養(yǎng)老保障三支柱功能與權(quán)責(zé)分析

■文／楊滿弟 胡斯樂

我們已建成了世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋超10億人。隨著我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化和城鎮(zhèn)化、人口老齡化、就業(yè)方式多樣化加快，社會(huì)保障制度改革也需進(jìn)一步深化。筆者就建立廣覆蓋、多層次、高質(zhì)量、可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系談些粗淺的看法。

多支柱養(yǎng)老保障制度框架基本建立

第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，主要由國家、單位和個(gè)人共同承擔(dān)，既有再分配功能，又體現(xiàn)儲(chǔ)蓄功能，由政府組織實(shí)施，財(cái)政兜底保障。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合模式。其中企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)采用統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶結(jié)合的方式，統(tǒng)籌基金主要來源是單位繳費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)助，體現(xiàn)的是再分配功能；個(gè)人賬戶全部由個(gè)人繳費(fèi)構(gòu)成，用于個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的支付，體現(xiàn)的是強(qiáng)制儲(chǔ)蓄功能。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼加個(gè)人繳費(fèi)模式。待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金由個(gè)人賬戶資金承擔(dān)。同樣體現(xiàn)了再分配功能和個(gè)人儲(chǔ)蓄功能。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)按照個(gè)人意愿參保，以自主性儲(chǔ)蓄的形式體現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的儲(chǔ)蓄功能。

第二支柱養(yǎng)老保障。包括企業(yè)年金與職業(yè)年金。企業(yè)年金和職業(yè)年金資金來源主要由用人單位和個(gè)人共同繳納，單位和個(gè)人繳費(fèi)全部納入個(gè)人賬戶管理，主要體現(xiàn)了養(yǎng)老保障的儲(chǔ)蓄功能。在國家給予稅收優(yōu)惠的前提下，企業(yè)年金繳納具備選擇性，屬于自主性儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老金計(jì)劃。職業(yè)年金是在參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的同時(shí)，參保職工全員參保繳納，是具有一定強(qiáng)制性的儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老金計(jì)劃。財(cái)政不承擔(dān)兜底保障責(zé)任。

第三支柱養(yǎng)老保障。是個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老金計(jì)劃，主要以購買商業(yè)養(yǎng)老金產(chǎn)品為手段，以增加養(yǎng)老收入為目的，提高養(yǎng)老保障水平。目前我國相對(duì)成熟的第三支柱養(yǎng)老金主要是個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品。屬個(gè)人商業(yè)行為，受商業(yè)合同約束。

多層次養(yǎng)老保障體系作用尚未充分體現(xiàn)

分析我國多層次養(yǎng)老保障體系不難看出，在功能方面，第一支柱同時(shí)具備再分配與儲(chǔ)蓄的雙重功能，屬基礎(chǔ)性的保障制度。第二支柱盡管體現(xiàn)儲(chǔ)蓄功能，但具有用人單位和個(gè)人雙重儲(chǔ)蓄形式，提升了保障水平。第三支柱全部體現(xiàn)為個(gè)人儲(chǔ)蓄功能，強(qiáng)化個(gè)人保障意識(shí)，增加保障收入。在責(zé)任方面，第一支柱是國家、單位、個(gè)人三方負(fù)擔(dān)，為政府無限責(zé)任。第二支柱為單位與個(gè)人共擔(dān)，為政府有限責(zé)任。第三支柱全部由個(gè)人承擔(dān)，為商業(yè)有限責(zé)任?？傮w上看，第一支柱覆蓋范圍廣，保障能力強(qiáng)，保障水平高；第二支柱覆蓋群體特殊，保障能力有限，保障水平適度；第三支柱覆蓋對(duì)象普遍，但目前保障方式靈活，保障能力較弱。從我國養(yǎng)老保障三大支柱的制度設(shè)計(jì)、作用發(fā)揮和運(yùn)行情況看，仍存在一些問題，需要高度重視。

制度設(shè)計(jì)不統(tǒng)一。第一支柱包含有三類人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，三種制度設(shè)計(jì)不盡相同。按照機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革要求，2024 年10 月過渡期結(jié)束后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)理論上將與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)并軌，但考慮到機(jī)關(guān)事業(yè)單位“中人”因素，過渡性養(yǎng)老金將較長時(shí)期保留，造成城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)存在差異。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行繳費(fèi)積累制，與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)賬結(jié)合制也存在模式差異，形成政策壁壘。

保障水平不合理。第一支柱作為基礎(chǔ)性保障制度，確定合理的保障水平非常重要。各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支撐能力不同，因此各地基本養(yǎng)老金水平差異較大。加之機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)施，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)間、群體間、制度間的基本保障水平存在較大差異。

可持續(xù)性不強(qiáng)。按照企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)精算分析，保持現(xiàn)有政策不變，隨著人口老齡化加快，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支撐能力會(huì)快速下降。其主要的原因，一是制度歷史負(fù)債沉重，沒有建立健全有效償還機(jī)制；二是倒金字塔形人口結(jié)構(gòu)，籌資能力嚴(yán)重不足；三是余命參數(shù)沒有實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)更新，個(gè)人賬戶記賬利率偏高，導(dǎo)致個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相對(duì)較高；四是各級(jí)政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任不清晰；五是全國企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金未實(shí)現(xiàn)集中管理，投資運(yùn)營收益有限，基金貶值嚴(yán)重。

三支柱發(fā)展不協(xié)調(diào)。我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)過幾十年的改革完善，保障功能相對(duì)較強(qiáng)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏低、保障有限；企業(yè)年金和職業(yè)年金主要在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇相對(duì)較高的特殊群體開展，僅發(fā)揮了錦上添花作用；第三支柱發(fā)展尚不充分。多層次的作用沒有充分顯現(xiàn)。

協(xié)同推進(jìn)多支柱養(yǎng)老保障

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)形式、保障方式發(fā)生深刻變化。特別是全面建成小康社會(huì)，鄉(xiāng)村振興和應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略實(shí)施，對(duì)社會(huì)保障提出了更高要求。為適應(yīng)新形勢、新要求，完善更高質(zhì)量、更加合理、更可持續(xù)的多層次養(yǎng)老保障體系，在不增加用人單位和公民個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，通過調(diào)結(jié)構(gòu)、建機(jī)制、強(qiáng)功能，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，有效銜接。筆者提出以下改革思路。

調(diào)整第一支柱。將現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改變?yōu)樯鐣?huì)統(tǒng)籌制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要由用人單位繳費(fèi)和各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金構(gòu)成。合理確定并統(tǒng)一全國單位繳費(fèi)比例，單位繳費(fèi)全部上解中央養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政專戶。第一支柱只負(fù)責(zé)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央和地方各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，保障標(biāo)準(zhǔn)由國家統(tǒng)一確定?；A(chǔ)養(yǎng)老金由國家和地方兩部分構(gòu)成，地方標(biāo)準(zhǔn)要綜合考慮地區(qū)實(shí)際，經(jīng)國家批準(zhǔn)后確定。待條件成熟后，養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)逐步過渡為養(yǎng)老保障稅。

積極推動(dòng)第二支柱。將第二支柱作為強(qiáng)制年金制度，由建立勞動(dòng)關(guān)系的用人單位依法為職工繳納。第二支柱由政府組織實(shí)施，用人單位和個(gè)人共同繳納，成為第一支柱的必要補(bǔ)充，各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為代理人負(fù)責(zé)經(jīng)辦?？紤]到“中人”一次性將該制度實(shí)施前第一支柱個(gè)人賬戶劃入第二支柱資金量大的實(shí)際，可采取逐步過渡方式，即達(dá)到享受待遇條件或人員跨省流動(dòng)時(shí)，一次性做實(shí)劃轉(zhuǎn)。

統(tǒng)一第二支柱繳費(fèi)比例和繳費(fèi)基數(shù)。已經(jīng)開展職業(yè)年金或企業(yè)年金的職工，個(gè)人繳費(fèi)比例為12%，單位繳費(fèi)比例為8%；未開展職業(yè)年金或企業(yè)年金的職工，制度實(shí)施初期個(gè)人繳費(fèi)比例確定為8%，每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，最終達(dá)到12%，用人單位繳費(fèi)比例確定為4%，每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，最終達(dá)到8%；有繳費(fèi)能力和意愿的靈活就業(yè)人員，可以參加第二支柱，按照20%的比例個(gè)人繳費(fèi)。確定20%繳費(fèi)比例主要考慮目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和年金的個(gè)人繳費(fèi)比例達(dá)12%，職業(yè)年金和企業(yè)年金單位繳費(fèi)比例已達(dá)8%。第二支柱繳費(fèi)基數(shù)為各省上年度人均可支配收入。第二支柱實(shí)行個(gè)人賬戶管理，市場化投資運(yùn)營。

建立城鄉(xiāng)居民年金制度，比照城鎮(zhèn)職工按現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)模式和補(bǔ)助方式，由當(dāng)?shù)刎?cái)政和居民個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行個(gè)人賬戶管理，市場化投資運(yùn)營。按照現(xiàn)行年金管理模式管理基金和計(jì)發(fā)待遇。

大力發(fā)展第三支柱。大力支持商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)有條件的群眾積極參加第三支柱養(yǎng)老金計(jì)劃。參加第三支柱的個(gè)人，國家在稅收等方面給予更多優(yōu)惠。有針對(duì)性地研發(fā)第三支柱養(yǎng)老金產(chǎn)品，豐富產(chǎn)品內(nèi)容，提高產(chǎn)品質(zhì)量，更好滿足老年人不同需求。

統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)辦法。制度改革實(shí)施后，可統(tǒng)一和簡化養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)辦法和待遇調(diào)整政策，實(shí)現(xiàn)全民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰、待遇合理、轉(zhuǎn)移順暢。今后中國公民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇統(tǒng)一由三支柱養(yǎng)老金構(gòu)成：即“基礎(chǔ)養(yǎng)老金（第一支柱）+年金（第二支柱）+商業(yè)養(yǎng)老金（第三支柱）”。

第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)：

城鎮(zhèn)職工月基礎(chǔ)養(yǎng)老金=國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金+地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金

國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金=到達(dá)享受待遇條件時(shí)本省上年度人均可支配收入×繳費(fèi)年限（含視同年限和實(shí)繳年限）×全國計(jì)發(fā)比例。

地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金=本省上年度人均可支配收入×中央批準(zhǔn)比例

考慮到新老制度銜接，可在基礎(chǔ)養(yǎng)老金后增加調(diào)節(jié)金，確保平穩(wěn)過渡。

城鄉(xiāng)居民月基礎(chǔ)養(yǎng)老金=到達(dá)享受待遇條件時(shí)本省上年度人均可支配收入×繳費(fèi)年限×全國計(jì)發(fā)比例。

第二支柱養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)：

年金月標(biāo)準(zhǔn)=到達(dá)享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金條件時(shí)的年金賬戶累計(jì)儲(chǔ)存額本息/計(jì)發(fā)月數(shù)

第三支柱養(yǎng)老金：按照國家銀保監(jiān)部門批準(zhǔn)的養(yǎng)老金產(chǎn)品給付方式領(lǐng)取。

我國人口基數(shù)大，老齡化來勢快，應(yīng)對(duì)人口老齡化除借鑒國外延遲退休、延長繳費(fèi)年限等措施外，要穩(wěn)慎調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善多層次養(yǎng)老保障體系，依法定位保障功能，準(zhǔn)確確定保障水平，科學(xué)設(shè)定保障結(jié)構(gòu)，合理制定保障方式，明確國家、地方政府、用人單位和公民在養(yǎng)老保障方面的責(zé)任。要鞏固國家事權(quán)，壓實(shí)地方責(zé)任，均衡單位負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)公民自我保障意識(shí)，形成權(quán)責(zé)清晰、保障適度、結(jié)構(gòu)合理、公平透明、可持續(xù)的多層次中國特色的養(yǎng)老保障體系，為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，發(fā)揮好社會(huì)穩(wěn)定器作用。