城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”減貧維度與效應(yīng)研究

何 丹，吳九興

(1.安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系，安徽 蕪湖 241002；2.安徽師范大學(xué) 地理與旅游學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

一、問題提出

城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少、質(zhì)量不降低、城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)[1]。從《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)提出實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策以來，該政策在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、保護(hù)耕地資源等方面發(fā)揮了重要作用。2008年6月，國土資源部發(fā)布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》(國土資發(fā)〔2008〕138號)，期望借此加強(qiáng)和規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”試點工作；2017年4月，《關(guān)于進(jìn)一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》(國土資發(fā)〔2017〕41號)，明確省級減貧開發(fā)工作重點縣可將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，要求“沒有開展節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易的地方，要強(qiáng)化政策落地意識，抓緊行動起來，推進(jìn)相關(guān)工作取得實質(zhì)性進(jìn)展，有力支撐脫貧攻堅工作。"鑒于此，本文旨在探討增減掛鉤政策對農(nóng)民收入、農(nóng)民居住、農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)民生產(chǎn)、農(nóng)民權(quán)利等的影響，以安徽省的部分貧困縣區(qū)為對象，側(cè)面分析增減掛鉤政策的減貧效應(yīng)，進(jìn)而提出改進(jìn)政策的建議。

二、文獻(xiàn)回顧

近十六年來，國內(nèi)學(xué)者針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤做了大量研究工作。在現(xiàn)實意義方面，“增減掛鉤”被認(rèn)為是破解土地制約城市化、工業(yè)化發(fā)展，改變農(nóng)村建設(shè)用地低效利用，挖潛存量用地的途徑。正如有研究指出，增減掛鉤政策在耕地保護(hù)、提高土地利用程度、加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面成效突出。在運作模式方面，“增減掛鉤”項目實施要以政府帶頭、市場推動、農(nóng)民決策、陽光操作為原則，雖然增減掛鉤的指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式、地票交易模式的內(nèi)在機(jī)理相同，但運作形式、實施效果卻存在顯著差別，特別地，政府主導(dǎo)模式和市場主導(dǎo)模式下增減掛鉤的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)存在較大不同。從實施模式而言，按投融資主體差別可分為政府主導(dǎo)模式、企業(yè)主導(dǎo)模式、農(nóng)村集體自主模式。在潛力測算方面，有學(xué)者針對天津市、武漢城市圈、重慶北碚區(qū)等地區(qū)，在不同層面上進(jìn)行潛力估算。在收益分配方面，有學(xué)者分析宅基地增值收益形成路徑，而用途變則是增值收益形成的關(guān)鍵；有學(xué)者分析增減掛鉤中土地增值收益及其來源、土地增值機(jī)理及收益分配路徑。在福利影響方面，有學(xué)者探討農(nóng)民自主型增減掛鉤模式下農(nóng)民福利的變動，發(fā)現(xiàn)自主模式在很大程度上增進(jìn)了農(nóng)民福利水平，還有基于森的可行能力理論的分析表明，市場主導(dǎo)型對農(nóng)戶福利改進(jìn)有明顯的積極作用，但效果仍有待加強(qiáng)。也有學(xué)者反對增減掛鉤政策，認(rèn)為增減掛鉤政策的邏輯存在謬誤，應(yīng)當(dāng)用公共政策取代增減掛鉤政策轉(zhuǎn)移資源的功能。從土地利用轉(zhuǎn)型的理論來看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策可以促使城鄉(xiāng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)型，以節(jié)約集約利用和提高利用效率為政策目標(biāo)。可見，現(xiàn)有研究在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策分析取得了進(jìn)展，在農(nóng)村土地整治的增收或減貧方面也有探討，但缺乏增減掛鉤政策實施對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和減低農(nóng)村貧困影響的混合研究[2-26]。從權(quán)利剝奪和可行能力的視角來看，“貧困”可以被定義為對商品的支配能力的形成，是各種權(quán)利關(guān)系影響的結(jié)果。權(quán)利剝奪成為破解貧困問題的一個突破口。無論是內(nèi)在的還是外在的，一旦將其納入公共行為的視野，不管“貧困”被界定為剝奪本身，還是被定義為缺乏逃避剝奪的經(jīng)濟(jì)手段，都將會被用于貧困識別的優(yōu)先考慮。國家對農(nóng)村的投資，或轉(zhuǎn)移支付，都是為了實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的減貧和農(nóng)民增收，已有的文獻(xiàn)研究表明，對農(nóng)村教育、研發(fā)和道路、電力等基礎(chǔ)設(shè)施投資取得了顯著的減貧績效，而面向農(nóng)戶的公共轉(zhuǎn)移支付增加了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出從而降低了農(nóng)村貧困發(fā)生率。作為一項農(nóng)村公共政策，同時也是農(nóng)村發(fā)展項目，城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策實施以來，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為扶貧攻堅提供一個新路徑。增減掛鉤政策的實質(zhì)，就是以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的區(qū)域補(bǔ)償制度。通過城市的資金帶動農(nóng)村的發(fā)展，更好地促進(jìn)國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程，增減用地指標(biāo)兼具新增用地指標(biāo)、建設(shè)用地規(guī)模、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)這三項功能，實現(xiàn)各方利益的最大化[27-31]。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤減貧效應(yīng)理論分析

(一)增減掛鉤對農(nóng)民收入、居住和就業(yè)的正向影響

1.增減掛鉤對農(nóng)民收入的正向影響。根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策，農(nóng)村宅基地不得買賣，使得農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)價格較低、流轉(zhuǎn)范圍受限、流轉(zhuǎn)市場發(fā)育滯后。從長遠(yuǎn)看，這會導(dǎo)致廢棄閑置宅基地?zé)o法得到充分利用，農(nóng)戶無法從土地中獲取收益。但是，借助實施增減掛鉤項目，進(jìn)行土地整理及復(fù)墾，可以實現(xiàn)節(jié)約集約用地，特別是將農(nóng)村閑置、廢棄宅基地利用起來。創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)并進(jìn)行交易，實施增減掛鉤政策后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可盤活閑置的存量宅基地，實現(xiàn)土地資源向土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，使農(nóng)民收入得到一定程度提高。收入的來源主要有兩個方面：一方面拆舊地塊在土地整理復(fù)墾后，農(nóng)戶可得到一定的補(bǔ)償費用；另一方面通過復(fù)墾整理增加耕地面積，獲得耕地耕種收入。

2.增減掛鉤對農(nóng)民居住的正向影響。農(nóng)村人居環(huán)境整治是黨中央從戰(zhàn)略和全局高度作的一項重大決策。農(nóng)村人居環(huán)境是農(nóng)村居民福利的重要部分。在缺少村莊規(guī)劃和國土整治之前，農(nóng)村居民點多呈現(xiàn)為零星分布的狀態(tài)，尤其在山區(qū)、丘陵、河網(wǎng)等地貌的地區(qū)。因為通鄉(xiāng)、通村道路交通不便，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施也就難以跟進(jìn)，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施較差。從增減掛鉤政策實施以來，實地調(diào)查表明已拆舊地塊在一定程度上可以給農(nóng)民帶來增收和居住環(huán)境改善的好處，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，可以享受著便利的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施。

3.增減掛鉤對農(nóng)民就業(yè)的正向影響。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策不會直接地作用于農(nóng)民就業(yè)，但會通過改變農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)而使得農(nóng)民就業(yè)選擇行為發(fā)生變化，增減掛鉤雖減少了農(nóng)民擁有的土地資產(chǎn)，但使農(nóng)民獲得了貨幣補(bǔ)償。從短期來看，財產(chǎn)變現(xiàn)可以使得農(nóng)民的收入得到一定的增長。從長期來看，農(nóng)民只有轉(zhuǎn)變就業(yè)方式，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向非農(nóng)生產(chǎn)才有可能獲得更高的收入。一方面非農(nóng)就業(yè)機(jī)會增多，不再局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，農(nóng)民的就業(yè)選擇更加多樣化，完全可根據(jù)自身能力和需求選擇適合自己的工作；另一方面，城鎮(zhèn)的工作待遇也高于農(nóng)村，工作的彈性更大，生活方式發(fā)生較大變化。

(二)增減掛鉤對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民權(quán)益的負(fù)向影響

1.增減掛鉤對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的負(fù)向影響。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有特有的生產(chǎn)季節(jié)性、監(jiān)督困難性和臨近田間的必要性。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，農(nóng)民的居住地選擇都與耕作的田間保持合適的地理距離。這種距離叫做耕作半徑，超過耕作半徑會使得農(nóng)民的生產(chǎn)成本上升，無論是時間的支出還是費用的支出，都會有較大增加。增減掛鉤項目的實施狀況表明，在農(nóng)民房屋未拆遷前，農(nóng)民的居住地一般距離自家的田地較近，耕作較為便利。在一定程度上，耕地的區(qū)域分布狀況誘導(dǎo)農(nóng)民住房的區(qū)位選擇。實施增減掛鉤、集中居住后，無論是將拆遷戶進(jìn)行集中安置到中心村還是安置到城鎮(zhèn)居住，所形成的耕作距離相比原先的耕作半徑而言有較大變化，導(dǎo)致農(nóng)民的耕作成本提高，耕作意愿也隨之降低。

2.增減掛鉤對農(nóng)民權(quán)益的負(fù)向影響。在增減掛鉤政策實施中，農(nóng)民失去的是宅基地使用權(quán)，且具有恒久性、不可逆性。農(nóng)民還失去了土地收益分配權(quán)利，因為宅基地變成了耕地等地類，不再提供居住等功能。農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)被轉(zhuǎn)為城市邊緣區(qū)的土地發(fā)展權(quán)，土地用途的空間置換導(dǎo)致了增值收益、發(fā)展機(jī)會減少的問題，使得農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)利也受到損失。實施增減掛鉤政策，既會使農(nóng)民喪失建設(shè)用地的使用權(quán)，收益增加的同時伴隨著權(quán)利的喪失，又會因為無法繼承未來該土地上產(chǎn)生的增值收入導(dǎo)致長遠(yuǎn)收入損失。當(dāng)宅基地被收回或農(nóng)房被拆后，農(nóng)民便無法行使該權(quán)利，也不能分享這片土地的增值。

四、城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”減貧效應(yīng)實證分析

(一)增減掛鉤減貧效應(yīng)的測度方法

有關(guān)貧困測度的方法，主要包括收入貧困測度方法和多維貧困指數(shù)方法。其中，簡單的方法就是用收入來直接表達(dá)貧困；復(fù)雜的方法就是借助多維貧困指數(shù)方法，即用多個指標(biāo)來構(gòu)造多維貧困指數(shù)，衡量一個人是否處于多維貧困下[32]。對中國農(nóng)村的貧困度量，也需從多個維度來展開。若對貧困地區(qū)選的維度和指標(biāo)比較單一化，就不能完整準(zhǔn)確地獲取貧困地區(qū)的發(fā)展趨勢。

在實證分析中，多采用Watts多維度貧困指數(shù)、多維貧困指數(shù)MPI、人類發(fā)展指數(shù)HDI和人類貧困指數(shù)HPI等方法[33]。鑒于多維貧困指數(shù)計算的復(fù)雜性，本文則考慮以收入貧困作為貧困程度的表達(dá)，用收入的絕對數(shù)和貧困線進(jìn)行比較來衡量貧困的狀況。按照國家有關(guān)政策規(guī)定，目前最新的貧困線為3000元/人(2016年的貧困線標(biāo)準(zhǔn))，更多時候采取2011年的2300元/人不變價作為基準(zhǔn)來劃定貧困人口。

(二)增減掛鉤減貧效應(yīng)的側(cè)面印證

根據(jù)《安徽統(tǒng)計年鑒》(2015年-2019年)查得，2014年安徽省農(nóng)村居民人均純收入為9916元，而2018年農(nóng)村居民人均可支配收入為13996元，可計算得到年均增長率為9.0%。對比安徽省的平均增長率和各貧困縣的年均增長率，發(fā)現(xiàn)近5年來各貧困縣的農(nóng)村居民人均可支配收入增長率絕大多數(shù)高于省平均值，僅有壽縣、碭山縣低于省平均值。在此，本文以安徽省20個貧困縣統(tǒng)計數(shù)據(jù)中有關(guān)農(nóng)民人均收入變化情況從側(cè)面說明“增減掛鉤”的減貧效應(yīng)(表1)。

表1 安徽省20個貧困縣區(qū)農(nóng)村居民人均收入及其增長率(2014-2018年)

表1顯示,大多數(shù)的貧困縣區(qū)的農(nóng)村居民人均收入在2014-2018年間實現(xiàn)較高速度的增長，年均增長速度在9.10%以上的縣區(qū)有潛山縣、太湖縣、宿松縣、岳西縣、望江縣、臨泉縣、阜南縣、潁東區(qū)、金寨縣、裕安區(qū)、利辛縣、蕭縣、靈璧縣、泗縣、舒城縣、石臺縣、潁上縣、碭山縣十八個縣區(qū)；其余2個縣區(qū)，包括壽縣、霍邱縣，農(nóng)民人均收入的年均增長率分別為9.07%、9.03%。總體上，農(nóng)村居民的人均收入實現(xiàn)了持續(xù)地增長，帶動了農(nóng)村貧困居民的漸進(jìn)脫貧。無疑，貧困縣區(qū)都充分利用增減掛鉤政策，實施土地發(fā)展權(quán)在市域范圍內(nèi)交易，既增加項目實施區(qū)農(nóng)戶的收入，又緩解市域范圍內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)的緊張狀況。

根據(jù)對安徽省國土資源廳網(wǎng)站中有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用掛牌轉(zhuǎn)讓交易公告的簡要分析可知：從交易數(shù)量來看，交易的次數(shù)呈現(xiàn)明顯的增加趨勢；從交易的金額來看，交易總額呈現(xiàn)出增長的態(tài)勢；從交易的單價來看，單價有所下降，從最初的720萬元/hm2的價格下降至600萬元/ hm2，后來被嚴(yán)格限定在600萬元/ hm2的價格水平上。從節(jié)余指標(biāo)轉(zhuǎn)出方來看，主要有金寨縣、岳西縣、泗縣、潛山縣、宿松縣、利辛縣等落后的國家級貧困縣，但也存在個別的非貧困縣區(qū)，如埇橋區(qū)也在轉(zhuǎn)出節(jié)余指標(biāo)。從各個縣區(qū)的轉(zhuǎn)讓金額來看，金寨縣作為安徽省面積最大縣，轉(zhuǎn)出的節(jié)余指標(biāo)也最多。截止2018年底，金寨縣轉(zhuǎn)出增減掛鉤建設(shè)用地節(jié)約指標(biāo)1 377.99 hm2轉(zhuǎn)出交易總金額總計為90億元以上；泗縣、岳西縣、潛山縣、宿松縣的節(jié)余指標(biāo)轉(zhuǎn)出交易總金額都達(dá)到9億元(表2)。

表2 部分縣區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易狀況(2016年12月-2018年12月)

(三)增減掛鉤減貧效應(yīng)的案例分析

1.對增加耕地和增長收入的影響。在推動“增減掛鉤”政策下，廢棄、閑置宅基地拆遷，通過土地整治轉(zhuǎn)化為耕地，增加了有效耕地面積，提高了土地的利用效率。實施整治后，土地的生產(chǎn)能力有所增加，生產(chǎn)的便捷度也得到改善，有利于機(jī)械化耕作。以金寨縣為例，截至2018年年底，金寨縣共退出宅基地4.4萬余戶，騰退宅基地3 265.25公頃，戶均增加有效耕地面積1.2畝。通過省級交易平臺，交易節(jié)余指標(biāo)1 378公頃，金額達(dá)到90.16億元?？梢?，從整體來講，實現(xiàn)節(jié)約集約利用土地，增加了有效耕地面積，有利于實現(xiàn)農(nóng)民增收，推進(jìn)農(nóng)村脫貧工作目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.對人居環(huán)境和用地結(jié)構(gòu)的影響。實施“增減掛鉤”政策是貫徹習(xí)近平總書記的“綠水青山就是金山銀山”的新發(fā)展理念。開展增減掛鉤項目，需要注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境，通過生物措施和工程措施提高復(fù)墾后耕地的質(zhì)量。同時，通過完善灌溉設(shè)施以提高水資源利用效率。從土地利用角度來看，增減掛鉤起到優(yōu)化國土空間布局的作用，可以為鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展提供用地保障。以金寨縣為例，在2014-2018年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實踐中，結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革，完成新建安置點485個，部分貧困戶不掏錢也能搬住新房。實施增減掛鉤項目，既改善項目區(qū)的生態(tài)條件，又美化新建集中居住點的人居環(huán)境，很好地優(yōu)化項目區(qū)的用地結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了很好的經(jīng)濟(jì)社會效益。

3.對宅地價值和舊房價值的影響。實施“增減掛鉤”政策將農(nóng)村閑置的宅基地、破舊農(nóng)房的價值顯化出來，建立以土地發(fā)展權(quán)交易為工具的資源到資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換機(jī)制。無論是增減掛鉤指標(biāo)的市內(nèi)交易，還是增減掛鉤指標(biāo)的跨市交易，都能在一定程度上、短期內(nèi)增加增減掛鉤項目中農(nóng)戶的實際經(jīng)濟(jì)收入。對節(jié)余指標(biāo)的轉(zhuǎn)入方而言，用40萬元/畝的價格獲得了將城市周邊土地轉(zhuǎn)換為城市建設(shè)用地的可能，再通過土地征收、土地出讓機(jī)制，也實現(xiàn)了土地資產(chǎn)的增長。以金寨縣為例，通過增減掛鉤不僅增加了地方政府的收入，還增加農(nóng)民集體和農(nóng)民個人的收入，將原本沉睡的廢棄宅基地和舊房等資產(chǎn)顯化出來，并通過政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，實現(xiàn)確確實實的收入增加?？梢?，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是顯化閑置宅基地和舊房產(chǎn)價值的有效政策工具，也是促進(jìn)交易多方共贏的重要經(jīng)濟(jì)手段。

短期內(nèi)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是推動減貧的有效路徑，通過土地發(fā)展權(quán)交易實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的政策目標(biāo)，以城市資金帶動農(nóng)村發(fā)展，同時更好地促進(jìn)城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的減貧效應(yīng)，包括對農(nóng)民收入、農(nóng)民居住、農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)民生產(chǎn)、農(nóng)民權(quán)利等方面。實施增減掛鉤政策時，力爭使得政策實施后農(nóng)民滿意度高。減貧效應(yīng)測度可使用收入貧困測度方法和多維貧困指數(shù)方法。對部分縣區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的成效分析，印證了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策對農(nóng)村減貧的作用。

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實施中，需要建構(gòu)起科學(xué)合理的增值收益分配機(jī)制，在增值收益分配方面應(yīng)向集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶適當(dāng)傾斜的制度安排。要綜合考慮土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓可能帶來的負(fù)面效應(yīng)，轉(zhuǎn)出方短期內(nèi)獲得了經(jīng)濟(jì)利益，卻失去了內(nèi)部發(fā)展的機(jī)會，進(jìn)而造成長期利益受損的可能性。要實施多維貧困檢視方案，通過以農(nóng)民能力培育或人力資本增長方式達(dá)成收入增長目標(biāo)，而非借土地發(fā)展權(quán)交易來達(dá)到短期目標(biāo)。