推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法治化的制度進(jìn)路

李興鋒

(浙江農(nóng)林大學(xué) 文法學(xué)院，浙江 杭州 311300)

2018年“兩會(huì)”，生態(tài)文明正式寫入《憲法》修正案，這是我國生態(tài)文明建設(shè)法治化的一個(gè)重要里程碑。隨后，學(xué)者對于在國家層面制定統(tǒng)一的《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》的呼聲時(shí)有出現(xiàn)[1]。有的地方對于生態(tài)文明建設(shè)規(guī)范進(jìn)行了前期探索，先后出臺(tái)了一批地方性法規(guī)。青海、貴州、福建3省以及珠海市、杭州市等地方人民代表大會(huì)都相繼制定了本地的《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》。從各地的規(guī)定來看，對于生態(tài)文明建設(shè)的總體定位都比較高，既包含了生態(tài)環(huán)境保護(hù)，也包含了生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)還包含了資源的分配利用等內(nèi)容。由于生態(tài)文明建設(shè)包含的范圍非常廣泛，需要政府、市場、公眾三方的積極參與才能夠取得實(shí)效，而從當(dāng)前各地的規(guī)定來看，各有側(cè)重，但均沒有很好地協(xié)調(diào)政府行政、市場調(diào)節(jié)、公眾參與三者之間的關(guān)系。尤其是在生態(tài)文明建設(shè)過程中，存在著大干快上、資源浪費(fèi)、區(qū)域資源過度消耗等問題，這與生態(tài)文明建設(shè)的宗旨和內(nèi)涵不相契合。因此，在生態(tài)文明建設(shè)過程中科學(xué)地協(xié)調(diào)政府、市場、公眾三方關(guān)系，合理利用資源，并通過補(bǔ)償制度給資源輸出方以合理補(bǔ)償，促進(jìn)資源的可持續(xù)利用，是當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注的問題，也是頒布統(tǒng)一的《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》所要考慮的重點(diǎn)問題。在當(dāng)前不同專家起草的《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法(專家建議稿)》中，對于該問題都給予了高度關(guān)注，但是對于具體制度構(gòu)建卻涉及較少，因而有必要對這一問題加以詳細(xì)論述。

一、生態(tài)文明建設(shè)法治進(jìn)程解析

1.生態(tài)文明建設(shè)從“嵌入”到“融入”的法治進(jìn)程?！吧鷳B(tài)文明建設(shè)”一詞在社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中并不陌生，但該詞匯正式在中央文件中出現(xiàn)較晚，最早可以追溯至2012年黨的十八大報(bào)告。在十八大報(bào)告中，明確有“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的表述，說明黨中央已經(jīng)將生態(tài)文明建設(shè)上升到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的一項(xiàng)重要任務(wù)來對待。十八大報(bào)告指出，要“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程”，說明此時(shí)的生態(tài)文明建設(shè)具有“融入”屬性，屬于“嵌入式”表達(dá)。此后黨中央和國務(wù)院都對生態(tài)文明建設(shè)作出了重要部署和安排，2015年5月黨中央和國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，對生態(tài)文明建設(shè)的基本原則、主要目標(biāo)、基本制度、實(shí)施措施、執(zhí)法監(jiān)督等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。2015年10月，黨的十八屆四中全會(huì)更加明確了生態(tài)文明建設(shè)的重要地位，并提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，為生態(tài)文明建設(shè)確立了明確的發(fā)展方向，在這次會(huì)議上首次將“生態(tài)文明建設(shè)”寫進(jìn)了“十三五規(guī)劃”。在此之后，生態(tài)文明建設(shè)就成為國家社會(huì)建設(shè)的一個(gè)重要領(lǐng)域。

2017年黨的十九大報(bào)告提出了生態(tài)文明戰(zhàn)略，對生態(tài)文明的重視程度是改革開放后歷次黨的代表大會(huì)中最高的。隨后的2018年3月全國人民代表大會(huì)上通過了《憲法》修正案，將原第89條國務(wù)院職權(quán)中的第六項(xiàng)“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”修改為“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”。至此，“生態(tài)文明建設(shè)”不再僅是一個(gè)政策性概念，而是正式進(jìn)入法律，成為一個(gè)獨(dú)立的法律概念[2]。由此，生態(tài)文明建設(shè)“融入”社會(huì)主義建設(shè)的每一部分，變成社會(huì)主義建設(shè)的一個(gè)獨(dú)立單元，其進(jìn)步意義巨大。

2.促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的法治路徑。在以往，生態(tài)文明建設(shè)并不是一個(gè)專門的法律概念，在政策層面多作為一個(gè)指導(dǎo)性的原則出現(xiàn)，并不是與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展相并列的獨(dú)立領(lǐng)域，所以當(dāng)談起“生態(tài)文明建設(shè)”一詞時(shí)，多數(shù)人都會(huì)覺得生態(tài)文明建設(shè)所涉及的范圍非常廣泛，語義也非常豐富。自從生態(tài)文明建設(shè)正式進(jìn)入《憲法》之后，生態(tài)文明建設(shè)有了自己獨(dú)立的范圍定位[2]，相應(yīng)地，在法理層面也需要對“生態(tài)文明建設(shè)”給予清晰的界定，使生態(tài)文明建設(shè)法律制度的邏輯關(guān)系更為清晰，這尤其需要一部《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》來體現(xiàn)和保障[1]。在該法出臺(tái)之前，生態(tài)文明建設(shè)需要確立起一定的基本原則作為前提，使之成為指導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的最基本依據(jù)。具體而言，生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持人與自然和諧共生；綠水青山就是金山銀山；良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉；山水林田湖草是生命共同體；用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境；共謀全球生態(tài)文明建設(shè)等基本原則[4]。這些基本原則既是生態(tài)文明建設(shè)所必須遵循的基本思路，也是生態(tài)文明建設(shè)法律制度所應(yīng)當(dāng)遵循的基本思想。

十九大報(bào)告指出，我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入“新時(shí)代”，學(xué)界對新時(shí)代有不同視角的解讀[5]。從社會(huì)發(fā)展角度來看，“新時(shí)代”社會(huì)發(fā)展要從高速度向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，生態(tài)文明建設(shè)將成為社會(huì)的一大主題。而“新時(shí)代”的生態(tài)文明建設(shè)與以往的生態(tài)文明建設(shè)也有著本質(zhì)區(qū)別。從宏觀層面來看，“新時(shí)代”的生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義建設(shè)的基本思想，堅(jiān)持依法治國、生態(tài)法治的基本精神；從微觀層面來看，必須要在法治狀態(tài)下，充分發(fā)揮市場、政府、公眾三者的能動(dòng)性，高效利用資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)環(huán)保共生。因此，從生態(tài)文明建設(shè)法律體系完善角度來看，需要用法律制度來規(guī)范生態(tài)文明建設(shè)，這樣才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的法治化、高效化、現(xiàn)代化，才符合“新時(shí)代”生態(tài)文明建設(shè)法治的基本要求[6]。

二、生態(tài)文明建設(shè)法治化的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

生態(tài)文明建設(shè)入憲成為一項(xiàng)法定制度的時(shí)間并不長，但實(shí)踐中生態(tài)文明建設(shè)的歷程卻經(jīng)歷了較長時(shí)間?？偨Y(jié)當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)狀，雖然在某些方面取得了一定成績，但我國生態(tài)文明建設(shè)法治化還面臨著嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，尤其是政府、市場、公眾在生態(tài)文明建設(shè)過程中的作用并沒有做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，距離生態(tài)高效還有一定差距。其具體體現(xiàn)為“三個(gè)不協(xié)調(diào)”。

1.區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)制約著政府協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。在生態(tài)文明建設(shè)語境下的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是指區(qū)域之內(nèi)自然資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)生態(tài)資源管理等幾個(gè)方面都應(yīng)當(dāng)做到協(xié)調(diào)發(fā)展。具體有以下含義：一是區(qū)域主體之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域是一個(gè)集合性空間概念，在一定空間范圍內(nèi)所匯聚的多個(gè)區(qū)位主體之間應(yīng)在區(qū)位優(yōu)勢、資源利用、發(fā)展規(guī)劃等方面實(shí)現(xiàn)協(xié)同并進(jìn)，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展[8]。二是區(qū)域內(nèi)部與區(qū)域整體發(fā)展之間協(xié)調(diào)同步。在內(nèi)部關(guān)系方面，區(qū)域內(nèi)部個(gè)體的生態(tài)文明建設(shè)程度應(yīng)當(dāng)與區(qū)域整體保持同步。

然而，在當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐中，所反映出的突出問題就是區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)不協(xié)調(diào)。比較典型的問題是區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)發(fā)展都存在較大的差異，并沒有形成區(qū)域間生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。例如在京津冀地區(qū)，北京與天津地區(qū)的經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，政府在生態(tài)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)等方面的投資力度較大，而河北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速較慢，在生態(tài)文明建設(shè)方面的投資力度相對較小，因而生態(tài)文明建設(shè)總體發(fā)展較為緩慢。比較典型的就是北京、天津地區(qū)在冬季取暖時(shí)基本實(shí)現(xiàn)了清潔能源的全面利用，而河北地區(qū)尤其是在廣大農(nóng)村，冬季燃煤取暖還是主要方式，即便是城市，清潔能源取暖也難以做到全覆蓋。所以在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域之內(nèi)，京津冀地區(qū)發(fā)展還不均衡，北京與天津生態(tài)文明建設(shè)水平要遠(yuǎn)高于河北。類似的情況不僅在京津冀區(qū)域之內(nèi)出現(xiàn)，在其他相鄰省份、相鄰市縣也還比較常見。

從自然屬性來講，相鄰地區(qū)之間，自然環(huán)境條件、區(qū)位優(yōu)勢理論上差異并不大，因而生態(tài)文明建設(shè)理應(yīng)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、同步發(fā)展，區(qū)域個(gè)體也應(yīng)當(dāng)能夠與區(qū)域整體保持協(xié)調(diào)一致，然而現(xiàn)實(shí)中這種區(qū)域間生態(tài)文明建設(shè)不同步的現(xiàn)象仍比較普遍。生態(tài)文明建設(shè)的法治化要求各地政府同步建設(shè)生態(tài)文明，這就要求將來的《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》必須有效協(xié)調(diào)區(qū)位差別，協(xié)同促進(jìn)各地政府建設(shè)生態(tài)文明。

2.資源配置不協(xié)調(diào)制約著市場激勵(lì)機(jī)制的作用發(fā)揮。在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，市場是實(shí)現(xiàn)資源效率化配置的重要工具，市場機(jī)制是經(jīng)濟(jì)社會(huì)法制運(yùn)行的必要手段[9]。我國經(jīng)歷了40多年的改革開放，市場經(jīng)濟(jì)不斷深化，市場機(jī)制不斷完善，市場在配置資源過程中的作用充分發(fā)揮，取得了舉世矚目的成績。然而在我國的市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)部，還存在著諸多的不完善之處，最為典型的就是區(qū)域資源配置不均衡，極大地影響了區(qū)域之內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，也與生態(tài)文明法制建設(shè)的要求不相符合。

當(dāng)前，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，我國為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)制定了以區(qū)域產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略，在這種思想的指引下區(qū)域協(xié)同發(fā)展成為中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的一個(gè)新動(dòng)能[10]。然而區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展又面臨著一系列的新問題，比較典型的就是區(qū)域內(nèi)部的“虹吸效應(yīng)”。例如在京津冀地區(qū)，北京與天津的經(jīng)濟(jì)增速較快，河北環(huán)京津地區(qū)由于大力支援北京建設(shè)，去除低端產(chǎn)能，因而生態(tài)環(huán)境相對較好，但是經(jīng)濟(jì)增速較慢。而河北南部地區(qū)為了彌補(bǔ)河北環(huán)京津地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的遲滯現(xiàn)象，同時(shí)也參與到向京津地區(qū)提供資源供給的隊(duì)伍中來，大力發(fā)展鋼鐵產(chǎn)業(yè)，從而形成了以京津地區(qū)為拉動(dòng)、整個(gè)河北以資源輸出為發(fā)展動(dòng)能的發(fā)展模式。最終的結(jié)果是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面京津冀可以實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，但是在生態(tài)文明建設(shè)方面，河北地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于北京地區(qū)。這種區(qū)域內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)上的不均衡現(xiàn)象即為“虹吸效應(yīng)”[11]?，F(xiàn)實(shí)中這類現(xiàn)象在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中較多，雖然區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了內(nèi)生驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)換，并可以實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，但是在生態(tài)文明建設(shè)過程中，往往由于資源沒有得到均衡配置而出現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程的不協(xié)調(diào)、不平衡。

3.參與機(jī)制不協(xié)調(diào)制約著公眾的內(nèi)生動(dòng)力發(fā)掘。在地球生態(tài)環(huán)境中，人類應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)地球生態(tài)，這樣才能使地球的自然環(huán)境得到可持續(xù)發(fā)展，人類也才能夠永續(xù)發(fā)展。十九大報(bào)告中明確提出了“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”的基本思想，在“堅(jiān)持人與自然和諧共生”基本理念的指引下，社會(huì)人應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極參與環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)。

就生態(tài)文明建設(shè)的法治化而言，治理環(huán)境、保護(hù)生態(tài)不僅僅要有行政管理、行政處罰、司法介入這樣的公權(quán)手段以及市場機(jī)制充分參與的市場手段，同時(shí)還需要社會(huì)公眾的積極參與[12]。然而在當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)法律制度體系下，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的制度規(guī)范相對欠缺。這主要表現(xiàn)為在生態(tài)文明建設(shè)過程中，一是生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃不透明，社會(huì)公眾不知情。從理論上講，重大生態(tài)文明建設(shè)在規(guī)劃之初，都應(yīng)當(dāng)讓群眾知悉，目的是讓社會(huì)公眾知悉生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃與自己有哪些關(guān)系。而在法律制度中，《環(huán)境保護(hù)法》《政府信息公開條例》《環(huán)境信息公開辦法》等法律規(guī)范都規(guī)定了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的政府信息應(yīng)當(dāng)公開，但是這些規(guī)定僅限于環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃；生態(tài)文明建設(shè)的范圍要遠(yuǎn)大于環(huán)境保護(hù)，而實(shí)踐中生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)劃不僅沒有真正做到信息充分公開，甚至多數(shù)情況下生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃尚處于不透明的狀態(tài)。二是生態(tài)文明建設(shè)過程中資源利用情況不透明。不少社會(huì)公眾對社會(huì)資源以及生態(tài)文明建設(shè)資金的使用情況不知情，由于缺乏公眾參與，使得有限的生態(tài)文明建設(shè)資源得不到充分發(fā)揮，甚至存在浪費(fèi)現(xiàn)象。三是社會(huì)公眾缺乏對生態(tài)文明建設(shè)的有效監(jiān)督。生態(tài)文明建設(shè)過程中的信息公開與公眾參與相輔相成，生態(tài)文明建設(shè)過程中很多環(huán)節(jié)都沒有做到信息公開，社會(huì)公眾當(dāng)然也就難以做到有效參與[13]。這些都說明當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)過程中公眾參與機(jī)制與建設(shè)機(jī)制之間還沒有真正做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

三、生態(tài)文明建設(shè)法治化滯后的根源

目前，我國生態(tài)文明建設(shè)存在的不協(xié)調(diào)問題，從生態(tài)法角度來解讀，主要原因是由于制度體系不健全所導(dǎo)致。實(shí)踐中與生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的項(xiàng)目出現(xiàn)大干快上、規(guī)劃建設(shè)過程不透明、資金濫用、資源浪費(fèi)、掠奪式發(fā)展等現(xiàn)象，追根溯源，在于本應(yīng)與生態(tài)文明建設(shè)同步確立的生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償法律制度還沒有確立，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.生態(tài)補(bǔ)償思想不明確導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)法治路徑不清晰。要建設(shè)生態(tài)文明，第一要素就是要用法治的思維來規(guī)劃、設(shè)計(jì)、部署生態(tài)文明建設(shè)。然而長期以來，我國在生態(tài)文明建設(shè)方面的思維是政策性思維，而非法律思維，通常依靠上級(jí)命令來傳達(dá)，只要上級(jí)有紅頭文件，下級(jí)就貫徹落實(shí)，甚至?xí)凹颖敦瀼芈鋵?shí)”。于是就有了在上級(jí)命令的基礎(chǔ)上，大干快上、一窩蜂地大搞規(guī)劃、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的情況。這種情況并沒有尊重自然規(guī)律，反而導(dǎo)致出現(xiàn)資源過度消耗、資源利用效率不高的現(xiàn)象，突出地反映出地方政府片面追求政績的思維。

新時(shí)代要求生態(tài)文明建設(shè)在法治狀態(tài)下進(jìn)行，生態(tài)文明建設(shè)法治化成為生態(tài)法治的重要內(nèi)容。具體而言，在生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中，必然會(huì)利用、消耗資源，這種對資源的利用和消耗的過程，應(yīng)當(dāng)在法治思維的引領(lǐng)下進(jìn)行，政府的行政命令、行政管理措施、行政處罰措施都應(yīng)當(dāng)符合法律制度的規(guī)定，從而破除“領(lǐng)導(dǎo)一支筆”“拍腦袋式?jīng)Q策”等弊端。既然利用、消耗資源，就應(yīng)當(dāng)給予合理的補(bǔ)償，資源從自然界獲得的，就要給自然界以補(bǔ)償，相對應(yīng)的法律制度是生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)修復(fù)制度[14]。資源被應(yīng)用于生態(tài)文明建設(shè)的，獲益方就應(yīng)當(dāng)給資源輸出方以補(bǔ)償。這種補(bǔ)償應(yīng)超過資源本身的市場對價(jià)，主要用于資源輸出方恢復(fù)資源所需的貨幣化服務(wù)。

當(dāng)前，關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)法律制度中如何利用資源、如何實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)范比較豐富，而關(guān)于如何對生態(tài)文明建設(shè)所消耗的資源給予補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范尚未正式確立，因此當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)過程中對資源利用的補(bǔ)償并沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)。例如在京津冀地區(qū)，河北為了支援京津地區(qū)建設(shè)，大量向京津地區(qū)輸出資源，理論上京津地區(qū)應(yīng)當(dāng)對河北地區(qū)給予補(bǔ)償，然而現(xiàn)實(shí)中京津地區(qū)對河北地區(qū)給予的補(bǔ)償與財(cái)政支持并不足以支撐其持續(xù)發(fā)展，因而河北地區(qū)往往會(huì)向國家要政策。這種現(xiàn)象是生態(tài)文明建設(shè)過程中非法治或法治程度不足的表現(xiàn)，原因就在于生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償?shù)姆伤枷氩幻鞔_、法律制度尚未建立，所以才會(huì)出現(xiàn)以政策、命令代替法律的現(xiàn)象。

2.生態(tài)補(bǔ)償制度不健全導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)法律基礎(chǔ)不穩(wěn)固。生態(tài)文明建設(shè)入憲后，成為一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域，其法律地位更加突出，但同時(shí)也意味著生態(tài)文明建設(shè)法治化的進(jìn)程將進(jìn)一步加速。就當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)法律制度體系而言，并不缺乏散見于各實(shí)體法中的規(guī)范性條文，同時(shí)也不缺乏單行性立法規(guī)范，如《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境信息公開條例》等。但是至今為止，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域尚缺乏一部綜合性的立法，即《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》，可見當(dāng)前我國生態(tài)文明建設(shè)法律體系缺乏體系化、系統(tǒng)化[15]。

在現(xiàn)有的法律制度規(guī)范中，作為生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)性的法律制度應(yīng)當(dāng)有很多，但其中非常重要的一項(xiàng)制度就是生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償法律制度。在市場經(jīng)濟(jì)語境下，生態(tài)文明建設(shè)與建設(shè)補(bǔ)償是相輔相成的概念。為了建設(shè)生態(tài)文明利用了資源，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場規(guī)則由市場來決定資源利用的補(bǔ)償對價(jià)。然而，現(xiàn)實(shí)中生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，市場機(jī)制的介入一般限于純私權(quán)交易領(lǐng)域，而對于區(qū)域政府間資源利用的補(bǔ)償機(jī)制，市場交易規(guī)則很難介入。例如：A、B、C三地分處一條河流的上下游，上游的A、B兩地都針對河流采取了一系列的治理手段，河流流經(jīng)下游C地時(shí)河水達(dá)到了優(yōu)良級(jí)別，C在利用河流的水源時(shí)，等于利用了優(yōu)質(zhì)資源，這一資源除了水體本身外，還附加了A、B兩地對河水的治理成果，因此從理論上講，C地利用了優(yōu)質(zhì)資源，就應(yīng)當(dāng)給A、B兩地以補(bǔ)償。但是現(xiàn)實(shí)中，對A、B兩地的補(bǔ)償并不是由C地支付的，而是由共同上級(jí)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)的，并不會(huì)由市場機(jī)制來參與。在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域之內(nèi)，習(xí)慣了上級(jí)的指令和特事特辦，并不習(xí)慣用法制思維和市場手段來解決問題，因此市場機(jī)制在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域之內(nèi)介入不夠，而缺乏市場參與的生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償法律制度也是不健全的，這也使得生態(tài)文明建設(shè)的法律基礎(chǔ)并不穩(wěn)固。

3.生態(tài)激勵(lì)機(jī)制不完善導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)社會(huì)效果不顯著。參與生態(tài)文明建設(shè)的主體應(yīng)當(dāng)包含政府、市場和公眾，缺乏公眾的參與，生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)就非常困難，或者說推進(jìn)的效果并不好，最終生態(tài)文明的程度也并不高。社會(huì)公眾之所以參與度較低，除了與生態(tài)文明建設(shè)信息公開制度不健全密切相關(guān)之外，還與激勵(lì)機(jī)制的欠缺有關(guān)[16]。生態(tài)文明建設(shè)過程中關(guān)于補(bǔ)償?shù)姆纱胧┎粌H僅包含對資源利用要給予補(bǔ)償，同時(shí)還應(yīng)將激勵(lì)公眾參與的相關(guān)費(fèi)用支出納入補(bǔ)償范圍。有了激勵(lì)措施，社會(huì)公眾才會(huì)對生態(tài)文明建設(shè)有更加強(qiáng)烈的參與積極性。

從生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐來看，社會(huì)公眾在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的參與程度比較低，傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)對于社會(huì)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)基本上限制在生態(tài)環(huán)境保護(hù)末端領(lǐng)域。例如舉報(bào)環(huán)境違法活動(dòng)、提起環(huán)境保護(hù)公益訴訟等，而對于個(gè)人申請政府公開環(huán)境信息、公開生態(tài)文明建設(shè)信息、對生態(tài)文明建設(shè)過程中的資源利用和費(fèi)用支出提出質(zhì)詢等活動(dòng)，普遍參與較少。也就是說社會(huì)公眾在生態(tài)文明建設(shè)的末端參與要遠(yuǎn)高于生態(tài)文明建設(shè)的前端參與，因?yàn)楹苌儆芯唧w的規(guī)定來激勵(lì)社會(huì)公眾如何參與生態(tài)文明建設(shè)。從這一點(diǎn)來看，由于當(dāng)前建設(shè)生態(tài)文明過程中生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償制度并沒有同步建立起來，社會(huì)公眾對于如何參與生態(tài)文明建設(shè)尚處于思維的空白狀態(tài)，生態(tài)文明建設(shè)雖然在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之內(nèi)產(chǎn)生了一定的效果，但是在社會(huì)領(lǐng)域之內(nèi)效果并不顯著，社會(huì)公眾對于生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識(shí)程度尚有很大的提升空間。

四、推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)法治化的制度路徑

導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)過程中出現(xiàn)各類問題的關(guān)鍵原因就在于當(dāng)前法律制度中缺乏對生態(tài)文明建設(shè)消耗資源的補(bǔ)償制度，因此建立生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償法律制度是新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。要構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償法律制度，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)政府行政、市場機(jī)制、公眾參與這三方力量，以保障生態(tài)文明建設(shè)能夠可持續(xù)實(shí)施。

1.擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?。《憲法》賦予了生態(tài)文明建設(shè)在社會(huì)建設(shè)中獨(dú)立的法律地位，就需要部門法對生態(tài)文明建設(shè)的范圍給予界定，同時(shí)在建設(shè)生態(tài)文明過程中所消耗的資源，也應(yīng)當(dāng)構(gòu)建相應(yīng)的制度予以補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。雖然生態(tài)文明建設(shè)的范圍非常廣泛，但是并不是建設(shè)所有的生態(tài)文明都需要給予補(bǔ)償，所以生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償?shù)姆N類范圍也應(yīng)當(dāng)法定化，即生態(tài)文明建設(shè)過程中哪些活動(dòng)需要給予補(bǔ)償，需要頂層設(shè)計(jì)給予明確。

在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域之內(nèi)，生態(tài)補(bǔ)償是較為常見的詞匯，該制度是對被消耗的生態(tài)資源給予的補(bǔ)償，用于恢復(fù)生態(tài)環(huán)境所需要支出的價(jià)值[17]。相應(yīng)地，從法律制度層面看，生態(tài)文明建設(shè)的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)限定為生態(tài)文明建設(shè)過程中資源接受方對資源輸出方所消耗資源的一種補(bǔ)償。這種資源上的消耗，可以是傳統(tǒng)不可再生的能源，也可以是現(xiàn)代可持續(xù)利用的資源。具體范圍如下：一是自然資源輸出的補(bǔ)償。自然資源使用方不僅僅要付給輸出方自然資源本身相應(yīng)的對價(jià)，還應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償，用于恢復(fù)和保護(hù)生態(tài)、建設(shè)生態(tài)文明，使得資源輸出型的城市能夠得到可持續(xù)發(fā)展。二是社會(huì)資源輸出的補(bǔ)償。所謂社會(huì)資源，就是指在生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面所消耗的人力資源、物力資源、信息資源等。社會(huì)資源的輸出廣泛存在于“衛(wèi)星城”和以某個(gè)特大城市為核心的城市群這樣的城市結(jié)構(gòu)中，這樣的城市結(jié)構(gòu)也比較容易形成社會(huì)資源的“虹吸效應(yīng)”。因此，作為資源接受方，應(yīng)當(dāng)給予輸出方一定的補(bǔ)償，來填補(bǔ)其在生態(tài)文明建設(shè)過程中所消耗的社會(huì)資源，幫助資源輸出地區(qū)建設(shè)生態(tài)文明。例如為了治理京津冀區(qū)域大氣污染，2017年原環(huán)境保護(hù)部規(guī)定的北京及其周邊“2+26”城市群對產(chǎn)業(yè)運(yùn)行采取了“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、限”等措施[18]，最終使北京以年均每立方米58微克的成績完成了“大氣十條”規(guī)定的任務(wù)。這一成績與北京周邊城市群所作出的貢獻(xiàn)密不可分，這些城市為了支持北京生態(tài)文明建設(shè)而消耗了自己的資源，包括經(jīng)濟(jì)資源、管理資源等，對于這些資源消耗，都應(yīng)當(dāng)納入生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償?shù)姆秶畠?nèi)。

2.完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?dòng)條件。建設(shè)生態(tài)文明必然要消耗資源，而資源的消耗往往不來源于本地、本區(qū)域或者本行業(yè)，達(dá)到什么條件才可以實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)的補(bǔ)償，值得學(xué)界關(guān)注。

一般而言，生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)有規(guī)劃、設(shè)計(jì)，而在規(guī)劃設(shè)計(jì)中，對于生態(tài)環(huán)境的、生態(tài)資源的消耗以及建設(shè)階段性完成后會(huì)帶來哪些收益都會(huì)有專門的預(yù)算。然而，實(shí)踐中對于消耗非本地權(quán)益性資源的，資源接受地往往并不會(huì)將這些權(quán)益納入預(yù)算范圍。例如河流下游用水，對于上游的補(bǔ)償通常是按照流量來計(jì)入會(huì)計(jì)成本進(jìn)行核算的[19]，而上游為了保證下游能夠獲得優(yōu)良水資源進(jìn)行的治理投入、資源消耗卻是不在預(yù)算范圍之內(nèi)的。所以在生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，要對非本地資源利用情況進(jìn)行評(píng)估、核算，超過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付部分，要納入生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償?shù)姆秶?。?dāng)然，從補(bǔ)償程序上看，為了使生態(tài)文明建設(shè)順利實(shí)施，資源供給方應(yīng)當(dāng)主動(dòng)要求資源接受方，而資源接受方也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)聯(lián)系資源供給方，啟動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償程序，就補(bǔ)償問題進(jìn)行磋商談判，尋求最佳解決方案。

具體而言，達(dá)到以下標(biāo)準(zhǔn)的，就可以啟動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償?shù)拇枭坛绦颍阂皇琴Y源利用活動(dòng)具有政府屬性，即利用資源的活動(dòng)必須是政府為了建設(shè)生態(tài)文明而實(shí)施的，具有社會(huì)公益屬性，或政府所主持建設(shè)的重大生態(tài)工程。如果是私人主體利用資源的，則會(huì)涉及資源權(quán)屬的轉(zhuǎn)讓與繳費(fèi)問題，并不存在資源的補(bǔ)償問題。二是資源利用活動(dòng)要達(dá)到必要的規(guī)模。應(yīng)當(dāng)以可能會(huì)對各方的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定的影響為限。資源接受地使用資源的活動(dòng)有大有小，如果使用資源規(guī)模較小，不足以對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，通過訂立資源購銷合同就可以完成，并不需要啟動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償?shù)恼勁谐绦颉Ｋ?，只有資源利用達(dá)到一定的規(guī)模，可能對雙方的生態(tài)建設(shè)產(chǎn)生影響的，才需要進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償。三是資源利用活動(dòng)可能會(huì)對資源輸出地的生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生不利影響。例如：在京津冀地區(qū)，河北為了配合北京治理大氣污染，在機(jī)動(dòng)車尾氣治理、小鍋爐治理、冬季燃煤治理方面消耗的大量本地資源，為北京輸送了優(yōu)質(zhì)的空氣環(huán)境，對河北本地的生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生了一定的不利影響，因此可以啟動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償?shù)恼勁谐绦颉?/p>

3.明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼氊?zé)。生態(tài)文明建設(shè)通常是在政府的主導(dǎo)下，市場和公眾積極參與實(shí)施的，可以說政府、市場、公眾都是生態(tài)文明建設(shè)的主體。但是具體到生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，政府是生態(tài)文明建設(shè)的主要主體，也是資源利用、調(diào)配的主要主體。因此，為了建設(shè)生態(tài)文明，如果利用了資源，就應(yīng)當(dāng)由政府對資源輸出地給予相應(yīng)的補(bǔ)償。當(dāng)然，政府作為生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施主體和補(bǔ)償主體，應(yīng)當(dāng)在權(quán)限范圍內(nèi)開展工作，具體到生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償問題，政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“四個(gè)法定”的基本原則：一是補(bǔ)償法定。建設(shè)生態(tài)文明是不是應(yīng)當(dāng)對資源輸出地給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這一問題是個(gè)新問題，政府通常對待這樣的問題會(huì)以向上級(jí)請示的辦法來對待，最終一切按照上級(jí)的指令辦理，這種狀態(tài)是生態(tài)文明建設(shè)中的非法治狀態(tài)，是應(yīng)當(dāng)摒棄的。取而代之的是補(bǔ)償法定，即是否給予補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定來處理，不能依據(jù)行政命令來處理。二是范圍法定。建設(shè)生態(tài)文明過程中消耗了資源，如果決定對資源輸出方給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?，補(bǔ)償?shù)姆秶心男仨氂煞梢?guī)范事先規(guī)定，不能隨意創(chuàng)設(shè)補(bǔ)償項(xiàng)目，否則就會(huì)出現(xiàn)騙取補(bǔ)償?shù)雀瘮‖F(xiàn)象。三是數(shù)額法定。對于生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施補(bǔ)償，必須經(jīng)過法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估核算，補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)有證據(jù)依據(jù)。四是程序法定。生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施不能依靠“領(lǐng)導(dǎo)一支筆”來解決具體問題，必要按照法律規(guī)定的程序和步驟來完成。如果程序不合法，則可以由共同上級(jí)行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定撤銷補(bǔ)償。因此，行政權(quán)在生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償過程中可以發(fā)揮管理、協(xié)商、處罰等多項(xiàng)職能，且這些職能都應(yīng)當(dāng)在法定狀態(tài)下實(shí)施。

4.運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌鰴C(jī)制。但凡一個(gè)法治社會(huì)，在市場經(jīng)濟(jì)語境之下，市場機(jī)制是實(shí)現(xiàn)資源效率化配置的最佳路徑[20]。在生態(tài)文明建設(shè)過程中，市場機(jī)制應(yīng)當(dāng)充分參與其中，這樣的生態(tài)文明建設(shè)才是符合法治化要求的。而在以往的生態(tài)文明建設(shè)過程中，市場機(jī)制的參與程度比較低，一般僅限于一些建設(shè)類或者投資類項(xiàng)目，涉及的法律關(guān)系也相對簡單。在新時(shí)代，建設(shè)生態(tài)文明需要更多地為市場機(jī)制設(shè)計(jì)參與機(jī)會(huì)，將生態(tài)文明建設(shè)法治化、市場化，這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)十九大提出的生態(tài)文明戰(zhàn)略要求。

具體而言，法律制度應(yīng)當(dāng)為市場機(jī)制參與生態(tài)文明建設(shè)提供以下保障：一是要明確市場參與的范圍。生態(tài)文明建設(shè)不僅僅要依靠政府的力量，在市場經(jīng)濟(jì)語境之下，要充分借助市場的力量來完成生態(tài)文明建設(shè)。因此，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定只要不涉及國家秘密的生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)允許市場積極參與。二是保障市場主體參與權(quán)利。在生態(tài)文明建設(shè)過程中，市場機(jī)制要充分發(fā)揮作用，就應(yīng)當(dāng)保障市場主體充分參與市場的權(quán)利，使市場主體能夠積極參與到生態(tài)文明建設(shè)以及補(bǔ)償機(jī)制中來。三是保障市場機(jī)制充分發(fā)揮作用。市場機(jī)制不僅僅可以參與生態(tài)文明建設(shè)，同時(shí)還可以參與生態(tài)文明建設(shè)的補(bǔ)償。例如在用水資源配置過程中，下游政府受益后應(yīng)當(dāng)給上游政府一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這部分補(bǔ)償可以引入市場機(jī)制，用市場化的方式來解決，即由第三方環(huán)境治理公司與上下游政府簽訂協(xié)議，用等值替代的方法替下游政府在上游地區(qū)治理環(huán)境或者植樹，義務(wù)范圍就是補(bǔ)償?shù)姆秶?。在若干年之后市場主體可以從環(huán)境治理或者植樹中獲取一定的利益。這樣既保證了上游政府的資源性收益，又節(jié)省了下游政府的財(cái)政開支，同時(shí)市場主體還能夠獲益，屬于一舉三得。法律為市場機(jī)制提供了上述保障，就可以使市場充分參與生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償，資源就能夠得到效率化的配置。

5.鼓勵(lì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓妳⑴c。生態(tài)文明建設(shè)離不開公眾的參與，生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償法律機(jī)制的構(gòu)建，也應(yīng)當(dāng)充分考慮到社會(huì)公眾的權(quán)益。通過法律機(jī)制設(shè)計(jì)，充分激發(fā)社會(huì)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償?shù)姆e極性，使生態(tài)文明建設(shè)能夠在法治化的軌道上運(yùn)行。

具體而言，生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制在設(shè)計(jì)過程中，一是要建立生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償信息公開制度。政府對于生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)以及補(bǔ)償方案和補(bǔ)償資金的用途等內(nèi)容，都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，并且還要規(guī)定公開的期限，使社會(huì)公眾能夠充分了解生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容。因?yàn)檎Y源具有公共利益屬性，政府生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施補(bǔ)償與社會(huì)公共利益密切相關(guān)，公眾有權(quán)利知悉與自己相關(guān)的政府信息。二是要建立生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償公眾參與機(jī)制。社會(huì)公眾對于生態(tài)文明建設(shè)的補(bǔ)償，不僅僅有知情權(quán)，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)具有質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)和舉報(bào)權(quán)。在用水權(quán)權(quán)利分配的實(shí)踐中，下游政府會(huì)給上游政府支付一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但是這種補(bǔ)償往往并沒有向社會(huì)公眾公布，社會(huì)公眾也并不了解其中的細(xì)節(jié)，也不能充分參與，從而就會(huì)對補(bǔ)償資金運(yùn)用情況產(chǎn)生諸多遐想。為了避免這種情況，應(yīng)當(dāng)通過公眾參與機(jī)制來加以化解。具體而言，在生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償過程中，社會(huì)公眾有異議的，可以向政府提出質(zhì)詢意見，有建議的也可以提出建議。與此同時(shí)，法律制度還應(yīng)當(dāng)建立激勵(lì)機(jī)制[21]，鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與生態(tài)文明建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的補(bǔ)償過程中來，使社會(huì)公眾能夠充分監(jiān)督生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行。

6.實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督問責(zé)。從法理學(xué)的角度來看，沒有責(zé)任約束的法律規(guī)范實(shí)施效果難以得到有效率的保障[22]，所以生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償法律機(jī)制必須要建立配套的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。具體而言，一是要將生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償納入檢察監(jiān)督范圍。由于生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償涉及社會(huì)公共利益的保護(hù)，而檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正是保護(hù)社會(huì)公共利益的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，檢察機(jī)關(guān)對于生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償過程中出現(xiàn)的違法現(xiàn)象以公益訴訟方式給予監(jiān)督，可以及時(shí)有效地糾正生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償過程中出現(xiàn)的違法現(xiàn)象。二是要將生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償納入監(jiān)察監(jiān)督范圍。如果生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償過程中涉及政府官員不作為、亂作為、瀆職腐敗等現(xiàn)象的，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會(huì)介入調(diào)查，以保障生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償能夠順利實(shí)施。三是完善生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償?shù)膯栘?zé)機(jī)制。對于在生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償過程中領(lǐng)導(dǎo)干部失職或者負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的追責(zé)，以保證領(lǐng)導(dǎo)干部能夠合理地行使權(quán)力。

生態(tài)文明建設(shè)從十八大報(bào)告中的“融入”社會(huì)建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域，到十九大后入憲,成為一個(gè)獨(dú)立的法律領(lǐng)域，產(chǎn)生了質(zhì)的飛越。生態(tài)文明建設(shè)在社會(huì)建設(shè)中不再是“附屬”地位，而是具有獨(dú)立法律地位的一項(xiàng)任務(wù)。要建設(shè)生態(tài)文明，必然需要消耗一定的資源，而資源的范圍較為廣泛，有不可再生資源，也有可再生性資源，還有社會(huì)資源等等。從理論上講，資源接受方應(yīng)當(dāng)給資源供給方一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以彌補(bǔ)其資源的消耗。所以，在建立生態(tài)文明建設(shè)法律制度的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償法律制度，且應(yīng)以此為關(guān)鍵制度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法治化。然而，現(xiàn)實(shí)中這樣的制度尚未建立，人們建設(shè)生態(tài)文明的思維還停留在依靠政府指令的思維之下，法治思維并沒有得以貫徹，資源濫用、權(quán)力濫用等現(xiàn)象仍然較多。而建立生態(tài)文明建設(shè)補(bǔ)償制度，就是要從根本上確立“有建設(shè)、有消耗、有補(bǔ)償”的基本規(guī)則，從而使資源在生態(tài)文明建設(shè)過程中得到效率化的配置。而從具體制度層面來看，需要法律制度將政府的行政管理職能、市場的資源配置功能、公眾的廣泛參與職能相互融合，賦予彼此一定的法律權(quán)利，這樣才能夠使生態(tài)文明建設(shè)保持在法治的軌道上運(yùn)行。