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    區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作的理論溯源與制度回應(yīng)
    ——以長(zhǎng)三角地區(qū)為例

    2021-04-09 11:34:52李華琪曹奕陽(yáng)
    中國(guó)環(huán)境管理 2021年6期
    關(guān)鍵詞:區(qū)域環(huán)境長(zhǎng)三角協(xié)作

    李華琪,曹奕陽(yáng)

    (1.河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京 211100;2.華中師范大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430079)

    引言

    目前,我國(guó)環(huán)境司法朝著環(huán)境資源審判一體化發(fā)展目標(biāo)深入發(fā)展,已通過(guò)全面部署審判機(jī)制改革,推動(dòng)以生態(tài)功能區(qū)為單位設(shè)立與行政區(qū)劃適度分離的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)。截至2019 年底,全國(guó)共有環(huán)境資源專門(mén)審判機(jī)構(gòu)1353 個(gè),其中環(huán)境資源審判庭513個(gè),合議庭749 個(gè),人民法庭91 個(gè)[1]??梢哉f(shuō),為應(yīng)對(duì)司法保護(hù)碎片化之難題,生態(tài)功能區(qū)集中管轄制度成為長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展的重要體現(xiàn)。不僅如此,司法機(jī)關(guān)在著眼于生態(tài)環(huán)境整體性和流域系統(tǒng)性的基礎(chǔ)上,突破省級(jí)行政區(qū)劃,紛紛探索在長(zhǎng)三角地區(qū)所涉省市建立司法協(xié)作機(jī)制。

    所謂司法協(xié)作,是指司法機(jī)關(guān)為便利其他機(jī)關(guān)司法業(yè)務(wù)之目的依法或基于互惠而在其管轄區(qū)域內(nèi)實(shí)施的作為或不作為的協(xié)助行為。環(huán)境司法協(xié)作則是司法協(xié)作在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的適用和發(fā)展,強(qiáng)調(diào)以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為目標(biāo),通過(guò)多元主體間的協(xié)調(diào)與合作,促使環(huán)境資源案件審理判決以契合環(huán)境保護(hù)需求。早先,有學(xué)者注意到航運(yùn)領(lǐng)域中檢察機(jī)關(guān)與其他單位之間的司法協(xié)作體系構(gòu)建[2]。隨著環(huán)境治理體系的深入推進(jìn),有學(xué)者關(guān)注并探討環(huán)境治理體系中環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制[3],并專門(mén)提出“中國(guó)模式”的構(gòu)建[4],還有環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與公眾的合作機(jī)制[5]。近期,學(xué)者們從流域環(huán)境司法協(xié)作入手,探討其機(jī)制體制完善思路[6],典型的有黃河流域司法協(xié)同問(wèn)題研究[7]。綜上可知,既有文獻(xiàn)已意識(shí)到環(huán)境司法協(xié)作的重要性,只是現(xiàn)有關(guān)于長(zhǎng)三角地區(qū)的專門(mén)化研究較少,尤其是“長(zhǎng)三角一體化”概念提出后,區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作深入推進(jìn)更具迫切性。因此,本文以長(zhǎng)三角地區(qū)為切入點(diǎn),分析如何以法治方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作的系統(tǒng)化措施,包含價(jià)值理念和制度體系兩個(gè)層面。在價(jià)值理念層面,區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作以生態(tài)環(huán)境的整體性為前提展開(kāi),踐行司法理性所蘊(yùn)含的價(jià)值目標(biāo),并重視協(xié)同治理模式的引導(dǎo)與運(yùn)用。在制度體系的優(yōu)化層面,旨在把握司法協(xié)作的限度與邊界,實(shí)現(xiàn)政策與立法的互動(dòng),關(guān)注協(xié)作過(guò)程中的制度完善,以及發(fā)揮保障與評(píng)價(jià)機(jī)制的作用。

    1 環(huán)境司法協(xié)作的理論框架

    生態(tài)環(huán)境整體性特征決定了環(huán)境問(wèn)題的解決需要更高層次的價(jià)值觀予以指導(dǎo),而司法理性中的合規(guī)律性和制度正義目標(biāo)為環(huán)境司法的定位和功能提供了新的思路,具體通過(guò)協(xié)同理論在環(huán)境法領(lǐng)域的應(yīng)用和轉(zhuǎn)化,為我國(guó)區(qū)域環(huán)境司法提供有針對(duì)性的方法論指導(dǎo)。

    1.1 生態(tài)環(huán)境整體主義的邏輯前提

    從生態(tài)學(xué)層面來(lái)看,生態(tài)環(huán)境具有統(tǒng)一性。美國(guó)學(xué)者麥茜特指出:生態(tài)學(xué)的前提是自然界所有的東西聯(lián)系在一起。生態(tài)共同體的每一部分、每一小環(huán)境都與周圍生態(tài)系統(tǒng)處于動(dòng)態(tài)聯(lián)系之中,都影響和受影響于整個(gè)由有生命和非生命的環(huán)境組成的網(wǎng)[8]。生態(tài)系統(tǒng)最基本的特征是整體性,任何生物都不能脫離環(huán)境而單獨(dú)存在,表明生態(tài)系統(tǒng)各種因素的普遍聯(lián)系和相互作用,這種對(duì)生物與其環(huán)境統(tǒng)一的原理稱為生態(tài)學(xué)第一原理。由此可見(jiàn),生態(tài)整體主義強(qiáng)調(diào)的是“既承認(rèn)人是生態(tài)系統(tǒng)最精致的作品、是具有最高內(nèi)在價(jià)值的生命,又強(qiáng)調(diào)以生態(tài)系統(tǒng)的整體利益和內(nèi)在規(guī)律去衡量人類自己、約束人類活動(dòng)”[9]。

    整體性原則是生態(tài)學(xué)發(fā)展的重要原則,其要求將整個(gè)自然界看作一個(gè)由無(wú)數(shù)相互聯(lián)系、不斷發(fā)展的子系統(tǒng)構(gòu)成的大系統(tǒng),即生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)不可分割的整體[10]。該原則已經(jīng)成為當(dāng)代世界環(huán)保運(yùn)動(dòng)、綠色運(yùn)動(dòng)或生態(tài)運(yùn)動(dòng)的一項(xiàng)重要的“新政治原則”,對(duì)調(diào)整人與自然關(guān)系的法律理論具有重要意義。其中包含著對(duì)生態(tài)環(huán)境規(guī)律性的認(rèn)識(shí),從“物物相關(guān)規(guī)律”到“物復(fù)能流規(guī)律”,再?gòu)摹皡f(xié)調(diào)穩(wěn)定規(guī)律”到“地有所宜規(guī)律”等,都要求人類活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循整體性原則。習(xí)近平總書(shū)記所提出的“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”[11],就是從整體主義出發(fā)強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行一體化保護(hù)和利用這一思想。

    基于生態(tài)環(huán)境整體性特征,有必要在“主客一體”范式下研究和思考環(huán)境問(wèn)題。所謂“主客一體”范式,強(qiáng)調(diào)自然是第一性,人是第二性,同時(shí),承認(rèn)和重視人對(duì)自然的重要作用和影響,是對(duì)“主客二分”范式的一種突破,破除了以往“主客二分”范式僅注重人與人關(guān)系的研究而忽視人與自然關(guān)系的研究缺陷。長(zhǎng)三角地處長(zhǎng)江下游流域,自然資源要素豐富,加之區(qū)域內(nèi)屬經(jīng)濟(jì)活力匯集之地,容易出現(xiàn)跨區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和糾紛,我國(guó)環(huán)境司法因“地方化”出現(xiàn)了“主客場(chǎng)效應(yīng)”,致使同案不同判現(xiàn)象出現(xiàn),而環(huán)境司法協(xié)作為解決“主客場(chǎng)效應(yīng)”的重要方式,正是從“主客一體”范式出發(fā)做出的制度性回應(yīng),應(yīng)“從生態(tài)環(huán)境整體性的自然規(guī)律出發(fā),尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然,并將人的生產(chǎn)生活本身納入自然生態(tài)環(huán)境整體性、系統(tǒng)性框架之中”[12]。

    1.2 司法理性的伸張與踐行

    馬克斯·韋伯將合理性分為形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性,前者強(qiáng)調(diào)目標(biāo)與手段之間的合理性,后者強(qiáng)調(diào)基于價(jià)值判斷選擇行為的合理性。而羅伯特·阿列克西認(rèn)為,作為理性制度化的法律應(yīng)當(dāng)兼具這種理性:一是制定的正當(dāng)性,二是社會(huì)實(shí)效,三是實(shí)質(zhì)正確性[13]。因此,司法的理性化可以從制度目的合規(guī)律性與制度實(shí)現(xiàn)正義的有效性兩個(gè)方面予以評(píng)價(jià)[14]。

    從制度目的合規(guī)律性來(lái)看,要確保司法制度的構(gòu)建符合一定的規(guī)律。哲學(xué)層面的規(guī)律就是事物發(fā)展的必然趨勢(shì),是事物之間必然、穩(wěn)定的內(nèi)在聯(lián)系。環(huán)境司法的制度構(gòu)建不僅要符合司法的一般規(guī)律——公正解決糾紛,還要符合環(huán)境的整體性發(fā)展規(guī)律,尊重自然、順應(yīng)自然及保護(hù)自然。當(dāng)司法因“地方性”被分割開(kāi)來(lái),無(wú)法對(duì)涉及自然環(huán)境的糾紛予以處理,就有必要對(duì)司法制度加以調(diào)整。環(huán)境司法協(xié)作作為司法制度的重要內(nèi)容,其通過(guò)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)各要素的功能和作用加以協(xié)調(diào),推動(dòng)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)。尤其是針對(duì)具有跨區(qū)域性的河流、大氣等環(huán)境要素的利用行為,環(huán)境司法協(xié)作在堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整體性的基礎(chǔ)上,走出部門(mén)主義的藩籬,突破地方主義的限制,實(shí)現(xiàn)司法保護(hù)效果的整體化和最大化。

    從制度實(shí)現(xiàn)正義的有效性來(lái)看,制度的合規(guī)律性設(shè)計(jì)最終指向的仍然是正義的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。司法制度的特殊性在于其強(qiáng)調(diào)對(duì)解決糾紛的過(guò)程和結(jié)果符合法律上的公平正義價(jià)值,這就要求法官在對(duì)爭(zhēng)議事實(shí)判斷或權(quán)利義務(wù)的裁決過(guò)程中以“公正”為價(jià)值導(dǎo)向。但環(huán)境糾紛有著典型的公私融合的法律特性,運(yùn)用傳統(tǒng)的司法標(biāo)準(zhǔn)和程序必然無(wú)法達(dá)到司法制度所追求的正義目標(biāo)。通過(guò)環(huán)境司法協(xié)作的開(kāi)展,包括跨區(qū)域法官聯(lián)席會(huì)議、裁判指引或案例指導(dǎo)等,能夠?qū)Σ煌瑓^(qū)域范圍內(nèi)的司法資源進(jìn)行統(tǒng)籌、整合與優(yōu)化,形成一個(gè)司法裁判與規(guī)則的統(tǒng)一機(jī)制,提高環(huán)境司法效率,保障環(huán)境司法裁判的公正性。不僅如此,制度的正義價(jià)值目標(biāo)還指向正當(dāng)程序運(yùn)行[15]。正當(dāng)程序的存在意味著對(duì)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的保障,通過(guò)跨區(qū)域訴訟服務(wù)體系、類案集中管轄機(jī)制等方式能夠充分保障對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)。前述所提及的流域環(huán)境司法集中管轄機(jī)制就屬于這類實(shí)踐探索,實(shí)踐已經(jīng)構(gòu)建起比較完善的訴訟服務(wù)體系,能夠幫助案件審理取得較好的司法治理效果。

    1.3 協(xié)同理論的引導(dǎo)與運(yùn)用

    協(xié)同理論是最初由德國(guó)物理學(xué)家赫爾曼·哈肯研究物質(zhì)能量交換問(wèn)題提出的理論,即“以通過(guò)加強(qiáng)系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間以及各子系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性,由共同作用、相互關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)自發(fā)形成一種穩(wěn)定且有序的結(jié)構(gòu),即協(xié)同合作效應(yīng)”[16]。隨著協(xié)同理論與治理理論的交融,英國(guó)、澳大利亞、新西蘭、美國(guó)等國(guó)家為應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)公共行政的衰落及新公共管理改革產(chǎn)生的碎片化問(wèn)題,開(kāi)始運(yùn)用協(xié)同治理理論實(shí)行政府改革,轉(zhuǎn)向整體性政府模式,從理念上強(qiáng)調(diào)運(yùn)用整體主義思維和方法思考以解決人民實(shí)際問(wèn)題,強(qiáng)調(diào)服務(wù)的“一站式”供給,即“強(qiáng)調(diào)制度化、經(jīng)?;陀行У目缃绾献饕栽鲞M(jìn)公共價(jià)值”[17],具體表現(xiàn)為“強(qiáng)調(diào)部門(mén)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)化和高效化,以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)職能和權(quán)力行使的統(tǒng)一,還要求多元主體協(xié)作管理與合作,包括不同層級(jí)的政府間、公私主體之間、不同政策領(lǐng)域參與者直接的合作”[18]。因此,這種整體性政府模式更有助于以一種多層次、立體化維度解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

    在環(huán)境治理方面,許多國(guó)家不僅設(shè)立統(tǒng)一的環(huán)境治理部門(mén),還設(shè)立跨區(qū)域和跨部門(mén)的環(huán)境治理機(jī)構(gòu),形成權(quán)責(zé)明晰、分工合作而又協(xié)調(diào)統(tǒng)一的形態(tài),從而避免機(jī)構(gòu)松散和職能重復(fù)的情形。盡管協(xié)同治理理論在公共行政領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用,但長(zhǎng)期以來(lái)由于強(qiáng)調(diào)司法的獨(dú)立性和謙抑性而在司法領(lǐng)域中未得到足夠重視,事實(shí)上,司法機(jī)關(guān)一直無(wú)法脫離行政區(qū)域范圍限制同樣面臨著環(huán)境治理有限性問(wèn)題。司法作為環(huán)境治理的重要環(huán)節(jié),同樣應(yīng)當(dāng)以生態(tài)整體主義為前提,貫徹協(xié)同治理理念,借由合理的制度安排以實(shí)現(xiàn)協(xié)同和互補(bǔ)效應(yīng),這既符合生態(tài)環(huán)境整體性規(guī)律,也是司法理性的發(fā)展要求。

    在我國(guó)長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)綠色一體化發(fā)展要求下,要實(shí)現(xiàn)資源要素的無(wú)障礙自由流動(dòng)和區(qū)域間的開(kāi)放合作,就需要跨區(qū)域環(huán)境司法機(jī)制的形成,來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境保護(hù)。換言之,環(huán)境司法協(xié)作就是司法依據(jù)協(xié)同治理理論的要求,從環(huán)境整體性出發(fā),對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和利用進(jìn)行協(xié)調(diào),確保生態(tài)環(huán)境要素的平衡穩(wěn)定。從操作層面來(lái)看,就是要求環(huán)境司法所涉的法院、檢察院等相關(guān)主體,在司法過(guò)程中明確協(xié)作要求和邊界,保障各個(gè)環(huán)節(jié)的有序高效開(kāi)展,以司法程序的運(yùn)用應(yīng)對(duì)環(huán)境案件中的具體問(wèn)題,從而提高司法效率和減少司法成本,增強(qiáng)司法保護(hù)的互補(bǔ)效應(yīng)。

    2 環(huán)境司法協(xié)作的實(shí)踐審視

    隨著司法活動(dòng)的擴(kuò)展,區(qū)域司法協(xié)作的內(nèi)容也逐步豐富起來(lái),并初步形成了特定區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境司法協(xié)作模式。同時(shí),環(huán)境司法協(xié)作的法治實(shí)踐狀況、生態(tài)化內(nèi)容、保障機(jī)制構(gòu)建等方面仍然存在著發(fā)展不足的問(wèn)題,有必要進(jìn)一步審視和思考。

    2.1 環(huán)境司法協(xié)作法治實(shí)踐的異化

    協(xié)同區(qū)域法律規(guī)范體系可為區(qū)域司法協(xié)同治理活動(dòng)提供合法依據(jù),是實(shí)現(xiàn)區(qū)域司法協(xié)同治理的基本保證。因此,環(huán)境司法協(xié)作應(yīng)當(dāng)關(guān)注到區(qū)域法律規(guī)范體系的形成。然而,我國(guó)環(huán)境司法協(xié)作目前并未有頂層設(shè)計(jì)的法律或司法解釋等依據(jù),主要是以“框架協(xié)議”“備忘錄”等規(guī)范性文件所呈現(xiàn),如2018 年《長(zhǎng)三角環(huán)境資源司法保護(hù)協(xié)作備忘錄》、2019 年《長(zhǎng)江口生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)合作框架協(xié)議》《長(zhǎng)三角地區(qū)人民法院環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議》等,這類規(guī)范性文件帶有明顯的政策性,缺乏必要的約束力,具體協(xié)作內(nèi)容能否開(kāi)展取決于協(xié)作主體的配合程度,且不同區(qū)域以本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為中心導(dǎo)向,難免會(huì)存在相鄰區(qū)域的利益沖突,使得環(huán)境司法協(xié)作出現(xiàn)隨機(jī)性、抽象性和規(guī)避性等特點(diǎn)。

    區(qū)域法治的發(fā)展要求實(shí)現(xiàn)由政策主導(dǎo)型向法律主導(dǎo)型的法治化模式轉(zhuǎn)變,若要實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作,應(yīng)當(dāng)推動(dòng)區(qū)域法律規(guī)范體系的形成,確保政策與法律在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、指導(dǎo)思想、基本原則等方面具備一致性。但不同區(qū)域基于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平所采取的不同立法,尤其是地方案件裁量規(guī)則會(huì)出現(xiàn)較大差異,這就決定了在“長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化”戰(zhàn)略背景下,通過(guò)政策創(chuàng)新以推動(dòng)區(qū)域機(jī)制變革成為區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作的進(jìn)路,不可避免地會(huì)與民眾的權(quán)利產(chǎn)生沖突,甚至可能與法治要求相違背,致使政策與法律互動(dòng)受阻。以跨區(qū)域集中管轄為例,我國(guó)環(huán)境案件跨區(qū)域集中管轄缺乏明確法律規(guī)定,僅《行政訴訟法》第十八條第二款①我國(guó)《行政訴訟法》第十八條:行政案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件,也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn),高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況,確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。提及跨區(qū)域集中管轄制度,但該條款中的“可以”表明,環(huán)境行政案件的跨區(qū)域集中管轄仍面臨著諸多不確定性,使得環(huán)境司法協(xié)作政策與法律互動(dòng)受阻。再比如依據(jù)《立法法》第七十二條規(guī)定,設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)享有環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)的立法權(quán),這意味著地方在不與上位法相抵觸的情形下,地方立法的差異性將會(huì)被進(jìn)一步擴(kuò)大。同時(shí),因?yàn)楦餍姓^(qū)劃之間系橫向且互不隸屬的關(guān)系,存在著臨近區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)展動(dòng)機(jī),增加了區(qū)域之間法治協(xié)同的難度。以非法采砂為例,江蘇和浙江對(duì)非法采砂刑事追責(zé)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)分別采取的相差10 萬(wàn)元幅度的不同標(biāo)準(zhǔn),這就致使非法采砂行為可能會(huì)出現(xiàn)不同的追訴結(jié)果。

    2.2 環(huán)境司法協(xié)作內(nèi)容生態(tài)化不足

    生態(tài)文明建設(shè)面臨的環(huán)境糾紛的復(fù)雜性除了表現(xiàn)為產(chǎn)生原因和主客體的復(fù)雜性外,還具有突出的社會(huì)性、易反復(fù)性和跨行政區(qū)的普遍性[19]。結(jié)合我國(guó)長(zhǎng)三角地區(qū)已開(kāi)展的環(huán)境司法協(xié)作內(nèi)容來(lái)看,生態(tài)化不足是突出問(wèn)題。

    所謂生態(tài)化,是指在環(huán)境案件管轄、審判、執(zhí)行、監(jiān)督等系列中對(duì)生態(tài)環(huán)境利益的識(shí)別、判斷和衡量,強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)環(huán)境利益的考量和維護(hù)。環(huán)境司法協(xié)作的生態(tài)化不足主要表現(xiàn)為:一是環(huán)境司法專門(mén)化的協(xié)作不足。因各地規(guī)劃發(fā)展的不同,多數(shù)地區(qū)的司法機(jī)構(gòu)仍運(yùn)行于傳統(tǒng)司法機(jī)制之下,盡管已有部分地方設(shè)立了專門(mén)環(huán)境資源法庭,并采取“三合一”或“四合一”等審理模式,但其依據(jù)行政區(qū)劃建立的管轄基礎(chǔ)在面對(duì)跨區(qū)域環(huán)境案件時(shí)仍易受到經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多種因素影響,如爭(zhēng)奪或放棄案件管轄權(quán)、濫用調(diào)查權(quán)或不配合司法協(xié)作等,導(dǎo)致其仍然面臨著地方保護(hù)主義。二是環(huán)境案件裁判標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。在維護(hù)環(huán)境利益方面,我國(guó)不僅有環(huán)境侵權(quán)訴訟、環(huán)境刑事訴訟等,還確立了環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。目前,長(zhǎng)三角地區(qū)的司法協(xié)作協(xié)議主要圍繞著日常聯(lián)絡(luò)、案件移送、信息共享、判決執(zhí)行、搭建研討平臺(tái)等環(huán)節(jié)展開(kāi)①參見(jiàn)《關(guān)于建立長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制的意見(jiàn)》《長(zhǎng)江口生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)合作框架協(xié)議》《長(zhǎng)三角地區(qū)人民法院環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議》等。,協(xié)作機(jī)制內(nèi)容抽象、協(xié)作機(jī)制僵化,對(duì)管轄法院在形成類案量刑規(guī)范化意見(jiàn)、貫徹恢復(fù)性司法理念、探索非訴行政案件執(zhí)行實(shí)施模式及公益訴訟程序銜接規(guī)則等方面尚未有進(jìn)一步的具體協(xié)作,司法救濟(jì)呈現(xiàn)分割式、差異化現(xiàn)象,同案不同判的現(xiàn)象仍然存在。三是環(huán)境案件判決執(zhí)行的銜接不暢。因環(huán)境污染或生態(tài)破壞引發(fā)的后果,需要生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)修復(fù)等多元化方式加以救濟(jì),這種多樣化執(zhí)行方式?jīng)Q定環(huán)境案件判決執(zhí)行具備特殊性。從環(huán)境治理角度來(lái)說(shuō),環(huán)境利益維護(hù)當(dāng)屬公共管理機(jī)構(gòu)職責(zé),具體由政府部門(mén)承擔(dān)。因此,法官除了在案件移送方面建立與行政機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制外,還應(yīng)當(dāng)在判決執(zhí)行方面同行政機(jī)關(guān)建立聯(lián)系,依托政府部門(mén)推動(dòng)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù),對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果進(jìn)行監(jiān)督和維持。已有環(huán)境司法協(xié)作內(nèi)容雖關(guān)注到環(huán)境司法執(zhí)行效果問(wèn)題,但在環(huán)境司法專門(mén)化背景下,法院與行政機(jī)關(guān)等其他主體如何共同建立基地并保障基地運(yùn)行和資金使用未有深入探索。

    2.3 環(huán)境司法協(xié)作保障機(jī)制的缺乏

    保障機(jī)制是推動(dòng)環(huán)境司法協(xié)作有序開(kāi)展的重要力量,歸根結(jié)底為信息、人員、考核這三個(gè)方面。就現(xiàn)階段協(xié)作發(fā)展來(lái)看,在保障機(jī)制缺乏的情形下,無(wú)強(qiáng)制約束力的環(huán)境司法協(xié)作很難形成常態(tài)化操作。

    2020 年9 月27 日,最高人民法院發(fā)布首個(gè)《長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)狀況》白皮書(shū),并表示我國(guó)長(zhǎng)江流域司法協(xié)作模式初步形成,但除了各省域內(nèi)司法協(xié)作取得較大進(jìn)展外,跨省域的環(huán)境司法協(xié)作推進(jìn)相對(duì)緩慢,導(dǎo)致制度“懸浮化”,主要原因在于缺乏配套保障機(jī)制。一是信息共享制度推行的不全面。信息共享是環(huán)境司法協(xié)作的前提要件,直接影響著案件線索發(fā)現(xiàn)和移送情況,尤其是環(huán)境刑事案件和環(huán)境公益訴訟案件。長(zhǎng)三角地區(qū)所涉省市均在行政區(qū)域范圍內(nèi)已推動(dòng)建立信息共享平臺(tái),明確了省域內(nèi)信息共享的種類、范圍、流程等,但長(zhǎng)三角地區(qū)所涉省市之間的信息共享主要停留在各行政區(qū)劃范圍內(nèi),省域之間在信息統(tǒng)計(jì)方面不可避免仍存在偏差和缺漏,一旦出現(xiàn)流域環(huán)境案件,無(wú)法及時(shí)、有效地做出應(yīng)對(duì)和處理。二是配套制度的供給不足。環(huán)境司法協(xié)作所需的硬件設(shè)備、經(jīng)費(fèi)投入、人員編制缺乏的問(wèn)題較為突出。如長(zhǎng)三角地區(qū)的流域環(huán)境資源法庭,主要是從所屬法院內(nèi)部其他法庭抽調(diào)人員組成,在面對(duì)復(fù)合型環(huán)境資源案件,僅掌握民刑行某一專項(xiàng)法律知識(shí)的員額法官通常會(huì)顯得“心有余而力不足”,尤其是區(qū)域之間人才分布不均衡,更增加了協(xié)作的困難。三是政績(jī)考核制度的缺失。目前,各級(jí)法院、檢察院主要通過(guò)研討會(huì)、聯(lián)席會(huì)議等方式進(jìn)行交流協(xié)作,但這類方式的有效開(kāi)展更多依賴各方主體的允諾,具有非制度性特征,致使司法協(xié)作缺乏約束力,不具備穩(wěn)定性和連續(xù)性。而績(jī)效考核制度直接影響協(xié)作主體的價(jià)值選擇偏好與行動(dòng)邏輯,換言之,績(jī)效考核機(jī)制的內(nèi)容決定著環(huán)境和經(jīng)濟(jì)之間的利益衡量趨勢(shì),當(dāng)前司法協(xié)作尚未進(jìn)入到績(jī)效考核層面,也是環(huán)境案件無(wú)法得到有效處理的一個(gè)原因。

    由此可見(jiàn),有必要通過(guò)建立體系化的保障機(jī)制,保障司法協(xié)作的信息、人員、考核落實(shí)到位,促使其具有充分的可操作性。

    3 環(huán)境司法協(xié)作體系的優(yōu)化與整合

    我國(guó)環(huán)境司法協(xié)作已從政策層面得到推動(dòng)并形成初步的制度體系,但仍需把握以司法權(quán)為核心的協(xié)作限度與邊界。在此基礎(chǔ)上,重點(diǎn)關(guān)注以如何實(shí)現(xiàn)政策與法律的良性互動(dòng)這一法治協(xié)調(diào)的落腳點(diǎn),在遵循環(huán)境法律規(guī)范基礎(chǔ)上,更加重視環(huán)境司法專門(mén)化發(fā)展的特殊性,同時(shí),注重發(fā)揮協(xié)作保障機(jī)制的作用。

    3.1 環(huán)境司法協(xié)作的限度與邊界

    區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作的限度與邊界仍要以司法權(quán)為基礎(chǔ)展開(kāi),不能以追求協(xié)作效果而混淆了司法的本質(zhì)特性。其中,長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)境保護(hù)首要解決的問(wèn)題是司法權(quán)的去“地方化”。所謂司法權(quán)的“地方化”,主要表現(xiàn)為隸屬關(guān)系地方化、司法管轄與行政區(qū)劃一致、司法經(jīng)費(fèi)和人事任免的地方化、司法運(yùn)作的地方保護(hù)主義[20]。若是無(wú)法破除司法“地方化”這一問(wèn)題,通過(guò)司法協(xié)作促進(jìn)協(xié)同發(fā)展的目的也將難以實(shí)現(xiàn)。因而,去“地方化”是區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作實(shí)現(xiàn)的前提要件。黨的十八屆三中全會(huì)提出改革司法管理體制,探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度,便是基于這一去“地方化”之考量。實(shí)踐中我國(guó)各地紛紛探索專門(mén)環(huán)境資源法庭,如南京環(huán)資庭、蘭州環(huán)資庭、瑞昌環(huán)資庭等專門(mén)法庭的建立,這些都為區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作展開(kāi)提供了司法前提??梢?jiàn),只有司法權(quán)從“地方化”朝著“國(guó)家化”轉(zhuǎn)變,區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作才可能落到實(shí)處。

    不僅如此,司法權(quán)的本質(zhì)仍是被動(dòng)性的裁判權(quán),區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作應(yīng)當(dāng)注重司法權(quán)被動(dòng)性特征,尤其是與行政機(jī)關(guān)協(xié)作時(shí)避免司法權(quán)擴(kuò)張。這就要求司法協(xié)作過(guò)程中應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持“行政優(yōu)先,訴訟兜底”,即環(huán)境行政機(jī)關(guān)只有窮盡其救濟(jì)手段后仍無(wú)法救濟(jì)環(huán)境利益時(shí)才能轉(zhuǎn)移到訴訟程序,努力實(shí)現(xiàn)“多元治理,尊重專長(zhǎng)”,強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)應(yīng)構(gòu)建多元主體的共同體系,通過(guò)各主體的優(yōu)勢(shì)協(xié)作以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。以司法機(jī)關(guān)為主的協(xié)作,應(yīng)有限度地發(fā)揮“司法能動(dòng)”在協(xié)作中的作用,結(jié)合案件需求將司法協(xié)作落實(shí)到案前、案中、案后的全過(guò)程,加強(qiáng)流域或區(qū)域間的信息溝通與案件銜接。在涉及環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、生態(tài)修復(fù)等程序時(shí)做好協(xié)作工作,不僅貫穿案件管轄、線索移送、調(diào)查取證、執(zhí)行配合等環(huán)節(jié),還要加強(qiáng)重大疑難案件研討、程序規(guī)則的提煉、環(huán)境保護(hù)理念的宣傳、司法效果的維持、司法文化的交流等。讓司法協(xié)作在順應(yīng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)的同時(shí)充分發(fā)揮協(xié)作效能,從而讓環(huán)境司法的專門(mén)化達(dá)到整體最優(yōu)狀態(tài)。

    3.2 環(huán)境司法協(xié)作的法治協(xié)調(diào)

    環(huán)境司法協(xié)作的法治協(xié)調(diào)在于政策與法律的互動(dòng)關(guān)系,只有實(shí)現(xiàn)政策與法律的良性互動(dòng)才可能達(dá)成一個(gè)緊密結(jié)合且強(qiáng)有力的制度體系。這就需要朝著政策的法律化方向發(fā)展,特別是原則性政策的法律化[21]。具體為三個(gè)層面:一是國(guó)家層面立法。在《長(zhǎng)江保護(hù)法》中將司法協(xié)作規(guī)則進(jìn)行轉(zhuǎn)化和確認(rèn),從而提供區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作的法律適用基礎(chǔ)。在立法方向上,將區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作納入并適應(yīng)區(qū)域監(jiān)管和治理的整體布局,在違法行為上,重點(diǎn)關(guān)注流域生態(tài)環(huán)境特性,分區(qū)段把握案件規(guī)律和司法重心,在修復(fù)執(zhí)行上,通過(guò)多樣化協(xié)作方式創(chuàng)新責(zé)任承擔(dān)和履行方式,允許當(dāng)事人采取替代性修復(fù)責(zé)任,明確“先予執(zhí)行”“行為保全”等禁令的具體適用。二是區(qū)域間協(xié)商互補(bǔ)型立法。協(xié)商互補(bǔ)型立法是“理念上秉持中央和地方立法相結(jié)合、區(qū)域內(nèi)規(guī)范性文件實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)、立法主體多元和公眾參與、強(qiáng)調(diào)區(qū)域規(guī)劃和利益補(bǔ)償”[22],可通過(guò)區(qū)域地方人大及政府協(xié)商形成原則或綱領(lǐng)性的立法性文件,強(qiáng)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律協(xié)同,對(duì)區(qū)域間司法機(jī)關(guān)作出相應(yīng)規(guī)范指導(dǎo),指明區(qū)域司法協(xié)作發(fā)展方向。三是地方立法。有立法權(quán)限的行政區(qū)域?qū)f(xié)商互補(bǔ)型立法事項(xiàng)進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定,結(jié)合地方生態(tài)環(huán)境特點(diǎn),對(duì)協(xié)作方式進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,保持區(qū)域間結(jié)構(gòu)邏輯恰當(dāng)。不僅如此,我們還可借鑒美國(guó)州際法治協(xié)調(diào)方案,通過(guò)行政協(xié)議、示范法、司法裁決、共同行政行為等多種形式豐富區(qū)域法律規(guī)范體系[23]。

    除此之外,政策與法律在轉(zhuǎn)化過(guò)程中仍需注意到法律規(guī)范的沖突問(wèn)題。在立法準(zhǔn)備階段,通過(guò)立法資源的信息共享和整合,解決不同區(qū)域間的法規(guī)沖突情形,借助信息關(guān)聯(lián)技術(shù)將地方法規(guī)拓展和分享;在協(xié)同立法階段,重點(diǎn)結(jié)合環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)制定專門(mén)性的立法文件,作為區(qū)域立法制定細(xì)則的基礎(chǔ),同時(shí),通過(guò)利益補(bǔ)償機(jī)制平衡各地區(qū)在協(xié)同立法中所作出的讓步;在立法完善階段,針對(duì)地方性法規(guī)或規(guī)章之間的沖突進(jìn)行體系化清理,即“地方性法規(guī)清理應(yīng)不斷回應(yīng)改革發(fā)展的需要,提高立法質(zhì)量,確保調(diào)整各領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系的法律都是良法”[24],從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域立法的廢、改、釋的協(xié)同,確保區(qū)域間立法沖突最小化。

    3.3 環(huán)境司法協(xié)作的制度充實(shí)

    區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作的法治系統(tǒng)不僅需要協(xié)同主體間耦合關(guān)聯(lián),還需要完備的制度體系保證。

    第一,以區(qū)域司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制化解環(huán)境司法專門(mén)化難題。專門(mén)環(huán)境資源法庭的成立需要及時(shí)解決不同主體之間的溝通協(xié)調(diào)問(wèn)題,即通過(guò)構(gòu)建法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)乃至行政機(jī)關(guān)之間的環(huán)境案件聯(lián)動(dòng)機(jī)制,包括司法聯(lián)動(dòng)聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)絡(luò)員制度,積極推動(dòng)專門(mén)環(huán)境資源法庭與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)之間的銜接和監(jiān)督,圍繞著案件管轄、調(diào)查取證、案件協(xié)調(diào)、判決執(zhí)行等方面展開(kāi)協(xié)作,通過(guò)聯(lián)動(dòng)機(jī)制掌握和研究跨區(qū)域環(huán)境案件中的司法協(xié)作需求,解決環(huán)境司法專門(mén)化過(guò)程中的理念缺乏、人員不足等問(wèn)題。

    第二,以重大環(huán)境案件會(huì)商制度統(tǒng)一環(huán)境司法裁判標(biāo)準(zhǔn)。涉及環(huán)境各要素的案件通常牽涉主體較多,法律關(guān)系復(fù)雜,尤其是專門(mén)環(huán)境資源法庭實(shí)行“三合一”甚至“四合一”的審判模式,若是司法裁判標(biāo)準(zhǔn)不一致,將直接導(dǎo)致“類案異判”的不正義結(jié)果,而“類案類判”既是自然正義的要求,也是憲法法治統(tǒng)一原則的體現(xiàn)。因而,構(gòu)建重大環(huán)境案件會(huì)商制度有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境案件裁判標(biāo)準(zhǔn)之統(tǒng)一,即司法機(jī)關(guān)在必要時(shí)可以邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)、專家、社會(huì)組織等主體參與,確保案件裁判規(guī)則盡可能將司法裁量空間壓縮最小,并通過(guò)多方協(xié)作促成參考性案例或典型案例的發(fā)布,借由類型化法律思維的運(yùn)用,提煉出特殊環(huán)境案件的類型化要素,從而“補(bǔ)助抽象概念和邏輯體系不足以掌握生活事實(shí)的多樣形態(tài)”[25]。

    第三,以項(xiàng)目化修復(fù)制度創(chuàng)新環(huán)境案件判決執(zhí)行。環(huán)境案件的執(zhí)行不僅能保護(hù)人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益,其“所采取的責(zé)任承擔(dān)方式重點(diǎn)在于對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的修復(fù)或賠償”[26]。生態(tài)修復(fù)逐步取代經(jīng)濟(jì)賠付的方式成為環(huán)境司法的新型判決執(zhí)行方式,實(shí)踐中的補(bǔ)植復(fù)綠、護(hù)林護(hù)鳥(niǎo)、勞務(wù)代償、增殖放流等均成為可選擇修復(fù)方式。但個(gè)案推動(dòng)的環(huán)境案件判決執(zhí)行并不具備長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,尤其是生態(tài)環(huán)境修復(fù)的管理方式、資金成本等都面臨著規(guī)?;?yīng)不足問(wèn)題,這就需要個(gè)案修復(fù)方式向項(xiàng)目化修復(fù)制度進(jìn)行轉(zhuǎn)變。具體來(lái)說(shuō),在長(zhǎng)三角地區(qū)各地紛紛設(shè)立生態(tài)修復(fù)基地的前提下,由法院與行政機(jī)關(guān)之間協(xié)作搭建項(xiàng)目化修復(fù)平臺(tái),行政機(jī)關(guān)提供修復(fù)項(xiàng)目規(guī)劃,法院審核批準(zhǔn)通過(guò)判決方式將修復(fù)金投入到環(huán)保項(xiàng)目,從而實(shí)現(xiàn)類案化修復(fù)。

    3.4 環(huán)境司法協(xié)作的保障機(jī)制

    保障機(jī)制直接影響著司法協(xié)作主體的價(jià)值選擇偏好與行動(dòng)邏輯,其核心在于結(jié)合生態(tài)環(huán)境整體性出發(fā),對(duì)影響協(xié)作的外部機(jī)制予以完善并落實(shí)保障,激發(fā)行為主體內(nèi)在動(dòng)力和活力。

    第一,建立區(qū)域?qū)徟行畔⒐蚕碇贫?。在區(qū)域司法協(xié)作中,審判信息共享是重要的保障條件,它以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為推進(jìn)器,鼓勵(lì)區(qū)域司法協(xié)作中的信息交換與分享,從而提高區(qū)域司法協(xié)作的層次和效率。2019 年5 月22 日,滬、浙、蘇、皖四地法院引入支付寶的螞蟻區(qū)塊鏈技術(shù),成立長(zhǎng)三角司法鏈,這為開(kāi)展區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐,盡管該技術(shù)有待實(shí)踐檢驗(yàn),但跨區(qū)域司法數(shù)據(jù)分享能夠加快府院間協(xié)作聯(lián)動(dòng)、跨域立案訴訟及法院系統(tǒng)視頻銜接,還能實(shí)現(xiàn)法院與評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)等社會(huì)主體聯(lián)動(dòng)對(duì)接。除此之外,為了解決區(qū)域間信息統(tǒng)計(jì)偏差等問(wèn)題,有必要設(shè)立專門(mén)的管理辦公室,解決信息共享方面的統(tǒng)計(jì)、口徑、精度等問(wèn)題,推動(dòng)信息的有效整合與溝通。

    第二,探索區(qū)域司法人才機(jī)制創(chuàng)新。區(qū)域間司法不平衡這一問(wèn)題首先要打破理念上的行政束縛,長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)綠色一體化發(fā)展要求司法為長(zhǎng)三角地區(qū)協(xié)同發(fā)展提供服務(wù)和保障,區(qū)域間的司法機(jī)關(guān)在目標(biāo)上具有一致性,可通過(guò)長(zhǎng)三角地區(qū)司法人員統(tǒng)一培訓(xùn)和異地交流機(jī)制以提升司法能力和水平,采取初期培養(yǎng)司法人才、中期加強(qiáng)異地交流、長(zhǎng)期統(tǒng)籌管理的階段性策略方式,實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)境資源審判一體化路徑。

    第三,建立健全考核機(jī)制。一方面,隨著“綠色GDP”指標(biāo)的加入,有必要將環(huán)境司法協(xié)作事務(wù)納入考核體系,細(xì)化和統(tǒng)一協(xié)作人員績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn),通過(guò)初期加大權(quán)重的方式激勵(lì)主體參與協(xié)作的內(nèi)生動(dòng)力,這里所提及的主體主要指法院、檢察院、行政機(jī)關(guān)等公權(quán)力主體;另一方面,平衡司法協(xié)作主體之間的投入成本,如跨區(qū)域法院在接受異地委托時(shí)往往會(huì)付出更多人員、資源和時(shí)間,應(yīng)當(dāng)在長(zhǎng)三角地區(qū)司法運(yùn)行總成本控制前提下,實(shí)現(xiàn)協(xié)作主體間的利益轉(zhuǎn)移機(jī)制,讓受托方能夠得到相應(yīng)協(xié)作補(bǔ)償,從而提升司法協(xié)作的積極性。

    4 結(jié)語(yǔ)

    本文以長(zhǎng)三角地區(qū)為例,初步檢視了我國(guó)區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作之實(shí)踐展開(kāi),并對(duì)其制度體系的優(yōu)化與整合進(jìn)行了探討,司法協(xié)作作為環(huán)境保護(hù)的重要方式不容忽視,尤其是我國(guó)眾多流域生態(tài)環(huán)境日益嚴(yán)峻的情勢(shì)下。我國(guó)各地紛紛探索以流域?yàn)榛A(chǔ)劃分管轄的環(huán)境資源法庭,打破了以行政區(qū)劃為界分的法院管轄機(jī)制,區(qū)域間環(huán)境司法協(xié)作實(shí)屬必要。長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)先行試點(diǎn),屬于環(huán)境保護(hù)的一大突破點(diǎn),勢(shì)必會(huì)帶來(lái)實(shí)踐操作和運(yùn)行難題。因此,亟須從法律依據(jù)、制度協(xié)調(diào)、保障機(jī)制等方面加以厘清:①通過(guò)《長(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作內(nèi)容進(jìn)行原則性確認(rèn);②采取協(xié)商互補(bǔ)型立法和地方具體立法對(duì)其做進(jìn)一步規(guī)定,重點(diǎn)從區(qū)域司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制、重大環(huán)境案件會(huì)商制度、項(xiàng)目化修復(fù)制度進(jìn)行制度協(xié)調(diào);③從信息共享、人才機(jī)制創(chuàng)新、考核激勵(lì)這三個(gè)方面來(lái)激發(fā)協(xié)作主體的內(nèi)生動(dòng)力。唯此,方可進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)先行試點(diǎn)取得良好成績(jī),為區(qū)域間發(fā)展提供司法保障,也為我國(guó)其他區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供典型樣本。

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