關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的思考

倪靜文

摘要：經(jīng)濟(jì)體制的深化改革必然伴隨著財(cái)稅制度的變革。在打造“陽光財(cái)政”進(jìn)程中，通過加強(qiáng)預(yù)算績效管理，能夠不斷優(yōu)化財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金運(yùn)用的高效性和科學(xué)性。文章結(jié)合所在地區(qū)及單位的實(shí)際情況，對行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀進(jìn)行初步的探究，并對存在的問題提出一些解決的對策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;績效評價(jià)

一、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的意義

十六屆三中全會(huì)決議指出：“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”，此后幾屆全會(huì)對推進(jìn)預(yù)算績效管理出臺了相關(guān)意見及決定，從建立現(xiàn)代財(cái)政制度戰(zhàn)略高度，要求創(chuàng)新預(yù)算績效管理模式，進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效益和政府工作效率。

行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理是提高政府工作效率的重要舉措，是公共財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容和結(jié)果訴求。預(yù)算績效管理模式是對傳統(tǒng)預(yù)算模式的重大突破，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代公共財(cái)政管理制度的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)，對提高預(yù)算管理科學(xué)性意義重大，可以極大改進(jìn)預(yù)算支出管理、優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。

行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理模式在閔行區(qū)已推行十多年。在模仿中起步，在探索中前進(jìn)，成效顯著。2003年閔行財(cái)政開始著手預(yù)算管理改革，從財(cái)政分配機(jī)制、國庫資金集中管理、部門預(yù)算管理改革等多個(gè)方面進(jìn)行了創(chuàng)新和探索，并為后來預(yù)算績效管理改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ);隨后于2008年正式確立“以結(jié)果為導(dǎo)向”的預(yù)算績效管理模式，將項(xiàng)目預(yù)算績效管理推向深入，逐步建立起事前、事中、事后的全過程績效評價(jià)體系;2011年，閔行區(qū)政府將績效評價(jià)結(jié)果納入政府行政效能考核，績效管理對政府施政產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。十年的探索與實(shí)踐，從最初的績效管理形式化，到如今財(cái)政資金效率的實(shí)質(zhì)提升，政府部門管理效率得到改進(jìn)，行政效能極大提高。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

（一）管理體制不完善、缺乏科學(xué)的績效評價(jià)機(jī)制

在我國對于行政事業(yè)單位資金使用出臺了相應(yīng)的文件，有比較明確的規(guī)定，但針對預(yù)算績效管理方面的規(guī)定不夠具體，沒有對應(yīng)的操作辦法。如編制內(nèi)容不詳細(xì)、編制方法不合理等問題，都會(huì)影響預(yù)算績效管理最終效果，同是也使得績效評價(jià)功能不能客觀體現(xiàn)預(yù)算績效管理優(yōu)越性。

在實(shí)際工作中，由于預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制沒有穩(wěn)定統(tǒng)一的運(yùn)行措施，很難發(fā)揮其應(yīng)的作用。如，由于績效管理體制不完善，許多行政事業(yè)單位消極對待績效評價(jià)，由于績效評價(jià)體制不科學(xué)，也對預(yù)算績效管理理念產(chǎn)生的懷疑，從而影響了預(yù)算績效管理工作的全面有效施行。

（二）管理理念不到位、執(zhí)行力度不夠

近幾年，行政事業(yè)單位一般采用先有項(xiàng)目再排預(yù)算，與之前先排預(yù)算再排項(xiàng)目有所不同，基于這一客觀現(xiàn)實(shí)，極容易產(chǎn)生預(yù)算缺乏可執(zhí)行性的情況，造成預(yù)算失效。出現(xiàn)這種情況，主要原因是行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)及工作人員缺乏預(yù)算績效管理認(rèn)知水平，缺少對預(yù)算績效管理的重視，致使績效評價(jià)力度不夠，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

如今許多行政事業(yè)單位對績效管理的運(yùn)用仍然停留在傳統(tǒng)的人力資源的管理上，并沒有真正的認(rèn)識到預(yù)算績效管理優(yōu)越性，對單位員工的管理也停留在實(shí)施績效管理之前的階段，沒有認(rèn)清績效管理的實(shí)質(zhì)。而行政事業(yè)單位的員工們也常常片面地將績效管理理解為一種考核業(yè)績的手段，這種對績效管理的模糊認(rèn)識，造成單位員工與管理者的矛盾加深，使得推進(jìn)績效管理的初衷背道而馳。

（三）管理隊(duì)伍不專業(yè)、內(nèi)控意識薄弱

在我國行政事業(yè)單位數(shù)量眾多，其行使的各項(xiàng)政府功能名目繁多，經(jīng)相當(dāng)長時(shí)間的經(jīng)濟(jì)改革和思想變改，如今的績效管理逐漸成為了各單位財(cái)務(wù)部門核算預(yù)算和行政事業(yè)單位進(jìn)行資金管理的一種主要途徑。但是受傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理念和管理體制的影響，大部分行政事業(yè)單位對于績效管理理念并沒有發(fā)生根本性變化，其中突出體現(xiàn)在沒有建立完整的組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體系，從事績效管理專業(yè)人員缺少完備的專業(yè)知識培訓(xùn)，在實(shí)際工作中缺乏責(zé)任意識、協(xié)作意識和管理意識。

缺乏內(nèi)控管理人才，是目前行政事業(yè)單位普遍存在的問題。很多行政事業(yè)單位即使有內(nèi)控管理制度也只是表面，在實(shí)踐工作中并沒有執(zhí)行。還有很多單位安于現(xiàn)狀，對財(cái)務(wù)工作人員和內(nèi)控管理人員的業(yè)務(wù)能力要求很低，這就導(dǎo)致相關(guān)工作不到位和不完善。受體制的限制，沒有一套完善的體系，對單位內(nèi)部人員的培養(yǎng)也不完善。對單位人員的專業(yè)技術(shù)能力和職業(yè)道德修養(yǎng)不重視。

（四）技術(shù)保障不到位，缺少系統(tǒng)的信息技術(shù)支撐

預(yù)算績效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。由于其管理流程復(fù)雜、管理信息量巨大、管理對象層級多樣，傳統(tǒng)的管理體制和管理方式已不能滿足當(dāng)前工作的需要，無法適應(yīng)形勢的發(fā)展。運(yùn)用先進(jìn)的信息化技術(shù)是實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理先進(jìn)理念，提升公共財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化的唯一途徑。

創(chuàng)新工作管理模式往往滯后于信息化技術(shù)的發(fā)展，同時(shí)也必須依托于信息技術(shù)。在計(jì)算機(jī)及專業(yè)應(yīng)用軟件的運(yùn)用上還存在諸多問題，技術(shù)保障不到位，不能充分體同當(dāng)前預(yù)算績效管理模式的高效與科學(xué)。如，計(jì)算機(jī)軟件應(yīng)用流程與人工實(shí)際操作習(xí)慣的對稱方面，信息預(yù)算績效管理系統(tǒng)和預(yù)算績效評價(jià)系統(tǒng)的信息對接方面，高速信息處理與信息內(nèi)容質(zhì)量把控方面等。

三、強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對策

（一）健全管理體制，建立科學(xué)規(guī)范的績效評價(jià)機(jī)制

1. 完善組織構(gòu)架、健全管理體制。行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理體系要有清晰的組織架構(gòu)，明確各部門的職能和責(zé)任，完善預(yù)算績效管理制度體系，加強(qiáng)各級各部門之間的溝通聯(lián)系和業(yè)務(wù)往來。

2. 規(guī)范預(yù)算流程、完善評價(jià)機(jī)制。各行政事業(yè)單位明確和細(xì)化績效目標(biāo)及權(quán)責(zé)劃分，并輔助相關(guān)部門制定科學(xué)的編程方法，規(guī)范開展績效評價(jià)，落實(shí)評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，推動(dòng)各單位對績效評價(jià)反映出來問題的整改落實(shí)，并將績效評價(jià)結(jié)果作為安排預(yù)算的重要參考依據(jù)。

3. 加強(qiáng)信息公開、強(qiáng)化監(jiān)督職能。以加強(qiáng)信息公開為契機(jī)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督功能，在政府門戶網(wǎng)站向社會(huì)公開，增強(qiáng)財(cái)政資金使用績效的透明度;根據(jù)績效考評結(jié)果，實(shí)行優(yōu)勝劣汰機(jī)制，淘汰績效差的項(xiàng)目，增補(bǔ)績效好的項(xiàng)目，增強(qiáng)財(cái)政資金使用將就效率。

（二）加大宣傳力度，樹立正確合理的績效管理理念

一要從政治高度來認(rèn)識績效管理對全面深化財(cái)稅體制改革的重大意義，加快觀念轉(zhuǎn)變。預(yù)算績效管理是關(guān)乎行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)、長久發(fā)展的重要機(jī)制，各行政事業(yè)單位都應(yīng)意識到其重要性，積極轉(zhuǎn)變觀念以適應(yīng)當(dāng)前新型管理模式。

二要通過各種媒體及政府網(wǎng)絡(luò)平臺大力宣傳預(yù)算績效管理的深遠(yuǎn)含義，加強(qiáng)社會(huì)共識。培養(yǎng)正確的預(yù)算績效管理意識，建設(shè)良好的績效文化氛圍，讓全體行政事業(yè)單位人員樹立以績效評價(jià)為核心的工作理念，提高行政事業(yè)單位的績效管理水平，接受社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)預(yù)算績效管理工作向更高層次的發(fā)展。

三要根據(jù)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的管理模式讓各部門及工作人員的責(zé)任體現(xiàn)預(yù)算績效管理理念，形成契合統(tǒng)一。在預(yù)算績效管理理念下制定相關(guān)操作流程，靈活使用自上而下和自下而上兩種管理方式，提升相關(guān)工作人員的參與度，在參與中樹立起科學(xué)合理的績效管理理念，并全面激發(fā)全體人員參與預(yù)算績效管理的積極性。

（三）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，以強(qiáng)化內(nèi)控意識為抓手提升業(yè)務(wù)水平

首先，要強(qiáng)化內(nèi)控意識，營造良好的輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境。要想做好預(yù)算績效管理工作，就必須加強(qiáng)對內(nèi)部控制的認(rèn)識，充分意識到內(nèi)部控制與績效管理相互依存，密不可分。一方面，可以通過貫徹落實(shí)內(nèi)控規(guī)范、內(nèi)控建設(shè)指導(dǎo)意見等文件，在行政事業(yè)單位內(nèi)部，深入開展教育學(xué)習(xí)、直行宣傳引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)思想統(tǒng)一。另一方面，可以面向社會(huì)加強(qiáng)信息公開，接受公眾的監(jiān)督，營造良好的輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境。

其次，要加強(qiáng)內(nèi)控體系建設(shè)，細(xì)化權(quán)責(zé)運(yùn)行規(guī)范工作程序。在主管部門可以成立由領(lǐng)導(dǎo)掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)行責(zé)任逐級分解、工作逐級落實(shí)，形成齊抓共管的局面。在各行政事業(yè)單位內(nèi)部要建立內(nèi)控運(yùn)行機(jī)制，通過規(guī)范工作程序、優(yōu)化配置權(quán)責(zé)、細(xì)化權(quán)責(zé)運(yùn)行等內(nèi)控手段，分層級、有目標(biāo)地完善內(nèi)部控制體系，保證內(nèi)控管理工作有序有效。

最后，要加強(qiáng)內(nèi)控人才培養(yǎng)，鞏固預(yù)算績效管理人力保障。內(nèi)部控制體系的構(gòu)建特點(diǎn)決定了其高效運(yùn)行不僅需要財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)專業(yè)人才，也需要經(jīng)濟(jì)、審計(jì)、法律及相關(guān)管理學(xué)知識方面的復(fù)合型人才。因此，加強(qiáng)內(nèi)控管理人才隊(duì)伍建設(shè)是當(dāng)前推進(jìn)預(yù)算績效管理的重中之重。人才培養(yǎng)需做到：重人才，配備好內(nèi)控管理層。行政事業(yè)單位的責(zé)任人要切實(shí)把那些業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，具備一定的責(zé)任心和事業(yè)心的復(fù)合型人才充實(shí)到各級內(nèi)控崗位，實(shí)現(xiàn)人盡其才、各負(fù)其責(zé)。重學(xué)習(xí)，注重專業(yè)技能培訓(xùn)。通過技術(shù)交流、內(nèi)部溝通，開展形式多樣的專業(yè)技能培訓(xùn)，加強(qiáng)內(nèi)控人員在常用法律法規(guī)、計(jì)算機(jī)軟件應(yīng)用、內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理、財(cái)務(wù)審計(jì)業(yè)務(wù)等知識的培訓(xùn)，全面提高內(nèi)控人員的綜合素質(zhì)。重獎(jiǎng)懲，關(guān)心內(nèi)控人員待遇。從實(shí)際出發(fā)，因地制宜的制定和完善內(nèi)控人才選拔機(jī)制，妥善解決好內(nèi)控人員的工資、福利及待遇等問題，充分調(diào)動(dòng)內(nèi)控人員的積極性。同時(shí)，建立獎(jiǎng)懲責(zé)任制，嚴(yán)肅內(nèi)控工作紀(jì)律，提升內(nèi)控人員的責(zé)任心。

（四）加強(qiáng)技術(shù)保障，以深化信息技術(shù)為手段提高管理效率

行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及面廣，信息量大，管理方式新，工作要求高。主要表現(xiàn)在：第一、其管理流程復(fù)雜，涉及預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、績效評價(jià)、信息公開等財(cái)政管理環(huán)節(jié);第二、其管理層級眾多，橫向涉及各預(yù)算部門、預(yù)算單位，縱向涉及各區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政;第三、其管理信息量龐大，涉及資金使用信息和項(xiàng)目管理信息。傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前推行預(yù)算績效管理的要求，所以加強(qiáng)信息化建設(shè)及應(yīng)用已然是當(dāng)務(wù)之急。

首先，作為主管部門，要結(jié)合預(yù)算績效管理當(dāng)前的工作特點(diǎn)和以往的工作經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范預(yù)算績效管理各段流程和各項(xiàng)功能，立足長遠(yuǎn)著眼未來，編制符合實(shí)際應(yīng)用而科學(xué)有效的應(yīng)用需求，努力尋求信息技術(shù)公司合作，大力推廣預(yù)算績效管理系統(tǒng)。

其次，作為應(yīng)用單位，要結(jié)合本單位的實(shí)際情況，加強(qiáng)信息技術(shù)軟硬配備，加強(qiáng)預(yù)算績效管理系統(tǒng)的應(yīng)用，大力開展計(jì)算機(jī)應(yīng)用等專門技能培訓(xùn)，革新工作理念改變工作方式，進(jìn)一步提高預(yù)算績效管理系統(tǒng)應(yīng)用水平。

最后，作為技術(shù)保障部門，要根據(jù)當(dāng)前預(yù)算績效管理形勢要求，結(jié)合行政事業(yè)單位的工作特點(diǎn)，構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)并不斷改進(jìn)，切實(shí)管理好預(yù)算績效管理系統(tǒng)產(chǎn)生的龐大信息，有效收集、監(jiān)控、分析各種有價(jià)值的預(yù)算績效信息，建立專門的信息共享平臺，全面實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理信息共享，充分準(zhǔn)確體現(xiàn)預(yù)算績效管理情況，最大限度滿足各類公共服務(wù)的需求。

四、結(jié)語

近幾年，行政事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算績效管理的探索中取得了一定成效，但不得不說，在其管理的深度和廣度上與績效預(yù)算管理的要求和預(yù)期存在較大差距。但是，相信在黨和政府的重視下，在所有從業(yè)人員的不斷努力下，其必將成為提高財(cái)政資金利用效率的重要手段，實(shí)現(xiàn)透明高效政府的重要舉措。行政事業(yè)單位推行預(yù)算績效管理功在當(dāng)代、利在千秋。

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（作者單位：上海市閔行區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)管理中心）