǒng)一行使。目前，大多數(shù)發(fā)達國家都設(shè)置有專門的環(huán)境管理執(zhí)法機構(gòu)，集指揮、決策和協(xié)調(diào)于一體，具有獨立法律地位和環(huán)境督察權(quán)。目前，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法職能正在進行改革整合，由一個執(zhí)法部門統(tǒng)一行使農(nóng)村環(huán)境污染防治執(zhí)法職能，可解決九龍治水的弊端，使工作主體責(zé)任明確，提高執(zhí)法效率。另一方面，充分利用補貼、稅費等手段，配合培訓(xùn)教育、媒體監(jiān)督等措施，鼓勵支持社會組織及公眾參與環(huán)境治理。20世紀70年代，英國政府便通過財稅政策幫助農(nóng)戶進行節(jié)能改造，利用土地占用稅引導(dǎo)垃圾回收利用，降低土壤污染風(fēng)險。德國也施行居民承包河流政策，如果發(fā)現(xiàn)河流污染問題，承包者應(yīng)立即向環(huán)境警察報告，極大減少了執(zhí)法人員需求和政府巡查成本。

（三）加大農(nóng)村地區(qū)環(huán)境信息公開力度，營造農(nóng)村環(huán)境案件司法環(huán)境

目前，農(nóng)村地區(qū)有一些環(huán)境信息可以作為農(nóng)村環(huán)境污染案件中的證據(jù)使用，但由于這些信息并沒有完全公開，導(dǎo)致無法取得證據(jù)效力，加大了農(nóng)村環(huán)境污染案件審判難度。為此，應(yīng)首先加強農(nóng)村地區(qū)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對農(nóng)村空氣環(huán)境、水環(huán)境、飲用水環(huán)境、土壤環(huán)境、工業(yè)企業(yè)污染物排放情況等進行監(jiān)測，取得第一手證據(jù)資料，為農(nóng)村環(huán)境污染案件提供證據(jù)支撐。在此基礎(chǔ)上，加大農(nóng)村地區(qū)環(huán)境信息公開力度，將企業(yè)環(huán)評、污染物排放、地表水環(huán)境質(zhì)量、河流斷面水質(zhì)、農(nóng)村化肥和農(nóng)藥使用情況等信息強制公開，幫助公眾廣泛監(jiān)督環(huán)境質(zhì)量，并將公開的數(shù)據(jù)及信息應(yīng)用于農(nóng)村環(huán)境污染案件司法實踐中。

同時，著力營造農(nóng)村環(huán)境案件司法公平審判環(huán)境。第一，規(guī)范司法制度，每年發(fā)布農(nóng)村環(huán)境案件典型案例，指導(dǎo)全國審判工作。第二，夯實地方政府綠色發(fā)展理念，以農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量狀況為重點指標考核地方官員政績，特別關(guān)注經(jīng)濟增長中農(nóng)村地區(qū)資源消耗和環(huán)境損失成本。第三，設(shè)立專項資金，保障農(nóng)村環(huán)境污染案件的審判，建立農(nóng)村環(huán)境案件訴訟費用的免、減、緩制度。第四，設(shè)置農(nóng)村環(huán)保巡回法庭，緩解司法資源緊張造成的農(nóng)村環(huán)境污染案件受理難、審判難、執(zhí)行難的問題。第五，對拒不執(zhí)行責(zé)任人加入失信名單。

三、結(jié)語

農(nóng)村環(huán)境污染具有對象普遍性、來源綜合性、成因隱蔽性等特點，防治難度、風(fēng)險較城市環(huán)境污染更高，因而必須以現(xiàn)代化的治理理念為基礎(chǔ)，從立法、執(zhí)法、司法全方位對農(nóng)村環(huán)境污染予以法治規(guī)制。同時，結(jié)合農(nóng)村環(huán)境特點，因地制宜地制訂法治對策，最大化發(fā)揮治理效用。