派駐公安檢察室的功能定位及其優(yōu)化路徑
——以偵查權(quán)控制為視角

陳 實(shí)，楊 菲(.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430073;.吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 300)

一、問(wèn)題的提出

以公權(quán)力為本質(zhì)而存在的偵查權(quán)具有天然的擴(kuò)張屬性，若不能將其規(guī)制在一定限度內(nèi)，則必然構(gòu)成對(duì)公民權(quán)利的侵害。因此尋求偵查權(quán)與公民權(quán)之間的平衡點(diǎn)亦為現(xiàn)代法治國(guó)家的基本要求，對(duì)偵查權(quán)控制的基本邏輯基礎(chǔ)亦由此展開?；谖覈?guó)政治體制以及現(xiàn)實(shí)土壤，在“一元分立”的憲法體制之下，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的檢察監(jiān)督成為控制偵查權(quán)的主要方式。然而，囿于“流水線”的刑事訴訟作業(yè)模式，檢警之間配合大于制約，合作大于監(jiān)督。偵查權(quán)封閉化的運(yùn)行特征以及檢察權(quán)滯后化的監(jiān)督長(zhǎng)期并存，致使審前階段公民權(quán)長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，偵查權(quán)長(zhǎng)期處于強(qiáng)勢(shì)地位，冤假錯(cuò)案時(shí)有發(fā)生，“偵查中心主義”始終無(wú)法得到根本扭轉(zhuǎn)。為強(qiáng)化審前階段檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)的法律監(jiān)督，2015年2月最高檢發(fā)布《關(guān)于深化檢察改革的意見(jiàn)(2013-2017年工作規(guī)劃)》，提出要完善偵查監(jiān)督機(jī)制，探索建立重大、疑難案件偵查機(jī)關(guān)聽(tīng)取檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)和建議的制度，建立對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制。同年5月，最高檢在山西等十余個(gè)省份探索以派駐公安檢察室的方式加強(qiáng)刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制的改革試點(diǎn)工作。2016年9月，最高檢發(fā)布《“十三五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》(下稱《綱要》)，提出要完善對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，選擇主城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、刑事案件高發(fā)等重點(diǎn)區(qū)域的公安派出所設(shè)立駐所檢察室(官)。2017年3月，最高檢要求各級(jí)檢察院因地制宜，通過(guò)派駐檢察等方式，全面開展對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)的監(jiān)督工作，年底前實(shí)現(xiàn)全面鋪開。2019年2月最高檢《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》第42條規(guī)定，對(duì)派駐檢察室的職能定位、職責(zé)權(quán)限和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)提出更明確要求。2019年7月政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)會(huì)提出，要推動(dòng)在市、縣公安機(jī)關(guān)建設(shè)執(zhí)法辦案管理中心，探索建立派駐檢察機(jī)制。

目前，研究者多聚焦于對(duì)派駐公安檢察室的操作機(jī)制以及運(yùn)轉(zhuǎn)流程的描述，卻忽視了對(duì)其功能定位這一核心問(wèn)題的理論思考。派駐公安檢察室究竟應(yīng)當(dāng)以配合引導(dǎo)的功能為主還是應(yīng)當(dāng)以監(jiān)督制約功能為主，目前尚無(wú)定論。這一問(wèn)題的解決將直接影響派駐檢察改革的未來(lái)走向以及對(duì)偵查權(quán)控制的實(shí)效。本文圍繞派駐公安檢察室的功能定位展開論證，通過(guò)檢視偵查監(jiān)督控制方案并分析實(shí)踐操作中的功能異化，明確監(jiān)督者的角色定位，并就監(jiān)督實(shí)質(zhì)化提出相應(yīng)對(duì)策，以期對(duì)派駐公安檢察改革提供參考。

二、現(xiàn)實(shí)與優(yōu)勢(shì)：偵查權(quán)控制方案檢視

為防范偵查權(quán)失范，多數(shù)國(guó)家預(yù)先設(shè)置了必要的控制措施。然而，當(dāng)面對(duì)多元化的偵查權(quán)控制方案時(shí)，無(wú)論是進(jìn)行制度移植或者制度創(chuàng)建都不能忽視對(duì)本國(guó)現(xiàn)行司法環(huán)境的融貫性考慮，選擇何種方案既符合司法現(xiàn)實(shí)又具備顯著優(yōu)勢(shì)便成為當(dāng)下改革的思考起點(diǎn)。

1.多元偵查權(quán)控制方案。長(zhǎng)期以來(lái)，以內(nèi)部科層控制為主要特征的偵查權(quán)因其封閉化運(yùn)行模式而備受詬病。以審查批捕和審查起訴為主要方式的傳統(tǒng)型偵查監(jiān)督機(jī)制也難以遏制偵查權(quán)被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。伴隨公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化改革，公安系統(tǒng)似乎正以強(qiáng)化內(nèi)部控制的方式來(lái)替代本已弱化的外部控制，并呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的“內(nèi)卷化”傾向[1]。從權(quán)力控制視角來(lái)看，對(duì)偵查權(quán)控制方案可歸納為兩種模式：一是以權(quán)力限制權(quán)力模式。該模式又可劃分為兩種解決方案：(1)檢察權(quán)控制方案。在“一元分立”的政治體制之下，國(guó)家權(quán)力呈現(xiàn)為層級(jí)化的運(yùn)作模式并表現(xiàn)為權(quán)力運(yùn)行的單向性特點(diǎn)[2]。為彌補(bǔ)該模式帶來(lái)的監(jiān)督功能不足，檢察機(jī)關(guān)便成為法律監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)。在該體制之下，基于對(duì)偵查權(quán)的有效控制，有學(xué)者提出借鑒大陸法系國(guó)家檢警一體化的控制方案來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查權(quán)的有效控制[3]，這也成為當(dāng)下改革的主要思路。(2)審判權(quán)控制方案?；谌龣?quán)分立的政治傳統(tǒng)，英美法系國(guó)家將偵查權(quán)納入司法審查的范圍之內(nèi)，通過(guò)法官簽發(fā)令狀的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查權(quán)的有效控制。有研究者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)效法英美，建立起司法審查模式[4]。二是以權(quán)利限制權(quán)力模式。2012年《刑事訴訟法》的修改確立了律師在偵查階段的辯護(hù)人地位，使其成為制約偵查的重要力量。有學(xué)者認(rèn)為，偵查乃刑事訴訟的重心，在偵查階段應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化律師的介入[5]。此外，國(guó)家賠償制度的建立也為當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)提供了重要途徑并間接制約了偵查權(quán)的濫用。上述方案為實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查權(quán)的有效控制提供了重要參考，但卻難以滿足我國(guó)司法實(shí)踐需要。首先，在以權(quán)利限制權(quán)力模式當(dāng)中最重要的是依靠辯護(hù)權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查權(quán)的有效制約。然而，我國(guó)控辯地位不平衡，辯護(hù)權(quán)弱小的局勢(shì)短期難以改變。盡管2017年最高人民法院聯(lián)合司法部推行了刑事辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)改革并確立了值班律師制度，但從實(shí)然層面上來(lái)講，我們實(shí)現(xiàn)的僅僅是法律幫助的全覆蓋，距離真正意義上的刑事辯護(hù)全覆蓋仍有較大差距。在值班律師地位不明且訴訟權(quán)利尚難得到完全保障的情況下，要求其對(duì)偵查權(quán)形成有效制約是勉為其難。另外，國(guó)家賠償制度雖然取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但其事后性的救濟(jì)特點(diǎn)顯然無(wú)法對(duì)偵查權(quán)構(gòu)成有效威懾。筆者認(rèn)為，以權(quán)利制約權(quán)力的思路只能作為一種輔助性方案循序漸進(jìn)、逐步推行。其次，在以權(quán)力制約權(quán)力方案中，就審判權(quán)控制方案而言，英美國(guó)家雖然以令狀主義為基本原則，但其以三權(quán)分立作為賴以生存的憲政土壤，這與我國(guó)“一元分立”的人大體制產(chǎn)生嚴(yán)重沖突[6]，況且目前我國(guó)司法資源緊缺，案多人少矛盾較為突出，令法院承擔(dān)這一職能無(wú)論在理論還是實(shí)踐上都不具備可能性。檢察權(quán)控制方案不僅符合我國(guó)基本制度框架，而且具有較小的改革阻力。只要對(duì)現(xiàn)有的檢察監(jiān)督模式進(jìn)行局部式的修補(bǔ)便可以實(shí)現(xiàn)有效控制偵查權(quán)的目標(biāo)。出于現(xiàn)實(shí)和實(shí)用主義的考慮，以檢察權(quán)控制偵查權(quán)的方案理應(yīng)成為首要選擇。

2.派駐公安檢察室的優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)為提高審前質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查權(quán)的有效控制，進(jìn)行了一系列改革，并取得了相應(yīng)的成效[7]。在這些改革中，檢察引導(dǎo)偵查以及提前介入改革雖然對(duì)偵查質(zhì)量的提高具有重要作用，但其操作模式通常表現(xiàn)為與公安機(jī)關(guān)進(jìn)行個(gè)案商討，啟動(dòng)方式較為被動(dòng)滯后，監(jiān)督效果并不明顯。派駐檢察改革相較其他改革方案而言更具優(yōu)勢(shì)。其一，實(shí)現(xiàn)對(duì)冤假錯(cuò)案的一線防范。派駐檢察室定期常駐公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，破除偵查封閉性，能夠從源頭上遏制偵查違法行為的發(fā)生。從近幾年平反的冤假錯(cuò)案可以看出，偵查階段的刑訊逼供已然成為“培育”冤假錯(cuò)案的“溫床”。為實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)防范，遏制冤假錯(cuò)案的發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)在2015、2017年相繼推行了派駐公安派出所檢察室和派駐公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心檢察室的改革實(shí)踐，這使得檢察機(jī)關(guān)能夠深入偵查階段預(yù)先發(fā)現(xiàn)案件錯(cuò)誤，提前預(yù)防冤假錯(cuò)案的發(fā)生。其二，實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查辦案的親歷性指導(dǎo)。以公訴責(zé)任為出發(fā)點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)若無(wú)法向法庭證明其控訴主張，將面臨敗訴的不利后果。因此深入偵查一線，引導(dǎo)偵查取證，參與案件討論、提供法律咨詢便成為檢察業(yè)務(wù)的應(yīng)有之意。自派駐公安檢察改革實(shí)施以后，檢察人員得以親歷偵查活動(dòng)并在偵查人員取證、實(shí)施偵查行為、采取強(qiáng)制措施等方面提供專業(yè)的法律意見(jiàn)。相較于傳統(tǒng)模式，派駐檢察無(wú)論在引導(dǎo)的深度還是廣度上都緊緊貼合了偵查實(shí)際，深化了檢警聯(lián)動(dòng)的效果和質(zhì)量，成為檢察引導(dǎo)偵查的有效方式。其三，實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督的基層延伸。從社會(huì)治理角度對(duì)派駐檢察進(jìn)行歷史追溯，不難發(fā)現(xiàn)其肇始于“權(quán)力下沉”的基本邏輯?；?0世紀(jì)80年代“檢察權(quán)不下縣”的怪像，派駐檢察室成為延伸檢察監(jiān)督觸角，補(bǔ)足基層政權(quán)架構(gòu)的必然選擇[8]。自2005年公安部頒布《關(guān)于建立派出所和刑警隊(duì)辦理刑事案件工作機(jī)制的意見(jiàn)》以來(lái)，派出所辦理刑事案件的數(shù)量持續(xù)增多。警察權(quán)的下沉意味著檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督職能向基層延伸成為權(quán)力制約的應(yīng)然選擇。綜上，在多元化的偵查權(quán)控制方案當(dāng)中，派駐公安檢察無(wú)疑具有顯著優(yōu)勢(shì)。

三、引導(dǎo)與監(jiān)督：派駐檢察控制下的功能分野

以偵查權(quán)控制為基點(diǎn)，派駐檢察改革主要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)。第一，通過(guò)派駐檢察室加強(qiáng)對(duì)偵查活動(dòng)引導(dǎo)，形成檢警聯(lián)動(dòng)，提高審前質(zhì)效。第二，通過(guò)派駐檢察室加強(qiáng)對(duì)偵查活動(dòng)監(jiān)督，強(qiáng)化人權(quán)保障，防范冤假錯(cuò)案。不同的目標(biāo)設(shè)計(jì)導(dǎo)致工作各有側(cè)重，這也使得檢察室在功能實(shí)現(xiàn)上形成了派駐檢察引導(dǎo)或是派駐檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)分野。

1.引導(dǎo)功能下的派駐公安檢察室。在以審判為中心的訴訟制度改革背景下，以引導(dǎo)為主要功能定位的派駐公安檢察室側(cè)重于對(duì)審前質(zhì)效問(wèn)題的解決。在司法實(shí)踐當(dāng)中，偵查人員以查明犯罪事實(shí)和查獲犯罪嫌疑人為主要任務(wù)，常著眼于對(duì)“破案”能力的提升。在部分案件當(dāng)中，偵查人員常出現(xiàn)事實(shí)認(rèn)定偏差、證據(jù)把握不準(zhǔn)、取證不規(guī)范的問(wèn)題，這導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)出于法庭指控要求以及公訴責(zé)任的考慮而不得不將案件退回補(bǔ)偵。之所以要由派駐公安檢察室承接檢察引導(dǎo)偵查功能，是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)通過(guò)在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置檢察室的方式延伸檢察權(quán)，由派駐檢察官為偵查人員提供實(shí)時(shí)咨詢，從而實(shí)現(xiàn)了由外部式的引導(dǎo)方式向參與式、親歷式、即時(shí)性、全局性的引導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，這有利于檢警之間形成合力，提升審前質(zhì)效和偵查質(zhì)量。有學(xué)者將其描述為內(nèi)部參與型引導(dǎo)模式，并將檢察室檢察官活動(dòng)比作“專家會(huì)診”[9]。從世界范圍來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)提供法律咨詢的方式并非我國(guó)獨(dú)有。在美國(guó)，有的州在警察局以設(shè)立派駐檢察官或輪值檢察官的方式與警察保持聯(lián)系，并提供相應(yīng)的法律咨詢。在英國(guó)，皇家檢察署也向警察局派駐他們的律師來(lái)向警察提供建議以提高司法效率[10]。在我國(guó)派駐檢察改革實(shí)踐當(dāng)中，以引導(dǎo)偵查為主要功能定位的派駐公安檢察室也普遍存在。例如，根據(jù)2018年7月浙江省檢察院與公安廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在刑事偵查活動(dòng)中進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作配合的若干意見(jiàn)》，以及浙江省檢察長(zhǎng)在工作推進(jìn)會(huì)上的講話，可以看出，浙江省部署的基層公安檢察室主要以加強(qiáng)檢警協(xié)作配合、引導(dǎo)偵查取證，構(gòu)建檢警大控方格局為主要思路[11]。此外，河南省滑縣人民檢察院、河南省周口市人民檢察院、湖南省岳陽(yáng)市人民檢察院、陜西省寶雞市隴縣人民檢察院以及新疆維吾爾自治區(qū)伊犁哈薩克自治州州直檢察機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)所派駐的檢察室，基本都以引導(dǎo)偵查為主要功能定位。

2.監(jiān)督功能下的派駐公安檢察室。以監(jiān)督為主要功能的派駐公安檢察室，著眼于對(duì)冤假錯(cuò)案以及偵查權(quán)濫用的防范并以加強(qiáng)偵查監(jiān)督和強(qiáng)化人權(quán)保障為主要目標(biāo)，這高度契合了《憲法》第134條關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的基本定位。有學(xué)者認(rèn)為檢察官控訴有余監(jiān)督不足，而派駐檢察室檢察官有利于監(jiān)督角色的補(bǔ)強(qiáng)并推動(dòng)偵查監(jiān)督獨(dú)立化[12]。還有學(xué)者認(rèn)為派駐偵查監(jiān)督的有利于防止偵查權(quán)擴(kuò)大，保障基本人權(quán)[13]。我國(guó)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第十三章雖然規(guī)定了人民檢察院負(fù)有對(duì)刑事立案監(jiān)督以及偵查活動(dòng)監(jiān)督的職責(zé)，但實(shí)踐中監(jiān)督流于形式的問(wèn)題依然嚴(yán)重。以立案監(jiān)督為例，人民檢察院主要針對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案、不應(yīng)當(dāng)立案而立案等違法立案行為進(jìn)行監(jiān)督，而其所采取的監(jiān)督方式主要是通過(guò)接受申訴控告以及書面審查的方式進(jìn)行，這使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查權(quán)濫用的防范呈現(xiàn)出一種事后性、外在式、書面化的特征[14]。從近年被平反的諸多冤假錯(cuò)案來(lái)看，偵查階段頻發(fā)的問(wèn)題往往沒(méi)有被檢察機(jī)關(guān)所發(fā)現(xiàn)，或雖然被發(fā)現(xiàn)但沒(méi)有得到糾正。基于此，2015年最高檢在山西等十余個(gè)省市進(jìn)行試點(diǎn)推行派駐公安檢察室來(lái)強(qiáng)化偵查監(jiān)督。在監(jiān)督功能定位下，派駐檢察室主要通過(guò)登錄公安機(jī)關(guān)辦案系統(tǒng)查閱案件信息、參加案件分析討論會(huì)、參與偵查辦案活動(dòng)、不定期抽查案件、監(jiān)控詢問(wèn)室視屏、走訪詢問(wèn)室等多元方式對(duì)偵查行為進(jìn)行參與式監(jiān)督。以河南省南陽(yáng)市方城縣人民檢察院派駐公安檢察室為例，根據(jù)《方城縣關(guān)于檢察機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)派駐檢察官辦公室的工作規(guī)定》第2條，“檢察院由偵查監(jiān)督部門向公安機(jī)關(guān)派駐檢察官辦公室，負(fù)責(zé)對(duì)刑事案件信息平臺(tái)內(nèi)案件信息的查閱、審查，填寫相關(guān)工作日志和登記表，對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事立案、刑事拘留、強(qiáng)制措施變更等偵查活動(dòng)予以監(jiān)督，及提前介入引導(dǎo)偵查、互相通報(bào)信息等工作”。由此可知，該檢察室實(shí)質(zhì)為偵查監(jiān)督職能的延伸。規(guī)定中第6條、第7條集中列舉了派駐檢察室進(jìn)行立案監(jiān)督和偵查活動(dòng)監(jiān)督的具體范圍，內(nèi)容詳盡，監(jiān)督功能明顯。此外，北京市人民檢察院、淮濱縣人民檢察院、張家口人民檢察院、六盤水市人民檢察院以及集寧區(qū)人民檢察院等所派駐的公安檢察室也主要以監(jiān)督為基本功能定位。

四、監(jiān)督者而非配合者：派駐公安檢察室的應(yīng)然角色

我國(guó)確立了懲罰犯罪和保障人權(quán)并重的刑事訴訟目的觀，這意味著刑事司法制度改革應(yīng)講求兩者的平衡和協(xié)調(diào)。然而，目前多數(shù)檢察制度改革大都以強(qiáng)化“大控方”為操作思路，這實(shí)質(zhì)上與“偵訴一體”一脈相承，都以犯罪控制為理念導(dǎo)向。派駐檢察若仍以引導(dǎo)功能為主要定位，進(jìn)一步強(qiáng)化“配合者”角色，不僅會(huì)加劇“檢警合流”的追訴主義傾向，更會(huì)造成監(jiān)督缺位的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。出于對(duì)權(quán)力控制以及保障人權(quán)的考慮，“監(jiān)督者”角色理應(yīng)成為派駐公安檢察室的應(yīng)然定位。

1.配合角色的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。派駐檢察雖然實(shí)現(xiàn)了檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)控制由遠(yuǎn)程化、書面化控制向參與式、親歷式控制的轉(zhuǎn)變，但過(guò)度強(qiáng)調(diào)配合者角色定位，在加強(qiáng)檢警協(xié)作便利化的同時(shí)也會(huì)帶來(lái)難以避免的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。(1)檢警合流強(qiáng)化追訴傾向。受我國(guó)傳統(tǒng)刑事訴訟結(jié)構(gòu)影響，檢警關(guān)系的特征表現(xiàn)為“重配合輕監(jiān)督、重協(xié)作輕制約”，這使得檢察控制偵查的方案也表現(xiàn)出強(qiáng)烈的路徑依賴，而具有追訴主義傾向。在犯罪控制理念的導(dǎo)向下，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部派駐檢察室的方式形成實(shí)質(zhì)性的檢警合流，并配合捕訴聯(lián)動(dòng)、提前介入形成審前“大控方”格局，打擊犯罪能力顯著提升而控辯力量懸殊卻進(jìn)一步加劇。筆者認(rèn)為，目前偵查實(shí)踐最突出的問(wèn)題，不是偵查力量薄弱，更不是缺乏檢察合作指引，而是外部監(jiān)督軟弱造成偵查權(quán)濫用以及控辯力量失衡引發(fā)訴訟風(fēng)險(xiǎn)[6]。從西方檢察制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，檢警一體化的實(shí)現(xiàn)往往會(huì)配以司法審查機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，而我國(guó)在沒(méi)有司法審查配套的情況下，貿(mào)然實(shí)現(xiàn)檢警合流將會(huì)致使審前監(jiān)督淪為一種道德自律[15]。若僅以檢警合流后形成的審前自律來(lái)防范權(quán)力濫用使得權(quán)力控制又重新跌入了自我監(jiān)督的窠臼。暫且不論控訴與監(jiān)督結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題，也不論控制權(quán)力與保障人權(quán)在未來(lái)的趨勢(shì)，僅僅因?yàn)閷?shí)踐改革遭到了阻力就放棄改革的努力，甚至將問(wèn)題歸因于監(jiān)督職能，轉(zhuǎn)而主張本就強(qiáng)勢(shì)的控訴職能，這并不是改革應(yīng)有的態(tài)度[注]從2017年湖南省公安廳發(fā)布《關(guān)于暫緩?fù)菩性诠才沙鏊神v檢察室(檢察官)的通知》叫停派駐試點(diǎn)來(lái)看，相較于“配合者”角色而言，公安機(jī)關(guān)似乎對(duì)“監(jiān)督者”角色表達(dá)了更多的不滿和抵觸。有學(xué)者將此歸因于監(jiān)督者角色的強(qiáng)調(diào)，認(rèn)為“正是因?yàn)榕神v檢察室過(guò)分強(qiáng)調(diào)監(jiān)督者角色才導(dǎo)致改革以‘雷聲大雨點(diǎn)小’的尷尬處遇收?qǐng)觥?。參?jiàn)李?yuàn)^飛：《論檢察機(jī)關(guān)的審前主導(dǎo)權(quán)》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第6期。有學(xué)者甚至因?yàn)楦母镌圏c(diǎn)遭到公安機(jī)關(guān)質(zhì)疑反而強(qiáng)調(diào)應(yīng)弱化“監(jiān)督”來(lái)降低偵查機(jī)關(guān)抵觸程度。參見(jiàn)：劉計(jì)劃、段君尚：《檢察機(jī)關(guān)派駐公安機(jī)關(guān)模式研究》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期。。其帶來(lái)的后果也必然是刑事訴訟的結(jié)構(gòu)性失衡，控辯雙方力量懸殊加劇。(2)駐而不察加劇監(jiān)督弱化。通過(guò)派駐公安檢察室對(duì)偵查權(quán)進(jìn)行控制的突出優(yōu)勢(shì)就在于親歷性，這種方式打破了既有的控制模式書面化、滯后性的局面。然而，對(duì)派駐檢察室“配合者”角色的強(qiáng)調(diào)，使得檢察室參與式監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，以“門診式”“咨詢者”角色自居的派駐檢察室且不論其提供咨詢的效果是否比偵查機(jī)關(guān)更高一籌，僅僅利益趨同、檢警同化引發(fā)的“掛牌不見(jiàn)人”“監(jiān)督走過(guò)場(chǎng)”就會(huì)使改革效果付之東流[16]。如此一來(lái)，監(jiān)督“黑數(shù)”不僅沒(méi)有得到有效防范，反而因?yàn)槔孚呁媾R加劇的風(fēng)險(xiǎn)，期待檢察機(jī)關(guān)憑借高尚的法治觀念，不顧控訴目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而遏制偵查違法行為排除非法證據(jù)實(shí)難實(shí)現(xiàn)。過(guò)去派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室改革就因?yàn)檫^(guò)度強(qiáng)調(diào)服務(wù)配合而淪為基層機(jī)關(guān)的附庸，喪失了原本的制度功能。前車之鑒后事之師，這也提醒當(dāng)下改革者不可重蹈覆轍。

2.監(jiān)督角色的應(yīng)然定位。由派駐公安檢察室來(lái)發(fā)揮監(jiān)督功能根植于檢察機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性，不僅有利于落實(shí)現(xiàn)代法治社會(huì)人權(quán)保障價(jià)值理念，更有利于平衡檢察改革中的追訴傾向，實(shí)現(xiàn)控辯結(jié)構(gòu)平衡。(1)保障人權(quán)的價(jià)值導(dǎo)向。如果說(shuō)過(guò)去的改革是“帕累托改進(jìn)”，那么今后的改革應(yīng)當(dāng)向“卡爾多改進(jìn)”轉(zhuǎn)變。配合者和監(jiān)督者角色沖突的實(shí)質(zhì)其實(shí)就是懲罰犯罪與保障人權(quán)價(jià)值的重疊。當(dāng)改革難以“兩全其美”，權(quán)力行使的底線思維就應(yīng)當(dāng)被強(qiáng)調(diào)，對(duì)基本人權(quán)的保障就應(yīng)當(dāng)成為權(quán)力行使的邊界。與犯罪控制相對(duì)應(yīng)，保障人權(quán)的價(jià)值功能在國(guó)家法治現(xiàn)代化發(fā)展中也越來(lái)越重要。近年來(lái)多數(shù)冤假錯(cuò)案的產(chǎn)生基本都源于公安機(jī)關(guān)違法羈押、刑訊逼供等非法取證行為[3]。通過(guò)派駐檢察室親歷公安辦案一線破除偵查階段的封閉狀態(tài)并主動(dòng)監(jiān)督，接受當(dāng)事人申訴、控告將會(huì)為偵查階段人權(quán)保障理念的強(qiáng)調(diào)注入新的動(dòng)力。(2)控辯結(jié)構(gòu)的衡平要求。在刑事審前階段，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家控訴機(jī)關(guān)不僅享有資源優(yōu)勢(shì)而且占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位，相反辯護(hù)力量仍然較為弱小。從目前統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，截止到2019年10月，全國(guó)范圍內(nèi)刑事案件律師辯護(hù)率僅在23%左右，且主要覆蓋于起訴和審判兩階段，偵查階段辯護(hù)率更為低下[17]。值班律師制度的設(shè)立雖然提升了審前階段的律師參與，但由于其不具有“辯護(hù)人”的資格，不享有實(shí)質(zhì)性的閱卷權(quán)，使得審前控辯平衡的程度仍然具有顯著的差異。從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，提高辯護(hù)地位并非實(shí)現(xiàn)控辯平衡的唯一路徑，通過(guò)限制控方權(quán)力、加強(qiáng)控方義務(wù)也是緩和控辯差距的實(shí)用藥方。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前派駐檢察改革所具備的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，以及控辯結(jié)構(gòu)衡平的現(xiàn)實(shí)要求，對(duì)檢察室監(jiān)督功能的強(qiáng)調(diào)正當(dāng)其時(shí)。

五、以監(jiān)督實(shí)質(zhì)化為核心：派駐公安檢察監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn)和強(qiáng)化

長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督面臨監(jiān)督不能同步、監(jiān)督途徑有限、監(jiān)督手段柔化、監(jiān)督依附性嚴(yán)重等問(wèn)題。既然派駐公安檢察室應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督的主要功能，那么監(jiān)督功能的實(shí)質(zhì)化便是一個(gè)不可回避的問(wèn)題，這也會(huì)直接影響改革的成效。

1.推動(dòng)訴訟與監(jiān)督職能的適當(dāng)分離。相較于審判監(jiān)督，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督無(wú)論在理論界還是實(shí)務(wù)界都沒(méi)有太多爭(zhēng)議。然而長(zhǎng)期以來(lái)囿于功利性的考核指標(biāo)、監(jiān)督線索渠道的缺乏以及書面化的監(jiān)督方式，使得監(jiān)督嚴(yán)重依附于訴訟職能并持續(xù)弱化。在以控制偵查權(quán)為主要目標(biāo)的派駐檢察改革背景下，為實(shí)現(xiàn)派駐公安檢察室監(jiān)督功能實(shí)質(zhì)化，首先要解決監(jiān)督的依附性問(wèn)題，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)訴訟職能與監(jiān)督職能的適當(dāng)分離，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)派駐公安檢察室監(jiān)督功能的獨(dú)立化運(yùn)作。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)訴訟職能與監(jiān)督職能是否應(yīng)當(dāng)分離以及能否分離的爭(zhēng)論由來(lái)已久。在理論層面，多數(shù)研究者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的訴訟職能與監(jiān)督職能具有不同屬性、運(yùn)行規(guī)律和價(jià)值目標(biāo)，如果同時(shí)承擔(dān)兩種相互矛盾的職能，不僅難以避免“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者” 的質(zhì)疑，而且因?yàn)樯砑鏀?shù)職而顧此失彼，因此主張可以適度分離[18]。為此，以湖北省人民檢察院以及北京市人民檢察院為代表的部分檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了“兩個(gè)適當(dāng)分離”的試點(diǎn)改革。這一改革雖然取得了相應(yīng)成效，但似乎因?yàn)槊撾x訴訟職能后，不僅喪失了監(jiān)督線索來(lái)源的主要渠道，而且缺乏程序化設(shè)置的監(jiān)督流程，致使改革在可行性上難以為繼。從目前研究狀況來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)訴訟職能與監(jiān)督職能在應(yīng)然層面適度分離符合訴訟規(guī)律，有利于做強(qiáng)處于弱勢(shì)的監(jiān)督職能，平衡訴訟結(jié)構(gòu)。但主要的難題在于實(shí)踐操作層面，即脫離訴訟的監(jiān)督缺乏線索來(lái)源，加之監(jiān)督?jīng)]有獨(dú)立的運(yùn)行程序因此無(wú)法實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)派駐檢察室的方式對(duì)偵查權(quán)監(jiān)督最大的優(yōu)勢(shì)，就在于解決線索來(lái)源渠道并可以親歷性調(diào)查，若再輔之以獨(dú)立化的監(jiān)督辦案程序，推動(dòng)監(jiān)督職能與訴訟職能適當(dāng)分離便不難實(shí)現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，檢察院與檢察室的核心都在于檢察權(quán)，將訴訟職能和監(jiān)督職能適當(dāng)分離并非令檢察院完全承擔(dān)訴訟職能，不承擔(dān)監(jiān)督職能，也并非將檢察院監(jiān)督職能完全劃歸檢察室，而是在堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)上，將偵查監(jiān)督的線索發(fā)現(xiàn)以及調(diào)查核實(shí)等檢察院較為弱勢(shì)的監(jiān)督職能全面賦予檢察室，由派駐公安檢察室承擔(dān)以線索發(fā)現(xiàn)和調(diào)查核實(shí)為核心的監(jiān)督職能，由原檢察院捕訴部門承擔(dān)線索的發(fā)現(xiàn)和移送功能。在這個(gè)意義上進(jìn)行監(jiān)督職能與訴訟職能適當(dāng)分離，不僅有利于實(shí)現(xiàn)不同檢察職能之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，合理配置檢察資源，更有利于將弱化的監(jiān)督職能予以強(qiáng)化和獨(dú)立。

2.強(qiáng)化檢察室檢察官監(jiān)督處理方式。公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)中程序性違法現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，不僅僅是偵查程序封閉性導(dǎo)致的偵查權(quán)濫用，也不僅僅是因?yàn)槠瓢嘎实瓤己艘蛩卣T使偵查活動(dòng)違法，對(duì)偵查違法行為缺乏有效的監(jiān)督手段以及處理制裁也是其中最重要的因素之一，這使得偵查主體程序違法的成本遠(yuǎn)低于違法行為帶來(lái)的收益。在以派駐公安檢察室為主要依托的偵查監(jiān)督工作中，要想實(shí)現(xiàn)派駐檢察室監(jiān)督的實(shí)質(zhì)化，就必須要將檢察室檢察官的監(jiān)督處理方式予以強(qiáng)化，并配套以實(shí)質(zhì)化的制裁措施方能將監(jiān)督落到實(shí)處。目前檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的處理方式主要包括三種：第一，對(duì)于違法情節(jié)比較輕微,可以由檢察人員以口頭方式提出糾正意見(jiàn)。第二，對(duì)于違法情節(jié)比較嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)先報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，再向公安機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書。第三，如果偵查人員涉嫌構(gòu)成犯罪的，移送有關(guān)部門依法追究刑事責(zé)任。前兩種基本都屬于柔性監(jiān)督方式，并且缺乏針對(duì)偵查人員實(shí)體性的懲戒手段。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)向偵查機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書，即使偵查人員糾正了違法行為，但可能由于偵查違法行為給當(dāng)事人已經(jīng)造成了實(shí)質(zhì)性的傷害，縱使行為得到糾正也難以彌補(bǔ)因違法行為而造成的損失。實(shí)際上，派駐公安檢察室相關(guān)工作規(guī)范基本以《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》為藍(lán)本構(gòu)建檢察室檢察官監(jiān)督處理方式，大部分的監(jiān)督處理行為屬于建議性質(zhì)，也并沒(méi)有完全將違法者個(gè)人的責(zé)任與違法行為連接起來(lái)，更沒(méi)有規(guī)定檢察室檢察官監(jiān)督過(guò)程中遇到非法證據(jù)是否具有依法予以排除的權(quán)限。2017年最高檢發(fā)布的《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見(jiàn)》無(wú)疑對(duì)檢察官的辦案權(quán)責(zé)提供了有益指導(dǎo)。然而，從部分學(xué)者對(duì)目前各省權(quán)力清單實(shí)施狀況的研究來(lái)看，決定性權(quán)力下放仍然不足[19]?；诖?，筆者認(rèn)為，派駐檢察室檢察官監(jiān)督實(shí)質(zhì)化的核心就在于賦予檢察室檢察官或檢察官辦案組一定的監(jiān)督處理裁量權(quán)，通過(guò)檢察權(quán)下放實(shí)現(xiàn)檢察室檢察官辦案的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。此外，可以適時(shí)授權(quán)檢察室檢察官在監(jiān)督過(guò)程中通過(guò)報(bào)請(qǐng)本院檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)向偵查機(jī)關(guān)發(fā)出對(duì)違法偵查人員的制裁建議的權(quán)力并授權(quán)檢察室檢察官對(duì)因偵查違法而取得的證據(jù)予以提前排除的權(quán)力，通過(guò)派駐檢察室來(lái)落實(shí)審前階段非法證據(jù)排除規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)檢察室檢察監(jiān)督的實(shí)質(zhì)化。

3.打通派駐公安檢察室知情權(quán)渠道。派駐公安檢察室實(shí)現(xiàn)監(jiān)督功能的前提是知情渠道的貫通。過(guò)去，檢察機(jī)關(guān)獲得偵查監(jiān)督線索主要是通過(guò)審查批捕和審查起訴對(duì)偵查機(jī)關(guān)移送的案卷進(jìn)行審閱來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。然而，檢察機(jī)關(guān)接受的卷宗本身是由偵查機(jī)關(guān)制作，暴露偵查違法行為線索的可能性較低，檢察機(jī)關(guān)試圖通過(guò)偵查卷宗來(lái)發(fā)現(xiàn)違法線索較為困難。而派駐公安檢察室以親歷性的特點(diǎn)得以近距離接觸偵查活動(dòng)，獲得偵查違法線索的可能性無(wú)疑提高。從目前改革情況來(lái)看，多數(shù)派駐檢察室以定期輪崗值班的形式進(jìn)行監(jiān)督工作，這種方式容易造成監(jiān)督時(shí)間上的空白，致使知情權(quán)渠道受損。因此，筆者建議采用固定檢察官辦案組進(jìn)行常駐的方式進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督，同時(shí)配以巡回監(jiān)督進(jìn)行突襲性巡查，以保證偵查活動(dòng)置于常規(guī)性的監(jiān)督之下。此外，派駐公安檢察室除了實(shí)地巡查外，保障偵查監(jiān)督知情權(quán)渠道主要是通過(guò)公安機(jī)關(guān)的辦案信息系統(tǒng)進(jìn)行。以北京市朝陽(yáng)區(qū)人民檢察院派駐公安執(zhí)法辦案管理中心檢察室為例。檢察室主要是依托執(zhí)法辦案管理中心信息平臺(tái)和公安機(jī)關(guān)違法犯罪綜合信息管理系統(tǒng)。然而，作為公安機(jī)關(guān)主要刑事案件辦案系統(tǒng)的“北京公安信息網(wǎng)”的查詢權(quán)限，檢察室卻并未獲取。這使得檢察室檢察官獲得系統(tǒng)登錄的權(quán)限僅僅相當(dāng)于公安機(jī)關(guān)的內(nèi)勤干警，對(duì)該區(qū)所涉刑事案件的實(shí)時(shí)情況以及涉及案情的實(shí)質(zhì)性證據(jù)仍難以深入把握[20]。因此，檢察機(jī)關(guān)一方面要主動(dòng)與偵查機(jī)關(guān)溝通并尋求政法委協(xié)調(diào)，進(jìn)一步實(shí)質(zhì)性的拓寬信息共享平臺(tái)。另一方面，檢察室檢察官也應(yīng)當(dāng)對(duì)申訴、控告、舉報(bào)的線索進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并通過(guò)巡查監(jiān)控視頻，對(duì)發(fā)現(xiàn)違法線索案件中的相關(guān)涉案人員進(jìn)行詢問(wèn)，與辯護(hù)人進(jìn)行溝通，實(shí)地走訪勘驗(yàn)等方式，主動(dòng)拓寬知情權(quán)渠道。

4.構(gòu)建監(jiān)督事項(xiàng)案件化的辦理程序。目前，派駐公安檢察室的工作方式仍然遵循了較為傳統(tǒng)的“審批模式”，這一模式雖然有利于層層把關(guān)，但卻并不符合員額制改革后檢察官權(quán)責(zé)統(tǒng)一，也不利于提高監(jiān)督效率和監(jiān)督規(guī)范化。派駐檢察室偵查監(jiān)督事項(xiàng)一律進(jìn)行審批式辦案，卻沒(méi)有進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，這會(huì)嚴(yán)重影響到檢察官運(yùn)用裁量權(quán)的嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性和自主性。為此，構(gòu)建以檢察室為依托、以調(diào)查核實(shí)權(quán)為手段、以證據(jù)為核心的案件化的監(jiān)督模式就顯得尤為重要。筆者認(rèn)為，派駐檢察室檢察官監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理程序構(gòu)建應(yīng)當(dāng)圍繞以下兩個(gè)方面展開。第一，應(yīng)確定監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理適用范圍。因檢察室人力資源有限，現(xiàn)階段無(wú)法將所有監(jiān)督事項(xiàng)都予以完整案件化辦理，因此應(yīng)以比例性為原則，將監(jiān)督事項(xiàng)按照危害程度劃分為一般監(jiān)督事項(xiàng)和重大監(jiān)督事項(xiàng)[21]。一般監(jiān)督事項(xiàng)可由獨(dú)任檢察官采用較為簡(jiǎn)化的事項(xiàng)化辦理方式進(jìn)行，而重大監(jiān)督事項(xiàng)應(yīng)由檢察官辦案組采用完整的案件化辦理方式進(jìn)行。第二，應(yīng)確定完整的案件化辦理流程。(1)要確定線索受理登記程序，檢察室發(fā)現(xiàn)的線索可統(tǒng)一移交檢察機(jī)關(guān)案管部門進(jìn)行登記。(2)檢察官對(duì)發(fā)現(xiàn)的線索進(jìn)行初步核實(shí)，判明是否符合應(yīng)當(dāng)予以案件化辦理的標(biāo)準(zhǔn)，如果符合則予以立案調(diào)查核實(shí)，如果不符合則予以撤銷。(3)對(duì)偵查違法行為進(jìn)行調(diào)查核實(shí)、收集證據(jù)，并出具《調(diào)查核實(shí)報(bào)告》。(4)將檢察室制作的《調(diào)查核實(shí)報(bào)告》及其證據(jù)移送本院檢察長(zhǎng)進(jìn)行審查，并以檢察院的名義向相關(guān)違法人員和單位提出相關(guān)建議或處理意見(jiàn)。(5)設(shè)置相應(yīng)的復(fù)議程序供偵查違法人員提出意見(jiàn)。此外，檢察室應(yīng)針對(duì)偵查機(jī)關(guān)對(duì)于檢察室出具的監(jiān)督處理意見(jiàn)的反饋整改情況進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤。(6)當(dāng)偵查監(jiān)督案件辦理完畢，將辦案過(guò)程中形成的相關(guān)監(jiān)督材料以及證據(jù)整理歸檔結(jié)案。

綜上，本文雖然主張派駐公安檢察室的基本功能應(yīng)為監(jiān)督功能，但卻并非意味著只要監(jiān)督而不要引導(dǎo)，更不是只要引導(dǎo)不要監(jiān)督，而是要優(yōu)化檢察院與檢察室之間的資源配置，在兩者的功能定位中確立起主次關(guān)系。引導(dǎo)功能一般情況下只有當(dāng)公安機(jī)關(guān)需要的時(shí)候才需要啟動(dòng)，而無(wú)需過(guò)于積極主動(dòng)，更沒(méi)有必要采取耗費(fèi)人力物力資源的派駐這一方式進(jìn)行引導(dǎo)。由派駐檢察室履行監(jiān)督職能既能夠使得派駐資源充分有效發(fā)揮最大價(jià)值，又可以此為契機(jī)補(bǔ)足檢察監(jiān)督短板將監(jiān)督實(shí)質(zhì)化，從而扭轉(zhuǎn)重配合輕制約、重控訴輕監(jiān)督的不平衡狀態(tài)，并順應(yīng)保障人權(quán)、控辯平衡的重要目標(biāo)。