湄公河地區(qū)水援助：發(fā)展趨勢與中國對策*

郭延軍 任 娜

一、中國在湄公河地區(qū)水援助的發(fā)展

1950年，中國首次向朝鮮和越南提供物資援助，開啟了新中國對外援助的序幕。(1)《中國的對外援助》白皮書，中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，2011年4月。經(jīng)過70年發(fā)展，中國對外援助的規(guī)模不斷擴大，結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，方式也趨于多元化，為世界發(fā)展中國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了重要貢獻。中國對外援助資金主要有三種類型：無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款，具體方式包括援建成套項目、提供一般物資、開展技術(shù)合作和人力資源開發(fā)合作、派遣援外醫(yī)療隊和志愿者、提供緊急人道主義援助以及減免受援國債務(wù)等。其中，無償援助和無息貸款資金在國家財政項下支出，優(yōu)惠貸款由中國政府指定中國進出口銀行對外提供。(2)《中國的對外援助(2014)》白皮書，中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，2014年7月。中國對外援助項目主要分布在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，重點幫助受援國提高工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，增強經(jīng)濟和社會發(fā)展基礎(chǔ)，改善基礎(chǔ)教育和醫(yī)療狀況。近年來，應(yīng)對氣候變化成為中國對外援助的一個新領(lǐng)域。

湄公河國家大多屬于發(fā)展中國家或欠發(fā)達國家，是中國在東南亞地區(qū)援助的重點。特別是自2003年中國與東盟宣布建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系以來，中國積極在各領(lǐng)域與東盟國家開展合作，重點向東盟低收入國家提供經(jīng)濟技術(shù)援助，支持東盟縮小內(nèi)部發(fā)展差距。援助領(lǐng)域主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)和能力建設(shè)方面。(3)《中國的對外援助(2014)》白皮書，中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，2014年7月。瀾湄合作機制建立以來，中國在這一地區(qū)的援助得到進一步加強。在2020年瀾湄合作第三次領(lǐng)導(dǎo)人會議上，柬埔寨首相洪森表示：“自2016年‘瀾湄合作’專項基金啟動以來，柬埔寨已獲得55個項目。這些項目產(chǎn)生了眾多豐碩成果，為改善柬埔寨人民的福祉做出了重大貢獻?！?4)《促進瀾滄江—湄公河區(qū)域發(fā)展繁榮》，《高棉時報》2020年8月25日。

水援助，顧名思義，就是國家發(fā)展援助中涉水的援助物資、資金或項目。從狹義上講，主要由水利部及相關(guān)單位負責(zé)實施；從廣義上講，則包括環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、民政部等部門負責(zé)實施的涉水援助。中國在湄公河地區(qū)的水援助涉及多個部門和領(lǐng)域，且分工較為明確。例如，水利部實施技術(shù)援助以及人力資源開發(fā)項目，環(huán)保部實施河流生態(tài)和水質(zhì)項目，農(nóng)業(yè)部實施農(nóng)業(yè)灌溉項目，扶貧中心實施清潔用水等民生項目。此外，企業(yè)利用國家“兩優(yōu)貸款”開展的投資，如水電站建設(shè)，也是中國對外水援助的重要組成部分。中國在湄公河地區(qū)的水援助伴隨著中國—東盟關(guān)系的不斷深化而發(fā)展，特別是瀾湄合作機制建立以來，水援助從雙邊為主發(fā)展到雙多邊并重，援助的領(lǐng)域、方式和資金渠道也得到不斷拓展。目前，水援助的方式主要包括以下幾種：

第一，技術(shù)合作。技術(shù)合作是指由中國派遣專家，對已建成成套項目后續(xù)生產(chǎn)、運營或維護提供技術(shù)指導(dǎo)，就地培訓(xùn)受援國的管理和技術(shù)人員以及幫助發(fā)展中國家完成某一項專業(yè)考察、勘探、規(guī)劃、研究、咨詢等。技術(shù)合作是中國幫助受援國增強自主發(fā)展能力的重要合作方式。技術(shù)合作涉及領(lǐng)域廣泛，幫助受援國進行小水電等清潔能源開發(fā)就是中國技術(shù)援助的一種重要方式。

第二，人力資源開發(fā)合作。人力資源開發(fā)合作是指中國通過雙多邊渠道為發(fā)展中國家舉辦各種形式的政府官員研修、學(xué)歷學(xué)位教育、專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)以及其他人員交流項目。中國從1953年開始實施人力資源開發(fā)合作項目。自1998年起，中國政府開始舉辦官員研修班，培訓(xùn)的部門、領(lǐng)域和規(guī)模迅速擴大。截至2019年底，湄公河國家共有40批次1000人次參加瀾湄水資源技術(shù)交流與培訓(xùn)。(5)《瀾湄水資源合作部長級會議聯(lián)合聲明》，2019年12月23日，中國水利網(wǎng)，http：//www.chinawater.com.cn/ztgz/hy/2019lmhy/4/201912/t20191223_742574.html，登錄時間：2020年1月2日。通過設(shè)立高級人才培養(yǎng)獎學(xué)金計劃，支持湄公河國家涉水機構(gòu)官員和高校學(xué)生到中國河海大學(xué)等知名水利高校攻讀碩士學(xué)位。

第三，務(wù)實合作。瀾湄水資源合作中心成立后，除了繼續(xù)積極支持湄公河國家在技術(shù)交流和能力建設(shè)方面的合作之外，務(wù)實合作得到進一步加強。六國共實施了30多個涉水務(wù)實合作項目，提出了瀾湄水資源合作項目清單，安全飲用水和大壩安全被確定為近期優(yōu)先合作項目。截至2019年，中國援建老撾的水資源數(shù)據(jù)中心和50多個現(xiàn)代水文示范站投入運營，大壩安全和安全飲用水示范工程相繼啟動，幫助老撾制定了主要河流水資源綜合利用總體規(guī)劃，培養(yǎng)了一大批合格的管理和技術(shù)人才，為老撾加強水資源科學(xué)管理提供了有力支撐。(6)《通過水資源合作實現(xiàn)瀾湄區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展——〈萬象時報〉發(fā)表老撾自然資源和環(huán)境部長關(guān)于瀾湄水資源合作的述評》，《國際河流資訊》2020年10月15日。

第四，信息共享。中國不斷加強與湄公河國家的數(shù)據(jù)和信息共享，共同應(yīng)對流域洪旱災(zāi)害。截至2019年，中國在連續(xù)17年向湄委會無償提供瀾滄江汛期水文數(shù)據(jù)、緊急情況及時通報上游水電站調(diào)度信息的同時，直接向湄公河五國報汛，并開展了湄公河流域防洪抗旱現(xiàn)狀聯(lián)合評估。在此基礎(chǔ)上，2019年12月瀾湄水資源合作中心與湄公河委員會秘書處簽署了合作諒解備忘錄，雙方明確在水資源及相關(guān)資源開發(fā)與管理的經(jīng)驗分享、數(shù)據(jù)與信息交流、監(jiān)測、聯(lián)合評估、聯(lián)合研究、知識管理和相關(guān)能力建設(shè)等方面開展深入合作。(7)《瀾湄水資源合作中心與湄公河委員會秘書處合作諒解備忘錄》，中國水利網(wǎng)，2019年12月23日，http：//www. chinawater.com.cn/ztgz/hy/2019lmhy/4/201912/t20191223_742573.html，登錄時間：2020年1月2日。

中國在湄公河地區(qū)的水援助資金主要來自以下渠道：

“兩優(yōu)”貸款?！皟蓛?yōu)”貸款已支持了東盟國家互聯(lián)互通的眾多項目，包括公路、鐵路、城市軌道交通、港口機場、大型橋梁建設(shè)等。推動“兩優(yōu)”貸款在湄公河地區(qū)的使用，有助于推廣當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)項目采用中國產(chǎn)品及標(biāo)準(zhǔn)，為中資企業(yè)和金融機構(gòu)在該地區(qū)的投資經(jīng)營活動打造有利環(huán)境。目前，中國在湄公河地區(qū)投資建設(shè)的部分水電站及其輸變電線路得到了“兩優(yōu)”貸款的支持。

亞洲合作資金項目與中國—東盟合作基金。2020年，“亞洲合作資金項目”統(tǒng)籌了原亞洲區(qū)域合作專項資金、中國—東盟海上合作基金、瀾滄江—湄公河合作專項基金、中國印尼海上合作基金，但對外仍保留瀾滄江—湄公河專項基金的開放申請，是中國在湄公河地區(qū)開展水援助的重要資金來源。中國—東盟合作基金自1997年成立以來，已資助雙方舉辦了200多個務(wù)實合作項目，有效拓展了雙方各層級、多領(lǐng)域的交流與合作。(8)《中國—東盟合作基金管理團隊在雅加達成立》，中新網(wǎng)，2019年10月18日，http：//www.chinanews.com/cj/2019/10-18/8983207.shtml，登錄時間：2020年10月2日。2019年，中方大幅增資中國—東盟合作基金，為雙方深化和拓展務(wù)實合作提供了更大保障。

亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(簡稱“亞投行”)和絲路基金。二者是支持“一帶一路”建設(shè)的黃金搭檔，也是中國水援助的資金來源。亞投行成立的宗旨是通過在基礎(chǔ)設(shè)施及其他生產(chǎn)性領(lǐng)域的投資，促進亞洲區(qū)域的建設(shè)互聯(lián)互通化和經(jīng)濟一體化。東盟國家最早參與亞投行籌建，均為亞投行創(chuàng)始成員國，因此對于該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，亞投行可以優(yōu)先提供經(jīng)費支持。而絲路基金為中長期開發(fā)投資基金，以股權(quán)投資為主要形式。除基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，涉及其他領(lǐng)域如資源開發(fā)、產(chǎn)能合作和金融合作等領(lǐng)域的項目也可通過絲路基金融資。

南南合作援助基金。2015年，中國宣布設(shè)立“南南合作援助基金”，首期提供20億美元，支持發(fā)展中國家落實2015年后發(fā)展議程。2017年又宣布向“南南合作援助基金”增資10億美元。(9)《商務(wù)部援外司詳解“一帶一路”合作發(fā)展項目》，中新網(wǎng)，2017年05月15日，https：//www.chinanews.com/cj/2017/05-15/8224500.shtml，登錄時間：2020年10月5日。截至2019年底，該基金共實施項目82個，涉及農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食安全、減貧等眾多領(lǐng)域。(10)《新時代的中國國際發(fā)展合作》白皮書，國務(wù)院新聞辦公室，2021年1月10日。

二、湄公河地區(qū)水援助的新趨勢

近年來，湄公河地區(qū)的水援助呈現(xiàn)出一些新的趨勢和特點，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，新冠疫情的爆發(fā)，凸顯出“以人為中心”合作理念的重要性。事實上，這一理念早已深嵌和貫穿于東盟共同體建設(shè)的各個領(lǐng)域，亦是國際組織、域外國家在這一地區(qū)開展水援助的指導(dǎo)原則。從過去以“經(jīng)濟發(fā)展”為中心，到現(xiàn)在“經(jīng)濟發(fā)展”與“人的安全”并重，中國與湄公河國家“以人為中心”的合作模式已經(jīng)開始顯現(xiàn)。流域各國認識到，經(jīng)濟安全和人的安全共同構(gòu)成了國家可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。如何實現(xiàn)二者的動態(tài)平衡是后疫情時代或疫情頻發(fā)時代各國面臨的共同課題。在當(dāng)前全球治理、多邊主義面臨巨大困難的背景下，“以人為中心”的合作理念可以在一定程度上超越國家間的政治經(jīng)濟以及意識形態(tài)紛爭，是推動地區(qū)治理的有效路徑，也是開展水援助應(yīng)該遵循的原則。

當(dāng)前，東盟共同體建設(shè)面臨的最大挑戰(zhàn)就是內(nèi)部發(fā)展不均衡問題，其一體化進程和目標(biāo)實現(xiàn)都可能由于內(nèi)部發(fā)展差距問題而受到影響?！稏|盟共同體愿景2025》作為東盟共同體建設(shè)的總綱，將促進柬埔寨、老撾、緬甸和越南的發(fā)展，縮小地區(qū)差距作為實現(xiàn)一體化的一項關(guān)鍵任務(wù)。(11)The ASEAN Secretariat，“ASEAN Community Vision 2025”，December 2015，p.92. https：//asean.org/wp-content/uploads/2015/11/67.-December-2015-ASEAN-2025-Forging-Ahead-Together-2nd-Reprint.pdf，visited on 8 November 2020.根據(jù)總部位于英國的國際NGO組織“水援助(Wateraid)”的數(shù)據(jù)，目前緬甸仍有超過960萬人缺乏清潔用水，幾乎占其總?cè)丝诘奈宸种弧?12)Wateraid ，“About Myanmar”，https：//www.wateraid.org/where-we-work/myanmar，visited on 9 November 2020.柬埔寨約有58%的農(nóng)村人口無法獲得清潔用水，約84%的農(nóng)村地區(qū)缺乏基本衛(wèi)生設(shè)施。(13)《中國援助帶來了清潔用水！》，澎湃新聞，2020年6月24日，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7980857，登錄時間：2020年8月10日。為此，東盟希望更好地利用國際援助來減少貧困，落實“以人為中心”的共同體建設(shè)。(14)The ASEAN Secretariat，“ASEAN Community Vision 2025”，December 2015，p.103. https：//asean.org/wp-content/uploads/2015/11/67.-December-2015-ASEAN-2025-Forging-Ahead-Together-2nd-Reprint.pdf，visited on 8 November 2020.從活躍在湄公河地區(qū)的國際組織和域外國家水援助的援助重點領(lǐng)域看，大多數(shù)契合東盟的理念和需求，因此得到東盟國家的歡迎。

第二，域外國家持續(xù)加大在湄公河地區(qū)的戰(zhàn)略投入，水援助競爭態(tài)勢有所強化。隨著國際形勢的快速變化，湄公河地區(qū)及其水問題受到國際社會更多關(guān)注。國際組織、域外國家紛紛提升了合作層次和投入力度。特別是瀾湄合作機制成立以來，一方面中國在該地區(qū)的水援助得到進一步加強，另一方面也客觀上帶動了域外國家在這一地區(qū)的水援助投入。

以美國為例，2009年，奧巴馬政府發(fā)起的“下湄公河倡議”，其五大支柱之一的環(huán)境與水(越南與美國聯(lián)合牽頭)，合作領(lǐng)域包括減少災(zāi)害風(fēng)險、水安全、自然資源保護與管理等，開展的主要活動包括：(1)湄公河委員會漁業(yè)與適應(yīng)計劃；(2)由美國國際發(fā)展署與航空航天局聯(lián)合支持的全球性計劃“服務(wù)湄公計劃”(SERVIR-Mekong)，旨在為湄公河國家提供最新的基于衛(wèi)星的地球監(jiān)測、成像和制圖數(shù)據(jù)，應(yīng)對氣候變化、災(zāi)害和水安全；(15)NASA，“NASA，USAID Open Environmental Information Hub for Southeast Asia”，August 31，2015，https：//www.nasa. gov/mission_pages/servir/mekong.html，visited on 3 September 2015.(3)與湄公河國家共同推進《湄公河水文數(shù)據(jù)倡議》(Mekong Water Data Initiative)，加強水文信息資料的搜集和分享；(4)湄公河智慧基礎(chǔ)設(shè)施計劃(Smart Infrastructure for the Mekong)，促進相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源開發(fā)和水土資源利用，以應(yīng)對氣候變化，實現(xiàn)環(huán)境友好和社會公平。特朗普政府執(zhí)政初期，對湄公河地區(qū)的總體投入和關(guān)注度有所減少，但議題更加聚焦，水資源就是美國力求在湄公河地區(qū)實現(xiàn)突破的關(guān)鍵領(lǐng)域。因此，上述奧巴馬時期提出的涉水倡議不但沒有停止，反而得到進一步強化。2020年9月，美國宣布啟動湄公河—美國伙伴關(guān)系，標(biāo)志著美湄合作關(guān)系的升級。美國承諾加大對該地區(qū)的投資與合作，同時不忘在水資源問題上批評、抹黑中國。湄公河—美國伙伴關(guān)系進一步強調(diào)湄公河委員會對湄公河流域管理的重要性，設(shè)立專項的財政支出用于支持湄公河委員會，尤其是加強和擴大獲取水資源數(shù)據(jù)以進行科學(xué)政策規(guī)劃。(16)U.S. Department of States，“Mekong-U.S. Partnership Joint Ministerial Statement”，September 15，2020，https：//www. state.gov/mekong-u-s-partnership-joint-ministerial-statement/，visited on 2 November 2020.美國對湄公河地區(qū)的再度重視，無疑是配合特朗普政府對華全面打壓戰(zhàn)略的實施，比奧巴馬時期的水政策更加激進且具有攻擊性。美國在水資源領(lǐng)域的發(fā)力，給本地區(qū)逐步緩和的水資源爭議增添了新的不確定性。

此外，日本、韓國、澳大利亞等國在湄公河地區(qū)的水援助也在不斷加強。日本通過日本—湄公河合作機制，成為湄公河地區(qū)最大的官方援助提供國。其中涉水援助主要包括湄公河—日本水資源管理合作、亞洲水環(huán)境伙伴計劃下的水環(huán)境管理合作以及防洪減災(zāi)合作等。韓國—湄公河合作機制將水資源確定為四大重點領(lǐng)域之一。2018年，韓國宣布將韓國—湄公河基金增加一倍，結(jié)合雙邊官方發(fā)展援助支持包括水資源在內(nèi)的合作。2019年，雙方將合作層次從外長級別提升至領(lǐng)導(dǎo)人級別，提出要構(gòu)建以人為本的伙伴關(guān)系，利用韓國“漢江奇跡”經(jīng)驗，打造“湄公奇跡”。韓國總統(tǒng)文在寅提議成立韓湄水資源共同研究中心促進水治理合作。(17)《首屆韓國-湄公河流域國家峰會在釜山舉行發(fā)表〈漢江—湄公河宣言〉》，中國國際廣播電臺國際在線，2019年11月28日，http：//news.cri.cn/20191128/4f10646a-e0c6-4a66-473a-d97f7b6b9e2b.html，登錄時間：2020年12月2日。澳大利亞自20世紀(jì)90年代以來開始參與和支持湄公河水資源管理。重點援助領(lǐng)域包括水治理、流域規(guī)劃、能力建設(shè)等，支持湄公河委員會和墨累—達令流域委員會之間的結(jié)對計劃。代表性項目有：支持湄公河水資源管理項目(SMWRM)、水治理發(fā)展研究項目(RDWG)、湄公河國家水電可持續(xù)發(fā)展項目、澳大利亞湄公河地區(qū)—非政府組織參與平臺(AM-NEP)等。

從積極角度看，來自國際社會更加多元化的水援助有助于湄公河國家的經(jīng)濟社會發(fā)展，縮小東盟內(nèi)部發(fā)展差距，推動實現(xiàn)聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。從消極角度看，有關(guān)國家的水援助帶有明顯的針對第三方的戰(zhàn)略考量，進一步加劇了業(yè)已存在的大國競爭局面，一定程度上給湄公河國家的政策選擇帶來了困擾，也給中國周邊戰(zhàn)略推進造成了一定挑戰(zhàn)和障礙。例如，越南明確支持日本在湄公河流域重大問題中發(fā)聲，尤其是在水資源合作領(lǐng)域，越南已向湄公河委員會建議將湄公河水資源合作問題列為日本—湄公河合作的重要內(nèi)容。(18)《政府總理阮春福出席第十屆日本與湄公河流域國家峰會》，越通社，2018年10月9日，https：//zh.vietnamplus.vn/政府總理阮春福出席第十屆日本與湄公河流域國家峰會/86836.vnp，登錄時間：2020年10月15日。

第三，湄公河委員會在加快推進“本地化”改革進程的同時，進一步提升開放度，以鞏固在水資源領(lǐng)域的地位和影響力。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面，湄公河委員會通過“本地化”改革，增強其作為流域國際組織的獨立性；另一方面，確定了自身作為“知識基地”和“外交平臺”的發(fā)展定位，以增強作為國際組織的影響力。

在“本地化”轉(zhuǎn)型過程中，不僅湄公河委員會成員國的資金投入有所增加，而且來自發(fā)展伙伴的援助也在增加。2019年，湄公河委員會的總收入約為1224萬美元，其中，發(fā)展伙伴提供了817萬美元的資金援助，這一數(shù)字比2018年增加了315萬美元。外部發(fā)展伙伴援助占比盡管比最高峰時的90%有明顯下降，但仍占到湄公河委員會年度預(yù)算的67%。(19)“Annual Report 2019”，MRC，p.100，http：//www.mrcmekong.org/assets/Publications/AR2019-Part-1.pdf，visited on 20 November 2020.當(dāng)然，降低對外部伙伴的資金依賴，只是湄公河委員會“本地化”轉(zhuǎn)型、增強獨立性的一個方面，增強成員國之間的凝聚力，提高治理成效、對外“發(fā)出一個聲音”，才是其改革的最終目的。

“知識基地”已成為湄公河委員會的最主要職能，它就像一個廣受信任的地區(qū)信息中心，用來收集信息、產(chǎn)生知識。(20)Mekong River Commission，“Independent Organisational Financial and Institutional Review of the Mekong River Commssion Secretariat and the National Mekong Committees (Final Report)”，January 2007，p.7，http：//www.mrcmekong.org/download/free_download/Financial_and_Institutional_Review.pdf，visited on 5 November 2010.實際上，1995年的湄公河協(xié)定已經(jīng)規(guī)定了湄公河委員會聯(lián)合委員會和秘書處有關(guān)定期獲取、更新和交換信息和數(shù)據(jù)的職能。而湄公河委員會所推行的11項具體工作中，無一不涉及各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)獲取和信息積累的內(nèi)容。隨著地區(qū)形勢的發(fā)展，湄公河委員會“知識基地”職能得到進一步重視與加強。如湄公河委員會《戰(zhàn)略計劃(2006—2010)：滿足需求，保持平衡》指出：“湄公河委員會需要積極務(wù)實地參與那些明顯影響全流域的大型項目，而能夠?qū)@一角色起到‘增值’作用的是其具備的知識和評估工具?！?21)“Strategic Plan 2006-2010：Meeting the Needs，Keeping the Balance”，MRC，p.12，http：//www.mrcmekong.org/download/free_download/Strategic-plan-2006-2010.pdf，visited on 10 October 2020.湄公河委員會的“知識基地”職能同樣得到了外界的認可。如捐助方就曾表示，“捐助者對湄公河委員會朝一個以投資驅(qū)動的組織方向發(fā)展表示關(guān)注。我們認為，湄公河委員會應(yīng)該保持并加強它作為一個以知識為基礎(chǔ)的流域組織以支持流域發(fā)展的決策的獨特作用”。(22)“Donor Group Statement”，10th Meeting of the MRC-Donor Consultative Group，Chiang Rai，Thailand，December 1，2005；Gary Lee and Natalia Scurrah，Power and Responsibility：The Mekong River Commission and Lower Mekong Mainstream Dams，Sydney：Oxfam Australia and University of Sydney，October 2009，p.19.

2020年3月，湄公河委員會在其門戶網(wǎng)站上推出一個平臺，用于收集和分析有關(guān)湄公河健康狀況的電子信息和數(shù)據(jù)，目前數(shù)據(jù)主要來自湄公河委員會及其四個成員國和中國，目前可用數(shù)據(jù)至少有10333條，內(nèi)容涉及水文、泥沙、水質(zhì)、漁業(yè)、生態(tài)健康、氣候變化和洪水干旱等，數(shù)據(jù)形式主要包括水文氣象和氣候時間序列、空間地圖、地圖集、照片和部門數(shù)據(jù)集等。該平臺主要面對政府、開發(fā)商、私營部門、學(xué)者和公眾等用戶。根據(jù)規(guī)定，用戶訪問數(shù)據(jù)目錄和繪圖免費，獲取原始數(shù)據(jù)需要在湄公河委員會的指導(dǎo)下完成，并支付少量數(shù)據(jù)費和處理費。湄公河委員會秘書處技術(shù)部門負責(zé)人稱，可以將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為解決湄公河重要問題的依據(jù)，為公眾提供更好的信息，制定政策和采取行動。(23)MRC，“MRC Data and Information Services”，https：//portal.mrcmekong.org/home，visited on 2 December 2020.中國已提出與湄公河國家分享全年水文信息，湄公河委員會這一舉措無疑意在加強自身在信息分享領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)。

在打造“外交平臺”方面，湄公河委員會積極拓展和深化國際合作。湄公河委員會十分重視同瀾湄合作機制的協(xié)調(diào)與合作，防止被“邊緣化”。2019年12月，湄公河委員會秘書處與瀾湄水資源合作中心簽署合作備忘錄，將兩個機構(gòu)間的制度化合作提升到新的高度。湄公河委員會在肯定和中國以及瀾湄合作機制加強聯(lián)系的重要性的同時，仍堅持多元化的發(fā)展戰(zhàn)略，以不斷加強其能力建設(shè)和影響力。這些努力包括恢復(fù)與澳大利亞默里—達令流域管理局(Murray-Darling Basin Authority)的長期合作關(guān)系，加強與美國陸軍工程兵團(U.S.Army Corps of Engineers)以及美國密西西比河委員會等正在進行的伙伴關(guān)系。(24)“Annual Report 2019”，MRC，p.62，http：//www.mrcmekong.org/assets/Publications/AR2019-Part-1.pdf，visited on 20 November 2020.

三、優(yōu)化提升中國湄公河水援助：方向與路徑

李克強總理在2020年8月舉行的瀾湄第三次領(lǐng)導(dǎo)人會議上提出：“將水資源合作推向新高度。中方愿在力所能及的范圍內(nèi)，為各國更好利用水資源提供更多幫助。中方將從2020年開始與湄公河國家分享瀾滄江全年水文信息，共建瀾湄水資源合作信息共享平臺，更好應(yīng)對洪旱災(zāi)害。定期舉辦水資源合作部長級會議和水資源合作論壇，實施好大壩安全、洪水預(yù)警等合作項目，提升流域綜合治理和水資源管理能力?！?25)《李克強在瀾滄江—湄公河合作第三次領(lǐng)導(dǎo)人會議上的講話(全文)》，新華網(wǎng)，2020年8月24日，http：//www. xinhuanet.com/silkroad/2020-08/24/c_1126407739.htm，登錄時間：2020年10月5日。中方的倡議高度契合下游國家的關(guān)切和需要，是中方作為上游國家，主動謀劃流域水資源一體化管理的具體體現(xiàn)。不難看出，中國在湄公河地區(qū)的水援助既面臨難得的發(fā)展機遇，又需要適應(yīng)新的趨勢，適時在合作理念、制度安排以及優(yōu)先領(lǐng)域等方面進行調(diào)整、優(yōu)化和創(chuàng)新，讓水援助的效果最大化。

首先，在合作理念上，堅持“以人為中心”，提高民眾的參與度，讓務(wù)實合作成果更多惠及各國民眾。

“以人為中心”不但是東盟開展合作的核心理念，也是習(xí)近平外交思想的重要組成內(nèi)容。瀾湄合作啟動以來，在農(nóng)業(yè)和減貧、水資源、互聯(lián)互通、衛(wèi)生、教育等諸多合作項目都圍繞民生而展開，對于減少該地區(qū)貧困、促進包容性發(fā)展發(fā)揮了積極作用。隨著瀾湄合作進入全面發(fā)展階段，水援助需要繼續(xù)深化“以人為中心”的理念，推動合作成果惠及各國更為廣泛的民眾。

在水援助過程中，可考慮將更廣泛的利益攸關(guān)方納入到項目進程中，促進項目的多方參與。例如，在項目論證階段，增加流域各階層的參與，傾聽基層聲音等。在項目實施階段，相關(guān)的產(chǎn)業(yè)合作項目應(yīng)更加重視如何帶動當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，提高勞動者素質(zhì)，提升當(dāng)?shù)丶夹g(shù)水平，促進經(jīng)濟發(fā)展。在人力資源培訓(xùn)方面，可以考慮在流域地區(qū)開辦相關(guān)領(lǐng)域的培訓(xùn)班，針對特定群體開展直接有效的基層培訓(xùn)。

其次，在制度建設(shè)中，一是要“修內(nèi)功”，繼續(xù)優(yōu)化完善中國的對外援助體系；二是要“借外力”，重點加強瀾湄合作機制與湄公河委員會的合作，特別是在知識生產(chǎn)和科學(xué)研究領(lǐng)域的協(xié)作。

2018年國家國際發(fā)展合作署的成立，為不斷優(yōu)化完善中國的對外援助體系提供了契機?？v觀發(fā)達國家對外援助的一條重要成功經(jīng)驗，可以形容為“接地氣”。之所以能夠“接地氣”，一是對外援助機構(gòu)(如日本國際協(xié)力機構(gòu))在受援國設(shè)立辦事處或分支機構(gòu)，可以廣泛收集當(dāng)?shù)匦畔?，精?zhǔn)掌握受援國需求，特別是來自民間的需求，同時也可以更為有效地執(zhí)行和落實援助項目，實地開展有效性評估。二是依托非政府組織或社會組織，幫助落實政府無力執(zhí)行或不方便直接執(zhí)行的援助項目。他們的優(yōu)勢在于可以更好地深入基層，了解民情、民意、民需，同時也可以降低援助項目的政府主導(dǎo)色彩，規(guī)避一些不必要的質(zhì)疑。目前，中國企業(yè)在海外承擔(dān)的“社會責(zé)任”遠遠不能滿足受援國的需求，中國在這些方面的體制機制尚需進一步完善。例如，在社會組織參與對外援助方面，考慮到中國的社會組織發(fā)展還相對滯后，一方面中國應(yīng)重點支持一批政治可靠、專業(yè)過硬的社會組織 “走出去”，并逐步建立社會組織的海外活動網(wǎng)絡(luò)；另一方面，可考慮支持一批湄公河流域國家立場中立、觀點客觀的社會組織，(26)郭延軍：《社會組織參與瀾湄水資源治理：倡議網(wǎng)絡(luò)及其影響》，《太平洋學(xué)報》2020年第4期，第99頁。助力中國對外援助工作。根據(jù)“南南合作援助基金”的規(guī)定，該基金面向的申報主體是國內(nèi)及受援國社會組織、國內(nèi)外智庫及國際組織等，且中國已承諾在湄公河國家優(yōu)先使用南南合作援助基金，可通過該基金支持和鼓勵國內(nèi)外社會組織參與中國的水援助項目。

瀾湄合作機制成立以來，中國的水援助從以雙邊為主發(fā)展為雙多邊并重。湄公河委員會作為流域重要的多邊平臺，也可以成為中國加強水援助的合作平臺。

在知識生產(chǎn)和信息共享領(lǐng)域，建設(shè)水資源合作信息共享平臺是走向流域一體化管理的前提。中方建設(shè)的信息共享平臺網(wǎng)站已于2020年11月30號正式上線，但這僅僅是一個開始，信息共享的內(nèi)容需要不斷擴展和充實。與湄公河委員會信息平臺建立無縫對接，實現(xiàn)信息聯(lián)通共享是十分必要的。更為重要的是，在國際發(fā)展援助中，單純的資金合作不能發(fā)揮很好的援助效果，而以發(fā)展經(jīng)驗和知識共享為主要內(nèi)容的知識合作則可以帶動和促進資金合作，提高援助的有效性。(27)黃梅波，朱丹丹：《知識合作在國際發(fā)展援助中的作用》，《國際論壇》2013年第2期，第21頁。目前湄公河委員會在科學(xué)研究和知識生產(chǎn)方面接受了大量來自西方的援助，有些觀點和結(jié)論不可避免帶有對中國的偏見?？梢酝ㄟ^向湄公河委員會提供資金支持，支持其能力建設(shè)，特別是提升其知識生產(chǎn)能力，如加強氣候變化對湄公河的影響研究，充分發(fā)揮湄公河委員會作為“知識基地”的作用，更好更及時地傳播科學(xué)意見和客觀事實，營造對中國有利的國際輿論環(huán)境。

在務(wù)實合作領(lǐng)域，支持湄公河委員會的流域水資源計劃十分必要。以防災(zāi)減災(zāi)為例，洪旱災(zāi)害是湄公河國家面臨的長期挑戰(zhàn)，近年來，每逢湄公河出現(xiàn)大的災(zāi)情，不明真相或別有用心的媒體總是將其歸咎為中國的水壩建設(shè)，給中國國家形象造成了很大負面影響。2019年，湄公河委員會通過了《2020—2025年干旱管理戰(zhàn)略》，旨在通過地區(qū)統(tǒng)一行動應(yīng)對日益嚴(yán)重的地區(qū)干旱問題。該戰(zhàn)略確定了五個優(yōu)先領(lǐng)域：(1)用水、水文氣象、地下水、土壤濕度和鹽分監(jiān)測；(2)干旱監(jiān)測、預(yù)報和早期預(yù)警；(3)MRC在干旱評估和規(guī)劃方面的能力；(4)減緩影響和區(qū)域協(xié)作等。(28)“Annual Report 2019”，MRC，p.19，http：//www.mrcmekong.org/assets/Publications/AR2019-Part-1.pdf，visited on 20 November 2020.支持湄公河委員會在上述領(lǐng)域開展務(wù)實合作項目，是提升中國水援助成效的重要路徑。

再次，優(yōu)化和創(chuàng)新在湄公河地區(qū)的水援助優(yōu)先領(lǐng)域，促進中國與流域國家共同發(fā)展。根據(jù)湄公河國家的實際需求，可在以下幾個領(lǐng)域加強援助力度：

清潔水供應(yīng)。清潔水獲取困難是湄公河部分國家實現(xiàn)聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重大挑戰(zhàn)之一，也是部分湄公河國家面臨的緊迫需求。多年來，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國兒童基金會以及包括中國在內(nèi)的很多國家均援助建設(shè)了眾多項目，并取得良好效果。2019年 9—10 月，針對中國飲水工程開展的滿意度測評，緬甸兩個村到會群眾投票滿意率分別達到 97.6% 和 99.5%。(29)數(shù)據(jù)來自對中國國際扶貧中心項目負責(zé)人的訪談。但受制于中國的援助體系和資金投入，現(xiàn)有清潔水領(lǐng)域的援助主要以示范項目為主，普遍存在規(guī)模較小、受眾面窄的問題，遠遠不能滿足受援國需求，仍有較大發(fā)展提升空間。近年來，這方面的投入有所增加，例如，中國政府援助柬埔寨鄉(xiāng)村供水第二期項目于2020年正式開工，工程計劃在柬埔寨10個省份鉆井964口、建設(shè)蓄水池54座，為鄉(xiāng)村地區(qū)提供清潔衛(wèi)生用水。(30)《中國援柬鄉(xiāng)村供水工程二期項目暹粒開工》，《柬中時報》2020年6月24日，https：//cc-times.com/posts/10045，登錄時間：2020年9月8日。預(yù)計項目建成后，將有百萬以上的鄉(xiāng)村人口直接受益。中國應(yīng)繼續(xù)加大在這方面的投入，滿足更多流域國家的需求。

水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。湄公河國家水利基礎(chǔ)設(shè)施總體較為落后，進一步加劇了洪旱災(zāi)害對經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的影響。亞洲開發(fā)銀行預(yù)測，2016—2030年，東南亞將需要3.1萬億美元促進能源、交通、水資源和衛(wèi)生的可持續(xù)發(fā)展，其中大部分資金會流向柬埔寨和老撾等低收入國家。這些國家對重大基礎(chǔ)設(shè)施投資有迫切需求，為中國開展“基礎(chǔ)設(shè)施外交”創(chuàng)造了機會。(31)《中國在湄公河和東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略意圖分析》，澳大利亞研究機構(gòu)“國際未來方向”研究報告，2020年7月。轉(zhuǎn)引自《國際河流資訊》，水利部國際經(jīng)濟技術(shù)交流合作中心，2020年第9期。通過援助湄公河國家開展水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水設(shè)備以及工業(yè)節(jié)水設(shè)備等，提升流域綜合治理和水資源管理能力，可以有效緩解災(zāi)害帶來的影響。

水環(huán)境治理。隨著湄公河國家工業(yè)化的快速發(fā)展，水污染問題日益突出，已成為流域國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要挑戰(zhàn)。應(yīng)在瀾湄環(huán)境合作框架下，積極落實“綠色瀾湄計劃”旗艦項目，圍繞水環(huán)境治理、水質(zhì)監(jiān)測、淡水生態(tài)系統(tǒng)管理、工業(yè)園廢水處理等議題，通過政策對話、能力建設(shè)、聯(lián)合研究、示范項目等方式開展合作，深化涉水環(huán)境管理。

農(nóng)業(yè)與漁業(yè)項目。湄公河被視為該地區(qū)的母親河，農(nóng)業(yè)與漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展關(guān)系到民眾生計。例如，柬埔寨約有140萬人直接或間接地以漁業(yè)為生，漁產(chǎn)占柬埔寨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的25%。(32)廣東省海洋與漁業(yè)局：《柬埔寨漁業(yè)》，《海洋與漁業(yè)》2010年第4期，第52頁。越南湄公河三角洲地區(qū)貢獻了超過50%的越南大米產(chǎn)量以及90%的大米出口量，養(yǎng)育了越南南方60%—70%的農(nóng)業(yè)人口。(33)Milton Osborn，“The Mekong under Threat” ，January 15，2010，http：//www.thethirdpole.net/the-mekong-under-threat/，visited on 20 January 2010.中國可考慮設(shè)立越南湄公河三角洲農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展項目，減緩由于湄公河三角洲鹽堿化帶來的負面影響；還可以考慮提出柬埔寨漁業(yè)倍增計劃，支持湄公河及洞里薩湖漁業(yè)發(fā)展。這些措施雖然部分超越了水援助范疇，但卻與水合作密不可分，一方面可以幫助這些國家的減貧事業(yè)，另一方面也可以緩解中國在上游進行水資源開發(fā)所引發(fā)的批評。

四、結(jié)語

在當(dāng)前全球治理遭遇巨大困難的背景下，區(qū)域治理的必要性和重要性進一步凸顯。中國一貫重視周邊國家，把包括湄公河國家在內(nèi)的東盟地區(qū)視為中國周邊外交的首要方向。在2020年11月27日舉行的第十七屆中國—東盟博覽會和中國—東盟商務(wù)與投資峰會開幕式上，習(xí)近平主席對中國—東盟合作做出高度評價：“中國—東盟關(guān)系成為亞太區(qū)域合作中最為成功和最具活力的典范，成為推動構(gòu)建人類命運共同體的生動例證。”(34)《習(xí)近平在第十七屆中國—東盟博覽會和中國—東盟商務(wù)與投資峰會開幕式上的致辭(全文)》，新華網(wǎng)，2020年11月27日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-11/27/c_1126792459.htm，登錄時間：2020年12月3日。要進一步推動區(qū)域治理邁向新高度，促進湄公河地區(qū)的發(fā)展是關(guān)鍵，也是增長點。在“以人為中心”理念的指導(dǎo)下，通過改進水援助體制，促進基于科學(xué)基礎(chǔ)上的共有知識，以及拓展水援助的新領(lǐng)域，不但有助于增強湄公河國家的自我發(fā)展能力，縮小東盟內(nèi)部發(fā)展差距，讓人民充分享受發(fā)展與合作的成果，而且是中國與湄公河國家共建“一帶一路”，邁向命運共同體的有效路徑。