經(jīng)濟責任審計對地方政府投資效率的影響分析

寧波工程學院

引言

20世紀90年代起，中國開始實行財政分權改革，其特點是經(jīng)濟上的分權和政治上的集權，府際競爭的不斷加劇隨之而來。一方面，政府需要通過經(jīng)濟發(fā)展獲取更多的資源以形成經(jīng)濟的良性循環(huán)，另一方面，官員需要通過經(jīng)濟發(fā)展作為政績得到晉升的機會。經(jīng)濟發(fā)展成為區(qū)域治理的重要目標，這也被諸多學者認為是中國經(jīng)濟快速發(fā)展的重要原因之一。為了提高區(qū)域內經(jīng)濟發(fā)展水平，政府競相出臺各項政策，其中政府投資作為一項重要的財政手段在提升GDP、增加當?shù)鼐蜆I(yè)率，調整產(chǎn)業(yè)結構等方面起到了重要的作用。然而，財政分權賦予了地方政府更多的權力，增加政府治理的自由度和靈活性，但也可能會增加政府的尋租空間和治理的短視行為，如地方政府過度投資引起地方債務高漲，體現(xiàn)在政府投資角度，又可以理解為，政府投資的必要性？政府投資的投入產(chǎn)出比？政府投資的長遠效益？政府投資的尋租性？等。如果沒有經(jīng)濟責任監(jiān)督，政府投資效率低下，不但會浪費財政資源，還有可能擠占私人投資，進而對經(jīng)濟的長遠發(fā)展產(chǎn)生負面作用。

經(jīng)濟責任審計是在中國特定背景下產(chǎn)生的，它對政府經(jīng)濟行為進行約束和監(jiān)督，投資的冒進現(xiàn)象和官員腐敗現(xiàn)象得到了有效的控制。同時，由于對經(jīng)濟責任審計擔責的顧慮，政府也有可能減少投資行為以求無過，進而減少公共產(chǎn)品的有效供給。如何利用經(jīng)濟責任審計制度促進政府的“有為”投資，提高政府投資效率，具有重要的意義。

一、經(jīng)濟責任審計和政府投資效率

（一）經(jīng)濟責任審計

經(jīng)濟責任審計是對各級黨政領導干部就其所在地區(qū)、部門或單位的財政收支、財務收支的真實性、合法性和效益性及經(jīng)濟活動所負的責任，進行獨立監(jiān)督、鑒定和評價的活動[1]。經(jīng)濟責任審計源于改革開放過程中，機關和企事業(yè)單位領導人權力過大，產(chǎn)生決策和管理上的個人獨斷，進而損害了社會群眾的利益。1986年政府出臺了針對廠長經(jīng)濟責任審計評議的《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》，1999年又印發(fā)了《縣級以下黨政領導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領導人員任期經(jīng)濟責任審計暫行辦法》。2005年經(jīng)濟責任審計范圍擴大到地廳級領導干部，2010年審計范圍進一步擴到了省部級領導干部，并明確了經(jīng)濟責任審計的內容、實施，評價和結果運用的相關規(guī)定。2014年經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則將審計對象包括了地方各級黨委主要領導干部，審計內容包括了民生改善、自然資源資產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護以及厲行節(jié)約反對浪費等職責履行情況。經(jīng)濟責任審計的內容更加全面，兼顧經(jīng)濟效益和社會效益。2016年對經(jīng)濟責任審計的7個方面又進行了統(tǒng)一的規(guī)定。經(jīng)濟責任審計在法律層面不斷豐富，并在實踐中不斷完善，在政府治理中起到了越來越重要的作用。

地方政府官員的經(jīng)濟責任來源于其擔任的領導職務中所掌握的在相關經(jīng)濟活動的干預權利，可能是決策權，也可能是管理或經(jīng)營權等，根據(jù)權責對等的原則，官員在經(jīng)濟活動中的權力越大，他需要承擔的經(jīng)濟責任也越大。因此責任審計就是確定官員在經(jīng)濟活動中權力的大小與范圍，進而促進政府投資高效率的一種審計方式。

（二）政府投資效率

政府投資是以政府為主體，利用權力和市場運作向社會提供或生產(chǎn)社會需要的公共物品，起到宏觀調控作用的重要財政政策。在黨的十一屆三中全會前很長的一段時間里，政府是我國的主要投資者。根據(jù)2004年出臺的《國務院關于投資體制改革的決定》說明，投資關系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展全局有重大影響的項目。郭慶旺、趙志耘和賈俊雪（2005）分析了財政投資對總產(chǎn)出、全要素生產(chǎn)率、民間投資的影響，發(fā)現(xiàn)財政投資能顯著促進地區(qū)的經(jīng)濟增長，并對民間投資的增長起到積極作用[2]。

政府投資效率可以分為經(jīng)濟效率和社會效率，是衡量政府資本投入與產(chǎn)出之間的比例關系，高效率的政府投資能優(yōu)化社會資源配置，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。影響政府投資效率的因素有很多，除人均國民生產(chǎn)總值，人均貸款余額、外商投資和技術外，由于財政和晉升壓力，地方官員會基于自身的政治立場，利用手中的權力對政府投資進行干預，進而降低政府投資效率[3]。同時以GDP總量和地區(qū)財政收入作為晉升激勵機制會使政府投資產(chǎn)生短期行為[4]。經(jīng)濟責任審計在一定程度上會對政府投資行為進行約束與監(jiān)督，對投資效率產(chǎn)生影響。龍世舜（2016）利用邊際資本產(chǎn)出率方法對經(jīng)濟責任審計對政府投資效率影響進行了實證分析，結果顯示，經(jīng)濟責任審計對政府的非效率投資有抑制作用，能對官員行為起到監(jiān)督和威懾作用[5]。

二、經(jīng)濟責任審計對地方政府投資效率的影響分析

地方政府投資能對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生顯著的促進作用，從宏觀層面看，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展代表著經(jīng)濟總量的增長，是國家經(jīng)濟增長的重要基礎。但從微觀層面看，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展存在差異性，如發(fā)展模式、投入產(chǎn)出比，產(chǎn)業(yè)結構，生態(tài)效率等，這些差異關乎著經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，需要在國家經(jīng)濟范疇內進行整體規(guī)劃。政府和公眾存在一種特殊的委托代理關系，具有信息不對稱的情況，且政府處在信息的優(yōu)勢端，掌握著管理公眾的權利，為了避免產(chǎn)生道德風險和逆向選擇，提高政府投資效率，需要利用經(jīng)濟責任審計增加政府投資決策的透明度，暢通信息流通渠道，優(yōu)化官員治理行為，提高公眾認知度，進而對政府投資的效率產(chǎn)生影響。

（一）發(fā)揮信號傳遞作用

經(jīng)濟責任審計是國家審計部門針對領導干部“個人”在任期內財政收支以及應承擔的經(jīng)濟活動責任履行情況進行監(jiān)督和審計核查，促使地方政府能根據(jù)中央的重要制度理念進行執(zhí)政。經(jīng)濟責任審計能通過審計內容和過程對官員治理發(fā)出信號，進而對政府執(zhí)政規(guī)范性產(chǎn)生影響。

政府投資低效率的主要原因是投資決策的不合理性，決策是否合理又取決于主觀因素和客觀因素，客觀因素與市場、預測、能力等不確定性有關。主觀因素主要包括投資偏好性、公平性、合法性等與官員投資行為有關。官員的投資行為既要完成中央政府的任務，又要切合地區(qū)和公眾實際發(fā)展需求，而這些職能的完成存在雙層的信息不對稱。一層是地方政府與中央政府之間的信息不對稱，為地方政府的機會主義行為提供了條件，進而導致代理問題，地方政府是否會盡心盡力完成中央政府布置的任務無法預知。另一層是地方政府和地方公眾之間的信息不對稱，投資動機，投資過程等信息無法有效傳遞給民眾，民眾因知情度弱而無法有力回應和支持，減少了政府投資的社會效率，也會因民眾監(jiān)督權弱化，減少對政府投資行為的監(jiān)督，減少政府投資的經(jīng)濟效率。經(jīng)濟責任審計將這些信息透明化，并在中央政府、地方政府和民眾之間進行有效傳遞。

此外，經(jīng)濟責任審計利用信息的傳遞功能，按照審計內容向地方官員傳遞職責履行的規(guī)范性，根據(jù)官員履行的情況，傳遞給紀律檢查委員會，中共中央組織部及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會等部門。這些部門根據(jù)獲得的信息對相關官員進行獎懲，在這過程中，這些信息又傳遞給其他所有官員，進一步明確了中央制度安排下官員的履行職責，不僅讓地方政府投資有據(jù)可循，有法可依，也有利于民眾了解政府投資效率及對市場的合理預測[5]。

（二）提高資源配置效率

在其他條件不變的情況下，現(xiàn)代經(jīng)濟增長理論認為經(jīng)濟的有效增長不僅取決于投資規(guī)模的持續(xù)擴張，更取決于投資效率的不斷提高和資源的合理化配置。而目前我國部分地方政府的投資擴張，是以整體投資效率的下滑為代價[6]。比如對土地財政的過度依賴，地方政府債務高筑等。政府投資是市場經(jīng)濟的重要組成部分，針對市場失靈的現(xiàn)象，政府投資能對市場無法有效配置的資源進行合理規(guī)劃，在促進就業(yè)，公共產(chǎn)品供給和提高國民收入等方面有著重要的作用。從宏觀經(jīng)濟學角度看，政府投資的效率受到很多因素的影響，包括市場中投資對利率的敏感性，市場需求等。如果投資范圍和投資力度沒有進行充分論證，不但無法實現(xiàn)資源的有效配置，還會擠占市場的私人份額，對市場經(jīng)濟發(fā)展起到負面的作用。

經(jīng)濟責任審計作為一種制度安排，不僅監(jiān)督地方政府投資行為的合法性，更是監(jiān)管投資行為的合理性。它通過對損害公共利益，危害國家經(jīng)濟安全等違法違規(guī)行為的揭示，確保政府投資行為的合法合規(guī)和資金的安全使用。盡管我國也有政府投資審計和建設項目績效審計，但其主要是對政府投資的完成情況和投入產(chǎn)出比的合理性進行評價。與之不同的是，經(jīng)濟責任審計是以官員個人為主要審計對象，評價的是官員在投資過程中的履職情況。失責行為與官員個人相關聯(lián)，無法推卸個人責任，具有較強的威懾作用，對官員投資行為的約束性也越大。為了獲得晉升機會，官員會通過優(yōu)化資源配置來促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，而減少刺激經(jīng)濟的短期行為。

（三）約束貪污腐敗行為

政府投資在財政分權的體制下，賦予了官員較大的決策權力。地方政府官員在財政利益和政治晉升的雙重激勵下，會有強烈的投資沖動，通常會采用一些并不符合規(guī)范的優(yōu)惠政策來吸引投資者，最終導致地方政府過度投資[7]。腐敗最主要的動機是經(jīng)濟利益的驅動，也是造成政府投資低效率的重要原因之一。litgaard（1998）通過一個數(shù)學公式解釋了腐敗與影響因素之間的邏輯關系：“腐敗=壟斷+自由裁量權-問責”，問責可以對行政性壟斷和自由裁量權產(chǎn)生的腐敗起到弱化作用，經(jīng)濟責任制度就是一種高效的問責制度[8]。

地方官員的權力主要是對地方資源的開發(fā)，除晉升需要的政績外，部分官員還會追求個人效用最大化，通過增加政府軟預算進行項目投資，官商合謀等謀取經(jīng)濟利益。經(jīng)濟責任審計的核心是監(jiān)察官員職權的濫用。通過對地方政府官員的監(jiān)管，針對經(jīng)濟資源控制權利和相應經(jīng)濟責任落實之間的匹配狀況進行審核和監(jiān)督，提升政府治理的透明度。李江濤（2011）研究表明經(jīng)濟責任審計能夠有效約束地方官員的尋租行為，合理利用政府費用，經(jīng)濟責任審計力度越大，對領導干部職務犯罪的預防力度就越大。不斷增加的經(jīng)濟責任審計范圍和執(zhí)行力度，加大了官員對貪腐行為的危機感，手中權力得到了監(jiān)管，以公謀私的空間大大縮小，從源頭上預防和治理腐敗，進一步實現(xiàn)科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，進而提高政府的投資效率[9]。

（四）產(chǎn)生投資風險顧慮

經(jīng)濟責任審計是對官員履職情況、業(yè)績等的綜合評價，影響了地方官員的仕途。由于存在審計的風險，官員會更加慎重地對待投資項目，不僅會考慮投資的合法合規(guī)性，也會考慮市場的需求和社會效益，在投資選擇上可能會存在求穩(wěn)不求效的情況。部分關乎民生的高投入低產(chǎn)出或較高風險的投資項目，有可能會選擇放棄，以降低審計可能帶來的風險。投資風險伴隨著審計風險的確不會帶來投資的過度，但也會產(chǎn)生投資不足，例如公共產(chǎn)品投入或者私人投資無法駕馭的高風險項目。陳海紅、陳宋生和羅少東（2014）通過對央企控股上市公司的樣本分析得到，政府審計提升了審計單位的投資效率，對被審計單位的過度投資現(xiàn)象具有明顯的抑制作用，但對投資不足的緩解作用不夠顯著[10]。

在經(jīng)濟責任審計制度下，晉升激勵強度會有所下降，地方政府會減少發(fā)展型公共物品的供給，轉而增加在職消費，民生型公共產(chǎn)品的供給不會受到影響。需要投資的項目未得到落實，高風險低產(chǎn)出項目受到規(guī)避，政府投資的經(jīng)濟效率提升的同時，社會效率會出現(xiàn)下降。這就需要經(jīng)濟責任審計在內容和方法上完善社會效率指標，既要鼓勵“有為”投資，也要偵查“無為”投資，實現(xiàn)政府投資效率的整體上升。

三、經(jīng)濟責任審計在提升政府投資效率方面的建議

（一）完善民生權益審計

就業(yè)、醫(yī)療、教育、三農(nóng)和食品安全等問題是與民眾生活息息相關的民生問題，也是體現(xiàn)一個地方政府經(jīng)濟發(fā)展程度和政府治理水平的指標。在經(jīng)濟責任審計制度傳遞的信息下，地方政府會根據(jù)審計內容合理約束和規(guī)劃自己的投資行為，避免產(chǎn)生投資過度和低效率項目。但在部分無法產(chǎn)生短期效益，或無法體現(xiàn)業(yè)績的項目上可能會出現(xiàn)投資不足的現(xiàn)象，如發(fā)展型公共品的提供。投資是否不足，要看市場需求是否出現(xiàn)短缺，是否出現(xiàn)市場價格上升，且私人投資無法有效供給的情況，因此民眾的反饋非常重要。在經(jīng)濟、生態(tài)、民生保障上民眾的滿意度，民意調查的結果，也可以納入經(jīng)濟責任審計的范疇，來評價政府官員盡責的情況。根據(jù)不同官員的職責，建立科學的民生審計指標體系，對被調查群眾的選取，既要有隨機性，又要在年齡、性別、職業(yè)和區(qū)域等結構方面具有代表性，能反映其長期觀察的可行性。民意調查結果和審計信息要面向社會公開，增加審計過程的透明度。

（二）完善政府投資機制

經(jīng)濟責任審計可以通過約束地方官員行為，提高政府的投資效率。地方政府投資既要實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標，又要符合經(jīng)濟責任審計的規(guī)范性，既沒有投資過剩也沒有投資短缺，既能提高市場資源的有效配置，又不會擠占私人投資，因此政府投資決策水平的提高至關重要。需要建立專業(yè)的政府投資管理人才和團隊，要有堅定的責任意識和道德意識，對投資有較強的理論水平和實操經(jīng)驗。建立責任明確的政府投資決策機制，明確各部門在投資決策中的地位和責任，完善各部門協(xié)調和聯(lián)動機制，進行投資項目的分層決策，確定責任歸屬，增加整個投資過程中信息在各部門的流暢度，減少不必要的浪費，提高政府投資的效率，同時建立責任追究機制，落實與決策權力相對應的決策責任追究體系，預防可能存在的利己主義和短期行為。

（三）創(chuàng)新責任審計方法

對審計資源的配置進行優(yōu)化，調高審計效率。充分利用民間審計的監(jiān)督作用，建立內部審計、社會審計和國家審計相結合的綜合審計體系。對政府投資效率審計上，要在投入產(chǎn)出比的公式中增加生態(tài)環(huán)境損失、自然資源消耗、民眾滿意度等量化指標?？梢岳么髷?shù)據(jù)技術進行審計，對這些民生指標進行動態(tài)觀察。利用電腦中邏輯關系的編輯程序，將各類數(shù)據(jù)輸入系統(tǒng)，篩選異常信息，提高審計準確性與效率。要進一步利用信息管理系統(tǒng)和互聯(lián)網(wǎng)工具，推動經(jīng)濟責任審計數(shù)字化，創(chuàng)新審計方法，細化審計環(huán)節(jié)，加強對信息的收集和分析，拓展監(jiān)控的范圍和力度，提高審計實操的標準化和準確性。

結語

綜上所述，經(jīng)濟責任審計在我國特定環(huán)境下產(chǎn)生，是針對官員個人對其職權范圍內的經(jīng)濟履行職責進行審計。由于其對地方政府官員的行為產(chǎn)生了約束和震懾，官員的晉升業(yè)績激勵和個人利益驅動激勵會有所減少，對地方政府投資的冒進行為和短期行為有所抑制，進而提高了地方政府的投資效率。

政府投資效率分為經(jīng)濟效率和社會效率，經(jīng)濟效率關注的是投入產(chǎn)出帶來的效益，社會效率關乎民生、生態(tài)等問題。經(jīng)濟責任審計對地方政府投資的影響主要可以通過信號傳遞作用、優(yōu)化資源配置、約束貪腐行為和產(chǎn)生風險顧慮四個方面理解。經(jīng)濟責任審計通過審計內容向官員發(fā)出如何規(guī)范行為的信號，被審計官員受到的獎懲又給其他官員帶去了相應的信號，進而根據(jù)中央制度安排的理念，對官員的投資行為進行了約束和指導。官員會慎重進行投資決策，避免投資過度和投資浪費的現(xiàn)象，對市場資源配置起到了積極的作用。問責制度減少了政府官員在投資中的貪污腐敗行為。但由于擔心審計風險和投資風險，政府官員在規(guī)避投資過剩的同時，也可能會減少高投入低收益但關乎民生的投資項目，進而造成投資不足的現(xiàn)象。因此，需要完善民生權益的審計，增加民眾滿意度的信息，防止公共物品供給的短缺，同時增加審計過程的透明度，增加民眾的知情權。完善政府投資機制，落實責任歸屬，提高投資決策水平。利用大數(shù)據(jù)等信息化手段，實現(xiàn)數(shù)字化審計，拓展審計的深度和廣度，提高審計的效率，進而提高地方政府投資效率。