“市場+行政”理念助推職業(yè)年金發(fā)展

■文／吳孝芹

作者單位：山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院

職業(yè)年金作為推進(jìn)2015 年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的重要舉措，承擔(dān)著保持改革前后機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休待遇平穩(wěn)過渡的功能。2017 年各地陸續(xù)開啟職業(yè)年金基金投資運(yùn)營，2020年覆蓋人數(shù)超過3700 萬人，累計(jì)結(jié)存超1 萬億元。職業(yè)年金建立伊始就覆蓋了近82%的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員，遠(yuǎn)超企業(yè)年金覆蓋率（9%），短短5 年的基金積累相當(dāng)于企業(yè)年金近20 年基金積累總額的一半，并有快速追上企業(yè)年金積累規(guī)模的趨勢。職業(yè)年金的快速發(fā)展得益于其在“行政+市場”理念指導(dǎo)下形成的強(qiáng)制性參與制度和市場化基金運(yùn)營管理的有效結(jié)合。

職業(yè)年金管理理念演進(jìn)

職業(yè)年金管理理念經(jīng)歷了從“市場化”向“行政+市場”理念的轉(zhuǎn)變，初始采取自愿參與的市場化經(jīng)辦試點(diǎn)，發(fā)展幾乎停滯，2015 年之后引入了行政干預(yù)理念，實(shí)行強(qiáng)制參與和集中市場化信托管理模式，取得了快速發(fā)展。

早在2008年3月，國務(wù)院就發(fā)布《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》（國發(fā)〔2008〕10 號），決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶先期開展事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，提出在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上建立職業(yè)年金制度。2011 年《關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國辦發(fā)〔2011〕37 號）中第九份文件《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》基本沿襲《企業(yè)年金試行辦法》的相關(guān)規(guī)定，對職業(yè)年金的具體事項(xiàng)作了規(guī)定，采取自愿參加模式。后因受制于事業(yè)單位分類改革工作進(jìn)展緩慢，該制度在實(shí)踐中未能落實(shí)。

黨的十八大以后，以全面深化改革為契機(jī)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革步伐加快，作為配套改革措施，在借鑒企業(yè)年金發(fā)展經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，建立了職業(yè)年金制度。

2015 年1 月《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2 號）要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，為其工作人員建立職業(yè)年金。2015 年3 月《關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》（國辦發(fā)〔2015〕18 號）明確了職業(yè)年金制度參加范圍、繳費(fèi)比例及資金來源、待遇支付方式、稅收政策等問題。規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參與人員均需參加職業(yè)年金，采取個(gè)人賬戶管理，實(shí)賬積累基金進(jìn)行市場化投資運(yùn)營，基本確定了職業(yè)年金前端強(qiáng)制性參與、后端市場化運(yùn)作的運(yùn)營管理模式。

2016 年10 月《職業(yè)年金基金管理暫行辦法》（人社部發(fā)〔2016〕92 號）確定了職業(yè)年金基金管理職責(zé)和投資運(yùn)營規(guī)則，規(guī)定職業(yè)年金基金采取集中委托投資運(yùn)營方式進(jìn)行管理，省級及以上社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)“代理人”角色，代理委托人與受托人簽訂職業(yè)年金受托管理合同、歸集職業(yè)年金繳費(fèi)、采用份額計(jì)量方式進(jìn)行職業(yè)年金基金賬戶管理、計(jì)算職業(yè)年金待遇、可以建立多個(gè)計(jì)劃、多計(jì)劃可以實(shí)行統(tǒng)一收益率，投資運(yùn)營與企業(yè)年金相似，采取市場化信托管理模式，“代理人”代理委托人與受托人簽訂受托管理合同，受托人與托管人、投資管理人分別簽訂委托托管合同和委托投資管理合同。代理人角色的引入讓政府在職業(yè)年金管理上承擔(dān)更多職責(zé)，代理分散的委托人進(jìn)行集中委托投資，具有更強(qiáng)談判能力，更有助于維護(hù)委托人權(quán)益，多計(jì)劃信托管理和同一計(jì)劃下的多組合投資管理進(jìn)一步引入競爭元素，相較企業(yè)年金的單一計(jì)劃信托管理的競爭性更強(qiáng)，市場化程度更高。

2018 年4 月《關(guān)于規(guī)范職業(yè)年金基金管理運(yùn)營有關(guān)問題的通知》（人社廳發(fā)〔2018〕32 號），針對各地推進(jìn)職業(yè)年金基金市場化管理工作中出現(xiàn)的問題進(jìn)行規(guī)范，之后各地陸續(xù)開啟了職業(yè)年金基金市場化運(yùn)營。2020 年12 月《關(guān)于調(diào)整年金基金投資范圍的通知》（人社部發(fā)〔2020〕95 號）擴(kuò)大了年金基金投資范圍，允許年金資產(chǎn)除在境內(nèi)投資外還可在香港市場投資，權(quán)益類資產(chǎn)投資上限從30%增加到40%，進(jìn)一步強(qiáng)化了企業(yè)年金基金運(yùn)營的市場化程度。

職業(yè)年金第二支柱功能定位突出

從職業(yè)年金理念演進(jìn)可以看出，作為機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革配套措施，職業(yè)年金管理遵循“市場+行政”組合理念，在業(yè)務(wù)經(jīng)辦端強(qiáng)制性由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行基金征繳、歸集和賬戶管理，在基金運(yùn)營端借鑒企業(yè)年金市場化信托運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，采取“代理+受托”基金運(yùn)營管理模式，引入代理人集中代理委托人進(jìn)行年金信托市場化運(yùn)營，將行政推動(dòng)與市場運(yùn)營有機(jī)結(jié)合。在制度建立初始就將職業(yè)年金定位為養(yǎng)老保險(xiǎn)第二支柱，承擔(dān)保持并提升機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的功能，而非僅僅作為用人單位某種薪酬激勵(lì)措施存在。政府在職業(yè)年金制度參與、繳費(fèi)和集中運(yùn)營管理監(jiān)督方面承擔(dān)了較多職責(zé)，保障了職業(yè)年金制度建立之初就基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋和全繳費(fèi)。在投資運(yùn)營方面，采取市場化信托管理模式，與企業(yè)年金在管理機(jī)構(gòu)、管理模式、運(yùn)營流程、投資范圍等方面極為相似。其治理結(jié)構(gòu)中除賬戶管理由省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)外，受托管理、托管和投資管理分別由獲得企業(yè)年金相關(guān)管理人資格的金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相應(yīng)管理業(yè)務(wù)，職業(yè)年金管理可以分享相關(guān)金融機(jī)構(gòu)近20 年從事企業(yè)年金基金管理的經(jīng)驗(yàn)，為其基金保值增值提供保障。

職業(yè)年金在業(yè)務(wù)經(jīng)辦端通過“行政干預(yù)”建立強(qiáng)制參與計(jì)劃，自建立伊始就基本實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其工作人員全覆蓋，相較企業(yè)年金而言，職業(yè)年金無需關(guān)注擴(kuò)面問題。提升職業(yè)年金替代率、保障財(cái)政供款可持續(xù)性、充分發(fā)揮職業(yè)年金的補(bǔ)充職能，成為其發(fā)展重心。提升職業(yè)年金替代率的主要任務(wù)是增加職業(yè)年金運(yùn)營管理效率，提高保值增值能力，為機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工養(yǎng)老待遇不下降提供有效保障。

在基金運(yùn)營管理端，職業(yè)年金基金管理較企業(yè)年金復(fù)雜，采取集中委托運(yùn)營模式，由省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為代理人集中代理委托人實(shí)施委托責(zé)任，較企業(yè)年金增加了一重委托代理關(guān)系。同時(shí)引入市場競爭機(jī)制，下設(shè)5—11 個(gè)受托計(jì)劃，每個(gè)計(jì)劃又分多個(gè)投資組合，代理人擔(dān)任委托人和受托人的橋梁，集中為分散的委托人（各類機(jī)關(guān)事業(yè)單位）進(jìn)行資產(chǎn)配置和受托人評價(jià)選擇決策，既代表委托人利益又承擔(dān)了政府責(zé)任。多個(gè)受托人與一個(gè)代理人進(jìn)行信托交易，受托人相對分散，代理人具有談判優(yōu)勢，更能為分散的委托人提供權(quán)益保障。一個(gè)受托人與多個(gè)投資管理人進(jìn)行投資管理委托代理業(yè)務(wù)，投資管理人的投資組合規(guī)模取決于投資業(yè)績和投資組合間的相對排名。受托人在計(jì)劃層面的相互競爭及投資管理人在組合層面的相互競爭產(chǎn)生的雙重競爭機(jī)制，提高了職業(yè)年金運(yùn)營的競爭性，對業(yè)績、服務(wù)和時(shí)效具有更高要求。目前來看，職業(yè)年金投資運(yùn)營全面啟動(dòng)，獲得了良好收益。

邊界清晰方能健康有序發(fā)展

“市場+行政”理念有效推動(dòng)了職業(yè)年金的發(fā)展，但其在管理運(yùn)營過程中也暴露出一些不足。比如：多數(shù)省份財(cái)政全額供款單位的單位繳費(fèi)采取虛賬運(yùn)行，將當(dāng)前財(cái)政壓力轉(zhuǎn)化為未來財(cái)政負(fù)擔(dān)；采取多計(jì)劃統(tǒng)一收益率，并按份額計(jì)入個(gè)人積累賬戶，忽略了不同群體風(fēng)險(xiǎn)偏好差異（如年輕人有能力追求更高投資回報(bào)，而臨近退休人員則對資金的安全性更為關(guān)注），難以實(shí)現(xiàn)最佳收益；代理人對受托人考核具有短期性，導(dǎo)致投資管理人在投資過程中更關(guān)注短期收益，忽略了長期資產(chǎn)配置，與養(yǎng)老金的長期資金屬性和穩(wěn)健運(yùn)營屬性不匹配，不利于提升職業(yè)年金長期投資收益。有鑒于此，職業(yè)年金發(fā)展應(yīng)放眼長遠(yuǎn)，清晰界定職業(yè)年金管理的“行政”與“市場”邊界，明確政府應(yīng)擔(dān)之責(zé)和市場可為之事，保障職業(yè)年金長期健康有序發(fā)展。

對于虛賬運(yùn)行問題，虛賬運(yùn)行會(huì)削弱制度的自我積累能力，而實(shí)賬積累則能產(chǎn)生制度外收益，可以有效緩解未來財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)代際公平。在改革窗口期，職業(yè)年金參加人多數(shù)未進(jìn)入退休階段前，各地可根據(jù)自身財(cái)政情況，逐步推進(jìn)職業(yè)年金單位繳費(fèi)做實(shí)，確保職業(yè)年金制度的自我積累能力和財(cái)政可持續(xù)性，這是對未來財(cái)政的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

對于基金運(yùn)營考核短期化問題，代理人可適當(dāng)延長投資考核期限，使投資運(yùn)營符合資產(chǎn)周期波動(dòng)特點(diǎn)，使市場化基金運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)可以更專注于市場之事，進(jìn)行長期投資和價(jià)值投資，有效提升職業(yè)年金長期積累能力。

對于忽略群體風(fēng)險(xiǎn)偏好差異問題，代理人可考慮根據(jù)本省職業(yè)年金參加人的年齡結(jié)構(gòu)劃分年金投資組合，并設(shè)置不同收益率目標(biāo)，引導(dǎo)市場化管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)積極開發(fā)生命周期基金或目標(biāo)日期基金，在激發(fā)市場活力的同時(shí)提升職業(yè)年金基金總體收益率?！?/p>