公共治理中的人工智能應用：一個文獻綜述*

代佳欣

(西南交通大學 公共管理與政法學院,四川 成都 610031)

一、問題與進路

隨著人工智能興起、發(fā)展和不斷嵌入公共治理領域，人工智能不僅成為公共治理領域的前沿理論議題，也快速應用于公共治理實踐。習近平總書記強調：“人工智能是引領新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的戰(zhàn)略性技術和重要驅動力量，具有溢出帶動性很強的‘頭雁’效應，人工智能的加速發(fā)展正在對經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、國際政治經(jīng)濟格局等方面產(chǎn)生重大而深遠的影響?！盵1]黨的十九大報告指出，“推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合”，以“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[2]，明確將人工智能作為推進治理水平的重要戰(zhàn)略舉措。這說明黨和國家高度重視發(fā)揮人工智能的治理價值。近年來，國務院及各部委先后發(fā)布《新一代人工智能發(fā)展規(guī)則》《“互聯(lián)網(wǎng)”+人工智能三年行動實施方案》和《國家新一代人工智能創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)建設工作指引》等一系列政策，要求我國人工智能理論、技術與應用在2030年總體達到世界領先水平，成為世界主要人工智能創(chuàng)新中心。這會進一步促使人工智能深入公共治理領域。

人工智能不斷進駐公共治理領域，并與公共治理的研究議題發(fā)生交叉互融。通過對CNKI數(shù)據(jù)庫2005—2020年刊載學術論文進行內容分析發(fā)現(xiàn)：2005—2017年，人工智能概念不斷出現(xiàn)在公共治理研究中，2017年至今，公共治理領域的人工智能應用研究出現(xiàn)了“井噴式”增長，形成了大量研究成果。然而，學界忽略對既有研究作階段性系統(tǒng)梳理與評述，無法廓清公共治理中人工智能應用研究的邏輯主線及其演進規(guī)律，進而把握其重點理論問題、代表性觀點、理論視角、研究方法和薄弱環(huán)節(jié)。

鑒于此，依循“為什么—是什么—怎么樣”的邏輯，本文圍繞人工智能應用何以能夠嵌入公共治理之中、人工智能應用于公共治理的重點領域為何、公共治理人工智能應用的風險與經(jīng)驗借鑒及公共治理中人工智能應用的未來將往何處等關鍵問題，對既有研究作系統(tǒng)梳理，旨在分析代表性觀點、理論視角和研究方法，探討公共治理中人工智能應用未來研究可突破之方向，以期對該領域研究的縱深發(fā)展提供助益。

二、人工智能應用嵌入公共治理的邏輯

“公共治理是指為了達到集體的秩序和共同目標，公共、私人部門和非盈利組織共同參與其中，相互之間形成伙伴關系，通過談判、協(xié)商和討價還價等政策手段來供給公共產(chǎn)品與服務、管理公共資源的過程?！盵3]就公共治理的內涵而言，現(xiàn)代公共場域中具有公共屬性的問題是公共治理發(fā)生的前提，公私合作、博弈和協(xié)商等是公共治理的基本方法，實現(xiàn)集體秩序和達到共同目標的善治結果是公共治理的目的。問題、方法和目的構成了公共治理本質內涵的三個方面。從公共治理的本質內涵出發(fā)，本文運用人工智能應用如何與公共治理的問題、方法及目的建立關聯(lián)的分析主線，解釋人工智能應用嵌入公共治理的邏輯。

(一)人工智能發(fā)展重塑公共治理的問題場景

人工智能技術的迅猛發(fā)展和跨領域應用對社會經(jīng)濟結構影響深刻，從而帶來了諸多新的公共問題。有學者認為人工智能技術滲透產(chǎn)業(yè)引發(fā)社會失業(yè)和勞動分工體系巨變，“智能機器人取代人類勞動力，生產(chǎn)本地化和生產(chǎn)智能化可能使傳統(tǒng)世界體系分工發(fā)生逆轉”[4]。有學者從技術與權力關系的視角指出“技術被移植到政治領域后，極易被國家俘獲用于社會控制和政治權力再生產(chǎn)，技術手段成為治理的重要工具”[5]。為在技術更迭中始終掌握治理權力，“政府推進治理現(xiàn)代化必然在信息資源上求助于大數(shù)據(jù)掌控者”[6]，進而筑牢算法權力，“算法權力作為準公權力，不但體現(xiàn)著宏觀政治管理和結構，也表現(xiàn)為對個人和群體行為的直接引導”[7]。另有學者認為人工智能對傳統(tǒng)治理工具有效性發(fā)出詰問，對公共治理提出了新的任務。具體而言，人工智能技術挑戰(zhàn)傳統(tǒng)治理秩序與模式，“顛覆性創(chuàng)新的信息技術發(fā)展，公共秩序由確定性轉變?yōu)榛煦缧裕鐣尸F(xiàn)出數(shù)據(jù)化、虛擬化和智能化新特征”[8]。人工智能等技術“重塑了群體關聯(lián)、人際間溝通和公共參與的方式”[9]，致使公共治理的外部秩序發(fā)生極大改變。此外，傳統(tǒng)公共治理模式中“人類利益動機、預估不足、外部性和道德風險等問題”[10]，結構僵化、科層制體制的刻板思路導致治理失靈，且難以應對人工智能快速發(fā)展下的社會開放性和不確定性。而政府作為行使公共治理權力的主體，“傳統(tǒng)政府必然從單一的自然人的政務智慧集合演化為人機高度融合泛政務智慧體系”[11]。技術倒逼政府將人工智能技術嵌入到多元、流動、復雜和不確定的公共治理中。

(二)人工智能應用演變?yōu)楦纳乒仓卫砜冃У姆椒?/h3>

人工智能應用成為改善公共治理績效的方法主要體現(xiàn)在如下方面。1.人工智能應用改變基本公共服務供給模式和質量?！凹夹g倒逼公共服務供給模式創(chuàng)新走向協(xié)同化、透明化、專業(yè)化和清晰化?！盵12]在基本醫(yī)療服務領域，“個人健康數(shù)據(jù)通過可穿戴設備的智能采集，使得智能醫(yī)療對病患情況和病情發(fā)展掌握更加精準，以家庭為單位的智能化大健康服務加快落地且服務更為精準”[13]。以人工智能技術為支撐的“遠程自助醫(yī)療和手術機器人等應用推行，基本醫(yī)療資源匱乏和不均等問題將得以緩解”[14]。2.人工智能應用有效改善政府社會管理現(xiàn)代化水平。人工智能正在成為人類解決“城市可持續(xù)發(fā)展、社區(qū)正義和智慧管理等社會治理難題的理性化方案”[15]。具言之，“人工智能技術可精準感知、預測、預警基礎設施和社會安全運行的重大態(tài)勢，及時把握群體認知及心理變化，主動決策反應。這將顯著提高政府社會安全治理的能力與水平，促使社會治理從碎片化向網(wǎng)格化體制轉變，尤其是在社會安全管理領域”[16]。此外，人工智能技術成為公共決策輔助，“它使得通過聲音、圖像乃至眼神、面部表情等分析社會信息成為可能，還可對公共政策實施充分模擬，評估政策績效和科學性”[16]。3.人工智能應用為政府宏觀調控和市場監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支撐。政府借助智能技術“為經(jīng)濟決策提供有參考價值的數(shù)據(jù)分析，提高經(jīng)濟決策的前瞻性和預測性”[17]，亦能對企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通和銷售等環(huán)節(jié)進行有效市場監(jiān)督和約束。反過來，企業(yè)發(fā)展人工智能技術及產(chǎn)品，能夠“培養(yǎng)高端生產(chǎn)要素，影響分配結構、分配效率及分配模式”[18]，通過“產(chǎn)業(yè)智能化的傳導作用驅動我國經(jīng)濟高質量發(fā)展”[19]，優(yōu)化宏觀經(jīng)濟市場環(huán)境。4.人工智能應用與其他治理技術組合發(fā)揮績效倍增效應?！芭c物理、數(shù)學、復雜科學等跨學科集成化，人工智能成為應對復雜公共管理問題之必不可少的分析方法和手段?！盵20]如城市交通管理中應用數(shù)據(jù)挖掘、GIS和傳感技術等，對路況信息實行動態(tài)監(jiān)測和車行分流，將改善城市交通擁堵和提高城市公共交通管理效能。5.人工智能應用可改善公共治理的公眾滿意度。隨著智能技術在行政日常中的加速應用，“在線智能客服、信息搜索、身份認證等技術已經(jīng)迅速嵌入公共行政的各環(huán)節(jié)”[21]，有效增進了政府與公眾的互動，又能從中逐漸調整政府刻板印象，改善公眾對政府治理行為的滿意度評價。6.人工智能應用提高治理組織的內部效率。深度學習、遺傳算法等賦予機器一定的自主裁量權和決策能力，政府也可通過人工智能應用削弱信息不對稱，從“內部實現(xiàn)管理服務數(shù)字化”[22]，繼而“打破以往事事親為親歷的主體運作模式，傳統(tǒng)行政模式下的人浮于事、素質低下等問題得以化解”[23]。海量數(shù)據(jù)分析、機器學習、精準算法、智能終端的嵌入，極大提高了行政主體辦公和多部門協(xié)作的效率，為控制政府規(guī)模提供了方案。

(三)人工智能技術力促公共治理達到善治目的

人工智能技術的價值內涵與公共治理目的有交疊空間。發(fā)揮人工智能應用的治理功能，可以促進公共治理實現(xiàn)善治目的。這首先體現(xiàn)為人工智能技術有益于激活社會自治系統(tǒng)。通過擴大“政府組織、學術組織、企業(yè)和民間研究機構等各類資源和力量參與”[24]，人工智能技術應用能起到擴大社會參與廣度、孵化社會自治力量的作用，有益于達到增進公共治理中公眾政治認同感和凝聚力的價值目標。其次，人工智能技術可加深政民協(xié)商，推進治理的民主化和去中心化。利用人工智能技術強大的信息分析處理、自然語言識別和決策制定能力，可以“弱化代議制無法解決的信息傳導不暢、代表與民眾缺乏溝通以及決策低效等問題”[25]。在此過程中，技術客觀性能幫助治理主體最大程度剔除價值情感因素，實現(xiàn)立場中立，輔助政民協(xié)商過程排除主觀性因素的干擾。從此角度觀之，人工智能有益于政民協(xié)商，進而促進公共治理的民主化和去中心化。再次，人工智能技術被賦予公共性、倫理性和社會品格，有望成為公共道德的延伸。“充分發(fā)揮人工智能的公共效能感，使整個社會參與共建、共同受益?！盵26]還可進一步“構建人工智能的道德體系，使其做出符合公眾期望的道德決策，可由此謀劃出一套適應于公眾道德意識的人工智能的道德規(guī)范和道德決策程序”[27]。最后，人工智能技術拓展公共治理體系的彈性和反思性。追求集體秩序和善治目標的公共治理體系必然要具備學習性、反思性和彈性。“人工智能作為一面鏡子，會成為一種鏡像影射人類社會現(xiàn)存的問題，有利于促進我們更深刻地反思人類的困境，包括經(jīng)濟、社會、環(huán)境的困境，亦包括倫理、智能的局限性?！盵28]人工智能技術的不斷發(fā)展帶動了公共治理思維方式的整體變革，在此變革過程中拓展了治理體系本身的彈性和自反思性。

三、公共治理人工智能應用的重點領域

目前，國內既有研究主要探討了人工智能在基本公共服務、城市應急與災害治理、環(huán)境精細化治理等方面的應用，初步形成了公共治理中人工智能應用領域研究的內容框架。系統(tǒng)梳理這一內容框架，有助于學界廓清人工智能應用于公共治理的問題面向。

(一)基本公共服務高質量供給

基本公共服務既是公共治理的核心內容，也是實現(xiàn)善治目標的手段。既有研究關注人工智能應用與基本公共服務的融合，并主要集中在基礎教育、基本養(yǎng)老和公共文化等具體服務領域。有學者認為人工智能應用可作用于基礎教育服務高質量發(fā)展?！袄媒逃斯ぶ悄芗夹g為學生創(chuàng)造一個自適應的學習環(huán)境，學生利用教育人工智能技術提高學習體驗，促進深度學習發(fā)生和教育跨學科融合?！盵29]人工智能引導下的基礎教育變革既體現(xiàn)在硬件上，如智能化的教育裝備和智慧化的教育環(huán)境，更體現(xiàn)在“人工智能服務嵌入教育業(yè)務流程和教育制度”[30]。從課程改革的視角看，“課程融入人工智能內容，強化課程綜合化和選擇性，為基礎教育構筑好課程”[31]。有學者關注人工智能應用與基本養(yǎng)老服務的深度融合?！叭斯ぶ悄芗{入醫(yī)療保障局的工作內容，醫(yī)療機構、養(yǎng)老機構、社區(qū)養(yǎng)老服務中心等與科技企業(yè)合作，全面部署人工智能在老年健康管理中的應用格局，包括傳感器、智能化的可穿戴設備、健康服務機器人、智能護理床、陪護機器人等智能硬件，和老年人健康數(shù)據(jù)建設、疾病預防、治療、康復和護理等?！盵32]從構建養(yǎng)護一體服務系統(tǒng)的角度看，“全自動養(yǎng)老監(jiān)護床、夜間照護系統(tǒng)、寵物機器人、機器外骨骼等為養(yǎng)老護理服務工作減輕一定負擔”[33]。有學者主張人工智能應用重塑公共文化服務樣態(tài)。公共圖書館通過建立“文獻通用性元數(shù)據(jù)、關聯(lián)數(shù)據(jù)及其標準規(guī)范，進一步開放公共數(shù)據(jù)、信息與知識”[34]。人工智能知識本身也可作為一種科技型公共文化向社會公眾提供?！袄么髷?shù)據(jù)、云計算等技術，對人工智能領域的知識進行整合與挖掘，建立人工智能圖書館云服務平臺，并面向語音、圖像等信息，集成音視頻和三維模型等數(shù)據(jù)，向社會或機構專業(yè)團隊提供基礎性公共服務?！盵35]目前國家公共文化云就突出了“手機端服務功能定制，具有共享直播、資源點播、活動預約、場館導覽和服務點單等核心功能”[35]，這成為人工智能融入公共文化服務的新嘗試。

(二)城市應急與災害治理

國內研究集中關注了人工智能技術在城市應急管理與災害治理中的應用。有學者預言“人類正進入數(shù)字應急、智慧應急的大數(shù)據(jù)時代”[36]。總體來看，“物聯(lián)網(wǎng)、云計算、系統(tǒng)仿真和人工智能等技術為城市智慧應急提供了深度的技術支撐，在智慧城市背景下能夠更有效地實現(xiàn)應急處置，比如物聯(lián)網(wǎng)技術讓迅速捕捉事件信息成為可能、云計算技術又可以處理雜亂無章的事件信息等”[37]。就人工智能技術在應急治理領域的運用而言，“人工智能預警技術利用模塊化社交媒體信息處理系統(tǒng)，可以建立災前控制系統(tǒng)”[38]。此外，人工智能在應急情報抓取和分析上也具有優(yōu)勢，“機器學習日益滲透應急管理領域，各地區(qū)的應急‘天網(wǎng)’‘地網(wǎng)’與‘人網(wǎng)’工程逐漸實施”[38]。同時，人工智能技術也逐漸應用到公共突發(fā)事件的應急決策與快速響應過程中，“對突發(fā)事件信息預警、信息處理效率、事前方案評估及事后績效評估等”都產(chǎn)生積極作用[39]。除此，在應急方案模擬、仿真和設計方面，“采用人工智能模擬項目建設及應急管理領域專家的思維過程，求解各種復雜問題，輔助驗證專家范例推理和情景預判的準確性，增強解決非常規(guī)突發(fā)事件的能力”[40]。應急預案的傳統(tǒng)制定方法也可以實現(xiàn)與人工智能技術的結合，如“基于案例推理的人工智能技術已引入突發(fā)性環(huán)境污染事件進行應急預案系統(tǒng)設計，構建基于框架的案例表示方法和基于HEOM的相似度度量方法”[41]。在突發(fā)災害治理中，人工智能技術的應用也相對較多，發(fā)揮出海量信息整合處理和輔助決策的功能，“依據(jù)氣象信息，結合地理、建筑物、人員分布狀況，以最快速度對災害進行評估，生成災害地圖，并協(xié)助政府和救災人員最快實施有效救援”[42]。針對特殊種類的公共災害，人工智能開發(fā)的“救援救災、反恐防爆等特殊智能特種機器人”可以替代人類進入災害現(xiàn)場施救[43]。更為重要的是，人工智能技術具備的自學習與深度學習能力可應用于精確計算與調配各類救災資源，優(yōu)化災害處理方案?！巴ㄟ^自行學習以往的應急管理數(shù)據(jù)，如災害情形、危險級別、應對策略等，分析得出最佳應急處理辦法，結合災害的實際情況，制定應急管理預案，準確安排崗位及工作人員，確保應急方案處于最佳狀態(tài)?！盵44]

(三)環(huán)境精細化治理

既有研究主張人工智能技術及其知識系統(tǒng)可以有效賦能環(huán)境治理，“隨著人工智能技術在環(huán)境治理領域的應用不斷深入，環(huán)境治理的智能化、信息化趨勢已經(jīng)勢不可擋”[45]。這一應用趨勢主要體現(xiàn)為人工智能技術在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、信息感知、決策規(guī)劃、全流程的環(huán)境精細化管理等方面的應用。在城市環(huán)境治理場景中，人工智能為城市環(huán)境治理提供了整體性方案，“已投運的ET環(huán)境大腦通過人工智能應用為環(huán)境治理主體提供全景生態(tài)分析、智能綜合決策輔助、智能環(huán)境監(jiān)督等服務，目標是1年內賦能100家環(huán)保機構”[46]。利用人工智能和大數(shù)據(jù)分析技術，環(huán)境治理將不再局限于此時此地的具體治理問題，而能實現(xiàn)治理的多場景切換和精準決策。“人工智能與大數(shù)據(jù)結合拓展環(huán)境治理的時空范圍，人工智能的決策規(guī)劃能力能夠優(yōu)化環(huán)境治理的決策機制，人工智能的多場景應用為實現(xiàn)環(huán)境精細化管理奠定了基礎，人工智能的交互和學習能力能夠提高環(huán)境知識和理念的傳播效率。”[47]除此，人工智能的感知功能也多用于環(huán)境信息的獲取與分析，“條形碼技術在社會源危險廢棄物治理中，為整個環(huán)境治理提供了分析樣本”[48]。國家層面已重視將人工智能應用于環(huán)境數(shù)據(jù)的整合，將2016年作為環(huán)境大數(shù)據(jù)整合之年?！碍h(huán)境保護部在2015年整合60多個數(shù)據(jù)系統(tǒng)的基礎上，又集成了42個業(yè)務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，這是中央層面在環(huán)境治理進程中應用人工智能技術的自上而下努力的先例。”[49]通過人工智能技術健全環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫，進而利用數(shù)據(jù)庫強化環(huán)境監(jiān)測，化解“生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)缺失、造假、數(shù)據(jù)部門私有化、開發(fā)乏力和監(jiān)管主體單一等諸多問題，為政府環(huán)境決策提供數(shù)據(jù)基礎和趨勢參考，提升政府環(huán)境決策的科學化、精準化和政府環(huán)境治理現(xiàn)代化”[50]。

四、公共治理人工智能應用的多重風險

價值與風險是人工智能應用于公共治理的一體兩面。隨著人工智能在公共治理多個領域應用的深度拓展，由人工智能應用觸發(fā)的治理風險亦備受學界關注。綜而觀之，既有研究主要從安全風險、侵權風險、公共秩序風險、法治體系風險和倫理風險等角度，探討公共治理中人工智能應用引致的風險要素。

(一)安全風險

公共治理領域對人工智能技術及產(chǎn)品的應用，如“智能駕駛技術、智能醫(yī)療、智能數(shù)據(jù)挖掘等”[51]，會帶來復雜的算法精確性、信息和隱私泄露等安全風險。此外，人工智能的系統(tǒng)用戶和設計者分離，“用戶因不能正確理解系統(tǒng)設計者的初衷，導致人機協(xié)同風險。當這種風險出現(xiàn)在國家軍事系統(tǒng)、邊境安全系統(tǒng)、交通運輸系統(tǒng)和執(zhí)法系統(tǒng)中，會造成嚴重國家安全問題”[52]。從更廣域的公共安全視角看，“操作人員能否適應復雜的人工智能系統(tǒng)，系統(tǒng)是否能不被惡意操縱，這些安全困境加劇意外沖突升級，加大了戰(zhàn)略部署判斷的復雜性和誤判可能性”[53]。人工智能應用增加了國際安全的不確定性。

(二)侵權風險

將公共事務委托給人工智能技術研發(fā)機構和人工智能機器人執(zhí)行，人工智能技術的非法應用便會引發(fā)諸多不可預知的侵權行為。自然人的隱私權、信息權和政治參與權等都可能遭受人工智能技術的影響，產(chǎn)生“與自然人基本權益相關的人工智能風險”[54]。進一步講，侵權的責任識別和責任分攤不清也成為侵權風險的衍生品，最終導致“人工智能受害人權利無法救濟的困境”[55]。僅從人工智能技術引發(fā)的公共互聯(lián)網(wǎng)侵權事件看，在屬地管理原則下，屬地政府和職能單位在人工智能風險控制上的兜底責任就不明確，具體表現(xiàn)為“省級政府、通信管理局、基礎電信企業(yè)、域名機構、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等各主體的責任難以明確識別和劃分”[56]。

(三)治理秩序風險

以人工智能為代表的新興數(shù)字信息技術正在逐漸打破傳統(tǒng)的社會結構和人際互動模式，給政治和社會領域帶去秩序性風險。“以海量數(shù)據(jù)和超強算法為核心，人工智能技術潛伏著撕裂政治秩序的傾向。”[57]人工智能的技術替代性，使之從“資本、權力和分配機制上破壞既有的社會結構”[58]，導致社會公正體系的解體。在人工智能時代，公共權力已呈現(xiàn)分散和網(wǎng)絡化特征，公眾通過移動終端和社交工具能夠更便捷地加入公共問題的討論與治理協(xié)商?！耙郧捌胀癖娊?jīng)常是被忽略或被漠視的弱小行為體，而如今任何一個網(wǎng)民不經(jīng)意的微小舉動，諸如隨手拍、點贊或網(wǎng)絡發(fā)帖都可能擾動整個社會系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定?！盵59]從這個意義上講，數(shù)字信息技術放大了公眾參與權利，“權力和權威日趨支離破碎為各個無組織、無中心的網(wǎng)絡化社會運動”[6]，而治理權力去中心化給傳統(tǒng)治理主體的精英化和治理權力結構的單一性帶去嚴峻挑戰(zhàn)。有學者從負戰(zhàn)略的理論視角指出“人工智能技術賦權與約束的非對稱性，潛含著加劇寡頭統(tǒng)治的危險”[6]，使得公共治理走向“技術利維坦”,給既有的公共治理秩序引入更多不確定性和復雜性。

(四)法治體系風險

人工機器人和智能系統(tǒng)等在公共治理領域的應用對傳統(tǒng)法律體系構成了挑戰(zhàn)，“科技發(fā)展帶來缺乏法律規(guī)制的新興領域，互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈，以及基因信息等，都未能受到法律的有效規(guī)制”[60]。人工智能應用的泛化加劇了法治體系的弱規(guī)制性。一方面，算法決策所具有的自動性、復雜性和模糊性等屬性，“給行政實踐中依法行政、正當程序、行政公開和行政公平等行政法治帶去嚴峻挑戰(zhàn)”[61]；另一方面，人工智能應用也加大了法律事實認定和處罰的難度，“對人工智能系統(tǒng)單獨處刑最有利于研發(fā)者和提供者推卸社會責任，如果研發(fā)者、提供者和使用者都不對未來人工智能系統(tǒng)造成的社會危害承擔法律責任，處于經(jīng)濟利益考量，他們都不會努力控制人工智能應用的社會風險”[62]。從這個角度來看，適用于規(guī)范自然人權利義務的法治體系將在人工智能時代遇到巨大挑戰(zhàn)。人工智能技術雖具有智能屬性，但目前必然是作為“法律關系的客體而非主體”[63]，若盲目賦予人工智能技術以民事法律主體地位，法人地位則可能衍生出被濫用的風險?；诖?，有學者提出“健全人工智能風險預測與評估的法律法規(guī)”[64]，以期應對人工智能應用沖擊既有法治體系的風險。

(五)道德倫理風險

人工智能體通過自動認知、決策和行為來執(zhí)行任務，成為一種介于人類與一般物體之間的智能體?！爸悄荏w可能的擬倫理角色以及能力是通過設計實現(xiàn)的。而現(xiàn)階段人工智能技術及其載體應以有限自主與交互智能體加以概觀，大多屬于倫理影響者，少量勉強算作倫理行動者，而倫理能動者還只是機器倫理等理論探索的目標。智能體的價值與倫理影響力迄今無法獨立地主動施加?！盵62]與情感、意志、直覺等人類本能相對應的算法也尚未得到成熟開發(fā)，“并且能否被算法化也存疑”[65]。也就是說，現(xiàn)階段投入使用的人工智能體處于去倫理化或弱倫理化的狀態(tài)，無法在執(zhí)行治理任務過程中自主維護公共價值和行政倫理，因而還不能被接納成為社會道德共同體成員。更為本質的是，智能體充分發(fā)展之后，智能體的合理性與人的存在價值相沖突，與既有道德倫理規(guī)范和公共價值產(chǎn)生背反，將威脅人類業(yè)已構建的公共道德規(guī)范與倫理體系。此外，人工智能技術本身也處在不斷發(fā)展和更迭的階段，技術和應用的不穩(wěn)性也會引致新的倫理道德風險，而面對倫理道德風險的新形態(tài)，“人類理性是有限的，對人工智能技術與產(chǎn)品的倫理道德風險認識和應對存在延遲和滯后”[66]。

此外，一些學者也從就業(yè)及就業(yè)公共政策的視角探討人工智能應用于公共治理領域的風險。智能生產(chǎn)技術對制造業(yè)就業(yè)市場的沖擊將愈發(fā)顯著，集中體現(xiàn)在對工作自動化、就業(yè)均衡以及就業(yè)結構的影響。這為政府調節(jié)就業(yè)市場和制定就業(yè)公共政策帶來新要求，既要“將促進和穩(wěn)定就業(yè)作為政府的一項內生性任務”[67]，又要吸納人工智能技術提高經(jīng)濟產(chǎn)出和增加社會福利的正面效應。

五、公共治理人工智能應用的國際經(jīng)驗借鑒

我國公共治理人工智能應用的發(fā)展相比于發(fā)達國家較為滯后，國際經(jīng)驗借鑒成為另一熱點研究議題。一方面，通過梳理和比較國際經(jīng)驗，能夠總結人工智能應用對公共治理體系和治理能力帶去的風險、挑戰(zhàn)和應對方案；另一方面，經(jīng)驗研究也是挖掘公共治理人工智能應用前沿理論問題的有效方法。綜觀之，既有文獻主要集中探討了人工智能國家戰(zhàn)略政策、監(jiān)測體系和公共服務等三個方面。

(一)制定人工智能應用的國家戰(zhàn)略政策

“美國、中國、英國、德國、法國、日本、韓國、俄羅斯、歐盟等國家和組織自2017年以來紛紛將人工智能發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。”[68]各國政府通過制定關于人工智能應用的專門戰(zhàn)略政策，例如《德國聯(lián)邦政府的人工智能戰(zhàn)略》《泛加拿大人工智能戰(zhàn)略》《丹麥數(shù)字技術增長戰(zhàn)略》《法國國家人工智能戰(zhàn)略》《日本人工智能技術戰(zhàn)略》《韓國人工智能“BRAIN”計劃》等，將人工智能應用納入國家發(fā)展戰(zhàn)略體系。其中，美國和英國人工智能應用的國家戰(zhàn)略政策發(fā)展早，政策文本全面豐富，既有研究對美英經(jīng)驗也著墨較多。有學者梳理發(fā)現(xiàn)：“2016年，美國國家科學與技術委員會相繼發(fā)布人工智能的國家戰(zhàn)略報告，即《國家人工智能發(fā)展與研究戰(zhàn)略計劃》(The National Intelligence Research and Development Strategies Plan)和《為人工智能的未來做好準備》(Preparing for the Future of the Artificial Intelligence)。”[69]具言之，《國家人工智能發(fā)展與研究戰(zhàn)略計劃》明確了美國研發(fā)人工智能技術的重點，并要求據(jù)此重點引導聯(lián)邦財政投入，同時提出擴大和維持人工智能領域的人才隊伍，構建面向未來技術時代的協(xié)同體系。這一戰(zhàn)略性公共政策規(guī)定了人工智能應用的7大戰(zhàn)略方向，包括“對人工智能研究進行長期投資、開發(fā)有效的人類與人工智能協(xié)作方法、理解并解決人工智能的倫理、法律和社會影響、確保人工智能系統(tǒng)的安全可靠、開發(fā)用于人工智能培訓和測試的公共數(shù)據(jù)集和環(huán)境、制定標準和基準以測量和評估人工智能技術、更好地了解國家人工智能人力需求等”[69]?！稙槿斯ぶ悄艿奈磥碜龊脺蕚洹窇?zhàn)略報告主要規(guī)定了人工智能應用與聯(lián)邦政府治理的關系，指出人工智能能夠廣泛在各種政府與社會組織提供的公共物品(尤其是教育和醫(yī)療)中產(chǎn)生作用。從英國的實踐經(jīng)驗看，英國政府科技辦公室制定《人工智能技術：未來決策的機遇與影響》(Artificial intelligence:opportunities and implications for the future of decision making)，指出政府治理運用人工智能的領域包括“預測需求和更準確地定制服務，使現(xiàn)有服務(如健康、社保、緊急服務)更有效率，使資源得到最大程度的分配。使政府官員更容易使用更多數(shù)據(jù)進行決策，使決策更加透明，可能通過采集過程背后的數(shù)字記錄、數(shù)據(jù)可視化支持決策，幫助政府各部門更好地了解他們所服務的人群，確保向每個人提供恰當?shù)闹С趾蜋C會”[70]。進一步，為推進人工智能技術的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，“英國文化、媒體與體育部及商務能源與產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部于2017年發(fā)布《在英國發(fā)展人工智能產(chǎn)業(yè)》報告，明確了英國成為人工智能產(chǎn)業(yè)世界領導者的國家戰(zhàn)略目標”[71]。緊接著，2018年發(fā)布的《英國人工智能發(fā)展的計劃、能力與志向》，又重點對人工智能的算法作規(guī)定，要求“避免在特定重大領域采用‘黑盒’算法”[72]。

(二)建立人工智能應用的政府監(jiān)測機制

為何和怎樣建立人工智能應用的政府監(jiān)測機制是國際經(jīng)驗借鑒研究的另一重點。有學者指出英國和法國采用“審慎監(jiān)管”(precautionary)的政策手段，政府提供人工智能應用監(jiān)督的指導方針和具體標準。同時，從監(jiān)管主體的角度入手，英國建立一種共享監(jiān)管機制，由聯(lián)合政府部門、科技行業(yè)代表、非政府學術機構研究者，以及代表最大部門服務消費者的公共利益團體共同組建，實現(xiàn)多個利益主體參與人工智能應用監(jiān)管。為達到監(jiān)測的政策目標，“英國強調人工智能的安全檢驗及方法的制度化，保證人工智能按照既定的計算機算法運行。谷歌深度思維公司和牛津大學聯(lián)合發(fā)起的人工智能系統(tǒng)的‘自我毀滅裝置(Kill switch)’的研究項目，這個裝置能夠讓人工智能系統(tǒng)處于不間斷的人類監(jiān)管干預之下”[73]。此外，英國政府還針對人工智能研發(fā)機構和運營企業(yè)的算法透明性進行監(jiān)測，嚴格測試人工智能的機器邏輯，實現(xiàn)程序員在計算程序設計中的個體偏見最小化，保障公眾隱私和知情權。除英國外，法國2006年公布《信息社會法案》，“強調對新技術的‘共同調控’，在享有技術發(fā)展帶來的福利改進同時，充分保護個人權利和公共權益”[73]，共同監(jiān)測的核心目標是保障私權不受侵犯。不同的是，美國的人工智能監(jiān)管政策屬于“無需批準式監(jiān)管”，弱化了政府進行人工智能監(jiān)測前的行政批準事項，但重視人工智能的監(jiān)管立法。“2017年美國紐約市議會就通過了《政府部門自動決策系統(tǒng)法案》，是美國針對人工智能算法進行立法監(jiān)管的首個法案”[74]，將政府對人工智能算法應用與公共決策監(jiān)管上升到了法律規(guī)制的范疇。

(三)推進人工智能應用融入公共服務體系

既有研究還重點聚焦了人工智能應用融入公共服務體系的國際經(jīng)驗。在基礎教育服務領域，英國政府在公民素質孵化中注重現(xiàn)代信息智能技術，“把信息與通訊技術作為一門必修課在中小學開設，課程內容包括計算機信息系統(tǒng)。人工智能技術的飛速發(fā)展和廣泛應用，對公民素質提出了新的要求，編程能力、計算思維及對智能化社會的深度認知，成為人工智能時代學生信息素養(yǎng)內涵的重要內容”[75]。美國基礎教育課程涵括了計算機與軟件工程的知識及技術應用。奧巴馬政府提出“面向所有人的計算機科學教育”(Computer Science for All)新計劃，推進中小學課堂的計算機科學教育，強調計算機編程和人工智能教育對學生學習能力的重要性。新加坡政府通過完善公共政策，推進基礎教育知識體系的信息化和智能化，其教育部頒布“基礎教育信息化發(fā)展規(guī)劃(Master Plan1,MP1)”“智慧國2015計劃(N2015)”和“第三期教育信息化規(guī)劃”等綱領性政策，“致力于信息技術支持的學校創(chuàng)新教學法實踐及課程全面改革”[76]；同時“發(fā)布‘人工智能新加坡’項目和人工智能教育應用政策”[77]，加大人工智能在教育領域的滲透力度。這些國家通過教育公共政策，將人工智能知識及技能作為一項基礎教育服務事項，嘗試運用人工智能改變基礎教育服務供給的內容和方式。再從基本醫(yī)療服務的角度看，新加坡“推出《健康醫(yī)療2020總體規(guī)劃》，加快智慧醫(yī)療基礎建設”[78]。與此不同，美國聚焦發(fā)展智能醫(yī)療機器人產(chǎn)業(yè)，“在智慧醫(yī)療領域的總投資超過440億美元，基于云計算的醫(yī)療信息服務平臺得到快速發(fā)展”[79]，利用人工智能技術精準把握醫(yī)療需求信息，通過健全智能設備設施，提高服務使用者對基本醫(yī)療服務的可及性與滿意度。

六、公共治理人工智能應用的未來走向

既有研究也從前瞻性視角，指出未來公共治理中人工智能應用的可為路徑主要集中在人工智能化行政審批、人工智能應用責任分攤機制、人工智能公共政策制定、人工智能的公民政治參與、人工智能倫理、政府新型智庫建設等方面。

(一)人工智能化行政審批

“‘互聯(lián)網(wǎng)+智能審批’的模式將逐漸成為一種趨勢，人工智能技術借助網(wǎng)絡平臺高速發(fā)展與傳統(tǒng)行業(yè)緊密融合，人工智能化審批也必將成為日后行政審批的重要技術集成?！盵80]目前，上海浦東區(qū)打造的“小博士”行政審批智能導航，福建漳州市建立的“96123行政服務平臺”，都是信息智能技術支撐下地方政府推進行政審批模式創(chuàng)新的初步嘗試。在“互聯(lián)網(wǎng)+智能審批”的服務場景中，“公民可在這些平臺逐步實現(xiàn)網(wǎng)上申請、受理、辦理、繳費、咨詢、監(jiān)督以及聯(lián)網(wǎng)核查等事項”[81]。隨著智能行政服務系統(tǒng)的廣泛普及和應用，“行政審批事項可以通過智能終端對數(shù)據(jù)進行自動識別、整合，實現(xiàn)審批服務的網(wǎng)絡一站式自助服務”[82]。

(二)人工智能應用責任分攤機制

公共治理中人工智能技術及其載體引發(fā)侵權風險的責任主體認定和責任分攤機制成為未來研究可突破的問題。有學者從審批監(jiān)管的角度，主張“未來有必要由統(tǒng)一的人工智能監(jiān)管機構或行業(yè)主管機構對智能機器人進行必要監(jiān)管。沒有經(jīng)過審批的人工智能系統(tǒng)，制造商等法律主體應當承擔嚴格責任，且該責任是連帶的，以便讓智能機器人涉及的多個相關主體都承擔責任”[83]。為了實現(xiàn)多利益主體在人工智能侵權中的連帶嘗責，可構建公共治理人工智能應用的責任體系，進而實現(xiàn)“設計者、生產(chǎn)者、銷售者的侵權責任明細化”[84]。

(三)人工智能的公共政策制定

即便有研究已對人工智能發(fā)展的綜合性公共政策框架作了探索性研究，仍有學者認為圍繞人工智能技術及其應用的公共政策研究還亟待加強。原因在于，“公共政策集中體現(xiàn)了政府對社會資源和利益進行權威分配的本質，透過現(xiàn)有政策去探究我國需要發(fā)展什么樣的人工智能(政策目標)、正在發(fā)展什么樣的人工智能(政策議題)，以及如何發(fā)展人工智能(政策工具)變得更具有現(xiàn)實意義”[85]。從人工智能技術觸發(fā)公共政策議程的角度看，隨著人工智能在經(jīng)濟領域應用的加深，“人工智能將帶來中低技術工人失業(yè)、增加收入不平等的負面影響，政府應設計出合理的公共政策”[86]加以應對。

(四)人工智能應用的公共倫理設計

人工智能時代公共倫理的標準、內容和評價方式等將成為具有爭議性的公共新議題。有學者主張：“對人工智能產(chǎn)品進行倫理設計、限制人工智能技術應用范圍、控制人工智能的自主程度和智能水平等，都應以和諧價值作為指引方向和評價準則?！盵87]建立多主體參與的人工智能倫理研究所可以成為倫理設計的有益探索，由“政府、企業(yè)、社會組織和學術界等成立倫理研究所，圍繞人工智能的網(wǎng)絡安全產(chǎn)品進行倫理設計，引導人工智能技術向符合道德的方向發(fā)展，推動倫理規(guī)范的效果提升和成果轉化”[88]。從程序和算法設計的角度看，政府還須將社會道德公共精神和行政倫理等嵌入到人工智能應用中，“使之具有道德判斷和行動的能力，從而使人工智能成為人工道德智能”[88]。此外，政府在治理實踐中運用人工智能必然要平衡多樣化價值訴求，因而，“進行價值調適和價值規(guī)劃”[89]也是未來人工智能倫理研究的可思考方向。

(五)人工智能應用與政府新型智庫

為避免專家“技治主義”傾向和知識權威壟斷，有效克服智庫服務于公共治理的滯后性和有限理性，人工智能技術如何融入政府構建新型智庫將是治理研究的另一新題。有學者認為應用人工智能是新型智庫建設的大勢所趨，“人工智能將為新型智庫提供新技術、新工具和新方法，有力提升智庫工作效能、降低工作負擔，甚至會替代智庫中的部分工作崗位”[90]。政府智庫的構成元素亦將發(fā)生改變，“走向技術化就是大智庫以計算機和人工智能系統(tǒng)為核心，多種高新技術集成與融合構成的智庫”[91]。因此，智庫研究必然要不斷吸納新的技術性要素，甚至在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，“人工智能技術在智庫建設中的應用將逐漸成為我國智庫研究的熱點”[92]。

七、評析與討論

通過系統(tǒng)梳理“公共治理中人工智能應用”的中文學術文獻(2005—2020)，本文發(fā)現(xiàn)該領域研究依循“為什么—是什么—怎么樣”的邏輯主線，形成了人工智能應用何以嵌入公共治理，公共治理人工智能應用的面向、風險、經(jīng)驗借鑒及未來路向等核心研究議題。綜觀之，既有研究囊括了公共治理中人工智能應用研究的基礎理論問題，初步搭建起了該領域研究的問題框架，為該領域的理論發(fā)展奠定了良好基礎。

然而，既有研究還存在一些亟待補強的薄弱環(huán)節(jié)。一是研究問題較零散，未形成集群化的問題體系。既有研究選取的問題視角都較零散，尚未在把握該領域國內外前沿研究議題基礎上，圍繞公共治理中人工智能應用研究的幾個核心問題，形成一個問題間有緊密邏輯關聯(lián)、問題有理論嵌入性，且能與國外相關研究展開高質量對話的集群化問題體系。二是研究方法單一，跨學科研究欠缺。既有研究較多采用規(guī)范分析方法，從應然視角剖析人工智能應用于公共治理的合理性，極少文獻采用規(guī)范的質性與量化研究方法對具體問題作實證研究。這反映出公共治理人工智能應用研究在方法和工具上的單一化和初階性。此外，利用跨學科理論、方法與視角的研究缺乏，既有研究的跨學科性還很薄弱。三是基礎理論研究尚不深入。既有研究尚未深入分析公共治理人工智能應用的基礎理論。這一方面體現(xiàn)在核心概念的界定和辨析不足，既有研究多是援用信息技術理論下的“人工智能”概念，未對人工智能在公共治理語境中的概念內涵、外延和特質性作深入討論。另一方面，既有研究反映出理論基礎的混用與誤用嚴重，現(xiàn)有文獻通常運用國家治理理論、新公共服務理論、網(wǎng)絡治理理論、奇點理論等作為公共治理人工智能應用的理論基礎，但這些理論的假設、核心命題和觀點往往不足以支撐公共治理情景下人工智能應用問題的推演與論證。這顯示出現(xiàn)有研究并未準確把握公共治理人工智能應用研究的理論基礎。

為破解既有研究的薄弱環(huán)節(jié)，公共治理中人工智能應用的未來研究可進一步突破的方向為：第一，構建一個國際化和集群化的問題框架。持續(xù)系統(tǒng)梳理國內外該領域前沿研究議題，從中挖掘該領域的重大核心問題，未來研究可集中圍繞這些重大理論問題展開深入研究，避免研究問題的過度零散和細微化。在廓清重大理論問題的基礎上，還應進一步擴寬該領域研究的問題面向，包括公共治理人工智能應用的績效與邊界、人工智能與區(qū)域協(xié)調發(fā)展、人工智能與城市競爭力、人工機器人的政治身份、人工智能應用的公民參與等在內的新議題有待開掘。第二，促進研究方法的多元化和跨學科性。未來研究可嘗試采用案例研究、焦點小組訪談法、社會網(wǎng)絡分析、扎根理論等規(guī)范質性研究方法，或問卷調查和實驗研究等定量研究法，從政治學、行政學、法學、經(jīng)濟學、管理學、信息工程學、計算機科學和地理學等多個學科視角展開實證研究，擴展研究的方法多元性和跨學科性。第三，加大元概念與理論基礎研究的深度。后續(xù)研究既應著力對公共治理中人工智能應用中涉及的核心概念進行界定和辨析，也要探尋更多對該領域研究有解釋力的理論資源，增強公共治理人工智能應用研究選題的理論嵌入性。