省級生態(tài)環(huán)保督察：運行邏輯、實踐問題及優(yōu)化路徑

王 琪，王 倩

(中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

一、問題的提出

黨的十九大以來，生態(tài)環(huán)境建設(shè)提升到更加重要的地位，生態(tài)環(huán)境保護督察制度成為我國推進(jìn)現(xiàn)代環(huán)境治理體系建設(shè)的一項重要制度安排。2015年，我國環(huán)保督察機制正式確立，2016年開展試點工作，2017年8月實現(xiàn)了中央環(huán)保督察的全覆蓋，并在2018年完成首輪“回頭看”工作。在中央的帶領(lǐng)和示范下，各省(自治區(qū)、直轄市)也積極嘗試開展省級生態(tài)環(huán)保督察。2019年6月印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》首次明確要實行中央、省級兩級督察體制。2020年3月，《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》印發(fā)，再次提到要深化生態(tài)環(huán)境保護督察，實行中央和省(自治區(qū)、直轄市)兩級生態(tài)環(huán)境保護督察機制。

省級生態(tài)環(huán)保督察是以各省級黨委及政府部門作為主體組織開展的，通過設(shè)立專門省級督察機構(gòu)、配備督察專員、出臺相關(guān)規(guī)范文件等方式，針對省級以下的各級黨委和政府有關(guān)部門及相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)的各類生態(tài)環(huán)境相關(guān)事項進(jìn)行的例行督察、專項督察和“回頭看”等活動。省級黨委政府主導(dǎo)的省級生態(tài)環(huán)保督察作為中央生態(tài)環(huán)保督察的延伸和補充(1)高登暉、魏淑艷：《環(huán)保督察背景下我國省級政府生態(tài)環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)要素與作用機理分析》，《東北大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020年第4期。，在構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系中發(fā)揮著承上啟下的特殊作用：一方面，省級生態(tài)環(huán)保督察能夠有效銜接國家層面的生態(tài)環(huán)保督察，省級黨委政府在國家生態(tài)環(huán)保督察開展之后，根據(jù)中央的反饋出臺整改意見，并通過省級生態(tài)環(huán)保督察進(jìn)一步壓實責(zé)任，推動市縣政府整改；另一方面，省級黨委政府在中央和市縣之間扮演著“中間人”的角色，省級生態(tài)環(huán)保督察的開展對于提升地方政府環(huán)境治理效能、落實環(huán)境政策具有重要作用。

對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，目前學(xué)界普遍把環(huán)保督察看作一種運動型治理機制(2)周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。，中央環(huán)保督察制度是由內(nèi)嵌于國家治理基本矛盾中的環(huán)境治理危機所決定的，是黨中央和中央政府用以矯正常規(guī)型環(huán)保治理機制的手段(3)戚建剛、余海洋：《論作為運動型治理機制之“中央環(huán)保督察制度”——兼與陳海嵩教授商榷》，《理論探討》2018年第2期。。環(huán)保督察的法治化是目前學(xué)者們討論的熱點話題。當(dāng)前環(huán)保督察制度的法律困境主要包括環(huán)保督察的專門機構(gòu)的法律地位(4)尚宏博：《論我國環(huán)保督查制度的完善》，《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第S1期。(5)毛壽龍、駱苗：《國家主義抑或區(qū)域主義：區(qū)域環(huán)保督查中心的職能定位與改革方向》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。(6)方?。骸段覈鴧^(qū)域環(huán)保督查中心論》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2016年第3期。，以及環(huán)保督察中的責(zé)任追究缺乏法律依據(jù)等(7)陳海嵩：《環(huán)保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法學(xué)評論》2017年第3期。。學(xué)者們普遍認(rèn)為目前我國的環(huán)保督察開展中法律依據(jù)、支撐存在不足(8)杜常春：《環(huán)保督查中心執(zhí)法難的對策研究》，《環(huán)境保護》2007年第12期。，因此需要形成環(huán)保督察法律制度體系，重視督察的法治化(9)陳海嵩：《環(huán)保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法學(xué)評論》2017年第3期。。我國環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程要向前推進(jìn)，法治思維及法治方式的推進(jìn)是關(guān)鍵，如此才能使環(huán)保督察制度在法治的軌道上有效運行，轉(zhuǎn)型為“法治化督察”(10)楊守英：《中央環(huán)保督察制度的法治化定位》，《現(xiàn)代鹽化工》2020年第1期。。當(dāng)前學(xué)界的目光多聚焦于中央生態(tài)環(huán)保督察，認(rèn)為應(yīng)該構(gòu)建中央生態(tài)環(huán)保督察的長效化機制，做好環(huán)保督察的法治化工作，對省級生態(tài)環(huán)保督察的關(guān)注較少。國家環(huán)保督察已經(jīng)取得了一些成效，但省級環(huán)保督察也要跟上(11)賀震：《省級環(huán)保督察應(yīng)跟上》，《中國環(huán)境報》2017年9月5日。，要建立省級生態(tài)環(huán)保督察機制，需要明確地方政府的環(huán)境責(zé)任。面對新形勢、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，各地區(qū)應(yīng)規(guī)范省級環(huán)保督察工作，構(gòu)建高效的省級環(huán)保督察體系(12)程晉波：《構(gòu)建高效省級環(huán)保督察體系》，《中國環(huán)境報》2018年2月7日。。對于省級環(huán)保督察作用的發(fā)揮，學(xué)者們認(rèn)為需要把握好以下幾點：增強站位，提高省級環(huán)保督察權(quán)威(13)杜慶海：《充分發(fā)揮省級環(huán)保督察作用》，《中國環(huán)境報》2018年5月10日。；加強督察隊伍建設(shè)，組織理論學(xué)習(xí)(14)薄亞光：《如何開展好省級環(huán)保督察？》，《中國環(huán)境報》2017年12月26日。；強化地方環(huán)保部門職責(zé)等。

目前我國中央生態(tài)環(huán)保督察機制已經(jīng)基本健全，而省級生態(tài)環(huán)保督察機制建設(shè)還任重道遠(yuǎn)。要完善我國的生態(tài)環(huán)保督察制度，必須繼續(xù)推進(jìn)省級生態(tài)環(huán)保督察體系的建設(shè)。在現(xiàn)代環(huán)境治理體制下，省級生態(tài)環(huán)保督察機制的運行邏輯是什么？目前我國的省級生態(tài)環(huán)保督察實踐現(xiàn)狀是怎樣的？本文基于以上問題，嘗試在我國環(huán)境治理模式的發(fā)展過程中探討省級生態(tài)環(huán)保督察機制的運行邏輯，并基于當(dāng)前省級生態(tài)環(huán)保督察實踐現(xiàn)狀的考察，嘗試提出完善省級生態(tài)環(huán)保督察機制的優(yōu)化路徑。

二、我國省級生態(tài)環(huán)保督察機制的運行邏輯

(一)生態(tài)環(huán)保督察：我國環(huán)境治理體制的自我調(diào)適

“壓力型體制”是我國國家治理體制的重要特征之一。“壓力型”環(huán)境治理體制從20世紀(jì)70年代開始逐步建立起來(15)王勇：《從“指標(biāo)下壓”到“利益協(xié)調(diào)”：大氣治污的公共環(huán)境管理檢討與模式轉(zhuǎn)換》，《政治學(xué)研究》2014年第2期。，其中，中央政府通過各類方式確定環(huán)境指標(biāo)并將其量化，接著將量化指標(biāo)逐級下發(fā)至省級政府，各省級政府在收到中央政府下發(fā)的指標(biāo)和任務(wù)之后，對這些指標(biāo)進(jìn)行再分解并逐級下發(fā)至地方政府，地方政府需要完成上級政府下發(fā)的各類環(huán)境指標(biāo)任務(wù)并通過考核。這一治理體制的有效性在我國國家治理的各個領(lǐng)域中都有所體現(xiàn)，包括經(jīng)濟領(lǐng)域、社會管理領(lǐng)域以及本文研究的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域等。由中央政府制定環(huán)境政策、量化并派發(fā)環(huán)境指標(biāo)，具有一定的客觀性和科學(xué)性，對于地方政府的環(huán)境治理工作具有較強的指導(dǎo)意義，在一定程度上提升了我國環(huán)境治理的效率。2013年新修訂的《環(huán)境保護法》以地域范圍為基礎(chǔ)對各級政府環(huán)境事權(quán)進(jìn)行了劃分，明確規(guī)定地方政府按照其各自行政管轄區(qū)域?qū)Νh(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。

然而，在我國層層加碼的環(huán)境治理體制之下，中央針對環(huán)境治理確定的各項指標(biāo)具有一定的普適性，具體實踐中地方政府面臨種類繁多的環(huán)境事項，可能會傾向于選擇通過操縱數(shù)據(jù)等方式敷衍上級和民眾，逃避其環(huán)境治理責(zé)任，導(dǎo)致人民群眾對地方政府的環(huán)境治理工作也多有不滿。隨著生態(tài)環(huán)境保護被提升到越來越重要的層面，中央陸續(xù)出臺了一系列生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的政策文件，并將環(huán)境指標(biāo)納入地方政府官員考核體系中，但是現(xiàn)實中地方政府官員在面對環(huán)境治理指標(biāo)與現(xiàn)有的各類指標(biāo)沖突時，作為理性人仍然會將經(jīng)濟增長放在優(yōu)先位置，“盡管需要解決經(jīng)濟增長帶來的各種問題，但經(jīng)濟不能停滯，必須保持增長?！?16)楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學(xué)》2012年第11期?？梢哉J(rèn)為地方政府在環(huán)境治理中出現(xiàn)了角色“失靈”，我國的環(huán)境治理體制已經(jīng)不足以滿足現(xiàn)實需要。法律雖然規(guī)定了地方政府環(huán)境責(zé)任，但缺乏明確責(zé)任主體和后果的問責(zé)機制。

為了突破上述困境，促進(jìn)和保障各級地方政府切實履行環(huán)境責(zé)任，中央積極探索完善環(huán)境監(jiān)管機制。2014年末，環(huán)保部門印發(fā)了《環(huán)境保護部綜合督查工作暫行辦法》，開始對地方政府及相關(guān)部門落實環(huán)境保護責(zé)任情況等工作進(jìn)行綜合督查，取得了明顯成效，但是其單純“督政”并沒有涉及地方黨委的環(huán)保責(zé)任。2015年7月，《環(huán)境保護督察方案(試行)》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等文件通過審議，其中明確了先期督察對象，要求強化環(huán)境保護“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”，對問題突出的地方有關(guān)單位和個人追究責(zé)任。環(huán)保督察明確“黨政同責(zé)”，進(jìn)一步以黨中央、國務(wù)院的名義賦予環(huán)保督察以更高的權(quán)威，直接促使地方政府履行環(huán)境保護職責(zé)，取得了突出的成績。中央生態(tài)環(huán)保督察的開展，標(biāo)志著我國“運動式”環(huán)境治理模式的出現(xiàn)以及對地方黨委政府環(huán)境責(zé)任治理追究的不斷強化，對我國的環(huán)境治理體制起到了一定的補充和調(diào)適作用。

(二)中央環(huán)保督察：省級生態(tài)環(huán)保督察的實踐基礎(chǔ)

黨的十八大后，中央實施了一系列針對生態(tài)文明體制的重大改革舉措。2016年1月4日，中央第一個督察小組進(jìn)駐河北省，開展了環(huán)保督察試點工作，包括河北省委書記、省長在內(nèi)的29位省部級領(lǐng)導(dǎo)被約談，體現(xiàn)了中央環(huán)保督察的有力實施。到2018年，中央生態(tài)環(huán)保督察已經(jīng)實現(xiàn)31個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的例行督察全覆蓋，并對20個省市開展了“回頭看”和專項督察。2019年開始這項工作進(jìn)入第二輪，對6個省市和2個央企進(jìn)行了督察(17)仲和：《中央生態(tài)環(huán)保督察五年來成效顯著》，《中國環(huán)境監(jiān)察》2020年第5期。。

經(jīng)過多年發(fā)展，中央生態(tài)環(huán)保督察在解決突出的生態(tài)環(huán)境問題、改善空氣質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用，對省級生態(tài)環(huán)保督察機制的運行起到了良好的引導(dǎo)和示范作用。首先在央地關(guān)系層面來看，中央環(huán)保督察的實施可以對地方政府進(jìn)行“加壓”。很多地方政府環(huán)保壓力在層層傳導(dǎo)中出現(xiàn)了“層層遞減”的現(xiàn)象，地方政府的常規(guī)環(huán)境治理過程中，中央的任務(wù)和指令不能很好地貫徹執(zhí)行，而中央環(huán)保督察的實施可以有效解決這一問題。督察內(nèi)容中的一個重要方面就是中央環(huán)境保護相關(guān)政策的執(zhí)行和落實情況，中央環(huán)保督察在向地方政府傳導(dǎo)環(huán)保壓力的過程中，能夠同時通過督察有效監(jiān)督地方政府的任務(wù)落實情況，避免前文中提到的環(huán)保數(shù)據(jù)造假等問題，壓實地方政府環(huán)保責(zé)任。其次，中央環(huán)保督察的實施，可以有效地吸引地方政府官員的生態(tài)環(huán)境治理注意力(18)王印紅、李萌竹：《地方政府生態(tài)環(huán)境治理注意力研究——基于30個省市政府工作報告(2006—2015)文本分析》，《中國人口·資源與環(huán)境》2017年第2期。，提升地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中的積極性和主動性。中央環(huán)保督察可以向地方政府發(fā)出信號，使地方政府將其政治注意力轉(zhuǎn)移到環(huán)境保護領(lǐng)域中來，具體可以表現(xiàn)為出臺相關(guān)政策法規(guī)、強化環(huán)保部門職責(zé)等。最后，中央環(huán)保督察的實施得到了百姓的高度認(rèn)可，可以提升政府的公信力。百姓的利益是根本利益，目前環(huán)境保護已經(jīng)成為關(guān)系百姓利益的重要方面，中央環(huán)保督察實施中，暢通生態(tài)環(huán)境問題舉報渠道，百姓可以將當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護問題進(jìn)行舉報和監(jiān)督，中央環(huán)保督察小組對百姓提出的問題進(jìn)行督察，使百姓可以參與進(jìn)來，從而提升政府的公信力。

中央生態(tài)環(huán)保督察的強力開展為省級生態(tài)環(huán)保督察機制的運行起到了很好的示范作用。在中央生態(tài)環(huán)保督察全面開展之前，各個省(自治區(qū)、直轄市)也會局部開展小范圍、針對企業(yè)的省級環(huán)境專項督察。2016年中央生態(tài)環(huán)保督察開展以來，在中央生態(tài)環(huán)保督察的帶領(lǐng)和示范下，各個省級黨委政府也積極探索省級生態(tài)環(huán)保督察體系的建立，并在督察內(nèi)容、督察機構(gòu)、相關(guān)文件、督察環(huán)節(jié)、工作方式等具體實踐中跟隨中央環(huán)保督察。

(三)省級生態(tài)環(huán)保督察：中央生態(tài)環(huán)保督察的延伸和補充

中央生態(tài)環(huán)保督察取得了令人矚目的成效，但我們也應(yīng)該看到其在開展過程中面臨的挑戰(zhàn)，從幾次中央環(huán)保督察“回頭看”的結(jié)果來看，部分地區(qū)環(huán)境污染防治問題出現(xiàn)不降反升的“反彈”現(xiàn)象，仍然存在一批整改不力的典型案件，同時在環(huán)境整改中存在著“表面整改”“敷衍整改”“一刀切”“關(guān)停”等生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域形式主義、官僚主義問題(19)代杰、王偉偉：《論生態(tài)環(huán)境保護督察制度的完善》，《中國環(huán)境管理》2018年第6期。。因此，中央環(huán)保督察并不是萬能的，我們應(yīng)該看到其在生態(tài)環(huán)境治理中的有效性邊界，省級生態(tài)環(huán)保督察作為中央生態(tài)環(huán)保督察的延伸，可以對中央生態(tài)環(huán)保督察起到很好的補充作用。

省級生態(tài)環(huán)保督察作為中央生態(tài)環(huán)保督察的延伸，可以有效銜接中央生態(tài)環(huán)保督察。中央生態(tài)環(huán)保督察的效力和強度受制于中央環(huán)保督察小組的進(jìn)駐時間和“回頭看”的開展，隨著中央環(huán)保督察的頻率和強度增加，地方政府環(huán)保工作壓力增大，可能會出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象，對于中央環(huán)保督察下達(dá)的各類整改指標(biāo)敷衍應(yīng)對，選擇性執(zhí)行。省級生態(tài)環(huán)保督察的開展可以有效緩解這一問題，中央生態(tài)環(huán)保督察開展之前，各省(自治區(qū)、直轄市)會積極開展省級生態(tài)環(huán)保督察，自檢自查，提前發(fā)現(xiàn)問題，省級黨委政府在中央生態(tài)環(huán)保督察開展之后，根據(jù)中央的反饋出臺整改意見，并通過省級生態(tài)環(huán)保督察壓實責(zé)任，推動整改。而且相比于中央生態(tài)環(huán)保督察小組，省級生態(tài)環(huán)保督察小組更了解當(dāng)?shù)貙嶋H情況，能夠找準(zhǔn)“痛點”，更好地解決環(huán)境問題，提升整改效率。

省級生態(tài)環(huán)保督察是中央環(huán)保督察的重要補充。中央通過高強度、全覆蓋的中央生態(tài)環(huán)保督察及“回頭看”，可以獲取真實的地方環(huán)境數(shù)據(jù)和政策落實情況，有效緩解央地之間的信息不對稱問題，并提高地方政府對環(huán)境治理的重視和主動性。但是，中央環(huán)保督察的作用局限于提出問題、監(jiān)督整改結(jié)果，具體問題的整改和解決還是要由以省級政府為主的地方政府來推動和實施。省級生態(tài)環(huán)保督察的開展可以作為中央環(huán)保督察的補充，增強督察的持續(xù)性和常態(tài)化。省級黨委政府在中央和市縣之間扮演著“中間人”的角色，省級生態(tài)環(huán)保督察的開展對于提升地方政府環(huán)境治理效能、落實中央環(huán)境政策具有重要作用。此外，中央生態(tài)環(huán)保督察的開展，在一定程度上造成地方相關(guān)部門工作上的碎片化。地方政府的環(huán)保部門，既要接受本級政府管理，又要接受上級環(huán)保部門的指導(dǎo)(20)莊玉乙、胡蓉、游宇：《環(huán)保督察與地方環(huán)保部門的組織調(diào)適和擴權(quán)——以H省S縣為例》，《公共行政評論》2019年第2期。，中央生態(tài)環(huán)保督察開展以來，地方政府環(huán)保部門的工作內(nèi)容分散、難以及時協(xié)同其他部門完成環(huán)境治理的目標(biāo)。省級生態(tài)環(huán)保督察的實踐過程中通常會協(xié)同相關(guān)部門成立專門督察小組負(fù)責(zé)督察相關(guān)事項，包括中央生態(tài)環(huán)保督察以及省級生態(tài)環(huán)保督察的相關(guān)事務(wù)，并配備專門的督察專員，如此可以進(jìn)一步劃分權(quán)責(zé)，推動生態(tài)環(huán)保督察的實施。

三、我國省級生態(tài)環(huán)保督察實踐與問題

2016年以來，在中央生態(tài)環(huán)保督察的帶領(lǐng)和示范下，各省級政府積極探索構(gòu)建省級生態(tài)環(huán)保督察機制。2016年中央生態(tài)環(huán)保督察開展第一輪督察時，少數(shù)省為了迎接中央生態(tài)環(huán)保督察，率先開展了省級生態(tài)環(huán)保督察，如貴州、陜西、山東等。中央生態(tài)環(huán)保督察在2017年實現(xiàn)了全覆蓋，隨后有部分省級政府嘗試開展了省級生態(tài)環(huán)保督察，并在2018、2019兩年內(nèi)開展了第二輪甚至第三輪省級生態(tài)環(huán)保督察及“回頭看”。截至2020年9月，全國有31個省(自治區(qū)、直轄市)已經(jīng)分別全面或部分開展了不同程度、各具特色的省級生態(tài)環(huán)保督察，對解決區(qū)域流域和人民關(guān)心的重點環(huán)境問題，打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，提升地方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

(一)我國省級生態(tài)環(huán)保督察實踐現(xiàn)狀

第一，省級生態(tài)環(huán)保督察機構(gòu)的設(shè)立。在中央生態(tài)環(huán)保督察全面開展之初，各地就陸續(xù)設(shè)立了專門負(fù)責(zé)準(zhǔn)備和配合中央生態(tài)環(huán)保督察的專門機構(gòu)和小組，隨著省級生態(tài)環(huán)保督察的開展，各地進(jìn)一步完善督察機構(gòu)建設(shè)，明確了職責(zé)、人員責(zé)任等，這些機構(gòu)名字不同，但職責(zé)相近(具體如表1)。

表1 省級生態(tài)環(huán)保督察機構(gòu)設(shè)置情況

第二，省級生態(tài)環(huán)保督察專門文件的出臺。 部分省(自治區(qū)、直轄市)為了更有效率地開展生態(tài)環(huán)保督察，最大發(fā)揮生態(tài)環(huán)保督察的有效性，分別制定發(fā)布了專門的政策文件及相關(guān)文件，這些專門的政策文件，為省級生態(tài)環(huán)保督察的開展，提供了政策依據(jù)和指導(dǎo)，并且規(guī)范了督察的工作方式等(具體如表2)。

表2 各省(自治區(qū)、直轄市)已發(fā)布的生態(tài)環(huán)保督察文件

第三，各具特色的省級生態(tài)環(huán)保督察工作方式。各省(自治區(qū)、直轄市)開展省級生態(tài)環(huán)保督察之初，大部分都是按照中央生態(tài)環(huán)保督察的運作模式來構(gòu)建省級生態(tài)環(huán)保督察機制，在此基礎(chǔ)之上，結(jié)合實踐經(jīng)驗和各地環(huán)保工作的實際，各自都有不同程度的創(chuàng)新(具體如表3)。

表3 各省(自治區(qū)、直轄市)督察工作方式創(chuàng)新

(二)我國省級生態(tài)環(huán)保督察存在的問題

中央以及省級生態(tài)環(huán)保督察開展以來，都體現(xiàn)出了生態(tài)環(huán)保督察制度在環(huán)境治理中的巨大優(yōu)越性，對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的各類違法行為產(chǎn)生了強大的威懾力。但目前，省級生態(tài)環(huán)保督察在實踐中暴露出一些問題。特別是與中央環(huán)保督察相比，在督察工作的權(quán)威性、督察制度的規(guī)范性、督察整改的連續(xù)性等方面還存在較大差距。

第一，省級生態(tài)環(huán)保督察定位不夠明確，權(quán)威性不足。目前，中央生態(tài)環(huán)保督察的實施已經(jīng)取得了明顯成效，在一定程度上提升了地方政府在環(huán)境治理中的主動性和積極性。在中央的示范和倡導(dǎo)之下，各省級政府開展的省級生態(tài)環(huán)保督察是落實省級黨委政府環(huán)境治理責(zé)任，銜接中央生態(tài)環(huán)保督察的重要舉措，然而在實踐過程中存在定位不明確、權(quán)威性不足的困境。首先，省級生態(tài)環(huán)保督察目標(biāo)和內(nèi)容定位出現(xiàn)偏差。各省級政府開展省級生態(tài)環(huán)保督察之初，大多選擇將“迎檢”作為督察目標(biāo)，在中央生態(tài)環(huán)保督察開展之前做好自查，并在中央給出整改意見之后，對存在的生態(tài)環(huán)境問題整改情況進(jìn)行督察。在開展省級生態(tài)環(huán)保督察時，盲目追隨中央，將督察重點放到中央生態(tài)環(huán)保督察覆蓋到的地區(qū)和要求整改的問題，對于中央生態(tài)環(huán)保督察沒有覆蓋到的地區(qū)、沒有觸及到的問題關(guān)注度不夠，缺乏省級生態(tài)環(huán)保督察的自主性。其次，省級生態(tài)環(huán)保督察作為中央生態(tài)環(huán)保督察的延伸和補充，本應(yīng)具有較高的權(quán)威性，然而，在省級生態(tài)環(huán)保督察的實際開展過程之中，存在著宣傳不到位，信息公開機制不完善，民眾知曉度、參與度、信任度較低等問題。通過查閱各省級生態(tài)環(huán)境部門官網(wǎng)，只有少數(shù)幾個省(直轄市、自治區(qū))的網(wǎng)站設(shè)立了工作專欄，將與生態(tài)環(huán)保督察的相關(guān)政策、文件、報道等信息集中公開。大部分省級生態(tài)環(huán)境部門官網(wǎng)關(guān)于省級生態(tài)環(huán)保督察的信息公開較少，甚至有少數(shù)省(直轄市、自治區(qū))已經(jīng)開展了省級生態(tài)環(huán)保督察但沒有在官網(wǎng)公開相關(guān)信息，或者只公布了開展時間，但沒有提供民眾舉報熱線、信箱等民眾參與的渠道。省級生態(tài)環(huán)保督察如果沒有民眾參與，將成為政府的“獨角戲”，將大大減少省級生態(tài)環(huán)保督察的權(quán)威性和實效性。

第二，省級生態(tài)環(huán)保督察體系不夠完善，規(guī)范程度較低。我國省級生態(tài)環(huán)保督察開展程度存在很大差異，有的省份第三輪已經(jīng)開始，并順利開展了前兩輪的“回頭看”工作，個別省份才剛剛準(zhǔn)備開展，尚未投入實踐。目前，我國的省級生態(tài)環(huán)保督察體系不完善，主要體現(xiàn)在督察主體、督察目標(biāo)、督察方式、督察依據(jù)等方面。首先，從督察主體來看，上文提到各省(自治區(qū)、直轄市)分別設(shè)立了專門的省級生態(tài)環(huán)保督察機構(gòu)并配備督察專員，但各地設(shè)置的專門機構(gòu)及人員配置差異較大，存在權(quán)責(zé)不對等、層級不一致的現(xiàn)象。少數(shù)幾個省份省級環(huán)保督察小組組長由省長直接擔(dān)任，部分省份組長由廳級干部擔(dān)任，多數(shù)省份組長由副省長擔(dān)任。此外，省級生態(tài)環(huán)保督察專門機構(gòu)存在著職權(quán)模糊的問題，在實踐中面臨著專業(yè)人員缺乏、工作任務(wù)重、承擔(dān)責(zé)任大等矛盾，不利于省級生態(tài)環(huán)保督察工作開展。其次，從督察依據(jù)來看，大部分已經(jīng)開展省級生態(tài)環(huán)保督察的省(自治區(qū)、直轄市)出臺了專門的政策文件，并對省級環(huán)保督察的目標(biāo)、內(nèi)容、工作方式等進(jìn)行了闡述，但這些專門文件具體內(nèi)容存在盲目跟隨中央、督察目標(biāo)未根據(jù)實際因地制宜、未與當(dāng)?shù)刂攸c環(huán)境治理問題結(jié)合等問題。最后，省級生態(tài)環(huán)保督察還存在督察進(jìn)度時間長短不一致、督察前期準(zhǔn)備不足，督察過程程序不明晰、信息公開程度低等問題。從總體上來看，我國的生態(tài)環(huán)保督察體制建設(shè)還處于探索階段，需要在中央和省級政府的督察實踐中不斷完善。

第三，省級生態(tài)環(huán)保督察缺乏長效機制，持續(xù)性不足。我國當(dāng)前開展的環(huán)保督察，無論是中央環(huán)保督察還是省級生態(tài)環(huán)保督察，都與以前的環(huán)境監(jiān)管工作存在一定差異，生態(tài)環(huán)保督察是通過自上而下的方式，短時間內(nèi)將各類資源及相關(guān)措施調(diào)動起來，屬于典型的“運動式”環(huán)境治理模式，該種模式雖然短期內(nèi)能夠取得明顯成效，但從長遠(yuǎn)來看，需要作出轉(zhuǎn)型。在我國當(dāng)前的省級生態(tài)環(huán)保督察實踐中，尚未形成規(guī)范的督察機制，存在連續(xù)性不足的缺陷。具體體現(xiàn)在以下方面：首先，每屆任期內(nèi)，只有集中督察和隨后的整改督察呈現(xiàn)出時間點分布(21)但家文：《省級生態(tài)環(huán)保督察應(yīng)保持常態(tài)化》，《中國環(huán)境報》2020年8月18日。。缺乏連續(xù)性的省級生態(tài)環(huán)保督察可能很難對當(dāng)?shù)厥〖壱韵赂骷夵h委和政府形成一個長期的和強大的威懾和壓力，甚至留下“一陣風(fēng)”督察的印象，導(dǎo)致省級生態(tài)環(huán)保督察的影響大大減少。其次，從省級生態(tài)環(huán)保督察專門機構(gòu)來看，其作為省級生態(tài)環(huán)保督察的主要實施主體，存在著層級不明晰、權(quán)責(zé)不明確等問題，難以做到常態(tài)化、有計劃的日常督察，并且每年可能會因為省級黨委政府的臨時決定和督察對象調(diào)整而在準(zhǔn)備不足的情況下倉促上陣，這些都嚴(yán)重影響和制約著省級生態(tài)環(huán)保督察機構(gòu)的有序工作和理想效果。再次，省級生態(tài)環(huán)保督察結(jié)果運用有效性不足。目前省級生態(tài)環(huán)保督察實踐中，大部分都將重點放在了督察過程，忽視了督察結(jié)果的運用。截至目前，只有少數(shù)幾個省份開展了“回頭看”的工作。通過公開信息可以發(fā)現(xiàn)，部分省份將工作重點放在了督察過程，往往只是停留在了發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行通報的階段，但并沒有繼續(xù)對問題的責(zé)任者進(jìn)行問責(zé)及對問題的整改進(jìn)行督察。督察結(jié)果以督察整改報告的形式呈現(xiàn)出來，旨在督促市縣政府整改目前存在的問題，落實生態(tài)環(huán)保責(zé)任。然而，在實踐過程中，只有部分省份針對督察的結(jié)果采取了環(huán)保約談、干部追責(zé)等措施，多數(shù)省份并沒有運用督察結(jié)果壓實地方政府的環(huán)保責(zé)任，存在大量的表面整改、虛假整改現(xiàn)象。

四、我國省級生態(tài)環(huán)保督察的優(yōu)化路徑

完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)督體系，必須加強生態(tài)環(huán)保督察體系建設(shè)。生態(tài)環(huán)保督察體系應(yīng)覆蓋中央和省級，形成國家和省的分級監(jiān)督機制，中央和地方相結(jié)合，形成長效工作機制。要達(dá)到這一目標(biāo)需要全面推動建立省級生態(tài)環(huán)保督察機制，通過中央生態(tài)環(huán)保督察落實地方黨委政府環(huán)保責(zé)任，建立常態(tài)化的省級生態(tài)環(huán)保督察機制，并通過“運動式”的中央環(huán)保督察對省級生態(tài)環(huán)保督察相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督和管理，利用生態(tài)環(huán)保督察來考核地方政府的常規(guī)環(huán)境治理工作。本文認(rèn)為應(yīng)該將省級生態(tài)環(huán)保督察的最終目的確定為督促各級地方政府及環(huán)保部門主動行動起來，推動地方黨委政府落實環(huán)保責(zé)任，提高思想認(rèn)識，建立起環(huán)保督察的長效體系。可從以下幾個路徑優(yōu)化省級生態(tài)環(huán)保督察：

(一)明確省級生態(tài)環(huán)保督察定位，提高督察權(quán)威

建立有中國特色的兩級生態(tài)環(huán)保督察體制，關(guān)鍵一步是要明確省級生態(tài)環(huán)保督察在環(huán)保督察體制內(nèi)的定位。為了更好地發(fā)揮省級生態(tài)環(huán)保督察的作用，在接下來的督察工作中，建議中央在當(dāng)前的省級生態(tài)環(huán)保督察實踐中吸取經(jīng)驗，通過對目前省級生態(tài)環(huán)保督察的開展?fàn)顩r、存在問題等進(jìn)行總結(jié)，在此基礎(chǔ)之上出臺權(quán)威文件，明確省級生態(tài)環(huán)保督察的定位，劃分中央政府和地方政府在環(huán)境治理特別是生態(tài)環(huán)保督察的權(quán)責(zé)范圍，對各省(自治區(qū)、直轄市)的生態(tài)環(huán)保督察工作開展提供支持和指導(dǎo)，并督促各省(自治區(qū)、直轄市)完善省級生態(tài)環(huán)保督察工作方案，明確省級生態(tài)環(huán)保督察的目標(biāo)、內(nèi)容等。為了保障省級生態(tài)環(huán)保督察的實施效率，中央環(huán)保督察應(yīng)該發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用，建立中央和省級政府之間的銜接機制，對省級生態(tài)環(huán)保督察工作的實施和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，壓實地方責(zé)任。例如設(shè)立駐省督察機構(gòu)、增加省級督察結(jié)果上報環(huán)節(jié)等。另外，省級生態(tài)環(huán)保督察應(yīng)該各具特色，而不只是跟隨中央。各省級政府在開展省級生態(tài)環(huán)保督察時，需要立足各地環(huán)境治理工作實際，根據(jù)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境治理重難點確定督察目標(biāo)和內(nèi)容，并將生態(tài)環(huán)保督察和各類環(huán)境治理工作相聯(lián)系，如：海洋督察、環(huán)保攻堅戰(zhàn)、流域治理、海洋環(huán)境治理、空氣污染治理等專項治理。

(二)健全省級生態(tài)環(huán)保督察體系，規(guī)范督察工作

省級政府應(yīng)進(jìn)一步增強生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的注意力配置，將督察工作落到實處，健全省級生態(tài)環(huán)保督察體系，提升督察能力。首先，提高督察主體的督察能力，加強生態(tài)環(huán)保督察工作中的組織建設(shè)，加強相關(guān)部門協(xié)同。督察主體要形成“1+N”的工作機制，體現(xiàn)出多部門合作的特點，這樣既能夠按部門職能對口督察下一級，又能夠讓生態(tài)環(huán)保督察更專業(yè)、效果更明顯。同時也要賦予督察機構(gòu)在組織權(quán)威、職權(quán)范圍、運行機制等各個方面更高的組織權(quán)威性和資源動員能力。其次，督察開展之前做好準(zhǔn)備工作，督察開展過程中按照督察程序穩(wěn)步開展，建議在督察前期做好調(diào)查，掌握信息，制定詳細(xì)的督察計劃，建議在一屆黨委、政府任期內(nèi)，首先制定至少一輪的集中督察和“回頭看”計劃，除此之外，建議每年制定年度的日常督察計劃，明確每年的督察對象、督察重點、督察目標(biāo)、督察方式、督察內(nèi)容、督察進(jìn)駐時間等。在督察開展過程中，能夠確保督察人員有足夠的時間深入基層開展日常督察，能夠全面、深入地了解到當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境工作情況等，并做好記錄，從而為每年開展的集中督察打下堅實的基礎(chǔ)。最后，省級生態(tài)環(huán)保督察需要完善信息公開機制，暢通公民參與監(jiān)督渠道。例如，加強生態(tài)環(huán)境部門網(wǎng)站建設(shè)、公布督察方案及結(jié)果公示、加強媒體宣傳等。此外，還要暢通民眾舉報途徑，提供民眾舉報熱線、舉報信箱等各種渠道。

(三)加強生態(tài)環(huán)保督察制度化建設(shè)，構(gòu)建長效機制

我國的《環(huán)境保護法》中，明確了各級政府的環(huán)境保護責(zé)任，各地方出臺的行政規(guī)章及地方性法規(guī)中也對地方政府的監(jiān)督、執(zhí)法權(quán)力有所提及，然而，關(guān)于上級政府如何針對地方政府環(huán)保職責(zé)的履行情況進(jìn)行監(jiān)管問責(zé)等在相關(guān)法律法規(guī)中尚不深入，生態(tài)環(huán)保督察制度有待完善，特別是黨政同責(zé)的監(jiān)管制度缺乏進(jìn)一步落實。此外，當(dāng)前中央和各省(自治區(qū)、直轄市)出臺的專門文件從性質(zhì)上看，大多都屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件和行政規(guī)范性文件，也在很大程度上影響了環(huán)保督察的權(quán)威性，構(gòu)建長效機制，需要加強生態(tài)環(huán)保督察制度化建設(shè)，迫切需要制定更高層級的環(huán)保督察專門立法。這樣一來，既可以對生態(tài)環(huán)保督察的細(xì)節(jié)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，從而完善督察工作機制，也能夠?qū)F(xiàn)有的成熟經(jīng)驗以立法形式固定下來。首先，中央層面，應(yīng)在當(dāng)前已有政策文件的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步出臺省級生態(tài)環(huán)保督察的相關(guān)政策，對其定位、職權(quán)、重點等進(jìn)行指導(dǎo)，為省級生態(tài)環(huán)保督察的開展提供充分的法律依據(jù)。其次，通過梳理各省(自治區(qū)、直轄市)目前出臺的政策文件可知，目前各省的省級生態(tài)環(huán)保督察政策體系還在探索之中，大部分只是出臺了試行的省級生態(tài)環(huán)保督察方案，并且其中內(nèi)容千篇一律，盲目復(fù)制中央文件。各省(自治區(qū)、直轄市)應(yīng)根據(jù)自身實踐情況，積極探索創(chuàng)新，出臺指導(dǎo)規(guī)范的省級生態(tài)環(huán)保督察行政法規(guī)，并將其與現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)相銜接。