突發(fā)事件下財政應(yīng)急機制紓困路徑的法治研究

李楠楠

（北京物資學院 法學院，北京 101149）

一、問題的提出

近二十年來各種突發(fā)事件頻發(fā)，①中國《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定：“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。”對中國的應(yīng)急管理提出了更高的要求，特別是經(jīng)歷了2003 年“非典”疫情和2008 年汶川地震，國內(nèi)對建立應(yīng)急管理體系的實踐工作更加重視。相應(yīng)地，學術(shù)領(lǐng)域關(guān)于應(yīng)急財政的研究也開始增多，總結(jié)歸納主要聚焦以下方面：一是應(yīng)急財政資金保障的研究（馮俏彬等，2011）。[1]基于重大自然災害視角，提出應(yīng)急財政資金管理應(yīng)建立三級應(yīng)急準備金；主張對應(yīng)急財政資金分配和使用全過程實行長效保障機制（孫開，2013）。[2]二是政府間應(yīng)急財政責任分擔的研究（賈康和劉尚希，2004）。[3]提出應(yīng)構(gòu)建縱向應(yīng)急協(xié)作機制，促進應(yīng)急財政資金責任在央地之間合理分擔；結(jié)合國際經(jīng)驗探討政府間應(yīng)急財政責任分擔的具體對策（崔軍和楊琪，2013）。[4]三是應(yīng)急財政機制建設(shè)的研究（劉尚希和陳少強，2003）。[5]基于公共風險理論提出在公共財政框架中構(gòu)建應(yīng)急反應(yīng)機制的基本思路（周克清和李霞，2020）；[6]探討新時代財政應(yīng)急保障的新機遇與新機制。四是應(yīng)急財政制度化的研究（姚小林，2008）。[7]指出國內(nèi)公共財政應(yīng)急立法存在缺陷，有必要重構(gòu)公共財政應(yīng)急立法體系（滕宏慶，2011）。[8]重點關(guān)注中央與地方政府應(yīng)急預算相關(guān)的法制問題?？傮w上，國內(nèi)應(yīng)急財政相關(guān)研究已經(jīng)產(chǎn)出一定有益成果，但是應(yīng)急財政的長效化、制度化研究較為分散，尚未形成系統(tǒng)和規(guī)模，尤其是有關(guān)應(yīng)急財政的制度保障和法治回應(yīng)相對欠缺和不足。應(yīng)當說，應(yīng)急管理體系中財政應(yīng)急機制無疑發(fā)揮著基礎(chǔ)和保障作用，然而，鑒于中國當前財政應(yīng)急機制的諸多環(huán)節(jié)仍存的現(xiàn)實困局，可知其固然與尚未建立完善的財政應(yīng)急機制有關(guān)，但更為深層的原因還在于危機狀態(tài)下財政應(yīng)急機制運行欠缺法治的回應(yīng)和保障，從而導致背離法治精神和法律規(guī)定的各類問題時有發(fā)生。應(yīng)當明確，財政法定原則要求財稅行為要嚴格依法行事，危機狀態(tài)下也不能有所例外，這也是世界各國尤其重視危機應(yīng)對時財稅法調(diào)整作用的原因所在。有鑒于此，本文主要關(guān)注突發(fā)事件下財政應(yīng)急機制運行的重點環(huán)節(jié)，探討其中存在的法律困境，在分析的基礎(chǔ)上，得出危機狀態(tài)下財政應(yīng)急機制的建設(shè)和完善尤其需要法治回應(yīng)，并努力探求財政應(yīng)急機制再造的法治路徑。

二、中國財政應(yīng)急機制運行的法學檢視：現(xiàn)實困局

2020 年初新冠肺炎疫情暴發(fā)，全國進入緊急狀態(tài)，財政部門迅速調(diào)度資金，全力保障應(yīng)急處置的資金需要，比如以綜合財力補助的形式，第一時間向湖北及各地下?lián)芤咔榉揽毓ぷ餮a助資金；建立專門針對湖北省的按周調(diào)度資金的緊急制度；緊急支持各地財政“三?！?，穩(wěn)定全國財政運行。新冠肺炎疫情中財政應(yīng)急機制的基本運行框架，與2003 年“非典”疫情、2008 年汶川地震基本類似，特別是應(yīng)急財政資金的撥付流程、時間要求、方式等都在《應(yīng)對突發(fā)事件的財政應(yīng)急反應(yīng)預案》中有明確要求，中國現(xiàn)行財政應(yīng)急機制整體運行基本有序，兌現(xiàn)了“不因資金問題而影響防控工作”的承諾。然而在肯定成績的同時，對當前財政應(yīng)急機制進行法學檢視可發(fā)現(xiàn)其仍然面臨一定的現(xiàn)實困局，值得引起高度重視。

（一） 應(yīng)急財政資金保障機制的短板：應(yīng)急預算制度性安排亟待加強

突發(fā)事件具有高度的不確定性，容易對國家和公民造成重大損害，事前的財政資金準備成為國家抵御公共危機的重要手段。然而，中國預備費長期提取不足，巨額的應(yīng)急財政資金有時只能靠調(diào)整預算，應(yīng)急財政資金保障機制的法治化程度較低。

1. 基本財政應(yīng)急資金不足：預備費的設(shè)置有欠合理

預備費作為財政應(yīng)急的基本財力，是突發(fā)事件應(yīng)對中最常見的手段。不過預備費本來是指在各級預算中不安排具體用途的當年后備基金，即國家設(shè)置預備費的初衷并不是作為應(yīng)急支出，而在于實現(xiàn)預算平衡，只是中國立法賦予了預備費以應(yīng)急救災和平衡收支的雙重功能（滕宏慶，2011）。[8]雖然預備費被當作應(yīng)急基本財力保障，但是現(xiàn)行立法中對其規(guī)定并不詳盡。《中華人民共和國預算法》 （以下簡稱《預算法》）①《預算法》第四十條規(guī)定：“各級一般公共預算應(yīng)當按照本級一般公共預算支出額的1%至3%設(shè)置預備費，用于當年預算執(zhí)行中的自然災害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。”是中國目前僅有的調(diào)整預備費事項的基本性法律，但是該法對預備費的規(guī)定過于簡單而語焉不詳；而《預算法實施條例》的相關(guān)規(guī)定②《預算法實施條例》第二十一條規(guī)定：“各級政府預算中，預備費設(shè)置的比例由本級政府在預算法第三十二條規(guī)定的幅度內(nèi)確定。”對預備費事項也未真正具體說明，似乎有重復立法之嫌。總之，有關(guān)預備費的現(xiàn)行法律規(guī)定過于概括，法律規(guī)范層面的欠缺導致預備費的功能無法充分發(fā)揮。

第一，預備費的法定額度設(shè)置過低無法滿足基本財政應(yīng)急資金需求?！额A算法》規(guī)定，預備費的法定額度為本級政府預算支出額的1%～3%。鑒于預備費本身的功能定位和法律屬性，可知其無法全部用于突發(fā)事件應(yīng)對，而且由于突發(fā)事件的不可預見性，致使預備費與財力需求之間存在巨大差距。近些年中央不斷加大應(yīng)急財政投入，但是財政支出結(jié)構(gòu)中應(yīng)急管理經(jīng)費占比仍然較低，實踐中大部分地方政府的預備費基本按《預算法》規(guī)定的最低限額提取，占其本級政府財政支出比重不到1.5%。中國目前應(yīng)對突發(fā)事件的資金準備不進反退。①2015 年是中央、地方都明確列示本級預備費的最后一年，分別為500 億元人民幣和950 億元人民幣，占本級支出的比例為2%和0.65%。2016 年以后，就只有中央政府每年提取500 億元人民幣預備費的記錄了，地方預算中則連預備費這一科目都消失無蹤。預備費提取不足一直是各級財政管理的常態(tài)，而且即便提取了少量的預備費，也常被用于“需要資金的方面”，財政管理風險意識嚴重不足。

第二，流量式的預備費管理方式不利于財政應(yīng)急資金的積累與運用。中國預備費提取在年度總量上不能滿足危機處理的需要，這與當前預備費的管理方式有很大關(guān)系。中國預備費與年度預算捆綁在一起，沒有實行單獨管理，屬于流量式管理。此種管理模式下即便當年沒有應(yīng)急支出，本年度積累的預備費也不能結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度進行累計，只能在當年花掉。如此一來預備費不能以年度為單位進行調(diào)度，更不能在年度間進行平衡；而且，流量式管理模式下預備費難以形成一定規(guī)模，突發(fā)事件出現(xiàn)時當年預留的預備費經(jīng)常難以滿足應(yīng)急財政資金所需，為彌補資金缺口不得不進行預算調(diào)整。流量式的預備費管理方式局限于本年度，缺乏長期性和持續(xù)性，不管是對于當年財政預算的平衡，還是對于整體財政的穩(wěn)定運行都易產(chǎn)生不利影響，亟待改進。

2. 應(yīng)急預算安排調(diào)整隨意：財政應(yīng)急預算制度缺失

由于預備費提取不足，危機下巨額應(yīng)急資金只能來源于調(diào)整預算。2008 年汶川地震發(fā)生后，財政部門將當年一般公共預算支出下調(diào)10%，同時還將巨額的捐贈資金“財政化”。這種方式不但對其他正常的資金需要造成沖擊，而且也引發(fā)來自政府代替社會的質(zhì)疑。本次新冠肺炎疫情防控中，中央仍然將調(diào)集各部門存量資金作為主要的應(yīng)急財政資金來源，配以更強勢的“統(tǒng)籌捐贈資金”手段。財政支出的基本依據(jù)應(yīng)是具有法律約束力的預算安排，并且這種預算安排應(yīng)由立法機關(guān)批準，然而實踐中卻多由行政機關(guān)根據(jù)行政管理程序緊急啟動，致使應(yīng)急預案、應(yīng)急法規(guī)以及財政預算之間的有機聯(lián)系被打破?？傮w上看，中國應(yīng)急預算調(diào)整隨意，應(yīng)急預算制度缺失。

第一，應(yīng)急財政支出依據(jù)多為應(yīng)急預案而非專門財政預算安排。近年來中國應(yīng)急管理法律法規(guī)逐漸完善，各級突發(fā)事件應(yīng)急預案體系相應(yīng)建立，并明確將財政措施作為應(yīng)急機制的重要措施。然而現(xiàn)有立法對財政應(yīng)急的機制構(gòu)建似乎更為重視，而對財政應(yīng)急的方式、程序、標準等問題缺乏關(guān)注，導致應(yīng)急財政在技術(shù)操作與程序設(shè)置方面出現(xiàn)疏漏（姚小林，2008）。[7]而且以往出臺的應(yīng)急支出專門規(guī)定，多數(shù)存在違背財政法定原則的問題。應(yīng)急處置中各種應(yīng)急預案確實發(fā)揮了一定作用，但它只是應(yīng)急法制稀缺狀況下的臨時規(guī)范，其法律性質(zhì)只是各種應(yīng)急法律規(guī)范在特定范圍內(nèi)的具體執(zhí)行方案（林鴻潮，2009a）。[9]因此，應(yīng)急預案的任務(wù)僅是應(yīng)急管理中權(quán)利與義務(wù)的明確與細化，即使“功能發(fā)生了異化”也無法成為財政支出的合法依據(jù)（陳治，2014）。[10]

第二，預算安排未設(shè)置財政應(yīng)急支出專門科目，更未獨立編制應(yīng)急預算。隨著中國突發(fā)事件的數(shù)量增加，國家開始重視應(yīng)急財政支出的預算編制，并將財政超收收入追加用于突發(fā)事件應(yīng)急處置，在常規(guī)預算支出項目比如“醫(yī)療保障支出”中亦明確列支應(yīng)急性支出。此種安排看似合理實際上弊端明顯，突發(fā)事件發(fā)生后進行的預算安排，諸如下?lián)軕?yīng)急資金、設(shè)置“災害重建資金項目”等并不是真正的應(yīng)急預算。現(xiàn)行預算作為財政支出的基本依據(jù)，沒有對財政應(yīng)急支出設(shè)置專門科目，也沒有為應(yīng)對突發(fā)緊急狀況而獨立編制應(yīng)急預算。將財政超收收入用于突發(fā)事件應(yīng)急支出，相當于以國務(wù)院向全國人大常委會報告的方式回避預算審批的法定程序，行政命令在調(diào)度財政資源時容易失去應(yīng)有制約，隨意性較大。將財政應(yīng)急支出納入常規(guī)民生支出項目，更為應(yīng)急支出的評估和監(jiān)督增加了難度。

（二） 應(yīng)急財政責任分擔機制的困惑：中央和地方財政關(guān)系尚未清晰

中央財政充裕、財力豐沛，由其作為應(yīng)急資金的主要來源，的確可以緩解地方財力上的燃眉之急，有效推進應(yīng)急處置工作。但是，地方政府拿著中央的財政撥款開展本地的危機應(yīng)對，卻難有真正的內(nèi)在動力去強化資金的管理和使用，以至于應(yīng)急處置中支出標準過高、支出范圍過大以及不當使用等現(xiàn)象屢見不鮮。有學者指出，中央財政作為應(yīng)急財政資金“有利有弊”（馮俏彬，2020）。[11]可見，中國應(yīng)急管理領(lǐng)域內(nèi)中央和地方財政關(guān)系還不夠清晰，制度化建設(shè)任重而道遠。

1.“風險大鍋飯”：缺乏明確的應(yīng)急財政責任劃分依據(jù)

目前，突發(fā)事件下中央與地方政府對于各自應(yīng)當承擔的成本尚不清晰，危機出現(xiàn)時各方的責任、權(quán)利和義務(wù)不夠明確，形成了“風險大鍋飯”的現(xiàn)象，導致突發(fā)事件中或者某一級政府應(yīng)急支出被迫攀升，或者各方相互觀望、推諉、不作為。這其中有中國應(yīng)急財政管理體系不完善的原因，更多的則是因為現(xiàn)有法律法規(guī)未就央地應(yīng)急財政責任分擔比例進行明確劃分（崔軍和楊琪，2013）。[4]

2004 年，財政部發(fā)布《突發(fā)事件財政應(yīng)急保障預案》，作為財政部門參與公共危機管理的基本法規(guī)，該預案對財政部門的應(yīng)急職責和具體程序進行了規(guī)定，但是關(guān)于央地事權(quán)與支出責任分擔的規(guī)定比較原則，沒有具體實施細則，更無明確固定的分擔比例。2005 年，國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》，作為國家突發(fā)事件的總體應(yīng)急預案，它為應(yīng)急處置指明了“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級負責”的工作原則，但是對財政應(yīng)急事權(quán)與支出責任劃分關(guān)注不夠。2007 年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》 （以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》），其中關(guān)于應(yīng)急事件中財政責任分擔的規(guī)定有所細致，但是仍然屬于原則性規(guī)定。2016 年，國務(wù)院出臺《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》，是對央地財政事權(quán)和支出責任劃分做出的首個專門性指導意見。以此為契機，國務(wù)院后續(xù)密集出臺多個涵蓋不同領(lǐng)域的財政事權(quán)和支出責任劃分方案，但是對應(yīng)急財政責任劃分指導性不強。可見，現(xiàn)有法律法規(guī)主要關(guān)注中國突發(fā)事件的總體應(yīng)對，或者只是宏觀地指出了應(yīng)急財政責任分擔的大致原則，未進行細致解釋和說明，應(yīng)急狀態(tài)下往往“有原則可依，無細則可行”。

特別是，“中國應(yīng)急法律規(guī)范中對各級政府事權(quán)采取的是統(tǒng)一授權(quán)方式，對支出責任采取概括規(guī)定方式，政府間應(yīng)急事權(quán)和支出責任出現(xiàn)了嚴重的同質(zhì)化問題”（陳體貴，2020）。[12]例如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第二十條雖然對省級政府和設(shè)區(qū)市級政府的事權(quán)作了“特別重大、重大突發(fā)事件”的限定，但并沒有解決縣級政府和省級政府事權(quán)職責同化的問題。從整體上看，常態(tài)下中央和地方政府的事權(quán)劃分尚且沒能做到明確和清晰，更不用說緊急狀態(tài)了?！爱斍按嬖谥T如事權(quán)下壓、權(quán)責不清等弊端，究其根源不僅在于政府間事權(quán)劃分背離了經(jīng)濟標準，也緣于事權(quán)劃分法治化的程度不夠”（劉劍文和侯卓，2017）。[13]每有應(yīng)急財政支出，下級政府要等待上級政府，地方政府要等待中央政府出臺相應(yīng)政策才能進行。應(yīng)急法律制度中事權(quán)和支出責任規(guī)定同質(zhì)化的問題，造成地方政府在突發(fā)事件中應(yīng)急反應(yīng)遲鈍和應(yīng)急效果受限。

2. 地方被動服從：中央財政成為應(yīng)急資金的主要來源

按照屬地管理原則，突發(fā)事件發(fā)生地政府應(yīng)是第一責任人，只有在危害程度過高或影響范圍過大導致地方財力無法承擔之時，才能向中央政府申請援助，即“地方自救為主，中央補助為輔”。然而實踐中卻多表現(xiàn)為“中央財政為主，地方支出為輔”的現(xiàn)象，究其原因，經(jīng)濟建設(shè)、醫(yī)療、教育等往往是地方財政的主要投入方向，預備費提取比例經(jīng)常被壓縮到最低，一旦有重大災害發(fā)生，地方財政必定嚴重短缺，只能高度依賴中央財政援助。①2008 年汶川地震中，中央政府用于應(yīng)急搶險的資金先后達到180 多億元人民幣（下同），而四川、甘肅和陜西3個受災省總計支出42.77 億元，并且其救災資金到位甚是遲緩。而更為深層的原因還在于應(yīng)急財政責任劃分缺乏法律形式予以固化，地方政府面對危機事件往往產(chǎn)生或觀望，或依賴等不良情緒，導致救災節(jié)奏遲緩。鑒于突發(fā)事件的緊迫性，中央政府不能坐視不理，只能慷慨赴難。長此以往暗藏隱患，以中央財政作為應(yīng)急資金的主要來源，容易導致地方資金管理動力不足。為保證救災及時高效，中央多以專項資金的形式撥付應(yīng)急資金，但由于信息不對稱，在資金下?lián)艿臄?shù)量、使用方向上難免有誤差，加之以數(shù)額巨大的中央撥款救助本地百姓，地方政府本就疏于管理，甚至可能挪用和截留，資金利用效率必然降低。

而且，中國應(yīng)急工作中地方政府自主權(quán)較小，傾向于單向服從，應(yīng)急處置的主動性和積極性較低。如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第七條和《中華人民共和國傳染病防治法》第四十三條都作出類似規(guī)定，即涉及兩地的突發(fā)事件，或者由事發(fā)地共同的上一級政府負責，或者由事發(fā)地各自的上一級政府共同負責。履行應(yīng)急事權(quán)時片面強調(diào)單向服從，不但會降低地方政府應(yīng)對突發(fā)事件的主動性，而且容易忽視政府間的協(xié)調(diào)與合作，最終致使突發(fā)事件的危害范圍和程度不斷擴大，更為嚴重的，還會導致“集體不負責”現(xiàn)象。原因在于“立法中缺少對于橫向關(guān)系的考量，割裂了相關(guān)部分之間的天然聯(lián)系。加之事權(quán)本就有行政邊界性，地方層級的事權(quán)主體難以超越本區(qū)域或領(lǐng)域而考量其他區(qū)域或領(lǐng)域的事務(wù)”（劉佳奇，2019）。[14]此次新冠肺炎疫情中，某些地方強調(diào)單向服從導致相關(guān)政府未主動履行應(yīng)急事權(quán)，最終使疫情防控錯過最佳時機，在國務(wù)院成立應(yīng)對疫情聯(lián)防聯(lián)控機制綜合組之前，地方政府間缺乏針對疫情的溝通與協(xié)作。

（三） 應(yīng)急財政監(jiān)督機制的誤區(qū)：主體失衡、環(huán)節(jié)滯后、方式單一

“所謂應(yīng)急財政監(jiān)督，是指財政監(jiān)督機構(gòu)對應(yīng)急財政性資金的籌集、分配、撥付和使用等全過程的合法性、合規(guī)性及有效性進行檢查、調(diào)查、督促、反饋等行為的總稱”（周克清，2013）。[15]總結(jié)歷次應(yīng)急財政資金監(jiān)督經(jīng)驗，中國現(xiàn)行財政監(jiān)督的主體、環(huán)節(jié)、方式等還無法滿足應(yīng)急財政資金監(jiān)督的需要，應(yīng)急財政監(jiān)督機制仍然存在一定的認識誤區(qū)，亟待糾正。

1. 監(jiān)督主體失衡：重視內(nèi)部性監(jiān)督與忽視外部性監(jiān)督

長期以來，中國對財政應(yīng)急資金的財政內(nèi)設(shè)監(jiān)督機構(gòu)、相關(guān)使用單位等內(nèi)部監(jiān)督更加重視，而對人大、審計、司法、社會性機構(gòu)等外部監(jiān)督相對忽視。這種內(nèi)外監(jiān)督主體的失衡集中體現(xiàn)為預算支出變動隨意，缺乏有效法律監(jiān)督。如前所述，由于預備費總量不足，各級政府便經(jīng)常通過壓縮行政經(jīng)費或者調(diào)整其他支出科目的方式來彌補。事實上，經(jīng)過人大法定程序批準后的預算已經(jīng)具有法律效力，原本的預算支出安排不能隨意變動。但是按照“急事急辦、特事特辦”的原則，各種財政支出的調(diào)整均由全國人大授權(quán)國務(wù)院安排，尚未經(jīng)過人大審批，難以對政府部門隨意擴大行政權(quán)力的行為進行有效制約，也不利于對應(yīng)急資金的安排使用進行及時監(jiān)督。尤其在預算執(zhí)行中，也會因某些事由而動用預備費，比如有原來預算未列入而又必須解決的臨時開支，實踐中政府通常自己決定，事前不需報人大審批，事后一般也不向人大報告，最終導致預備費的人大監(jiān)督嚴重缺位。另外，公共危機之后，民政部門與地方政府會商申領(lǐng)財政資金時可能存在夸大災情、謀取利益的現(xiàn)象，財政資金的使用也無法避免截留、挪用等違法行為，地方政府更是有可能利用救災資金解決當?shù)刎斦栴}。雖然《突發(fā)事件財政應(yīng)急保障預案》和《國家自然災害救助應(yīng)急預案》對財政部門的資金監(jiān)督檢查職能進行了原則性規(guī)定，然而，誕生于非典危機的應(yīng)急預案其自身的法律性質(zhì)早已遭到諸多質(zhì)疑，為實現(xiàn)應(yīng)急財政資金的依法監(jiān)管，財政應(yīng)急預案亟待適時提升為法律、法規(guī)。從根本上說，還是要強化人大等外部監(jiān)督主體的監(jiān)督地位和作用。

2. 監(jiān)督環(huán)節(jié)滯后：重視撥付使用監(jiān)督與忽視籌集分配監(jiān)督

應(yīng)急財政監(jiān)督是對財政資金的全過程監(jiān)督，具體包括籌集、分配、撥付和使用等。當前中國更重視資金撥付和使用的監(jiān)督，較忽視資金籌集和分配的監(jiān)督，監(jiān)督環(huán)節(jié)相對滯后。突發(fā)事件中，監(jiān)督機構(gòu)通常對資金如何及時撥付到相關(guān)機構(gòu)、是否使用到應(yīng)急事項、是否存在違規(guī)行為等事項給予重點關(guān)注。監(jiān)督部門關(guān)注應(yīng)急財政資金的撥付和使用確實有其必要，但是應(yīng)急財政資金的撥付和使用需要以籌集和分配為前提，尤其是目前中國仍然缺乏規(guī)范化的應(yīng)急財政資金籌集和分配制度。如前所述，預備費雖然作為基本應(yīng)急資金，但是中央和地方各級政府的預備費提取仍然不夠充足，可見應(yīng)急財政資金的籌集問題仍未引起足夠的重視；同時中國在災害統(tǒng)計方面還沒有十分完善，使得應(yīng)急財政資金的分配缺乏科學有效的依據(jù)，更多的是憑經(jīng)驗辦事。另外，近年來紅十字會捐贈經(jīng)常遭遇信任危機，可以說是應(yīng)急社會性資金籌集和分配困難的一個縮影。由于完善的社會捐贈制度在中國尚未建立，應(yīng)急事項捐贈的配套政策不夠健全，社會性資金籌集與分配經(jīng)常受阻?？梢?，中國應(yīng)急財政資金籌集和分配的監(jiān)督亟待加強，不但要使應(yīng)急財政資金獲得足額籌集，還要使相關(guān)資金得到合理有效分配。更為深層次的問題是，當前應(yīng)急財政監(jiān)督環(huán)節(jié)相對滯后，應(yīng)急財政監(jiān)督尚未形成相對完整的流程，有必要予以改進和完善。

3. 監(jiān)督方式單一：重視合規(guī)性監(jiān)督與忽視有效性監(jiān)督

應(yīng)急財政監(jiān)督應(yīng)涵蓋資金的合法性、合規(guī)性和有效性，但現(xiàn)有監(jiān)督對資金使用的合法性和合規(guī)性更加重視，對有效性相對忽視。標準，即相關(guān)管理制度，是合規(guī)性監(jiān)督的重要指南，財政監(jiān)督的主要工作就是尋找實踐與標準之間的不符之處，“規(guī)”在合規(guī)性監(jiān)督中的作用理應(yīng)被重點強調(diào)。然而突發(fā)事件下常態(tài)與常規(guī)往往被打破，預先設(shè)定的方案通常無法執(zhí)行，規(guī)則也需要根據(jù)實際相機決策。相應(yīng)地，應(yīng)急狀態(tài)下財政資金的使用也難以完全符合相關(guān)規(guī)定，當規(guī)則不適用時進行突破和變通是較為常見的做法。歷次應(yīng)急資金審計中規(guī)定與實踐沖突屢見不鮮，財政監(jiān)督的解釋也多是合理性取代合法性。可見，“以合規(guī)性為主的監(jiān)督與以相機決策為主的應(yīng)急資金之間天然不協(xié)調(diào)”（馮俏彬，2013）。[16]當前實踐中應(yīng)急財政資金的籌集、分配、撥付和使用是否合法、合規(guī)，是否被截留挪用，是否有貪污腐敗，是應(yīng)急財政資金監(jiān)督的重點；查閱、核實被監(jiān)督單位的財務(wù)報表和財務(wù)記錄，評價財政資金使用是否真實、完整、合法，是合規(guī)性財政監(jiān)督模式所采用的主要技術(shù)方法。不過，此種方式無法對應(yīng)急財政資金的實際使用效果進行準確評價，即便是為了約束資金使用方向、規(guī)范相關(guān)主體的財政行為，應(yīng)急資金也只能通過事后審計進行綜合評價（出于應(yīng)急資金使用靈活性的要求，其相關(guān)規(guī)定不宜太過具體）。事實上，能否應(yīng)急才是應(yīng)急財政資金存在的必要前提，如果財政監(jiān)督只關(guān)心形式上的合法性，卻不關(guān)心實質(zhì)上的有效性，那么應(yīng)急財政監(jiān)督也將失去意義。

三、中國財政應(yīng)急機制運行的路徑依賴：困局審思

頻繁發(fā)生的突發(fā)事件使人們開始正視財政應(yīng)急機制存在的現(xiàn)實困局。本文經(jīng)過分析與總結(jié)后發(fā)現(xiàn)，中國的財政應(yīng)急機制在應(yīng)急觀念、應(yīng)急規(guī)則以及應(yīng)急方式上均存在一定程度的路徑依賴。

（一） 財政應(yīng)急觀念：“重處置輕預防”的慣性思維

新冠肺炎疫情發(fā)生后，雖經(jīng)中央地方多級疾病預防控制管理單位以及有關(guān)負責人的多方努力，終究未能把握住疫情防控的黃金窗口期，暴露出中國公共衛(wèi)生體系應(yīng)對突發(fā)的不夠健全，同時也反映出突發(fā)事件的預警意識還有所欠缺。同樣的觀念問題在財政領(lǐng)域也有體現(xiàn)，集中表現(xiàn)為應(yīng)急財政資金投入結(jié)構(gòu)的不合理。突發(fā)事件發(fā)生后，各級財政部門通常會迅速啟動財政應(yīng)急預案，成立應(yīng)急工作領(lǐng)導小組，全力確保財政資金及時到位。有時為了籌措應(yīng)急資金，行政機關(guān)不惜壓縮經(jīng)費甚至是調(diào)整預算，在財政部門積極保障應(yīng)急資金的同時，也暴露出財政應(yīng)急觀念上的短板，即政府預算對突發(fā)事件預防的輕視、預算執(zhí)行中對預防性財政撥款的擠占，導致公共事務(wù)領(lǐng)域普遍存在對事前預防的忽視。前述各級地方政府預備費提取比例偏低的情況，就反映出地方缺乏足夠的風險意識，在財政資金投入結(jié)構(gòu)上仍然存在“重應(yīng)對輕預防”的問題。改革開放以來，利益分享制度在中國逐漸形成，但是配套的風險分擔制度卻未隨之建立。公共危機之下明確中央與地方，政府與企業(yè)、公眾之間如何分擔各自的風險責任，不僅有助于減少互相依賴和道德風險，而且有利于及時化解公共危機和防范公共風險。當前個別地方官員的財政觀念仍然具有局限性，有時過于注重“稅收政績”和“建設(shè)政績”，民主和法治的財政觀念還未成為財政預決算與執(zhí)行制度的指導思想?！爸靥幹幂p預防”的觀念和做法不利于突發(fā)事件下應(yīng)急財政作用的有效展開，更未實現(xiàn)從管制型政府向服務(wù)型政府角色的應(yīng)有轉(zhuǎn)變。

（二） 財政應(yīng)急規(guī)則：應(yīng)急管理中的“政策先行”

2020 年初新冠肺炎疫情暴發(fā)至今，國務(wù)院及各部委快速反應(yīng)，及時出臺多項應(yīng)急財政政策，包括稅收優(yōu)惠政策、財政扶持政策、財政獎勵政策等，以此增加應(yīng)急撥款、物資供應(yīng)、鼓勵防護救治、促進公益捐贈、激勵復工復產(chǎn)等。中央應(yīng)急財政政策發(fā)布后，地方也緊隨其后制定各自的財政應(yīng)急政策。但需指出，財政應(yīng)急法律滯后的現(xiàn)實之下，財政應(yīng)急規(guī)則仍然是政策先行，這非但不利于建立規(guī)范、穩(wěn)定的財政應(yīng)急機制，而且有違財政法定原則的精神和要求?？傮w上看，中國現(xiàn)行應(yīng)急財政法律制度供給嚴重不足。一方面，應(yīng)急財政立法位階較低?！吨腥A人民共和國憲法》 （以下簡稱《憲法》）中與財政有關(guān)的規(guī)定較少，只有第五十六條①《憲法》第五十六條規(guī)定中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)。、第六十二條②《憲法》第六十二條規(guī)定全國人民代表大會審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告。、第六十七條③《憲法》第六十七條規(guī)定全國人民代表大會常務(wù)委員會在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準國家預算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案。，而有關(guān)政府財政權(quán)限、稅收收入來源、支出方式、財政監(jiān)督體制、應(yīng)急程序等均未作規(guī)定。另一方面，應(yīng)急財政立法內(nèi)容簡陋。在憲法層面，與應(yīng)急財政相關(guān)的法律制度僅有：全國人大及其常委會、國務(wù)院和國家主席有突發(fā)事件應(yīng)對決定權(quán)，全國人大及其常委會對國家預算及其執(zhí)行等有審查權(quán)和批準權(quán)等。在法律法規(guī)層面，財政應(yīng)急事項主要由《預算法》 《預算法實施條例》 《突發(fā)事件應(yīng)對法》以及各項稅收單行法律予以規(guī)定。然而，《預算法》中僅有少量條款涉及突發(fā)事件，包括第三十二條對預備費設(shè)置比例的規(guī)定第三十三條對預算周轉(zhuǎn)金的規(guī)定，以及第五十一條對預備費動用方案的規(guī)定?！额A算法實施條例》第二十一條關(guān)于預備費的規(guī)定只是對原《預算法》三十二條規(guī)定的轉(zhuǎn)述?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》僅在第三十一條規(guī)定了各級政府應(yīng)當采取財政措施，保障突發(fā)事件應(yīng)對工作所需經(jīng)費，過于原則的規(guī)定對財政應(yīng)急實踐的指導效果十分有限。其他極少數(shù)關(guān)于應(yīng)急財政的規(guī)定則零散分布于《中華人民共和國防洪法》 《中華人民共和國防震減災法》 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等單行法律法規(guī)之中。另外，各種應(yīng)急預案似乎是應(yīng)急制度相對詳細的規(guī)范，但其法律位階較低，不僅在理論上構(gòu)成對《中華人民共和國立法法》關(guān)于立法權(quán)限規(guī)定的違背，而且實踐中由于效力過低也難以滿足財政應(yīng)急的現(xiàn)實要求。

（三） 財政應(yīng)急方式：“特事特辦”下的臨時措施

為應(yīng)對突發(fā)事件對經(jīng)濟社會發(fā)展所造成的沖擊，中央出臺的各種財稅政策通常具有較強的實效性和較高的精準度，能夠?qū)暧^經(jīng)濟形勢給予穩(wěn)定，對遭受危機影響的困難行業(yè)和企業(yè)給予扶植，對受災的家庭和個人給予救助?？傮w上，這些“特事特辦”下的政策都具有共同的特點，都是短期的、臨時的，而不是固定的、長效的。以政府動員民間捐贈為例。新冠肺炎疫情下各級政府積極動員社會力量參與抗疫行動，社會各界積極響應(yīng)，大小企業(yè)積極捐款捐物。④民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年3 月8 日24 時，全國各級慈善組織、紅十字會接受社會捐贈資金約292.9 億元，捐贈物資約5.22 億件。全國各級慈善組織、紅十字會累計撥付捐贈資金約239.78 億元，撥付捐贈物資約4.66 億件。然而，諸如口罩、防護服、救護車等醫(yī)用物資本來是政府財政責任的范圍，如果說危機狀態(tài)下最初慌亂容易造成物資短缺，社會力量的雪中送炭有其必要的話，那么在民間力量短暫彌補之后，就應(yīng)當由政府繼續(xù)履行財政責任（在中央政府緊急財政撥款之后，地方財政并非不具備應(yīng)急資金）。民間物資捐贈去向和分配問題已經(jīng)引發(fā)高度關(guān)注，比如全社會對紅十字會的信任危機表明社會資金同樣需要嚴格監(jiān)管。由此，民間捐贈應(yīng)該關(guān)注那些財政覆蓋范圍之外的需求，即那些非財政的義務(wù)才是民間資金應(yīng)當?shù)竭_的地方。明確財政資金和社會資金各自作用的范圍，也是應(yīng)急資金安排的重要課題。著眼于疫情發(fā)生后短期應(yīng)對的財稅政策，總體上缺乏對防止疫情蔓延和疫情過后相關(guān)問題的應(yīng)對策略，暴露出危機應(yīng)對下財稅政策的局限性。更深層的問題是，“特事特辦”下的諸多臨時措施反映出中國應(yīng)急財政的長效機制尚未建立，更揭示出現(xiàn)行財政應(yīng)急立法存在的結(jié)構(gòu)缺陷（孫開，2013）。[2]

四、中國財政應(yīng)急機制改革的法治回應(yīng)：紓困之道

鑒于應(yīng)急機制在突發(fā)事件應(yīng)對中的關(guān)鍵作用，它在運行中實際遭遇的制度障礙，應(yīng)當成為應(yīng)急法治著力解決的重點所在?；貞?yīng)應(yīng)急機制建設(shè)和發(fā)展過程中的法律需求，是應(yīng)急法治走向完善的必經(jīng)之路。突發(fā)事件的沖擊檢驗著應(yīng)急法治確立的各種規(guī)則，并使其進行自我調(diào)整。正如“法律機構(gòu)應(yīng)該放棄自治型法通過與外在隔絕而獲得的安全性，并成為社會調(diào)整和社會變化的更能動的工具”（諾內(nèi)特等，2014 年版）。[17]應(yīng)急法治就是這樣一種典型的回應(yīng)型法，突發(fā)事件的頻繁發(fā)生倒逼人們反思應(yīng)急法律制度存在的問題，財稅法律制度作為財政應(yīng)急機制的基礎(chǔ)保障，同樣需要進一步健全和完善。

（一） 邏輯紓困：明確財政應(yīng)急機制改革的基礎(chǔ)定位

尋求財政應(yīng)急機制改革的法治回應(yīng)，首先要進行邏輯紓困，即明確財政應(yīng)急機制改革的基礎(chǔ)定位，包括在觀念上樹立風險意識與預防意識，在規(guī)則上加強應(yīng)急財政的法制保障，在方式上建立應(yīng)急財政的長效機制。

1. 觀念明確：樹立風險意識與預防意識

為保持財政的可持續(xù)和穩(wěn)定性，財政應(yīng)急機制的改革首先要樹立風險意識和預防意識，這也是財政管理層面強調(diào)風險管理的原因所在。風險管理呼喚財政管理模式的轉(zhuǎn)變，即防范和化解公共風險和財政風險應(yīng)當成為財政管理的出發(fā)點和落腳點。突發(fā)事件應(yīng)急處置一般分為三個階段，即事前預防、事中控制及事后恢復，應(yīng)急財政資金投入通常會貫穿全過程，但是不同階段的投入比例值得研究，因為這關(guān)系到財政資金投入的效果，更關(guān)系到政府的應(yīng)急能力。從資金投入的不同環(huán)節(jié)取得的實踐效果來看，事前預防遠大于事中控制和事后恢復?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》已經(jīng)提出“實行預防為主、預防與應(yīng)急相結(jié)合的原則”，并且要“增強全民公共安全和防范風險的意識”。有鑒于此，應(yīng)急財政資金投入急需重心調(diào)整和環(huán)節(jié)前移，實現(xiàn)應(yīng)急財政資金支出結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。為了提高預測水平和能力，需要提高預防性財政支出的比例，使應(yīng)急財政資金從“被動救治”轉(zhuǎn)為“主動防治”，確保財政在突發(fā)事件應(yīng)急處置中的基礎(chǔ)作用。尤其是，各級權(quán)力機關(guān)、政府及其財政部門、審計部門等主體也應(yīng)樹立風險意識，將預防與化解公共危機的財政應(yīng)急觀念貫穿于財政立法、決策和管理的各個環(huán)節(jié)，逐步建立起各類各級公權(quán)力機關(guān)的風險分擔與控制的制度框架，明確突發(fā)事件應(yīng)對不同階段各方的權(quán)利、責任和義務(wù)，減少彼此之間的推諉和不作為。對此，可以建立財政風險預算及其評估制度，對政府做出的政策進行事前風險評估，從制度上加以防范、監(jiān)控和化解財政風險。最終構(gòu)建預防為主、預防與應(yīng)急相結(jié)合的公共財政應(yīng)急體制。

2. 規(guī)則厘定：加強應(yīng)急財政的法制保障

作為人類應(yīng)對突發(fā)事件的經(jīng)驗積累與成果固化，應(yīng)急機制的主要內(nèi)容之所以必須上升為一定層次的法律規(guī)范加以執(zhí)行，而不能單純依靠政策文件或工作流程等形式存在，原因為何？有學者將法治化在應(yīng)急機制中的價值總結(jié)概括為“有效、有序、有力”（林鴻潮，2009b）。[18]作為非常態(tài)下的處理辦法，應(yīng)急機制不等于可以忽略或者無視規(guī)則和制度，應(yīng)急狀態(tài)下各個法律主體的權(quán)力、責任和義務(wù)，同樣需要有新的規(guī)則和制度來規(guī)范，在保證應(yīng)急機制本身權(quán)威性和約束力的同時，還能避免現(xiàn)實操作中的法律障礙。財政應(yīng)急機制也同樣離不開財稅法的有力保障。突發(fā)事件應(yīng)急處置與財稅法發(fā)展之間關(guān)系緊密，即應(yīng)急處置能夠為財稅法的有效發(fā)展提供重要契機；財稅法的有效發(fā)展能夠防范和化解公共危機，為經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域的有效發(fā)展提供重要法律保障（張守文，2011）。[19]針對應(yīng)急管理中的政策先行以及財政應(yīng)急立法分散的現(xiàn)狀，應(yīng)當完善應(yīng)急財政法律制度，系統(tǒng)構(gòu)建財政應(yīng)急立法體系。首先，提高財政應(yīng)急立法的法律位階，將財政應(yīng)急處置提升至憲法層面，在憲法中對應(yīng)急狀態(tài)確認、應(yīng)對原則、央地應(yīng)急財政權(quán)限做出相應(yīng)規(guī)定，通過解釋或修改憲法，對各級人大的財稅立法權(quán)和預算審批權(quán)進行明確。其次，在財政應(yīng)急預案的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的“財政基本法”或“財政應(yīng)急法”，明確應(yīng)急財政資金保障、政府間應(yīng)急財政關(guān)系、應(yīng)急財政救助、應(yīng)急財政監(jiān)督以及應(yīng)急財政法律責任等。最后，制定修改財政應(yīng)急專門法律法規(guī)，對財政應(yīng)急的具體問題做出明確規(guī)定，比如制定“政府間財政關(guān)系法”“財政轉(zhuǎn)移支付法”“財政監(jiān)督法”，修改《預算法》等。

3. 方式選擇：建立應(yīng)急財政的長效機制

在突發(fā)事件頻發(fā)的情況下，人們在增強危機處理能力的同時應(yīng)當總結(jié)經(jīng)驗，更重要的是思考如何將合理的臨時財政政策轉(zhuǎn)化為長效機制，這也是促進現(xiàn)代國家治理體系現(xiàn)代化的要求。當前新冠肺炎疫情已在全球范圍廣泛流行，疫情的影響范圍仍有很大的不確定性，國內(nèi)疫情防控已經(jīng)取得階段性的勝利，接下來疫情防控也將進入常態(tài)化，帶有短期應(yīng)急特征的財政政策是否還要繼續(xù)，是否有選擇性地進行退出，應(yīng)當認真研究和探討，及時做好政策績效評估，可以有效避免“短期政策長期化”導致的扭曲。尤其是，為了有效防范、控制和化解突發(fā)事件帶來的公共危機，應(yīng)加強應(yīng)急財政的法制保障，注意財政應(yīng)急的公權(quán)力話語權(quán)問題，即進一步明晰人大與政府的權(quán)責關(guān)系，特別是增強人大的法律權(quán)威，這固然與應(yīng)對危機的緊迫需要密切相關(guān)，也是轉(zhuǎn)變中國行政權(quán)長期處于主導地位的現(xiàn)實需求。在歷史和現(xiàn)實雙重因素的影響之下，國務(wù)院、財政部、國家稅務(wù)總局直接操作稅收要素的現(xiàn)象屢見不鮮，然而根據(jù)稅收法定主義，立法機關(guān)才是財稅立法權(quán)的唯一行使主體，行政機關(guān)只有經(jīng)過有效授權(quán)才能獲得部分的財稅立法權(quán)，因此包括稅收減免、稅基、稅率調(diào)整等課稅要素變動都應(yīng)當遵循“法律保留”原則。在緊急狀態(tài)下也應(yīng)當注意對政府財稅立法權(quán)的限定，即便是為了危機處置而采用的手段在經(jīng)濟上具有一定的合理性，但是也不能違背法治精神和法律規(guī)定，如此才能使財稅法的法定原則在保持其合理內(nèi)核的同時與時俱進。

（二） 制度紓困：完善財政應(yīng)急機制改革的法治路徑

財政應(yīng)急機制的規(guī)范和有序運行應(yīng)當有完善的法律制度作為保障。為此，應(yīng)當建立和優(yōu)化財政應(yīng)急機制改革的法治路徑。

1. 構(gòu)建應(yīng)急財政資金保障制度：實現(xiàn)應(yīng)急財政預算法治化

只有經(jīng)過法律確認的應(yīng)急預算才具有規(guī)范性和拘束力，為保障應(yīng)急財政資金的有效性和合法化供給，需要實現(xiàn)應(yīng)急財政預算法治化。

第一，保障基本財政應(yīng)急資金，完善財政預備費法律制度。

作為突發(fā)事件下的基本應(yīng)急資金，預備費在應(yīng)急處置中發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。雖然經(jīng)過新一輪的修訂，但是修改后的《預算法》關(guān)于預備費的規(guī)定并無實質(zhì)變化。為了增強預備費的應(yīng)急保障功能，應(yīng)當對《預算法》進行如下修改：

其一，提高預備費的法定額度?，F(xiàn)實中地方政府的預備費基本按照《預算法》第四十條的最低限額提取，占其本級政府支出比重不到1.5%。而美國、日本等發(fā)達國家提取的災害準備金占GDP 的6%到9%。當前，各級財政部門應(yīng)根據(jù)《預算法》規(guī)定上限即3%足額提取預備費。未來，為契合中國的現(xiàn)實要求，應(yīng)適當提高預備費設(shè)置的法定額度，建議修改《預算法》，將其提取比例提高到本級政府預算支出額的3%到5%。

其二，實行預備費基金式管理。針對中國預備費流量式管理中存在的年度資金總量過小導致的應(yīng)急資金供應(yīng)不足問題，為保證充足的應(yīng)急預備費投入總量，應(yīng)當對預算費管理方式進行改進，實現(xiàn)從流量式管理到基金式管理的制度轉(zhuǎn)變。最終的效果是，當年度預備費如果出現(xiàn)結(jié)余，則結(jié)轉(zhuǎn)到下年度繼續(xù)使用，而不再用于一般性預算支出；預備費實行基金式管理，可以固定年限（比如三年） 為一個周期滾存積累。此種管理的好處在于，能夠保證突發(fā)事件應(yīng)急資金的總量供應(yīng)，增強各級政府應(yīng)急處置的財力基礎(chǔ)，保證其他各項預算資金和財政支出正常運轉(zhuǎn)；同時，還能減少行政命令對預算資金的隨意調(diào)整，增強預算管理的規(guī)范性。①事實上已有省份做出探索性嘗試。2003 年《廣東省省級預備費管理暫行規(guī)定》第十一條規(guī)定，省級預備費年終結(jié)余應(yīng)用于平衡財政預算，或作為預算凈結(jié)余資金按規(guī)定使用。另外，各級政府除了按照本級支出額設(shè)置一定比率的預備費，還可以對每年的預算超收收入和財政盈余按一定比例增加預備費基金，以此拓寬預備費基金的來源。

第二，規(guī)范應(yīng)急預算安排調(diào)整，構(gòu)建應(yīng)急特別預算法律制度。

制度化的預算安排可以克服行政命令對財政支出秩序的過度干擾。突發(fā)事件下財政收支法定可使應(yīng)急資金遵循預算安排而非行政調(diào)度，為財政應(yīng)急行動提供基本依據(jù)。

其一，修改補充憲法緊急狀態(tài)條款，建立應(yīng)急特別預算制度。鑒于突發(fā)事件的不可預見性，在將應(yīng)急預備費作為應(yīng)急財政資金基礎(chǔ)性保障制度以外，許多國家還設(shè)置了包括預算經(jīng)費流轉(zhuǎn)、補正預算、特別預算等應(yīng)急特別預算制度作為補充性保障，有些國家已經(jīng)在其憲法中對財政應(yīng)急預算做出了專門規(guī)定，使得應(yīng)急預算具備合憲性基礎(chǔ)。②例如馬來西亞憲法第一百○一條、第一百○三條和第一百○九條，瑞典憲法第九章“財政權(quán)限”第三條，巴西憲法第六十一條，特立尼達和多巴哥憲法第一百一十五條，瑙魯憲法第六十四條等等。反觀中國現(xiàn)行法律制度，無論是最高位階的憲法，還是應(yīng)急基本法律諸如《預算法》 《突發(fā)事件應(yīng)對法》，都還未就特別應(yīng)急預算做出規(guī)定。鑒于預備費作為基本應(yīng)急資金的功能局限性，中國可以考慮學習美國和日本的應(yīng)急預算制度經(jīng)驗，建設(shè)適合自己的應(yīng)急特別預算法律制度。對此，建議在憲法第六十七條緊急狀態(tài)條款中補充規(guī)定，“為應(yīng)對全國緊急狀態(tài)而發(fā)生財力不足時，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)審議國務(wù)院提請的財政應(yīng)急特別預算?！睉?yīng)急預算是應(yīng)急狀態(tài)下的特殊收支安排，但它不是在有突發(fā)事件時才編制，而是要以未來一個時期突發(fā)性支出深入分析和謹慎評估為基礎(chǔ)提前進行。因此，中央與地方應(yīng)當編制平時預算和應(yīng)急預算，平時狀態(tài)下執(zhí)行一般預算安排，應(yīng)急狀態(tài)執(zhí)行特殊預算安排。為適應(yīng)這種應(yīng)急預算安排，要求建立相對獨立的應(yīng)急支出預算項目，整合那些分散在不同支出項目下的應(yīng)急性支出，每年編制，滾動修改。

其二，規(guī)范應(yīng)急預算資金流轉(zhuǎn)，建立補正預算制度。因其國內(nèi)災害多發(fā)，日本政府構(gòu)建了特色應(yīng)急預算制度，即為應(yīng)對突發(fā)事件政府設(shè)置有一般預算，如果當年災害嚴重導致應(yīng)急支出超過原本預算，也不會通過壓縮行政性經(jīng)費或調(diào)整其他支出科目的方式來彌補，而是會向國會提交補正預算用以追加預算，其做法值得中國借鑒（崔軍和孟九峰，2009）。[20]鑒于現(xiàn)行《預算法》第七章“預算調(diào)整”未對常態(tài)和非常態(tài)下的預算變更進行區(qū)分，建議單獨設(shè)置補正預算，使其起到對預備費資金缺口的補充作用。補正預算既包括對增加原本預算的追加預算，也包括原本預算成立后，依事由在已成立預算的支出高限額內(nèi)進行變更的修正預算。補正預算的編制應(yīng)當按照原本預算的編制程序進行，同時要經(jīng)過人大決議才能正式成立，并且需要與原本預算合計，作為當年度預算執(zhí)行依據(jù)。即使一個會計年度內(nèi)發(fā)生多個補正預算，最終只會形成一個單一預算。需強調(diào)，補正預算編制是在突發(fā)事件發(fā)生之前和發(fā)生當時，而不是待預備費真正告罄時才進行，需要預算編制部門對危機帶來的稅收損失和應(yīng)急支出進行深入分析和謹慎評估，以此為基礎(chǔ)預計應(yīng)急預算收支缺口。另外，根據(jù)突發(fā)事件對財政造成的影響，各級財政部門每年應(yīng)編制多個檔次的補正預算，以便緊急狀態(tài)下根據(jù)風險等級啟動相應(yīng)檔次的應(yīng)急預算，充分發(fā)揮財政化解社會風險的功能和作用。

2. 健全央地應(yīng)急財政關(guān)系制度：實現(xiàn)應(yīng)急權(quán)責劃分法治化

針對前述中央與地方政府應(yīng)急財政責任分擔機制中的現(xiàn)實問題，急需健全央地應(yīng)急財政關(guān)系制度，實現(xiàn)應(yīng)急財政權(quán)責劃分法治化。

第一，根據(jù)突發(fā)事件分級制度，合理劃分政府間應(yīng)急事權(quán)與支出責任。

應(yīng)當逐步打破應(yīng)急財政責任分擔下的“風險大鍋飯”局面，結(jié)合突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)級別、受災地區(qū)經(jīng)濟水平以及政府財力等多種因素，合理確定央地應(yīng)急財政資金的分擔比例和協(xié)調(diào)機制?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》提出“按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級?！泵鞔_、統(tǒng)一的分級制度有利于根據(jù)突發(fā)事件的危害程度和影響范圍，確定各級政府應(yīng)急事權(quán)和支出責任，避免其同質(zhì)化，因此，突發(fā)事件分級制度應(yīng)當成為各級政府應(yīng)急事權(quán)和支出責任劃分的基本前提。根據(jù)中國現(xiàn)行應(yīng)急法律制度的規(guī)定，應(yīng)急機制中具有確定事權(quán)和支出責任的地方政府只到縣級，縱向應(yīng)急管理機制的結(jié)構(gòu)為“國務(wù)院—省—市—縣”四級。在突發(fā)事件應(yīng)急權(quán)責中要實現(xiàn)一級事權(quán)、一級支出責任，“理想狀態(tài)應(yīng)按突發(fā)事件危險級別對應(yīng)縱向應(yīng)急管理機制級別”（姚小林，2008）。[7]在主要承擔者劃分上，國務(wù)院除了對突發(fā)事件具有統(tǒng)一的領(lǐng)導權(quán)，還要對應(yīng)“特別重大”級別，省級政府對應(yīng)“重大”級別，市級政府對應(yīng)“較大”級別，縣級政府對應(yīng)“一般”級別。因此，突發(fā)事件應(yīng)對總體上應(yīng)遵循屬地原則，同時結(jié)合突發(fā)事件的級別確定負責應(yīng)對政府的級別和應(yīng)對財政的級別。

考慮到突發(fā)事件下中央與地方的財力配置存在一定交叉，因此，應(yīng)急處置時中央政府可以發(fā)揮輔助作用，即根據(jù)應(yīng)急響應(yīng)級別給予地方不同程度的資金支持，影響程度越大，響應(yīng)級別越高，中央承擔的資金責任就越多。例如，地方性的突發(fā)事件，應(yīng)由地方承擔主要資金責任，中央給予適當支持（以獎代補）；中央啟動三、四級應(yīng)急響應(yīng)，中央地方共同承擔資金責任；啟動一、二級應(yīng)急響應(yīng)，由中央承擔主要資金責任。但鑒于道德風險防范的考慮，中央也不宜承擔全部的應(yīng)急費用，應(yīng)當形成一個共同負責的機制（劉尚希和陳少強，2003）。[5]應(yīng)急狀態(tài)下的財政支出如果超過地方政府預備金范圍，地方政府可依次向上級政府申請援助。同時，還應(yīng)當設(shè)計合理的激勵相容機制，鼓勵地方政府據(jù)實申報，地方政府對災情報告是否準確，可以成為上級政府應(yīng)急財政支出的考量標準，地方報告的準確程度越高，獲得的財政資金也相應(yīng)越多，反之越少（周克清和李霞，2020）。[6]將地方政府的報災準確程度與中央政府的財政援助比例聯(lián)動，使中央與地方成為利益共同體，可以有效鼓勵地方政府妥善使用上級救災資金，防止地方政府虛報瞞報。

第二，確立地方應(yīng)急財力保障制度，提高地方政府應(yīng)急處置的主動性。

理順各級政府應(yīng)急事權(quán)和支出責任的法律配置關(guān)系，首先要解決地方缺乏財力保障的問題。按照《預算法》規(guī)定，突發(fā)事件中的財政支出順序是預備費—臨時安排支出—轉(zhuǎn)移支付，這也是地方在突發(fā)事件中財政支出的三個來源。因此，預備費基金化管理、完善財政轉(zhuǎn)移支付、允許地方應(yīng)急舉債等是保障應(yīng)急財政支出，增加地方應(yīng)急財力的可選方案?！胺堑洹睍r期已有學者提出“對預備費實行基金式管理”（劉尚希和陳少強，2003）。[5]完善預備費基金化管理方式，可以確保各級政府在處置突發(fā)事件中有較為充足的財力基礎(chǔ)保障；《預算法》中已有及時下達預算對突發(fā)事件處理進行轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定，鑒于財政轉(zhuǎn)移支付能夠直接影響突發(fā)事件處置的及時性和有效性，中央政府應(yīng)當及時下達轉(zhuǎn)移支付；根據(jù)現(xiàn)行《預算法》規(guī)定，只有中央政府和符合條件的省級政府享有舉債權(quán)，而在突發(fā)事件中市級和縣級政府卻承擔了最重的應(yīng)急事權(quán)和支出責任。對此有學者提出“應(yīng)考慮對舉債權(quán)進行合理分配，適當增加突發(fā)事件發(fā)生地縣級以上政府舉債權(quán)，以及調(diào)整一般公共債務(wù)的用途用于突發(fā)事件財政支出”（姚小林，2008）。[7]此觀點具有一定合理性，但具體落實還需認真探討。

在保障地方應(yīng)急財力的基礎(chǔ)上以及中央對全國突發(fā)事件應(yīng)急處置領(lǐng)導權(quán)的前提下，還應(yīng)充分發(fā)揮地方的主動性，實現(xiàn)政府間的互動與協(xié)同。地方強調(diào)單向服從容易滋生“等靠要”的消極心理，勢必不利于突發(fā)事件的及時處置。有鑒于此，有必要依法確定突發(fā)事件危險級別，通過法律規(guī)范對各級政府應(yīng)急事權(quán)和支出責任予以明確，不但能夠增強地方應(yīng)對突發(fā)事件的主動性，而且有利于落實應(yīng)急事權(quán)和支出責任法定的要求。此外，對于突發(fā)事件發(fā)生在兩個不同的行政區(qū)域之間的情況，《突發(fā)事件應(yīng)對法》雖然規(guī)定了“共同上級政府負責”和“各自上級政府共同負責”的兩種模式，但是容易引發(fā)上下級政府間和不同行政區(qū)域政府間領(lǐng)導權(quán)和指揮權(quán)沖突。根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急法律法規(guī)立即啟動應(yīng)急預案，實質(zhì)是根據(jù)突發(fā)事件級別啟動的應(yīng)急預案和采取應(yīng)對措施，并不存在特地優(yōu)先確定負責機關(guān)的必要。重視政府間合作應(yīng)是及時控制突發(fā)事件危害蔓延的優(yōu)先處置原則，當突發(fā)事件出現(xiàn)在兩個不同行政區(qū)域之間，與上報共同上級政府等待其處理方案相比，地方政府之間立即協(xié)同處置則更加有效。

3. 完善應(yīng)急財政資金監(jiān)督制度：實現(xiàn)應(yīng)急財政監(jiān)督法治化

以往的應(yīng)急財政資金監(jiān)督管理更多是在事后就事論事緊急出臺管理辦法，危機過后這些辦法也就隨之廢止。當前的應(yīng)急財政監(jiān)督制度建設(shè)仍然滯后，系統(tǒng)、全面的應(yīng)急財政監(jiān)督制度亟待建立。對此，應(yīng)當進行改革和完善，形成多層次、全過程、多元化的應(yīng)急財政資金監(jiān)督制度。

第一，平衡監(jiān)督主體，形成多層次應(yīng)急財政資金監(jiān)督制度。

基于應(yīng)急財政資金涉及面廣、影響范圍大的特點，內(nèi)外監(jiān)督主體失衡的局面不利于發(fā)揮人大等重要主體在應(yīng)急財政監(jiān)督中的關(guān)鍵作用。對此，亟待形成多層次的應(yīng)急財政資金監(jiān)督制度，綜合發(fā)揮人大、應(yīng)急管理部門、財政部門、審計部門以及社會性機構(gòu)的監(jiān)督作用，結(jié)合不同主體之間的優(yōu)勢和特點，形成監(jiān)管合力。而在諸多的監(jiān)督主體中間，尤其需要特別強調(diào)人大監(jiān)督的地位，增強人大的法律權(quán)威?！稇椃ā?《監(jiān)督法》和《預算法》雖然規(guī)定人大在財稅立法以及預決算審批方面享有絕對的權(quán)力，但是現(xiàn)實中財政話語權(quán)卻常常由政府財政部門行使和掌握。由于現(xiàn)行全國人大會期制度以及人大代表兼職制度的限制，導致人大的法定財稅權(quán)力十分虛弱。對此，除了要使預算的編制周期與人大的任期相協(xié)調(diào)之外，還應(yīng)逐步提高人大代表的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)知識水平?！爸再x予財政監(jiān)督以獨立的制度價值，就在于它能夠通過自身的邏輯實現(xiàn)財政權(quán)力規(guī)范運行的法律實效”（劉劍文，2019）。[21]人大作為權(quán)力機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)，是推進中國財稅法治建設(shè)、實現(xiàn)財政民主的根本力量。財政民主目標的實現(xiàn)，關(guān)鍵就是要做實人大的預算監(jiān)督權(quán)。當前，從人大享有的專門性的預算監(jiān)督和審計監(jiān)督以及一般的財政立法監(jiān)督來看，財政監(jiān)督權(quán)較為深入，同時具備專業(yè)化傾向；未來，為了進一步強化人大的財政監(jiān)督權(quán)，應(yīng)考慮賦予人大在預算審議中的修改權(quán)、否決權(quán)以及財政審計問責權(quán)，從而理順人大與政府在應(yīng)急財政監(jiān)督上的關(guān)系。

第二，監(jiān)督環(huán)節(jié)前移，構(gòu)建全過程應(yīng)急財政資金監(jiān)督制度。

針對以往應(yīng)急財政監(jiān)督環(huán)節(jié)滯后的弊端，覆蓋籌集、分配、撥付、使用等全過程的應(yīng)急財政資金監(jiān)督制度亟待構(gòu)建，對此應(yīng)當實現(xiàn)應(yīng)急財政監(jiān)督環(huán)節(jié)和重心前移。為了更好地發(fā)揮財政監(jiān)督在應(yīng)對突發(fā)事件中的積極作用，還應(yīng)當實現(xiàn)應(yīng)急型財政監(jiān)督向常態(tài)型財政預防前移。對此，需要建立和完善常態(tài)型的應(yīng)急監(jiān)督制度，對于平時狀態(tài)、危機狀態(tài)以及恢復狀態(tài)等不同階段采取相應(yīng)的財政監(jiān)管措施。同時，注意形成常態(tài)型財政監(jiān)督與應(yīng)急型財政監(jiān)督的轉(zhuǎn)換制度，對于財政應(yīng)急狀態(tài)進入與退出的依據(jù)和標準，以及各級財政的權(quán)利、義務(wù)和責任進行明確。這對于各級財政部門的協(xié)調(diào)配合提出了更高的要求，可結(jié)合人工智能和大數(shù)據(jù)等先進技術(shù)手段，建立突發(fā)事件下的信息共享機制和協(xié)同監(jiān)管機制，在各級財政部門之間形成監(jiān)管合力。“以財政部各地監(jiān)管局職能授權(quán)方式轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C，推動應(yīng)急財政監(jiān)管向高效性、主動性、靈活性轉(zhuǎn)變，加快構(gòu)建自主型財政應(yīng)急監(jiān)管機制，更好實現(xiàn)中央財政管理在地方監(jiān)管的延伸”（周克清和李霞，2020）。[6]應(yīng)急財政資金的全過程監(jiān)督，最終要實現(xiàn)的效果就是從關(guān)注專項監(jiān)督、事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)ｍ棻O(jiān)督與日常監(jiān)督、事前監(jiān)督與事后監(jiān)督并重。

第三，創(chuàng)新監(jiān)督方式，建立多元化應(yīng)急財政資金監(jiān)督制度。

各級政府及其財政部門在對應(yīng)急財政資金進行合規(guī)性監(jiān)督的同時，還應(yīng)當關(guān)注公共資源使用的效果，加強應(yīng)急財政資金的績效監(jiān)督，建立多元化應(yīng)急財政資金監(jiān)督制度。有鑒于此，應(yīng)當重點做好以下工作：首先，應(yīng)急財政資金績效監(jiān)督離不開相應(yīng)的法律保障，這就需要加快推進應(yīng)急財政資金績效監(jiān)督法律制度建設(shè)。雖然現(xiàn)行《預算法》等已對各級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)的預算監(jiān)督權(quán)限和責任做出了相關(guān)規(guī)定，但是總體上仍然較為原則和籠統(tǒng)，可操作性不強。對此，應(yīng)當對《預算法》等進一步完善，細化監(jiān)督條款、明確操作規(guī)則。當然，比較理想的做法還是制定統(tǒng)一的《財政監(jiān)督法》，對財政監(jiān)督的范圍、程序、權(quán)力、責任等進行規(guī)定，為應(yīng)急財政資金監(jiān)督的合規(guī)性和有效性提供制度依據(jù)。其次，為了實現(xiàn)應(yīng)急財政資金績效監(jiān)督的效果，應(yīng)當建立健全應(yīng)急財政資金的績效考評制度。鑒于應(yīng)急財政資金本身的特殊性，無法直接套用普通財政資金的績效評價辦法，有必要建立專門的應(yīng)急財政資金績效評價辦法，可以利用績效評價數(shù)據(jù)庫等技術(shù)手段為其提供技術(shù)支持。應(yīng)急財政資金的績效評價中除了關(guān)注資金使用情況，還要向財稅應(yīng)急政策方面拓展，重點關(guān)注應(yīng)急狀態(tài)下財稅應(yīng)對政策的效果，以及各級政府所提供的財稅優(yōu)惠政策的效果。鑒于社會性公共資金的去向及效益同樣關(guān)乎應(yīng)急處置的效果，因此在財政應(yīng)急資金績效評價基礎(chǔ)上，也要重視社會性公共資金的績效評價。最后，應(yīng)急財政資金績效監(jiān)督工作的順利進行，還離不開強有力的組織保證，應(yīng)在各級財政部門之間形成分工明確、協(xié)調(diào)配合的工作機制，健全和完善財政監(jiān)督管理機構(gòu)及其工作人員的相應(yīng)職能，以保證應(yīng)急財政資金監(jiān)督工作的有效開展。

五、結(jié)語

人們對法治的訴求并沒有因為國家進入非常狀態(tài)而有所減少，這是應(yīng)急法制得以存在和發(fā)展的根本原因，也成為國家努力構(gòu)建應(yīng)急法制體系，實現(xiàn)應(yīng)急機制法治化的動力所在。財政應(yīng)急機制在中國歷次突發(fā)事件中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，然而與此并不相稱的是，一套能夠隨時應(yīng)對突發(fā)事件、科學完整的應(yīng)急財政法律制度尚未建立。未來，中國必須集合理論研究與實際操作部門的合力，將歷次應(yīng)急處置中符合標準和規(guī)律的財政政策固化成為法律制度。完善應(yīng)急財政法律制度，確立事前的規(guī)則，而不是事后的追責，賦予不確定以相對的確定性，是突發(fā)事件下應(yīng)急財稅法治的重要使命。