基層事業(yè)單位工作人員工資分配問題研究

□ 何 憲 熊 亮

我們在研究事業(yè)單位工資收入分配時，常常把事業(yè)單位作為一個整體。其實，不同層級的事業(yè)單位情況差異很大，面臨的問題各不相同。一些基層事業(yè)單位面臨的問題，在層級比較高的事業(yè)單位看來不覺得是問題；而中央或省屬事業(yè)單位正在研究的高校工資制度改革、科研單位工資分配問題，基層事業(yè)單位卻可能不存在。因此，把基層事業(yè)單位工作人員的工資收入分配問題專門提出來進行研究，十分有必要，具有重要的實際意義。

一、基層事業(yè)單位的定義和特點

把社會機構劃分為企業(yè)、事業(yè)單位和行政機關是計劃經(jīng)濟時期留下的、具有我國特點的一種劃分方式。由于這一特征，事業(yè)單位總是以一定的行政級別隸屬于相應級別黨委政府或黨委政府的某一部門。這就有了部級或副部級事業(yè)單位、司局級或副司局級事業(yè)單位、處級或副處級事業(yè)單位、科級或副科級事業(yè)單位之分，實際上還存在股級或副股級事業(yè)單位。按照隸屬關系，事業(yè)單位劃分為中央事業(yè)單位、省屬事業(yè)單位、地市屬事業(yè)單位、區(qū)縣屬事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬事業(yè)單位?！盎鶎印币话闶侵父鞣N組織的最低一層，在不同的語言環(huán)境下，基層所指的對象不完全相同。本文所稱的基層事業(yè)單位，特指縣以下的事業(yè)單位，即包括區(qū)縣屬事業(yè)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬事業(yè)單位。

基層事業(yè)單位不僅級別低，還在工作職責、規(guī)模結構、行業(yè)構成等方面具有特殊性。相對于其他層級的事業(yè)單位，基層事業(yè)單位具有以下特點。

第一，人員數(shù)量較多。根據(jù)2018年《中國人力資源和社會保障年鑒》公布的數(shù)據(jù)，2017年國有事業(yè)單位職工人數(shù)為3 120 萬人，其中，中央事業(yè)單位占6%，省級事業(yè)單位占9.8%，市級事業(yè)單位占17.2%，區(qū)縣事業(yè)單位占45%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位占22%，縣鄉(xiāng)兩級占整個事業(yè)單位職工人數(shù)的67%。為什么基層事業(yè)單位人數(shù)竟然占到整個事業(yè)單位人數(shù)的2/3 呢？這主要是因為事業(yè)單位中最大一個組成部分是中小學，而中小學基本上由區(qū)縣舉辦的，市一級主要辦重點高中，省和中央一級除特殊情況外就很少辦中小學了。區(qū)縣事業(yè)單位職工人數(shù)與常住人口的數(shù)量成正比關系，人口越多的區(qū)縣，事業(yè)單位的人數(shù)就越多，這是因為基層事業(yè)單位工作人員的主體是中小學教師，而教師的數(shù)量與學齡兒童的數(shù)量是相互關聯(lián)的。因此，人口多，學齡兒童就多，教師數(shù)量按學齡兒童數(shù)量配備，教師越多，事業(yè)單位職工的數(shù)量就越多。

第二，行業(yè)相對比較單一。從整個國家來看，事業(yè)單位涉及多個領域、多種行業(yè)，但基層事業(yè)單位的行業(yè)相對單一。除了作為主體的義務教育和衛(wèi)生機構外，高等教育、科研、新聞、出版、體育、設計、勘探、測繪、氣象、地震、海洋等行業(yè)基層事業(yè)單位幾乎都不涉及。高層級政府所屬的事業(yè)單位和基層事業(yè)單位，雖然都是事業(yè)單位，但差別很大。有的事業(yè)單位只有基層才有，高層級的事業(yè)單位沒有，如中小學、基層醫(yī)療機構；有的行業(yè)只有高層級事業(yè)單位有，基層事業(yè)單位沒有，如大學、研究所、設計院。有的行業(yè)高層級和基層事業(yè)單位都有，但差別很大，如人才交流服務機構，中心城市人才交流服務機構一般都比較大，實力強，經(jīng)濟狀況也比較好；但基層人才交流服務機構都比較小，沒有經(jīng)濟實力，靠政府財政支持。教育和衛(wèi)生行業(yè)事業(yè)單位是基層事業(yè)單位的主體，表1是四川省眉山市所屬7 個區(qū)縣事業(yè)單位的情況。教育和衛(wèi)生行業(yè)的事業(yè)單位人數(shù)占比較高的區(qū)縣，比例達到整個事業(yè)單位人數(shù)的近80%，最少的也占56%。

第三，基層事業(yè)單位工作人員和公務員的工作區(qū)別不明顯。在法律政策層面，公務員和事業(yè)單位工作人員的入口、待遇、流動等方面的制度完全不同。但是實際上，在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除教育和衛(wèi)生行業(yè)外，公務員和事業(yè)單位的工作區(qū)別并不明顯，混崗現(xiàn)象十分普遍。在區(qū)縣一級的政府部門，編制少，任務重，大量、長期借調(diào)事業(yè)單位工作人員是常見做法。在有的區(qū)縣局委辦，事業(yè)單位身份的人員已經(jīng)成了機關行政工作的主要力量。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，公務員和事業(yè)單位工作人員只是身份差別，從事的工作與身份無關，無論是公務員還是事業(yè)單位工作人員都按鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的需要統(tǒng)一安排使用。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單位工作人員也有一定的名義上的工作職責，但實際上大多數(shù)時間在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領導下，圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作完成相關任務。特別是在過去的計劃生育、現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展以及特殊時期的維穩(wěn)等工作方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對事業(yè)單位工作人員的使用和公務員完全一樣。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人數(shù)往往多于公務員，在包村包戶完成指標任務等各個方面，事業(yè)單位工作人員實際上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主力軍。除了涉及身份的一些問題，如工資待遇、提拔使用、交流調(diào)動外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務員和事業(yè)單位工作人員在承擔工作、完成任務方面沒有差別。

第四，工作任務重，生活工作條件艱苦?；鶎庸ぷ骱芫唧w，工作任務重，所謂上面千條線、下面一根針。工作直接面對基層群眾，工作難度大。征地拆遷、群眾上訪、維護穩(wěn)定等難度大的工作，大都由基層處理，事業(yè)單位工作人員是其中一支重要力量。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中，基層地區(qū)的干部發(fā)揮了重要作用。全國累計選派25.5 萬個駐村工作隊、300 多萬名第一書記和駐村干部，同近200 萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和數(shù)百萬村干部一道奮戰(zhàn)在扶貧一線，為脫貧攻堅做出了卓越貢獻。習近平總書記指出，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，各級干部特別是基層一線干部十分重要，戰(zhàn)斗在扶貧第一線的基層干部工作十分辛苦，有的甚至流血犧牲。要努力為他們的工作生活排憂解難，制定政策激勵他們?yōu)榇蜈A脫貧攻堅戰(zhàn)努力工作。一些邊遠縣、邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通不便，公共服務跟不上，生活條件差，但只要有人居住的地方，就有學校，就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，就有事業(yè)單位工作人員。除了少數(shù)發(fā)達地區(qū)外，一般情況是，越是基層，財政狀況就越緊張。而目前的工資收入分配對本級財政的依賴越來越強，財政困難的區(qū)縣機關事業(yè)單位的工資收入普遍偏低，如果基層黨委政府對統(tǒng)籌事業(yè)單位重視不夠，基層事業(yè)單位的問題就會更嚴重。

在學術界，基層事業(yè)單位工資問題近年來越來越受到重視。從現(xiàn)有的研究來看，一是從人才隊伍建設的角度去研究基層地區(qū)事業(yè)單位的工資，如鄭欣[1]、余興安和李志更等[2]，在這些研究中，工資制度建設成為推進基層地區(qū)事業(yè)單位人才隊伍建設的重要手段。專門研究基層地區(qū)事業(yè)單位工資的文章，大量集中在基層事業(yè)單位績效工資制度的實施上，如張麗等[3]對基層疾控中心工資制度的研究、陳宇鴻[4]對公共衛(wèi)生和基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位績效工資制度的研究、諶珊和熊通成[5]對縣級公立醫(yī)院薪酬制度的研究等。但現(xiàn)有研究對基層事業(yè)單位工資制度的系統(tǒng)研究還不夠充分、深入。

基層政權是我國政權的基礎，基層事業(yè)單位是基層政權的重要組成部分。特別是在脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等國家重大戰(zhàn)略的實施中，基層事業(yè)單位是重要力量，負有重要責任。加強基層事業(yè)單位干部和人才隊伍建設，對基層公共服務水平的提高，加強和鞏固基層政權都有重要意義。工資是激勵工作人員和穩(wěn)定干部與人才隊伍的重要手段。但從已有的研究成果來看，對于基層事業(yè)單位的工資收入問題的研究不足。對事業(yè)單位工資收入分配和工資制度的研究，大多是對事業(yè)單位工資的整體研究或一般性研究，沒有把基層事業(yè)單位作為一個特殊的研究對象。占整個事業(yè)單位數(shù)量2/3 的基層事業(yè)單位還未成為研究的重點，專門的研究成果較少。而目前比較熱門的、受到各方面重視的高校工資分配制度研究、科研單位工資分配制度研究、公立醫(yī)院工資分配制度研究，基本和基層事業(yè)單位沒有關系或者關注的重點并沒有放在基層事業(yè)單位上面。

二、基層事業(yè)單位工資收入分配的現(xiàn)狀

黨和政府歷來很重視基層的工資收入分配，在歷次工資制度改革中，都把基層事業(yè)單位的問題作為一個重要問題來研究，采取一些有針對性的措施對基層工資傾斜。1956年工資改革建立的職務等級工資制度，把級別作為確定各種待遇的依據(jù)，這使得職務層次偏低的基層職工待遇可以得到一定的照顧。1985年工資改革實行了結構工資制度，其中專門設置了一個工齡工資的項目，使職務較低的基層職工可以通過工齡工資這個渠道增加工資。1993年工資改革在事業(yè)單位管理人員職務工資制度的基礎上，增加了級別因素，以利于在職務不能提高的情況下，工資可以通過級別的提高而增長，同時還建立了艱苦邊遠地區(qū)津貼制度，對于處于艱苦邊遠地區(qū)的基層事業(yè)單位工作人員，也是一種彌補和保障。

我國現(xiàn)行事業(yè)單位的崗位績效工資制度是2006年工資制度改革確立的。2006年以來，針對基層工作人員，實行了一些特殊的政策。基層事業(yè)單位工作人員的工資包括基本工資、績效工資、獎勵性補貼、改革性補貼和各類津貼補貼。

第一，基層事業(yè)單位工作人員的工資水平主要參照公務員工資?；鶎邮聵I(yè)單位除人民醫(yī)院、血液中心、殯儀館等極少數(shù)單位外，大都沒有創(chuàng)收能力。因此，大多數(shù)基層事業(yè)單位把參照公務員工資作為目標。但能否跟上公務員工資水平，取決于所在地區(qū)的財力和領導的重視程度。財力較強和領導重視的地區(qū)，基層事業(yè)單位工作人員工資能夠和公務員工資保持基本一致；財力較弱或領導重視程度不夠的地區(qū)，基層事業(yè)單位工作人員工資與公務員工資就會有一定差距。這種情況與層級比較高的事業(yè)單位有很大差別。中央和省屬的事業(yè)單位，大都有自己的創(chuàng)收收入，而且有的單位創(chuàng)收收入在整個收入中所占比重相當大，這些單位的績效工資總額不是根據(jù)公務員的工資水平來確定的，而是直接與單位的績效收入掛鉤，由單位面向社會各種服務取得的收入確定。對這類事業(yè)單位如何科學確定績效工資總額，是績效工資管理的重大問題。但基層事業(yè)單位所服務的是基層老百姓，大多數(shù)的服務屬于公益性服務，有少數(shù)單位有收費項目，但收入微不足道，對單位的工資收入起不了作用，幾乎可以忽略不計。因此，基層事業(yè)單位工作人員的工資水平能和公務員保持同樣水平是理想目標，而中央和省屬的事業(yè)單位工資水平高于公務員的并不少見，特別是一些中央事業(yè)單位，比如醫(yī)院、大學、研究所、報社工資收入水平大都高于公務員。這個方面基層事業(yè)單位和中央、省屬的事業(yè)單位差別很大，值得引起重視，進行專門研究。

第二，基層事業(yè)單位工作人員基本工資執(zhí)行全國統(tǒng)一的崗位工資和薪級工資標準。其中，崗位工資由所聘崗位確定，由于不同層級事業(yè)單位的崗位結構不一樣，基層的崗位結構中低級別職務比重較大，基層事業(yè)單位工作人員的崗位工資低于其他高層級事業(yè)單位工作人員的崗位工資。薪級工資是2006年工資改革對事業(yè)單位專業(yè)技術人員設置的工資項目，基層事業(yè)單位工作人員在每年考核合格的情況下，可以提升一級薪級工資。這一新的工資項目帶有某種對資歷認可的性質(zhì)，對職務提升空間有限的基層事業(yè)單位工作人員有利，但是薪級工資設置的起點薪級與崗位相聯(lián)系，這又使得基層事業(yè)單位工作人員享受薪級工資的好處打了折扣。此外，不少地方對于到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的高校畢業(yè)生，實行高定一級工資的政策，可以使部分人員的崗位工資得到一定程度提高。

第三，基層事業(yè)單位工作人員績效工資水平大致參照當?shù)毓珓諉T規(guī)范津貼補貼水平確定。國家明確規(guī)定，義務教育階段中小學教師工資水平不低于當?shù)毓珓諉T的工資收入水平，其基本工資和公務員大致平衡，績效工資也大體參照公務員的規(guī)范津貼補貼水平來確定；對于公共衛(wèi)生和基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位來說，按照有關規(guī)定，其工資水平與當?shù)厥聵I(yè)單位工作人員工資水平相銜接，由于基層事業(yè)單位主體是中小學教師，因此，公共衛(wèi)生和基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位的工資水平也基本上與當?shù)毓珓諉T工資相銜接；其他事業(yè)單位，基本都是機關所屬的事業(yè)單位，和機關一起辦公，甚至和機關混崗使用，其工作人員績效工資水平也能參照公務員的規(guī)范津貼補貼水平。很多地區(qū)為了保持事業(yè)單位工作人員績效工資與公務員津貼補貼水平的平衡，采取了制定并公布事業(yè)單位不同專業(yè)技術職務和管理職務績效工資標準的辦法。這樣一來，在每個人都知道自己的績效工資標準是多少的情況下，績效工資很難按績效結果進行分配。有的學校把公布的績效工資標準按一定比例扣除后用于績效考核以期拉開差距，被認為是從大家口袋里拿錢出來搞績效工資，遭到了質(zhì)疑。因此，大多數(shù)基層事業(yè)單位的績效工資按崗位或職務進行分配。

第四，基層事業(yè)單位實施獎勵性補貼制度情況復雜。近年來，各地陸續(xù)對公務員在目標考核的基礎上發(fā)放目標獎，少則平均幾千元、上萬元，多則十多萬元，成為公務員工資收入的一個重要組成部分。各地年終獎的發(fā)放情況不一，有獎勵性質(zhì)，也有提高工資收入的成分，因此在工資管理工作中規(guī)范性稱呼叫獎勵性補貼。獎勵性補貼制度在基層事業(yè)單位的實施情況比較復雜，大致可以分為以下幾種類型。第一種類型是公務員和事業(yè)單位工作人員一視同仁，公務員發(fā)多少，事業(yè)單位工作人員發(fā)多少。從全國來看，這種情況有，但不多。第二種類型是按一定的比例發(fā)給事業(yè)單位工作人員，比例從40%～90%都有，這主要取決于基層政府的財力和領導對此項制度的認識。第三種類型是給政策，由事業(yè)單位自己找資金。由于義務教育學校的特殊性，地方政府一般是分類處理，對于中小學教師是政府給全部資金或部分資金，但其他事業(yè)單位這部分資金需自籌。第四種類型是公務員目標獎不考慮事業(yè)單位工作人員。這種情況一般是發(fā)生在經(jīng)濟比較落后、財力比較緊張的地區(qū)。這些地區(qū)給公務員的目標獎也發(fā)得不多，更沒有財力考慮事業(yè)單位了。從全國來看，第四種類型的地區(qū)也比較少。在實施目標獎的地區(qū)，事業(yè)單位工作人員目標獎的發(fā)放辦法和公務員基本相同，即對單位進行目標考核，確定單位的獎勵檔次，然后單位內(nèi)部按職務或崗位進行分配，也有少數(shù)地區(qū)的部分單位內(nèi)部采取根據(jù)考核結果進行分配的辦法。

第五，基層事業(yè)單位一般沒有改革性補貼。改革性補貼的情況很復雜，涉及住房、交通、通訊等方面，各地政策不一樣，項目不一樣，標準不一樣。一般來說，基層出臺的改革性補貼政策比較少。由于基層財力的限制，能夠實際享受到的基層事業(yè)單位工作人員就更少了。目前最重要、最普遍改革性補貼就是車改補貼，這是一項國家統(tǒng)一推出的改革性補貼，主要解決機關公車過多、使用過亂的問題。從調(diào)研掌握的情況來看，大多數(shù)地區(qū)基層事業(yè)單位不執(zhí)行車改補貼。除少數(shù)發(fā)達地區(qū)外，也極少有地區(qū)基層事業(yè)單位工作人員享受住房、交通、通訊等補貼。

第六，享受向基層地區(qū)傾斜的其他津貼補貼政策。2001年國家正式建立艱苦邊遠地區(qū)津貼后，2006年又對艱苦邊遠地區(qū)津貼進行完善，把艱苦邊遠地區(qū)從四類改為六類，享受艱苦邊遠地區(qū)津貼的范圍由原來的700 多個縣級行政區(qū)域擴大到900 多個，并多次提高艱苦邊遠地區(qū)津貼標準。凡是屬于艱苦邊遠地區(qū)的基層事業(yè)單位工作人員，都與公務員一樣享受該地區(qū)相應類別的艱苦邊遠地區(qū)津貼。2015年國家出臺了鄉(xiāng)鎮(zhèn)補貼的政策，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的機關和事業(yè)單位工作人員都可以享受此項補貼。國家政策規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼每月不低于200 元，并向艱苦邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)和長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的人員傾斜。各地在制定實施辦法時，有的按鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離縣城的遠近和艱苦程度拉開差距，有的按在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的時間長短拉開差距?？傮w上看，這項政策對提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作人員的收入、穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人才隊伍起到了積極作用。此外，事業(yè)單位還有一些特殊崗位津貼等，主要針對有毒有害的工作崗位，但基層事業(yè)單位工作人員享受這類津貼的不多，這里就不具體討論了。

三、基層事業(yè)單位工資收入分配存在的主要問題

（一）基層事業(yè)單位工作人員職業(yè)發(fā)展空間小

我國事業(yè)單位的規(guī)格是根據(jù)主管部門的級別來確定的。按照事業(yè)單位崗位設置的規(guī)定，事業(yè)單位管理崗位最高等級和各崗位的比例按照機構編制部門核定的機構規(guī)格、規(guī)模和隸屬關系來確定。通常來說，中央部門所屬的事業(yè)單位的機構規(guī)格相當于廳級，最高管理崗位等級為三級職員；省級部門所屬的事業(yè)單位的機構規(guī)格相當于處級，最高管理崗位等級為五級職員；市級單位隸屬的事業(yè)單位的機構規(guī)格相當于科級，最高管理崗位為七級職員?？h以下的基層事業(yè)單位有區(qū)縣黨委政府直屬、區(qū)縣黨委部門機構所屬、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府所屬3 種類型。除了少數(shù)是科級、副科級外，大部分是股級。股這個級別在國家正式的機構序列中是不存在的，但在基層事業(yè)單位中普遍設立。因為區(qū)縣政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府就是一個科級單位，但管理承擔的行政事務和公共服務項目很多，在部門之下和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之內(nèi)不設一級組織機構就不能很好運轉。所以，幾乎所有的區(qū)縣黨委政府部門之下和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之內(nèi)都有機構設置，而大多數(shù)區(qū)縣部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單位都是股級，相對應的管理崗位就只是一個九級職員。也就是說，一名大學生畢業(yè)后如果進入基層事業(yè)單位，其轉正后應該定為九級職員崗位，如果不離開這個基層事業(yè)單位的話，到退休也仍舊是九級職員，整個職業(yè)生涯完全無法發(fā)展。

對于基層事業(yè)單位的專業(yè)技術人員來說，按照事業(yè)單位崗位設置規(guī)定，專業(yè)技術崗位的最高等級和各崗位結構比例按照機構的功能、規(guī)格、隸屬關系和專業(yè)技術水平等因素綜合確定。也就是說，基層事業(yè)單位的專業(yè)技術崗位最高雖然可以設置為高級，但中、高級專業(yè)技術崗位的結構比例要低于高層級的事業(yè)單位。基層事業(yè)單位在專業(yè)技術人員的職稱評聘中常常存在結構性矛盾，一些專業(yè)技術人員有中、高級專業(yè)技術職稱，但受到職數(shù)的限制，只能被聘為初級崗位。崗位對基層事業(yè)單位工作人員的工資收入起決定性作用，崗位工資是基層事業(yè)單位工資主要組成部分，除了國家確定的基本工資標準外，崗位還和地方確定的津貼補貼、績效工資和地方獎等工資項目掛鉤，基層事業(yè)單位崗位設置等級低對工作人員工資收入的影響很大。崗位晉升是提高工作人員工資收入水平的重要途徑。由于機構規(guī)格較低以及中、高級專業(yè)技術職稱比例偏低等原因，基層事業(yè)單位工作人員的崗位晉升空間狹窄，導致了其工資水平較低。

基層公務員隊伍也存在類似的發(fā)展空間小的問題，但自2014年開始，在縣以下機關單位實行職務職級并行制度后，部分地區(qū)基層公務員職級得到晉升、工資收入水平有了較大幅度提高。[6]以西部某省為例，實施公務員職務職級并行制度后，18.12%的公務員享受了職務與職級并行待遇。公務員總體享受處級、科級、科員級干部待遇的比例分別達到13.4%、58.9%和27.7%。而由于基層事業(yè)單位未實行相應的職員等級晉升制度，享受處級、科級、科員干部待遇的比例僅為0、22.7%和77.3%。[7]相比較而言，基層事業(yè)單位管理人員的職員等級晉升制度遲遲沒有出臺，這又進一步拉大了基層事業(yè)單位工作人員和公務員的工資收入差距。

（二）專業(yè)技術人員和管理人員不平衡

事業(yè)單位工作人員分為管理人員和專業(yè)技術人員。按照事業(yè)單位崗位設置，專業(yè)技術崗位可以設置到高級職稱，因而專業(yè)技術人員的晉升空間較大，即使是基層事業(yè)單位的專業(yè)技術人員也可以從初級職稱逐步向中級、副高甚至正高職稱發(fā)展，職業(yè)生涯通道相對較為清晰。但對于基層事業(yè)單位的管理人員來說，由于單位層級較低，受到管理層級的限制更多，很多基層事業(yè)單位最高也就是科級，大量基層事業(yè)單位只是股級。也就是說，基層事業(yè)單位的領導人員如果是走管理序列的話，最高也就是科級。那么對于一般工作人員來說，如果一直在基層事業(yè)單位，最高也就是走到七級或八級職員（相當于科級崗位）。對于很多基層事業(yè)單位的管理人員來說，其從剛進入單位到退休，都可能無法提升一個崗位層級，這不是因為這些人不優(yōu)秀、不努力，很大程度上是因為基層事業(yè)單位管理人員的晉升空間受到單位層級的嚴格限制。基層事業(yè)單位的管理人員在晉升無望的情況下，容易對職業(yè)生涯充滿悲觀情緒，挫傷他們的工作積極性。[8]很多事業(yè)單位工作人員是因為在專業(yè)技術上表現(xiàn)突出，才被選拔到管理崗位上，結果他們的最終待遇還不及專業(yè)技術人員的待遇，這對他們也是一個打擊。

基層專業(yè)技術人員的最高崗位基本不設限，可以到達正高，而基層管理人員的最高崗位受到單位層級限制只能最高到達正科。因此，專業(yè)技術人員和管理人員的工資保持怎樣的對應關系，是一個無法回避的問題。國家在制定基本工資標準時，雖然強調(diào)不對行政職務和專業(yè)技術職務進行對應，但實際也需要進行相互參照，才能把兩類人員的工資標準制定出來。國家在制定工資標準時，大致是將正高職稱的工資標準界定在正司局級到副司局級之間，副高職稱的工資標準界定在正處級和副處級之間，初級職稱與科員大致相當。而績效工資標準及目標獎的標準是由地方確定的。一般區(qū)縣在確定專業(yè)技術人員和管理人員的工資關系時，與國家界定的關系有不同。特別是職稱制度改革以來，基層專業(yè)技術人員副高職稱已經(jīng)較普遍，正高職稱雖少但也開始有了。因此，正高如果對應正司局級和副司局級之間，就會成為整個區(qū)縣工資級別最高的人員，高于區(qū)（縣)委書記和區(qū)(縣)長。因此，在基層制定績效工資標準和目標獎標準時，地方一般都調(diào)低專業(yè)技術崗位與管理崗位的對應關系。調(diào)整的情況各地不一，有的地區(qū)正高與正處大致對應，副高與副處大致對應，中級與副科大致對應；有的地區(qū)正高對副處，以下類推；有的地區(qū)專業(yè)技術人員所對應的管理人員的級別更低，正高對應正科，副高對應副科，中級對科員。這里說的大致對應，不是把兩類序列畫上等號，而是在制定績效工資標準時，在兩類序列之間找到一種平衡。

由于管理人員的職業(yè)通道沒有打開，因此，在很多基層事業(yè)單位，實際從事管理崗位工作的人員被聘為專業(yè)技術人員的情況特別普遍。管理崗位的人員被聘為專業(yè)技術人員，一方面擠占了真正從事專業(yè)技術工作人員的職數(shù)，特別是擠占了高級專業(yè)技術崗位的職數(shù)，影響了基層地區(qū)事業(yè)單位專業(yè)技術人員的發(fā)展，這有悖于設置基層地區(qū)專業(yè)技術高級崗位的初衷。另一方面，管理人員被聘為專業(yè)技術人員，對于推行事業(yè)單位職員等級晉升制度也帶來了一定挑戰(zhàn)。相對來說，公務員主要都是綜合管理類，可以說只有“管理”這一個序列，因此，推行公務員職務職級并行制度的時候，只需要考慮職務和職級的對應關系就行了，即只需要考慮“縱向”這一個維度。而對于事業(yè)單位來說，由于存在專業(yè)技術崗位和管理崗位，那么推行事業(yè)單位的職員等級晉升制度，就需要同時考慮“縱向”和“橫向”的關系?？紤]縱向的關系，就是考慮工作人員職業(yè)生涯通道打開到什么程度。例如，七級職員可以享受哪一個級別的待遇。考慮橫向關系，就是要考慮到管理序列和專業(yè)技術序列之間的平衡，避免因為管理序列的通道打開了，帶來管理序列和專業(yè)技術序列之間新的不平衡。而實際從事管理工作的人員被聘為專業(yè)技術人員，又進一步增加了這一難度。

（三）基層事業(yè)單位工資收入水平偏低

除少數(shù)發(fā)達地區(qū)外，基層事業(yè)單位工資水平普遍偏低。有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年，全國縣一級事業(yè)單位的工資收入約為全國事業(yè)單位平均工資收入的76.56%，為中央一級事業(yè)單位的57.25%，為省一級事業(yè)單位的67.00%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級事業(yè)單位的工資收入水平更低。數(shù)據(jù)顯示，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級事業(yè)單位的平均工資收入約為全國事業(yè)單位平均工資收入的75.21%，為中央一級事業(yè)單位的56.24%，為省一級事業(yè)單位的65.82%?；鶎邮聵I(yè)單位收入水平較低的原因是多方面的，其中一個主要原因是，基層事業(yè)單位的工資收入主要取決于地方財力狀況。我國事業(yè)單位的工資主要由本級財政負擔，而目前我國各級政府的財政狀況，一般來說，政府的層級越高財政狀況就越好，政府的層級越低，財政狀況就越差。艱苦邊遠地區(qū)政府財力更是嚴重不足，特別是人口較多的區(qū)縣，基層辦教育的壓力較大。與高層級的事業(yè)單位相比，基層事業(yè)單位往往創(chuàng)收能力不足，這也是基層事業(yè)單位工資收入水平低的一個很重要原因。我國事業(yè)單位用于工資福利的經(jīng)費支出，除義務教育是財政全額保障外，對其他類型事業(yè)單位財政大都只保障一部分，不足部分還需要單位去市場創(chuàng)收。市場創(chuàng)收能力的高低對事業(yè)單位的工資收入水平有重要影響。那些職工工資收入水平高于公務員收入的事業(yè)單位，都是創(chuàng)收能力強的事業(yè)單位。而在基層地區(qū)，事業(yè)單位主要是在本區(qū)域提供公共服務，市場半徑較小，創(chuàng)收能力有限，工資收入水平只能完全由財政保障。工資水平偏低導致基層事業(yè)單位優(yōu)秀人才外流、隊伍不穩(wěn)定，給基層教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)發(fā)展帶來了影響。

（四）分配格局變化加重了區(qū)縣政府財政負擔

在相當長的時期內(nèi)，縣以下機關、事業(yè)單位工資所需經(jīng)費都是中央財政保障的。改革開放后，沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度加快，經(jīng)濟實力增強，后來再調(diào)整工資時，改為幾個發(fā)達省區(qū)由省級財政負責，其他地區(qū)仍然由中央財政負責，增加的工資所需資金，由中央財政下?lián)軐ｍ椯Y金負擔?？冃ЧべY的實施改變了這一狀況。由于績效工資水平的確定，是以對地方自行發(fā)放的津貼補貼進行規(guī)范為基礎的，因此，理論上說，津貼補貼及績效工資是地方已經(jīng)發(fā)放了的，水平也是地方自己確定的。所以實施績效工資時，中央并沒有像調(diào)整基本工資一樣，進行專項撥款。省級在向縣財政轉移支付時，有的省市適當考慮了這個因素。但轉移支付中適當考慮并不是對績效工資所需要資金的全額撥款，而且轉移支付要在區(qū)縣財政預算中統(tǒng)一使用，把轉移支付中的資金用于發(fā)放績效工資，就得減少其他方面的預算支出。因此，實施績效工資后，改變了基層事業(yè)單位工資完全由中央財政統(tǒng)一撥款的傳統(tǒng)，在工資中占相當大比重的績效工資不再是中央專項撥款了，這明顯增加了區(qū)縣政府的財政負擔。目標獎的實施進一步改變了基層工資收入的資金來源。目標獎完全是地方政府的行為，中央到目前為止，沒有出臺過政府目標獎的政策。因此，實施目標獎的資金全部是縣一級政府自籌的?，F(xiàn)在基層事業(yè)單位工資收入的資金來源格局是，基本工資仍然是來自中央財政，績效工資和目標獎來自區(qū)縣財政。全國的事業(yè)單位基本工資平均僅占全部工資的33%左右，基層事業(yè)單位基本工資可能占比高一些。除基本工資外，艱苦邊遠地區(qū)津貼所需資金也來自中央財政。但不管怎么說，原來所有工資都是來自中央財政專項撥款，現(xiàn)在超過一半需要區(qū)縣政府自籌，這個分配格局的變化，加重了區(qū)縣政府的財政負擔。

（五）績效工資未充分發(fā)揮激勵作用

2006年建立的事業(yè)單位崗位績效工資制度的最大特點就是設置了績效工資。通過建立績效考核制度，把工作人員的工作成效與工資分配聯(lián)系起來，以期更好地調(diào)動事業(yè)單位工作人員的積極性。但根據(jù)我們對基層事業(yè)單位績效考核開展情況的調(diào)查，除了公立醫(yī)院外，大多數(shù)事業(yè)單位并沒有像政策規(guī)定的那樣在單位內(nèi)部搞績效考核，然后把績效工資分配建立在績效考核基礎之上，以在工作人員之間拉開差距。中小學教師最多也就是根據(jù)課時的多少，獎金略有一些差別，有的學校甚至連這一點都沒做到，獎勵性績效也是平均發(fā)放或按職稱發(fā)放。對大多數(shù)事業(yè)單位工作人員來說，他們和機關從事大體上相同的工作，也很難進行績效考核和在此基礎上的績效工資分配?；鶎邮聵I(yè)單位的工資收入分配與中央和省屬的事業(yè)單位有很大差別，制度化的績效考核制度沒有建立。在這樣的狀況下實施的所謂績效工資，難以起到應有的激勵作用。

相對于其他層級事業(yè)單位，基層事業(yè)單位績效工資制度難以發(fā)揮作用有其特殊原因。第一，如前文所述，大量基層事業(yè)單位工作人員是和機關公務員混崗工作的，部分基層事業(yè)單位甚至只有一個空的“戶頭”，沒有具體的、獨立的業(yè)務，所有人員都充實到各機關中去了。在這種情況下，要單獨把事業(yè)編制的這些人員拿出來考核，自然有難度。第二，很多基層事業(yè)單位工作人員非常少，甚至只有三五個人，要對這三五個人進行考核，不但不現(xiàn)實，成本也很高。筆者曾到過一個基層的衛(wèi)生院所，為了推行績效考核，在本身編制就極其有限的情況下，要專門安排一個人進行績效考核工作，大家覺得浪費人力很沒有必要，最后也沒能堅持執(zhí)行下去。第三，不能否認，在某些基層地區(qū)存在“面子”“熟人”“人情”等中國特有的單位文化。在這種人情文化的單位中要推行績效考核制度，實現(xiàn)量化的考核，完全排除人情因素在打分中的作用,難度更大。第四，績效考核本身是一門很專業(yè)的技術，要求所有基層事業(yè)單位建立績效管理制度，確實也有難度。

（六）不同地區(qū)的基層事業(yè)單位工資收入差距較大

基層事業(yè)單位的工資收入嚴重依賴地方財政，自有經(jīng)費來源有限，財政成為決定基層事業(yè)單位工作人員工資收入水平的主要因素。不同財政能力的區(qū)縣，事業(yè)單位工作人員的工資差距明顯。對于縣級財政富裕的地區(qū)，基層事業(yè)單位工資水平的保障程度會較高，但對于縣級財政經(jīng)費不富裕的地區(qū)，尤其是處于老少邊窮的基層地區(qū)，地方政府財政收入不足，其工資保障水平也較低。在經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，除地方財政外，有一些地方事業(yè)單位還有一些創(chuàng)收能力，如街道辦，其工作人員收入水平較高。而對于一些艱苦邊遠地區(qū)的事業(yè)單位，其創(chuàng)收渠道有限，甚至幾乎沒有，完全依靠地方財政的事業(yè)單位工作人員的工資收入水平就較低。特別是近些年來發(fā)放的目標獎，本來地區(qū)之間公務員的目標獎水平就差異較大，而相當多基層事業(yè)單位的目標獎還不能全額發(fā)放，地區(qū)之間的差別就更大了。不同地區(qū)的目標獎水平差距懸殊，進一步拉大了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和艱苦邊遠地區(qū)事業(yè)單位工作人員的工資收入差距。

四、改革完善基層事業(yè)單位工作人員工資分配的思考和建議

（一）重新考慮對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員的劃分

我們國家大，行政層級多，不同層級的情況差異很大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)照搬高層級政府的做法，嚴格劃分公務員和事業(yè)單位工作人員完全沒有必要。前面我們已經(jīng)講過，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作絕大部分是公務員與事業(yè)單位工作人員混在一起共同完成，難以區(qū)分哪些工作是事業(yè)單位的，哪些工作是機關的。但是由于入口不同、身份不同，兩類人員管理制度、工資待遇卻完全不同。大家同在一個辦公室、一同下村包點、一同拼搏完成中心工作，發(fā)目標獎時有的有，有的沒有，只能在旁邊看著，心里的感受可想而知。這種同工不同身份、同工不同酬的制度，嚴重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作人員的積極性，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的開展。建議改革在鄉(xiāng)鎮(zhèn)把公職人員嚴格劃分為公務員和事業(yè)單位工作人員的做法，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際，不再劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作人員，改為專門設立一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的類別。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特點，出臺專門的管理法規(guī)，建立專門的人員管理制度，統(tǒng)一向社會招錄，統(tǒng)一進行管理，統(tǒng)一確定工資待遇。對少數(shù)因工作需要調(diào)入上級單位的，再根據(jù)調(diào)入單位和崗位的性質(zhì)，設置必要的條件、經(jīng)過必要的程序，確定為公務員或事業(yè)單位工作人員身份。

（二）根據(jù)基層事業(yè)單位的特點制定工資政策

事業(yè)單位涉及行業(yè)眾多，類型復雜，搞好事業(yè)單位分類改革和分類管理很重要。在行政管理類、公益類和生產(chǎn)經(jīng)營類的基礎上，怎么進行工資管理的分類是一個值得深入研究的問題。中央提出建立符合醫(yī)療行業(yè)特點的公立醫(yī)院工資制度之后，按行業(yè)進行分類，建立不同的工資制度似乎形成了共識，這對于中央和省的事業(yè)單位來說可能是需要的。但是基層事業(yè)單位除教育和醫(yī)療外，其他事業(yè)單位的行業(yè)特點并不突出，大都是機關附屬的事業(yè)單位，承擔機關的延伸服務，辦理具體事務。分類是事業(yè)單位改革的基礎，是事業(yè)單位改革的關鍵，也是事業(yè)單位工資改革的難點?？h以下的基層，情況和地市以上特別是和中央和省屬的事業(yè)單位有很大差別。基層事業(yè)單位分類要簡單化，便于操作，讓大家接受。一般說來，分為3 類即可。第一類是中小學教師，按國家法律規(guī)定工資水平不低于當?shù)毓珓諉T，在這個基礎上，可結合教師工作的特點，在工資總額10%左右的范圍內(nèi)，在績效考核的基礎上搞一些績效獎勵。第二類是機關附屬事業(yè)單位，他們配合機關從事公共服務，有的和機關混崗工作，可以完全執(zhí)行公務員的工資制度。第三類是醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位都有收費，都有一定程度的經(jīng)營性質(zhì)，可以在對不同性質(zhì)的醫(yī)療事業(yè)單位給予不同程度的財政支持的情況下，把經(jīng)營與績效工資掛鉤，根據(jù)考核情況核定績效工資總額。有少數(shù)其他帶有經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位，也可劃入這一類。

（三）保持基層事業(yè)單位工作人員和公務員的合理收入關系

確定基層事業(yè)單位工作人員工資水平的關鍵是處理好與公務員工資的對比關系。長期以來，縣鄉(xiāng)兩級機關和事業(yè)單位一直保持著收入的大致平衡。公務員規(guī)范津貼補貼后其工資水平與事業(yè)單位工作人員工資水平拉開了差距，事業(yè)單位實施績效工資后又基本持平。現(xiàn)在機關實行年終目標獎后，一些地區(qū)沒有考慮讓事業(yè)單位也享受該項政策。2018年國務院發(fā)文明確義務教育階段教師工資水平不低于當?shù)毓珓諉T工資水平，義務教育階段教師收入水平逐步跟上公務員收入水平，其他事業(yè)單位也陸續(xù)一定程度享受年終目標獎政策。實踐證明在縣鄉(xiāng)兩級，拉開公務員和事業(yè)單位工作人員的收入是不現(xiàn)實的，是不可行的?？h鄉(xiāng)兩級的事業(yè)單位沒有經(jīng)濟效益，不可能找到其他確定其收入的依據(jù)，其工作人員都是公共部門的工作人員，都只能根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和物價變化等因素來確定工資收入水平。因此，要嚴格落實法律關于義務教育階段教師不低于公務員工資收入水平的政策；對其他類型的事業(yè)單位工作人員，也應該和相似崗位、相似工作年限、相似任職年限的公務員的工資水平保持合理工資關系；縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作人員和公務員享受同樣的年終考核目標獎和獎勵性補貼。

（四）拓寬基層事業(yè)單位工作人員的崗位晉升空間

基層干部職業(yè)發(fā)展空間小是一個老問題，隨著大學生逐步進入基層事業(yè)單位，矛盾變得更加尖銳，解決這一問題的迫切性在增強。原來基層事業(yè)單位工作人員學歷相對較低，隨著高校的發(fā)展，受過高等教育的人數(shù)迅速增加，進入基層事業(yè)單位的擁有大學學歷的人數(shù)也在迅速增加?？梢灶A見不久的將來，基層事業(yè)單位工作人員和層級高的事業(yè)單位工作人員學歷差別會很快縮小，如果不拓寬基層事業(yè)單位工作人員的發(fā)展空間，大學畢業(yè)生到基層和到層級高的機關事業(yè)單位差別過大，會加劇基層事業(yè)單位難留人才的情況，對公共事業(yè)發(fā)展和基層政權建設極為不利。解決這一問題的辦法，一是盡快推進縣以下基層事業(yè)單位職員等級晉升制度落地。兩年前中央有關部門啟動了在縣以下基層事業(yè)單位推行職員等級晉升制度的試點工作。要在總結試點經(jīng)驗的基礎上盡快在面上推開，緩解基層事業(yè)單位管理人員發(fā)展瓶頸問題。2021年2月，中央全面深化改革委員會第十八次會議通過了《關于縣以下事業(yè)單位建立管理崗位職員等級晉升制度的意見》，明確“全面推行縣以下事業(yè)單位建立管理崗位職員等級晉升制度，要堅持黨管干部、黨管人才，著眼于建設高素質(zhì)專業(yè)化事業(yè)單位干部隊伍，改造現(xiàn)有職員等級，將縣以下事業(yè)單位職員等級與崗位等級適當分離，建立主要體現(xiàn)德才素質(zhì)、個人資歷、工作實績的等級晉升制度，拓展縣以下事業(yè)單位管理人員職業(yè)發(fā)展空間”。隨著管理崗位等級晉升制度的實施，基層事業(yè)單位管理人員的發(fā)展空間小、職業(yè)生涯通道短的問題有望得到改善。二是建立崗位結構動態(tài)調(diào)整機制，逐步調(diào)整基層事業(yè)單位專業(yè)技術職務結構。崗位結構設立的重要依據(jù)之一是人員的學歷層次，隨著我國教育事業(yè)的發(fā)展，基層事業(yè)單位工作人員的學歷層次已經(jīng)大幅度提高，且將進一步提高。過去中小學教師以中等學歷為主，現(xiàn)在以大專、本科學歷為主，研究生學歷也開始增加，中小學職稱制度改革以來，在中小學設立高級職稱的政策受到了普遍歡迎。但崗位結構不應當是靜止的，要對職稱結構進行動態(tài)管理，隨著基層事業(yè)單位專業(yè)技術人員學歷和素質(zhì)的提高，定期調(diào)整專業(yè)技術崗位結構，增加基層中高級崗位的比例，拓展基層事業(yè)單位工作人員職業(yè)發(fā)展空間。

（五）優(yōu)化基層事業(yè)單位工作人員績效工資制度

眾所周知，目前事業(yè)單位工資結構很不合理，主要問題是基本工資比例過低，績效工資和目標獎的比例過高?？冃ЧべY本來就已占整個工資的一個很大比重，后來地方搞的目標獎，又是一個和考核有關的重復設置的部分，盡管很多地區(qū)實際上并沒有把工資和事業(yè)單位工作人員的考核相聯(lián)系，但從工資項目設置上是很不科學的。表面上看起來，基層事業(yè)單位工資中和績效考核聯(lián)系的部分很大，但實際上，績效工資也好，年終目標獎也好，大都沒有和個人績效考核相聯(lián)系，很多單位甚至根本就沒有個人績效考核制度。因此，應當采取實事求是的態(tài)度，逐步優(yōu)化基層事業(yè)單位的工資制度?？梢园涯壳懊桓睂嵉目冃ЧべY全部納入基本工資，使基本工資的設計功能得到充分發(fā)揮。特別是薪級工資的設計，對基層事業(yè)單位工作人員職務偏低的情況很有利，要把績效工資分解到職務工資和薪級工資中去；要實事求是地確定基層事業(yè)單位工作人員工資中活的部分比例，一般來說不要超過10%為好；要結合基層的情況，把考核獎勵的發(fā)放設計得更合理、更便于操作，對經(jīng)常下鄉(xiāng)、下村的人員要給予傾斜，要對處理難度大的工作給予單項獎勵，等等。

（六）加大調(diào)節(jié)地區(qū)之間工資差距的力度

2006年工資制度改革的兩大任務，一是建立新的機關事業(yè)單位工資制度，二是整頓機關事業(yè)單位收入分配秩序。近年來，通過對機關事業(yè)單位進行清理規(guī)范津貼補貼，收入分配秩序得到有效治理，收入分配差距明顯縮小。但是近年來地方出臺的年終目標獎，又有使收入分配關系失衡之勢，有的地區(qū)發(fā)放的所謂年終獎已經(jīng)變成半年發(fā)一次、一個季度發(fā)一次，極端的每月發(fā)一次，區(qū)域間獎金標準相差較大。因為明顯帶有提高工資水平的性質(zhì)，目標獎不僅發(fā)給在職人員，也發(fā)給退休人員。從以省為口徑的平均工資的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看不出太大的差距，因為省級部門的差距不大，地市級的差距不大，一平均差距就不明顯了。但是若把不同地區(qū)的縣鄉(xiāng)的待遇進行比較，那差距就非常大了。因此，要借鑒清理規(guī)范津貼補貼工作的成功經(jīng)驗，加大地區(qū)之間工資差距的調(diào)節(jié)力度，在限制過高地區(qū)水平和標準的同時，對過低的地區(qū)給予財政支持，適當提高年終目標獎水平。同時，對年終目標獎的發(fā)放也要提出要求，真正和個人的表現(xiàn)和與貢獻結合起來。