美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管框架最新進(jìn)展及對(duì)中國(guó)的啟示

傅夢(mèng)雨

摘要：2008年金融危機(jī)后，各國(guó)意識(shí)到單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定不代表整個(gè)宏觀金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，因此各國(guó)都在嘗試建立一個(gè)成熟的框架來(lái)監(jiān)管金融市場(chǎng)，防范即將到來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。文章分別從宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)還有宏觀審慎監(jiān)管工具的使用三個(gè)方面，概述了美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管框架的最新進(jìn)展，分析美國(guó)在宏觀審慎監(jiān)管框架方面帶來(lái)的啟示，并結(jié)合中國(guó)實(shí)際，提出了對(duì)中國(guó)框架發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：宏觀審慎監(jiān)管框架;系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè);宏觀審慎監(jiān)管工具

一、引言

2008年金融危機(jī)以前，金融領(lǐng)域自由化，監(jiān)管領(lǐng)域“去監(jiān)管化”浪潮盛行，正因如此，各類金融風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期積累得不到有效解決，從而引發(fā)了嚴(yán)重的次貸危機(jī)（周懋，2014）。研究人員發(fā)現(xiàn)，此次危機(jī)暴露了許多問(wèn)題，包括金融機(jī)構(gòu)“大而不能倒（Too big to fail）”、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管不到位、金融消費(fèi)者保護(hù)不全面、以及在大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)以及影子銀行的監(jiān)管方面存在缺陷。

2010年，《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》簡(jiǎn)稱《多德-弗蘭克法案》，由當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)奧巴馬簽署生效。維護(hù)金融穩(wěn)定是其最終目標(biāo)，同時(shí)該法案也在許多方面做出了框架性約束，包括為大型金融機(jī)構(gòu)可能遭遇的極端風(fēng)險(xiǎn)提供安全解決方案，對(duì)隱藏風(fēng)險(xiǎn)的非銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行更嚴(yán)格的監(jiān)管審查，以及在衍生品交易方面的改革。該法案建立了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）這個(gè)全新的宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從此美國(guó)的“雙層多頭”監(jiān)管體系（即聯(lián)邦及各州金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)都有權(quán)實(shí)施監(jiān)管，并且同時(shí)存在多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這本質(zhì)上是分業(yè)監(jiān)管，隨著混業(yè)經(jīng)營(yíng)的急速發(fā)展，這種監(jiān)管框架的有效性不斷降低。）自此改變，現(xiàn)在取而代之的是獨(dú)立監(jiān)管框架，從形式上以及機(jī)構(gòu)的設(shè)置上提高了監(jiān)管效率以及專業(yè)度。

IMF在其一項(xiàng)宏觀審慎政策的全球性分析中表示“央行在宏觀審慎政策需要發(fā)揮重要作用”，事實(shí)上，分析發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)央行的應(yīng)對(duì)政策通常見效更快（道格拉斯·埃利奧特，2014）。2017年11月，中國(guó)人們銀行行長(zhǎng)周小川認(rèn)為中國(guó)金融形勢(shì)總體積極發(fā)展，但當(dāng)前和今后都是處在金融不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期，脆弱性不斷上升，要主動(dòng)防御系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，完善中國(guó)的宏觀審慎框架。本文分別從監(jiān)管機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和監(jiān)管工具的使用三個(gè)方面，概述了美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管框架的最新進(jìn)展，分析美國(guó)在宏觀審慎監(jiān)管框架方面帶來(lái)的啟示，并結(jié)合中國(guó)實(shí)際，提出了對(duì)中國(guó)框架發(fā)展的建議。

二、美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管框架最新進(jìn)展概述

（一）美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能

《多德-弗蘭克法案》建立的FSOC由10名投票成員和5名無(wú)投票權(quán)成員組成，并匯集了聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及由總統(tǒng)任命的保險(xiǎn)專家的專業(yè)知識(shí)。其主要目的有以下三個(gè)。

1. 識(shí)別威脅美國(guó)金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，包括大型關(guān)聯(lián)銀行控股公司以及非銀行金融公司的重大財(cái)務(wù)困境或破產(chǎn)，或是可能引起金融市場(chǎng)不穩(wěn)定的外部風(fēng)險(xiǎn)。

2. 促進(jìn)市場(chǎng)紀(jì)律，美國(guó)政府保護(hù)股東和債權(quán)人在公司破產(chǎn)時(shí)損失最小化。

3. 防范影響美國(guó)金融體系穩(wěn)定性的新的威脅。

其2017年的年報(bào)表示：金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)繼續(xù)執(zhí)行金融機(jī)構(gòu)的資本和流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn);繼續(xù)應(yīng)用審慎監(jiān)管以及壓力測(cè)試;監(jiān)督審查并反饋大型銀行機(jī)構(gòu)的決議以及計(jì)劃;進(jìn)一步實(shí)施衍生品市場(chǎng)和資產(chǎn)管理的進(jìn)一步改革;加強(qiáng)與技術(shù)系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)安全操作風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的保障措施;改進(jìn)獲取數(shù)據(jù)的質(zhì)量和范圍。

FSOC取消了美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)兩家非銀行金融公司的監(jiān)管。自2013年7月做出該決定以來(lái)，通用金融的變化顯著降低了其出現(xiàn)重大金融危機(jī)威脅美國(guó)金融穩(wěn)定的可能性。于是2016年6月，該委員會(huì)撤銷了關(guān)于通用金融全球控股有限責(zé)任公司（GE Capital）的決定。

（二） 美國(guó)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)

FSOC長(zhǎng)期以來(lái)一直作為促進(jìn)聯(lián)邦和各州金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)的連接點(diǎn)，監(jiān)測(cè)市場(chǎng)發(fā)展并查明對(duì)金融穩(wěn)定的潛在威脅，評(píng)估各種金融風(fēng)險(xiǎn)，跟蹤監(jiān)測(cè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，包括分析歐洲主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，全球低利率風(fēng)險(xiǎn)，倫敦同業(yè)拆借利率（LIBOR）制定程序的缺陷，以及新興市場(chǎng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等，防止風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散與傳染。2014年開始，委員會(huì)對(duì)資產(chǎn)管理行業(yè)進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專題研究，高度關(guān)注該行業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)指標(biāo)包括流動(dòng)性及贖回、杠桿使用、期限錯(cuò)配、清算處置。2016年發(fā)布了關(guān)于該行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別報(bào)告顯示：治理較好公司的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小。由此，美國(guó)實(shí)行的是強(qiáng)有力的資本要求和公司治理相結(jié)合的監(jiān)管策略。

自2011年以來(lái)，美國(guó)監(jiān)管壓力測(cè)試框架得到了進(jìn)一步發(fā)展，允許壓力測(cè)試過(guò)程的動(dòng)態(tài)演變以及實(shí)踐中保持多樣性。壓力測(cè)試是由公司和管理者共同進(jìn)行的，考慮了多個(gè)情況與指標(biāo)，并根據(jù)公司的規(guī)模和復(fù)雜性在嚴(yán)格程度上有所不同。此外，自從壓力測(cè)試和資本計(jì)劃要求第一次實(shí)施以來(lái)，美聯(lián)儲(chǔ)一直在改進(jìn)其方法，并對(duì)最大的銀行控股公司提出了更高的要求，防止這些機(jī)構(gòu)破產(chǎn)給金融系統(tǒng)帶來(lái)額外的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管工具

2018年，美國(guó)要求G-SIBs滿足5%的補(bǔ)充杠桿率要求，以避免資本分配和可支配資金的限制，而其他銀行控股公司的最低比率為3%。此外，在CCAR中，美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)所有銀行控股公司在預(yù)測(cè)壓力后資本比率時(shí)，都采用了同樣的假設(shè);不過(guò)，美聯(lián)儲(chǔ)根據(jù)銀行控股公司的財(cái)務(wù)狀況、規(guī)模、復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)概況、經(jīng)營(yíng)范圍、活動(dòng)或?qū)γ绹?guó)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)等因素，給銀行控股公司施加額外影響。TLAC標(biāo)準(zhǔn)將要求G-SIBs進(jìn)一步發(fā)行資本和長(zhǎng)期債務(wù)，以提高其彈性和可償還性。這些要求的一個(gè)主要目的是要求大型金融公司的股票和債券持有人承擔(dān)公司破產(chǎn)的成本。盡管額外的資本和債務(wù)要求增加了G-SIB的成本，但這些措施降低了G-SIB破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管框架給中國(guó)的啟示

（一）宏觀審慎機(jī)構(gòu)與職能

2017年11月，中共中央國(guó)務(wù)院成立了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，同時(shí)國(guó)務(wù)院吧保監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)合并成為中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。今后中國(guó)的宏觀審慎監(jiān)管將形成金融穩(wěn)定委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)以及各地金融監(jiān)管局協(xié)調(diào)的基本框架。

美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的可借鑒之處在于：第一、美國(guó)中央銀行的金融監(jiān)管職能得到強(qiáng)化。建立了以美聯(lián)儲(chǔ)為核心，同時(shí)協(xié)調(diào)美聯(lián)儲(chǔ)與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司以及行業(yè)監(jiān)管部門的管理模式。第二、美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）、美聯(lián)儲(chǔ)、OCC和NCUA根據(jù)《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和監(jiān)管文書減法》（EGRPRA）于2017年3月發(fā)布的報(bào)告顯示CFTC正在對(duì)機(jī)構(gòu)規(guī)則、法規(guī)和實(shí)踐進(jìn)行內(nèi)部審查，確定需要精簡(jiǎn)的及機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，以減輕負(fù)擔(dān)，降低成本，最大限度提升監(jiān)管的有效性。

對(duì)于中國(guó)的“一委一行兩會(huì)一局”的宏觀審慎框架而言，還需不斷吸收國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。第一、中國(guó)央行在宏觀審慎監(jiān)管中需要發(fā)揮重要作用。IMF的研究發(fā)現(xiàn)，金融改革方案通過(guò)央行傳到通常更具有效性，央行除承擔(dān)貨幣政策職能外，需要更多地?fù)?dān)負(fù)起宏觀審慎管理、系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)法律法規(guī)體系及全口徑統(tǒng)計(jì)分析和預(yù)警等工作。第二、精簡(jiǎn)監(jiān)管結(jié)構(gòu)，提升監(jiān)管有效性。排除了監(jiān)管真空，也要注意監(jiān)管的有效性，將銀行業(yè)監(jiān)管與保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管是此趨勢(shì)中的一步，宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有序有效是中國(guó)未來(lái)監(jiān)管改革的方向。

（二）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)

國(guó)際清算銀行（BIS）2016年發(fā)布了一項(xiàng)名為《中國(guó)關(guān)于Basel III協(xié)議中G-SIB和D-SIB框架的進(jìn)展情況說(shuō)明》報(bào)告。報(bào)告指出中國(guó)銀行業(yè)近些年發(fā)展很快，不過(guò)國(guó)內(nèi)信貸產(chǎn)品和服務(wù)的供給這些傳統(tǒng)業(yè)務(wù)依然是其核心業(yè)務(wù)。因此在BIS的報(bào)告中，中國(guó)銀行的規(guī)模相對(duì)較高，但是活躍度和復(fù)雜性指標(biāo)往往偏低。這是中國(guó)作為新興市場(chǎng)國(guó)家存在的特殊性，因此中國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)重點(diǎn)應(yīng)該在銀行業(yè)。

美國(guó)2014年開始，委員會(huì)對(duì)資產(chǎn)管理行業(yè)進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專題研究，高度關(guān)注該行業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)指標(biāo)包括流動(dòng)性及贖回、杠桿使用、期限錯(cuò)配、清算處置。監(jiān)管的壓力測(cè)試框架也得到了進(jìn)一步發(fā)展，允許壓力測(cè)試過(guò)程的動(dòng)態(tài)演變以及實(shí)踐中保持多樣性。

不過(guò)，金融監(jiān)管會(huì)影響個(gè)體銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，甚至影響整個(gè)金融體系的彈性。如果銀行和其他金融機(jī)構(gòu)在遭遇困境時(shí)不需要對(duì)其他機(jī)構(gòu)的成本進(jìn)行核算，它們可能因此承擔(dān)過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)，這種趨勢(shì)降低違約風(fēng)險(xiǎn)降低了解決方案的預(yù)期成本，降低了發(fā)生金融危機(jī)的可能性，從而使經(jīng)濟(jì)受益。設(shè)計(jì)不當(dāng)?shù)谋O(jiān)管可能無(wú)意中增加金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，或降低金融體系的彈性，需要多加防范。因此，避免過(guò)度監(jiān)管有利于增強(qiáng)金融穩(wěn)定性。

（三）宏觀審慎監(jiān)管工具

中國(guó)央行于2016年建立了宏觀審慎評(píng)估體系（MPA），旨在擴(kuò)大宏觀審慎監(jiān)管的范圍，從時(shí)間維度（Time dimension）方面進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，同時(shí)在跨機(jī)構(gòu)維度（Cross-sectional dimension）方面防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的傳染。

FSOC針對(duì)G-SIBs的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，要求G-SIBs滿足5%的補(bǔ)充杠桿率要求，以避免資本分配和可支配資金的限制，而其他銀行控股公司的最低比率為3%。這要求大型金融公司有能力承擔(dān)公司破產(chǎn)的成本，從而降低了G-SIB破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。在最新的全球系統(tǒng)重要性銀行名單中，中國(guó)有四家銀行上榜。因此中國(guó)在選擇宏觀審慎監(jiān)管工具時(shí)更應(yīng)該注重銀行的杠桿率要求，可以引入杠桿率要求、逆周期資本緩沖（CCyB）等工具，從而降低國(guó)內(nèi)銀行的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

四、總結(jié)

本文分別從宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)還有宏觀審慎監(jiān)管工具的使用三個(gè)方面，概述了美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管框架的最新進(jìn)展，再結(jié)合中國(guó)現(xiàn)如今這三個(gè)方面采取的一些措施，對(duì)比美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)提出了對(duì)中國(guó)完善宏觀審慎監(jiān)管框架的啟示與建議。第一、繼續(xù)發(fā)揮央行在金融監(jiān)管中的重要作用，精簡(jiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，提高監(jiān)管有效性;第二、關(guān)注中國(guó)銀行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)關(guān)注保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)，實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)管;第三、對(duì)中國(guó)的全球系統(tǒng)重要性銀行適當(dāng)增加杠桿率要求，增加大型金融機(jī)構(gòu)的彈性，降低其破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

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（作者單位：南京信息工程大學(xué)）