提高全面預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)效用的若干思考

蘭雄德 福建省武平縣財(cái)政國(guó)庫(kù)支付中心

引言

行政事業(yè)單位全面預(yù)算績(jī)效管理是以財(cái)政預(yù)算資金為對(duì)象，以行政事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算在一定時(shí)期內(nèi)所達(dá)到的總體產(chǎn)出和結(jié)果為內(nèi)容，包含了事前績(jī)效目標(biāo)、事中績(jī)效監(jiān)督、事后績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)用四個(gè)環(huán)節(jié)的全過(guò)程管理。對(duì)預(yù)算管理事后績(jī)效的評(píng)價(jià)，可以追溯檢驗(yàn)和反思事前績(jī)效目標(biāo)是否合理、事中績(jī)效監(jiān)控是否執(zhí)行有力、有效，也為績(jī)效管理結(jié)果的應(yīng)用提供依據(jù)。因此，全面預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)的效用，在全方位、全過(guò)程、全覆蓋的績(jī)效管理中起著承前啟后的關(guān)鍵作用。

一、全面預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)應(yīng)發(fā)揮的作用

（一）有利于激發(fā)行政事業(yè)單位全面預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)

預(yù)算績(jī)效就是在財(cái)政資金的分配、使用上必須充分考慮預(yù)算績(jī)效原則，力求“少花錢多辦事，花了錢辦成事”。以績(jī)效為導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制，是根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果的優(yōu)劣與下一年度預(yù)算安排、單位評(píng)先評(píng)優(yōu)和干部的選拔任用等激勵(lì)措施相掛鉤，使各行政事業(yè)單位從關(guān)注獲得多少預(yù)算資源，轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注預(yù)算資金的使用效益上，從而激發(fā)各級(jí)各類行政事業(yè)單位的全面預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)。

（二）有利于發(fā)揮對(duì)項(xiàng)目預(yù)算分配的導(dǎo)向作用

財(cái)政資源的有限性要求在對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行財(cái)政資金的分配做預(yù)算時(shí)要“牽住牛鼻子”，力求做到“好鋼用在刀刃上”，同時(shí)還要學(xué)會(huì)“彈鋼琴”。全方位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)要遵循抓住關(guān)鍵少數(shù)的同時(shí)兼顧次要多數(shù)的原則，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算從立項(xiàng)緊要性、投入產(chǎn)出效率、績(jī)效目標(biāo)達(dá)成度、實(shí)施方案科學(xué)性、資金分配與使用的合規(guī)性等方面進(jìn)行評(píng)估論證，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為決定預(yù)算安排的依據(jù)，這樣就有利于發(fā)揮預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算分配的導(dǎo)向作用，從而增強(qiáng)財(cái)政資金使用的符合性和有效性。

（三）有利于提升預(yù)算績(jī)效過(guò)程管理水平

預(yù)算績(jī)效管理需要以“績(jī)效”為核心構(gòu)建一個(gè)具有持續(xù)改進(jìn)功能的體系。這個(gè)體系必須具備對(duì)目標(biāo)明確的預(yù)算編制的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控的功能，具備通過(guò)預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋應(yīng)用，查找偏差與糾錯(cuò)的功能。這些功能使績(jī)效管理思維自始至終貫穿于融入預(yù)算管理全過(guò)程及其各個(gè)環(huán)節(jié)，以調(diào)動(dòng)行政事業(yè)單位管理者領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮和全員參與意識(shí)的提高，從而提升預(yù)算績(jī)效過(guò)程管理的能力和水平。

（四）有助于促進(jìn)行政事業(yè)單位治理能力的提升

以績(jī)效為導(dǎo)向的全面預(yù)算績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，能夠極大地促進(jìn)行政事業(yè)單位在組織變革、制度建設(shè)與落實(shí)、流程改善、過(guò)程管理、管理的系統(tǒng)觀念、基于數(shù)據(jù)的決策、全員學(xué)習(xí)成長(zhǎng)、強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)與增進(jìn)公眾滿意的服務(wù)改進(jìn)，以及基于質(zhì)量與效益并重的項(xiàng)目建設(shè)等方面取得長(zhǎng)足的進(jìn)步。在此基礎(chǔ)上，促進(jìn)行政事業(yè)單位增強(qiáng)責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，開(kāi)創(chuàng)想干事、能干事、干成事的新局面，立志于工作的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、發(fā)展，從而推動(dòng)單位治理能力的提升。

（五）有助于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、堵塞漏洞，及時(shí)糾正和預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)

預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的質(zhì)量及合規(guī)性，可以從對(duì)相關(guān)項(xiàng)目預(yù)算的目標(biāo)和各級(jí)指標(biāo)的考核評(píng)價(jià)中得以體現(xiàn)。對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的各個(gè)核心指標(biāo)以及關(guān)聯(lián)性指標(biāo)進(jìn)行有效的績(jī)效考核評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果可評(píng)判預(yù)算執(zhí)行過(guò)程及各環(huán)節(jié)是否符合適用的法律法規(guī)、政策和制度的要求。對(duì)評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的問(wèn)題，分析原因并及時(shí)采取必要的糾正措施或預(yù)防措施，進(jìn)行及時(shí)有效的糾偏，以堵塞漏洞，達(dá)到及時(shí)糾正和預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（六）有利預(yù)算算績(jī)效管理的持續(xù)改進(jìn)

預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)可以為全面預(yù)算績(jī)效管理鍛煉有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的實(shí)戰(zhàn)性人才，積累實(shí)戰(zhàn)性的評(píng)價(jià)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)，豐富預(yù)算績(jī)效管理數(shù)據(jù)，為往后的全面預(yù)算績(jī)效管理提供專業(yè)化人才、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、數(shù)據(jù)等方面的支持，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理水平在持續(xù)改進(jìn)中不斷提高。

二、提高全面預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)效用的建議

當(dāng)前，行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理理念不強(qiáng)，預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)工作尚顯薄弱?？?jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量不高，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)考核成果的效用認(rèn)知不足，應(yīng)用推廣力度不夠大，對(duì)促進(jìn)行政事業(yè)單位擔(dān)當(dāng)作為意識(shí)的提升、治理體系建設(shè)和治理能力提高的引導(dǎo)、驅(qū)動(dòng)不足。為了提高預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)效用，促進(jìn)行政事業(yè)單位全面預(yù)算績(jī)效管理效度，本文提出如下建議：

（一）建立一個(gè)績(jī)效導(dǎo)向的基于PDCA 循環(huán)的全面預(yù)算績(jī)效管理體系

全面預(yù)算績(jī)效管理體系是預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)，體系的優(yōu)劣決定預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量和預(yù)算績(jī)效。建立一個(gè)績(jī)效的導(dǎo)向基于PDCA 循環(huán)的全面預(yù)算績(jī)效管理閉環(huán)體系，是實(shí)現(xiàn)全方位、全過(guò)程、全覆蓋的全面預(yù)算績(jī)效管理的客觀要求。PDCA 循環(huán)亦稱為“戴明環(huán)”，是一種質(zhì)量管理模型，廣泛應(yīng)用于質(zhì)量改進(jìn)體系。在PDCA 中，P 表示計(jì)劃，D 表示實(shí)施，C 表示檢查，A 表示處置（行動(dòng)）。PDCA 循環(huán)應(yīng)用于全面預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，從全面預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程性看，P 表示全面預(yù)算編制，D 表示全面預(yù)算執(zhí)行，C 表示全面預(yù)算考核與評(píng)價(jià)，A 表示基于考核與評(píng)價(jià)的結(jié)果所采取的行動(dòng)，即改進(jìn)。從全面預(yù)算績(jī)效管理的階段性看，全面預(yù)算編制、全面預(yù)算執(zhí)行、全面預(yù)算考核及基于全面預(yù)算考核與評(píng)價(jià)的改進(jìn)四個(gè)階段中的每一個(gè)階段也都適用PDCA 機(jī)制。PDCA 循環(huán)為全面預(yù)算績(jī)效管理提供了一整套包括管理體制、運(yùn)行機(jī)制和應(yīng)用工具方法的模型。

從過(guò)程性看，可以根據(jù)PDCA 模型為全面預(yù)算績(jī)效管理從全面預(yù)算編制、全面預(yù)算執(zhí)行、全面預(yù)算考核及全面預(yù)算績(jī)效管理考核成果的應(yīng)用各階段，全方位、全過(guò)程、全覆蓋地在預(yù)算管理方針、預(yù)算管理目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)、崗位職責(zé)、管理制度、運(yùn)行流程、溝通協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、考核評(píng)價(jià)、持續(xù)改進(jìn)等方面，以文件化的形式建立一套系統(tǒng)的、標(biāo)準(zhǔn)化的具有持續(xù)改進(jìn)功能的閉環(huán)的全面預(yù)算績(jī)效管理體系。

從階段性看，全面預(yù)算編制、全面預(yù)算執(zhí)行、全面預(yù)算考核三個(gè)階段中的每一個(gè)階段也適用PDCA 機(jī)制。以PDCA 機(jī)制開(kāi)展預(yù)算編制工作、預(yù)算執(zhí)行工作和預(yù)算考核工作，使每一階段工作都具有循環(huán)的自我改進(jìn)功能，從而提高預(yù)算績(jī)效管理工作的質(zhì)量。

從過(guò)程性和階段性的相互關(guān)系看，過(guò)程性PDCA 構(gòu)成了一個(gè)大環(huán)，階段性PDCA 構(gòu)成各階段小環(huán)。過(guò)程性大環(huán)帶動(dòng)階段性小環(huán)，階段性小環(huán)支持并推動(dòng)過(guò)程性大環(huán)，這樣便形成了一種全局引導(dǎo)、帶動(dòng)局部，局部支持并推動(dòng)全局的循環(huán)改進(jìn)機(jī)制。在這種周而復(fù)始的循環(huán)中，每一次循環(huán)都是一次提升，從而不斷提高預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量和管理水平。

（二）構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高評(píng)價(jià)的有效性

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建是行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)這項(xiàng)核心工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。行政事業(yè)單位績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)：一是，要符合相關(guān)規(guī)劃，按照政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃安排項(xiàng)目，有助于政府發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)；二是，預(yù)算績(jī)效項(xiàng)目符合申報(bào)單位職能；三是，要權(quán)衡輕重緩急，符合約束條件下的必要性或緊迫性要求。

針對(duì)行政事業(yè)單位全面預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)不明的問(wèn)題，應(yīng)用質(zhì)量功能展開(kāi)（QFD）模型，在對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，對(duì)各類行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)特點(diǎn)、特性進(jìn)行分析。在分析的基礎(chǔ)上對(duì)各類行政事業(yè)單位分類設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，從而健全完善分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層級(jí)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。作為衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度考核工具的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要包括項(xiàng)目預(yù)算方案決策指標(biāo)、預(yù)算投入指標(biāo)、過(guò)程管理指標(biāo)、預(yù)期產(chǎn)出指標(biāo)、預(yù)期效果指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率指標(biāo)、有效性指標(biāo)和測(cè)量服務(wù)對(duì)象滿意程度的績(jī)效指標(biāo)。對(duì)這些指標(biāo)從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時(shí)效等方面進(jìn)行細(xì)化、分解，并盡可能地作定量表述，對(duì)定量表述有困難的指標(biāo)，考慮采用分級(jí)分檔計(jì)分式表述。同時(shí)，這些指標(biāo)的確定應(yīng)遵循相關(guān)性原則、重要性原則、可比性原則、系統(tǒng)性原則和經(jīng)濟(jì)性原則。此外，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)明易行，數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)與適用、可行且符合成本效益原則的技術(shù)手段相適應(yīng)。

績(jī)效指標(biāo)可分為由財(cái)政部門統(tǒng)一制定的適用于所有評(píng)價(jià)對(duì)象的共性指標(biāo)和由財(cái)政部門同預(yù)算部門針對(duì)預(yù)算部門或項(xiàng)目特點(diǎn)而設(shè)定，適用于不同預(yù)算部門或項(xiàng)目的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的個(gè)性指標(biāo)。這兩類指標(biāo)的有機(jī)結(jié)合既能保證績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的統(tǒng)一性，又能適應(yīng)不同性質(zhì)部門、單位的差異性，從而提高評(píng)價(jià)效度。

（三）采用符合度好、適宜性強(qiáng)的評(píng)價(jià)方法

行政事業(yè)單位數(shù)量規(guī)模大、類型多、業(yè)務(wù)繁雜，不同類型的行政事業(yè)單位涉及不同的財(cái)政支出項(xiàng)目，同類行政事業(yè)單位之間也存在個(gè)體差異。行政事業(yè)單位的這些特點(diǎn)造成了預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)目的和評(píng)價(jià)要求上的差異，因此在評(píng)價(jià)方法的選擇上也具有很大差異。在實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，針對(duì)不同類型的行政事業(yè)單位、不同的項(xiàng)目預(yù)算，應(yīng)用權(quán)變方法采用一種或多種符合度好、適宜性強(qiáng)的評(píng)價(jià)方法。在對(duì)相對(duì)復(fù)雜的指標(biāo)體系進(jìn)行考核評(píng)價(jià)時(shí)，可采用定量與定性相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法，對(duì)定性指標(biāo)進(jìn)行分檔計(jì)分等方式處理，把定性評(píng)價(jià)在一定程度上轉(zhuǎn)變成定量評(píng)價(jià)，以適應(yīng)綜合評(píng)價(jià)的技術(shù)要求，從而提高評(píng)價(jià)的便利性、可比性和有效性。

（四）建立行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)制度，加大執(zhí)行力度

科學(xué)完備的全面預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)制度是開(kāi)展全面預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作的前提和保證。在預(yù)算績(jī)效管理工作中按照《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》中的相關(guān)要求建立預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)制度，以此實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)?；舅悸肥?，將行政事業(yè)單位的績(jī)效管理目標(biāo)適度精細(xì)化，按照預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督以及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立以預(yù)算部門為責(zé)任主體、財(cái)政部門為監(jiān)督責(zé)任主體、評(píng)價(jià)制度為保障的績(jī)效管理體系。應(yīng)用PDCA 循環(huán)模型建立標(biāo)準(zhǔn)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)流程體系，按照流程規(guī)范對(duì)預(yù)算部門、財(cái)政部門開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的工作。結(jié)合預(yù)算執(zhí)行過(guò)程政策、法律法規(guī)及內(nèi)外環(huán)境因素變化對(duì)預(yù)算執(zhí)行可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行綜合分析并作出綜合評(píng)價(jià)，針對(duì)問(wèn)題提出改進(jìn)意見(jiàn)、建議措施和要求，并督促改進(jìn)措施的落實(shí)。

（五）重視預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)人員能力的提升

全面預(yù)算績(jī)效管理具有復(fù)雜和高度綜合的特點(diǎn)。行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理人員需要具備較高的綜合素質(zhì)、過(guò)硬的專業(yè)技術(shù)能力和職業(yè)操守，才能適應(yīng)和滿足工作要求?？?jī)效管理評(píng)價(jià)人員能力不足必然會(huì)制約行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作的有效開(kāi)展。基于適應(yīng)工作需要而提升績(jī)效管理里人員業(yè)務(wù)能力的目的，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)甄選責(zé)任心強(qiáng)、專業(yè)水平高、綜合素質(zhì)好的預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)人員加以培養(yǎng)，使他們掌握預(yù)算績(jī)效管理所必需的政策、法律法規(guī)、制度規(guī)范、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、投資管理和其他必要的經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)知識(shí)及相關(guān)的業(yè)務(wù)技術(shù)技能，同時(shí)，通過(guò)實(shí)際工作的歷練提高其實(shí)務(wù)能力。此外，為提高預(yù)算績(jī)效管理的全員參與意識(shí)和參與能力，行政事業(yè)單位還有必要對(duì)單位全員進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理知識(shí)培訓(xùn)，使大家對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理的意義、內(nèi)容、要求等有基本的了解和認(rèn)知，提高全員參與預(yù)算績(jī)效管理的積極性。

（六）強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)考核成果的應(yīng)用

財(cái)政部門和預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)在評(píng)價(jià)工作結(jié)束后，及時(shí)整理、歸納、分析、反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。強(qiáng)化績(jī)效成果的應(yīng)用推廣和績(jī)效考核結(jié)果激勵(lì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，建立將預(yù)算績(jī)效結(jié)果納入單位績(jī)效和干部政績(jī)考核體現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效結(jié)果與預(yù)算政策調(diào)整和項(xiàng)目預(yù)算安排、績(jī)效與預(yù)算安排、財(cái)政運(yùn)行績(jī)效與轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤的“兩納入”“三掛鉤”激勵(lì)機(jī)制，以此促進(jìn)行政事業(yè)單位財(cái)政資金使用效能、效益的提高。

完善考核結(jié)果通報(bào)機(jī)制，推進(jìn)績(jī)效信息公開(kāi)，暢通社會(huì)、單位、部門公眾參與績(jī)效管理的途徑，并搭建信息溝通平臺(tái)，自覺(jué)接受財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督機(jī)關(guān)、有關(guān)職能機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾監(jiān)督，做到績(jī)效信息與預(yù)決算同步審核、批復(fù)和公開(kāi)。

績(jī)效評(píng)價(jià)考核成果還可以為因?qū)π姓聵I(yè)單位預(yù)算結(jié)構(gòu)的多元化和復(fù)雜性的需要而構(gòu)建預(yù)算績(jī)效信息化分析系統(tǒng)與管理平臺(tái)提供實(shí)證數(shù)據(jù)和實(shí)證方法，豐富系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)容，為開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的研究、論證和實(shí)際工作上的對(duì)比應(yīng)用，提供數(shù)據(jù)、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)方面的依據(jù)，為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和全面預(yù)算績(jī)效管理的持續(xù)改進(jìn)提供有價(jià)值的支持。

結(jié)語(yǔ)

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理的要求，是全面預(yù)算績(jī)效管理的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是檢驗(yàn)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行效果的一種重要手段。評(píng)價(jià)結(jié)果體現(xiàn)了政府財(cái)政資源配置效率和使用效益，是增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力的一種必不可少的機(jī)制?？茖W(xué)規(guī)范的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系、良好的制度保障及高素質(zhì)的績(jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍和強(qiáng)有力的執(zhí)行力，是預(yù)算績(jī)效考核與評(píng)價(jià)效度的保證。而基于考核與評(píng)價(jià)結(jié)果的預(yù)算績(jī)效管理才能為預(yù)算績(jī)效管理的持續(xù)改進(jìn)提供依據(jù)，從而促進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理水平的不斷提升。財(cái)