地方政府債務(wù)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響分析
——基于城投債視角

戴 玲，蔣鈺琦

(安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230601)

一、文獻(xiàn)綜述

自2008年爆發(fā)金融危機(jī)以來，為了減輕消極影響，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府實(shí)施了積極的財(cái)政政策即“四萬億計(jì)劃”來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)，中央提出的四萬億有大部分需要地方政府來配合完成，導(dǎo)致地方政府債務(wù)持續(xù)攀升。同時(shí)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，尤其是提出以人為本的新型城鎮(zhèn)化，要求更高的基礎(chǔ)設(shè)施與人民需求和城鎮(zhèn)化相匹配，財(cái)政支出增大。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)地方未償債務(wù)截至2020年7月底已達(dá)24.17萬億元，相比于2020年初的15.32萬億元，增加了8.32萬億元。在中國(guó)地方政府債券中，一般債券和專項(xiàng)債券分別占51.6%和48.4%，地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)迅速，風(fēng)險(xiǎn)不斷上升，受到了越來越多的社會(huì)關(guān)注。本文將以城投債余額作為地方政府債券的代理指標(biāo)，建立模型來分析地方政府債務(wù)給地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的影響。

通過對(duì)以往研究成果的分析，可以發(fā)現(xiàn)與地方政府債務(wù)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)的效應(yīng)研究存在爭(zhēng)議，大致可以分為三類，分別是正面促進(jìn)作用、負(fù)面阻礙作用和非線性關(guān)系。地方政府債務(wù)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有積極的促進(jìn)作用。凱恩斯認(rèn)為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)就是要放在需求的管理方面，而政府債務(wù)是需求管理的重要途徑之一，政府債務(wù)的增加有利于管理需求，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。鄧曉蘭和黃顯林認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)與國(guó)債水平關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，應(yīng)該維持合理的赤字水平與國(guó)債規(guī)模。[1]亞當(dāng)·斯密認(rèn)為政府債務(wù)過重就會(huì)增加稅賦，稅負(fù)過重會(huì)導(dǎo)致商人以及工廠會(huì)將貨幣資本轉(zhuǎn)移到稅負(fù)較輕的國(guó)家，對(duì)國(guó)家造成損失。白景明總結(jié)了財(cái)政赤字與政府債務(wù)的關(guān)系，他認(rèn)為政府發(fā)行債務(wù)是彌補(bǔ)財(cái)政赤字的主要手段，償還債務(wù)會(huì)推高財(cái)政赤字。[2]地方政府債務(wù)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間呈現(xiàn)先上升后下降即倒U型的非線性趨勢(shì)。毛婕和黃春元的研究認(rèn)為，如果債務(wù)水平?jīng)]有達(dá)到閾值，那么地方政府舉債就會(huì)起到明顯的積極作用，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；如果債務(wù)水平達(dá)到閾值以上，那么地方政府舉債的負(fù)面作用占優(yōu)勢(shì)，地方債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用放緩，甚至抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。[3]通過分析地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)二者間的關(guān)系，國(guó)內(nèi)外學(xué)者發(fā)現(xiàn)，應(yīng)該將地方政府債務(wù)控制在一個(gè)合理范圍之內(nèi)(平衡點(diǎn)或拐點(diǎn)之前)，雖然對(duì)平衡點(diǎn)是多少還存在爭(zhēng)議，但普遍認(rèn)為不能為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無休止的擴(kuò)大債務(wù)。[4]

由于我國(guó)政府債務(wù)數(shù)據(jù)是不公開，不確定的，獲取的難度相對(duì)比較大，得到的數(shù)據(jù)比較分散，從而對(duì)研究造成了一定的影響，部分學(xué)者債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)來源于國(guó)家審計(jì)署分別于2011年及2013年發(fā)布的35號(hào)公告和32號(hào)公告，時(shí)效性較差，截至2017年12月末，地方政府債券的存量為14.74萬億元，在這之中，超過90%的存量為城投類公司債，總計(jì)13.41萬億元。在我國(guó)債券市場(chǎng)發(fā)展期間，城投債不僅將大量資金提供給了地方政府，而且使其資金短缺的問題得到了有效解決，成為地方政府融資的重要途徑之一，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響引起了越來越多的學(xué)者關(guān)注?；诔峭豆镜馁Y產(chǎn)負(fù)債表，宋敏系統(tǒng)的分析了城投債的借債規(guī)模，并對(duì)城投公司存在的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了探究。[5]通過對(duì)江蘇省城投債發(fā)行規(guī)模的實(shí)證分析，張思云和湯潔分別指出，在未來的幾年內(nèi)，本省可以將城投債風(fēng)險(xiǎn)控制到合理的范圍之內(nèi)。[6-7]基于城投債的交易規(guī)模，王永欽與陳映輝對(duì)我國(guó)地方政府的債務(wù)問題進(jìn)行了分析，并發(fā)現(xiàn)其主要障礙是預(yù)算軟約束。[8]通過對(duì)城投公司各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理與財(cái)務(wù)指標(biāo)的考量，丁繼平對(duì)地方政府的還債水平進(jìn)行了定量分析，從而達(dá)到判斷和評(píng)價(jià)城投債風(fēng)險(xiǎn)的目的。[9]本文將基于城投債視角，根據(jù)各省每年發(fā)行債券日及發(fā)行年限，計(jì)算出每年該省的債券余額量，以我國(guó)30個(gè)省份的城投債余額規(guī)模為代理指標(biāo)，通過實(shí)證分析地方政府債務(wù)給地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的影響。

二、地方政府債務(wù)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本關(guān)系

擁有財(cái)政收入的政府及其所屬預(yù)算單位以信用為原則以承擔(dān)還本付息為前提發(fā)行的債券，就是地方政府債務(wù)。政府通常以土地為杠桿獲得企業(yè)大規(guī)模借債，企業(yè)作為借債人會(huì)享有稅收利好或以低價(jià)獲得土地使用權(quán)的權(quán)利。[10]政府債務(wù)是一種特殊的財(cái)政收入，在政府的財(cái)政收入不足以滿足城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，政府會(huì)舉借債務(wù)使得財(cái)政收入增加，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用會(huì)出現(xiàn)放緩趨勢(shì)，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)達(dá)到國(guó)際警戒線60%以上時(shí)，甚至?xí)?duì)地方發(fā)展起到阻礙作用。[11]同時(shí)，中國(guó)的地區(qū)發(fā)展存在顯著的失衡問題，因此，地方政府債務(wù)也會(huì)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成不同的影響，隨著人均城投債余額的提高，全國(guó)人均GDP也隨之提高；東部省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高，償債能力較高，中西部省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低，償債能力相對(duì)較低；全國(guó)的人均城投債余額跟人均GDP在前期成正比，但隨著人均城投債余額的增加，人均GDP出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)，存在倒U型關(guān)系。[12]

綜上所述，地方政府債務(wù)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本關(guān)系可以概述為三點(diǎn)：(1)地方舉借債務(wù)既可以彌補(bǔ)財(cái)政赤字促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又可能加大財(cái)政壓力阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，產(chǎn)生的影響的不同取決于資金的使用方向、使用效率以及地方政府的債務(wù)承受能力。[13](2)如果地方政府債務(wù)控制在合理范圍內(nèi)，則可以起到改善民生應(yīng)對(duì)危機(jī)的作用。如果濫用地方政府資金，使其突破合理范圍，則會(huì)加大財(cái)政壓力，擠出私人投資，糾正市場(chǎng)失靈的作用由正轉(zhuǎn)負(fù)。[14](3)發(fā)展程度不同的地區(qū)，由于資金使用方向、資金使用效率以及地區(qū)償債能力的不同，地方債務(wù)產(chǎn)生的效果也會(huì)有所不同。[15]

三、實(shí)證模型、變量說明與數(shù)據(jù)來源

(一)計(jì)量模型構(gòu)建

在對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響進(jìn)行分析時(shí)，本文選取了30個(gè)省級(jí)政府的420個(gè)樣本量的債務(wù)數(shù)據(jù)，并將面板數(shù)據(jù)模型運(yùn)用到了其中。通過對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)資料的收集與整理，發(fā)現(xiàn)在地方政府與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間，可能存在非線性關(guān)系，也就是倒“U”型關(guān)系。所以，本文將二次項(xiàng)加入了模型，并建立了下述模型：

pcgdpit=α+βpcdebtit+γpcdebt2it+θXit+ui+λt+εit

(1)

其中，pcgdp代表人均國(guó)民生產(chǎn)總值，pcdebt代表人均城投債余額，i代表省份，t代表年度，X為其他解釋變量，包括稅負(fù)水平、城鎮(zhèn)化率、負(fù)債率、居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)等因素。

被解釋變量pcgdp：本研究將pcgdp(人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值)運(yùn)用到了其中，用來表示經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；核心解釋變量debt：在表示地方政府債券時(shí)，本文采用了人均城投債余額這一指標(biāo)。

其他解釋變量：(1)城鎮(zhèn)化率urban(城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝?，城鎮(zhèn)化率高代表城市的基礎(chǔ)建設(shè)投入高，一般來說債務(wù)水平更高。(2)居民價(jià)格消費(fèi)指數(shù)cpi，反映一個(gè)家庭消費(fèi)物品的價(jià)格變化和地方經(jīng)濟(jì)的膨脹水平。(3)財(cái)政收入revenue，衡量一國(guó)政府財(cái)力的指標(biāo)。(4)財(cái)政支出spending，政府可支配的貨幣額，與城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求成正比。

表1 各變量的描述性統(tǒng)計(jì)

(二)回歸結(jié)果與穩(wěn)健性檢驗(yàn)

根據(jù)發(fā)改委的解釋，我國(guó)省份按政策劃分為東、中、西部。東部、中部、西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度依次變?nèi)?。本文重點(diǎn)通過東部和中西部來劃分以體現(xiàn)地區(qū)的差異性。

表2各地區(qū)固定效應(yīng)回歸結(jié)果

全國(guó) 東部 中西部Pcdebt2.528980???2.827133???2.452043(0.347277)(0.490406)(1.517867)Pcdebt2-0.000040???-0.000066???-0.000173(0.000015)(0.000020)(0.000177)Cpi502.490162-285.064449632.048941(563.164383)(1201.082876)(599.916933)revenue8.048838???12.911719???8.730302???(0.755373)(1.634748)(2.232976)spending-4.147326???-9.080054???-3.588418???(0.631108)(1.464004)(1.177200)urban83257.940???86647.1113???80656.1230???(4194.290348)(8699.087295)(7365.762579)_cons-5.85319e+0430291.994591-6.95245e+04(58433.902376)(1.24352e+05)(61939.696015)

根據(jù)實(shí)證結(jié)果可知，全國(guó)各地區(qū)的地方政府債務(wù)的一次項(xiàng)都是正值，二次項(xiàng)都是負(fù)值，二者間存在明顯的倒“U”型。整體來看，地方政府債務(wù)規(guī)模會(huì)對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有正向作用，但超過閾值，則會(huì)起反作用，阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[16]計(jì)算得出，全國(guó)的人均債務(wù)余額為2 355元，東部省份的人均債務(wù)余額為3 411元，中西部省份的人均債務(wù)余額為1 547元，說明當(dāng)前我國(guó)各地的政府債務(wù)情況并不相同。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境更完善，有利于更好地消化債務(wù)，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保持合理的債務(wù)比率，所以人均債務(wù)承受水平較高。相比于東部，中部和西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低，抗債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能力低于國(guó)家水平，人均償債能力較弱。[17]表2還顯示，財(cái)政收入前系數(shù)為正，說明財(cái)政收入在某種意義上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，財(cái)政支出前系數(shù)為負(fù)，說明財(cái)政支出在一定范圍內(nèi)對(duì)一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起負(fù)作用，城鎮(zhèn)化率前的系數(shù)為正，說明一個(gè)地方的城鎮(zhèn)化是推動(dòng)一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上起到了不可替代的作用。居民消費(fèi)指數(shù)前面系數(shù)在全國(guó)和中西部時(shí)為正，在東部省份為負(fù)，說明居民消費(fèi)指數(shù)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有顯著影響。

利用債務(wù)率對(duì)人均債務(wù)余額進(jìn)行替換，并利用人均GDP增長(zhǎng)率對(duì)重負(fù)基準(zhǔn)進(jìn)行替換。同時(shí)全面檢驗(yàn)了以上基準(zhǔn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。上述結(jié)果可以得到核心解釋變量的估計(jì)系數(shù)的符號(hào)和顯著性在任何一種計(jì)量模型下的結(jié)果均符合基準(zhǔn)回歸結(jié)果，也就是說，本文采用的模型與核心解釋變量具有良好的穩(wěn)健性。

四、結(jié)論和政策建議

從上文的分析中，可以得到以下結(jié)論：(1)地方舉債規(guī)?？刂圃诤侠矸秶鷥?nèi)，對(duì)于有效擴(kuò)大投資，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)起積極作用，但當(dāng)?shù)胤絺鶆?wù)突破平衡點(diǎn)時(shí)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用會(huì)放緩甚至?xí)鹱璧K作用。(2)我國(guó)地區(qū)間存在顯著的差異，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，承受債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力比較強(qiáng)；中部與西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)欠發(fā)達(dá)因而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)承受能力較弱。

通過以上的研究結(jié)果可提供以下政策建議：在債務(wù)規(guī)?？煽氐那疤嵯?，第一，適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)發(fā)行能夠有效地促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因此地方政府債務(wù)發(fā)行的方式應(yīng)該向公眾開放，朝著正?；屯该鞫鹊姆较蜻M(jìn)行改革；由于過高的地方債務(wù)規(guī)模將對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來負(fù)面阻礙影響，所以地方政府債務(wù)處理機(jī)制和規(guī)模預(yù)警的建立是必須且必要的。[18]第二，可以適當(dāng)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)的債務(wù)規(guī)模，按時(shí)發(fā)放中央的債務(wù)補(bǔ)助資金，利用債務(wù)來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。第三，按照地方政府不同的發(fā)債目的，基于對(duì)地區(qū)財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)，合理控制經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，并將債務(wù)資金對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用充分發(fā)揮出來。第四，完善官員業(yè)績(jī)考核制度，避免出現(xiàn)為了盲目追求業(yè)績(jī)大肆舉債投資的現(xiàn)象；再者對(duì)地方官員在任期間有無逾期債務(wù)或違約行為進(jìn)行調(diào)查，并判斷其舉債的合理性。除此之外，還要加快地方債務(wù)責(zé)任制度的建立與健全，對(duì)主體的債務(wù)責(zé)任予以明確，進(jìn)一步豐富評(píng)估、審計(jì)和問責(zé)制方法，從而改善系統(tǒng)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。