對疑似污染地塊土壤環(huán)境管理的思考
——基于重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查

劉星

（1.北京建工環(huán)境工程咨詢有限責(zé)任公司，北京 100015；2.北京建工環(huán)境修復(fù)股份有限公司，北京 100015）

引言

自2017 年重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查工作（以下簡稱“重調(diào)”）開展以來，該工作在全國各省、自治區(qū)、直轄市等的共同努力下有序開展，全國共有三萬多個(gè)地塊開展了信息采集和風(fēng)險(xiǎn)篩查工作，一萬多個(gè)地塊開展了土壤和地下水布點(diǎn)采樣工作，目前整個(gè)工作已進(jìn)入成果驗(yàn)收階段，預(yù)計(jì)2021 年12 月底前全部完成。隨著《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》和《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》的發(fā)布以及重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查項(xiàng)目的完成，我國對污染土壤的管理、調(diào)查和修復(fù)等政策逐步完善，各地也培養(yǎng)了很多專業(yè)的調(diào)查隊(duì)伍，土壤調(diào)查實(shí)力明顯提高，但仍有一些不足之處。本文結(jié)合現(xiàn)有的管理政策、重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查的成果和重調(diào)實(shí)施過程遇到的問題，對我國疑似污染地塊土壤環(huán)境管理進(jìn)行一些思考，可望為其環(huán)境管理提供參考。

1 重調(diào)開展的過程

1.1 重調(diào)的由來

2016 年5 月國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動計(jì)劃》（以下簡稱“土十條”），對土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查工作提出新目標(biāo)、新任務(wù)和新要求，要求“2020 年底前掌握重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地中的污染地塊分布及其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)情況”，因此2017 年底我國開始啟動重調(diào)。

1.2 重調(diào)的目的

為全面貫徹落實(shí)國務(wù)院“土十條”要求，推動土壤風(fēng)險(xiǎn)管控，查找存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患、影響人居環(huán)境的污染區(qū)域，實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)防控提供科學(xué)依據(jù)，并不斷提升土壤環(huán)境管理科學(xué)化、系統(tǒng)化、法治化、精細(xì)化和信息化水平。

1.3 重調(diào)的基本程序

重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地調(diào)查是土壤污染狀況詳查的一項(xiàng)重要工作，分為信息采集、風(fēng)險(xiǎn)篩查、布點(diǎn)與采樣、樣品保存與流轉(zhuǎn)、樣品分析測試、風(fēng)險(xiǎn)分級6 個(gè)階段，同時(shí)對各個(gè)階段采取質(zhì)量控制措施。

2 現(xiàn)有的管理政策及重調(diào)成果和問題

2.1 現(xiàn)有的管理政策

目前針對疑似污染地塊的管理主要依據(jù)《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》和《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》，將疑似污染地塊按照在產(chǎn)企業(yè)和關(guān)閉企業(yè)進(jìn)行管理，具體管理思路見圖1。

圖1 目前的管控思路

針對關(guān)閉企業(yè)或擬關(guān)閉企業(yè)的管理，主要依照《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》進(jìn)行。該辦法適用于擬收回土地使用權(quán)的，已收回土地使用權(quán)的，以及用途擬變更為居住用地和商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等公共設(shè)施用地的疑似污染地塊和污染地塊相關(guān)活動及其環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理[2]。該辦法系統(tǒng)地介紹了要對疑似污染地塊開展土壤環(huán)境初步調(diào)查活動，以及對污染地塊開展土壤環(huán)境詳細(xì)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)及其效果評估等活動。

針對在產(chǎn)企業(yè)的管理，主要依照《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》進(jìn)行。該辦法主要針對土壤環(huán)境污染重點(diǎn)監(jiān)管單位，要做好土壤污染預(yù)防工作和企業(yè)日常監(jiān)管工作，主要涉及8 項(xiàng)制度，分別為土壤和地下水環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查制度、設(shè)施防滲漏管理制度、有毒有害物質(zhì)地下儲罐備案制度、土壤和地下水污染隱患排查制度、企業(yè)自行監(jiān)測制度、土壤和地下水污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)制度、企業(yè)拆除活動污染防控制度、企業(yè)退出土壤和地下水修復(fù)制度[3]。

2.2 重調(diào)的成果

重調(diào)的最終成果是指完成“一圖、一表、一報(bào)告”的成果集成工作，即污染地塊分布圖集、污染風(fēng)險(xiǎn)分級表、調(diào)查技術(shù)報(bào)告。除此之外，對重調(diào)相關(guān)技術(shù)規(guī)定的理解、調(diào)查經(jīng)驗(yàn)以及重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地調(diào)查信息管理系統(tǒng)（“一平臺”）、“一企一檔”等都是重調(diào)的成果。重調(diào)的成果見圖2。

圖2 重調(diào)的成果

2.3 重調(diào)過程中遇到的典型問題

重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查歷時(shí)3 年完成，在實(shí)施過程中遇到了很多問題，這里主要介紹對關(guān)閉企業(yè)開展工作過程中發(fā)現(xiàn)的一些問題。

2.3.1 已停產(chǎn)未拆除企業(yè)私自改變用地性質(zhì)

重調(diào)過程中，發(fā)現(xiàn)一些屬于高污染行業(yè)的企業(yè)雖然已退出生產(chǎn)，但營業(yè)執(zhí)照繼續(xù)更新，除對外出租用于倉儲外，還存在一些企業(yè)將地塊部分區(qū)域?qū)ν獬鲎庥糜谫e館住宿或藝術(shù)學(xué)校等，賓館、藝術(shù)學(xué)校用地屬于公共設(shè)施用地，其用地性質(zhì)發(fā)生改變，若在疑似污染地塊內(nèi)長期從事住宿、教育等事業(yè)，將會對人體健康產(chǎn)生極大的威脅。

2.3.2 已停產(chǎn)未拆除不配合調(diào)查企業(yè)

在對一些已停產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，信息采集階段還比較順利，但是在布點(diǎn)采樣階段，地塊使用權(quán)人由于擔(dān)心地塊被檢查出存在污染，或以不方便長期配合現(xiàn)場工作等為由，不配合進(jìn)場采樣事宜，場地大門緊閉導(dǎo)致無法完成采樣。

2.3.3 已停產(chǎn)已拆除未開發(fā)利用企業(yè)

本次重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地調(diào)查雖然不涉及已拆除企業(yè)，但在調(diào)查過程中遇到一些企業(yè)，信息采集時(shí)還在，布點(diǎn)采樣時(shí)就拆除了，并且拆除后還會翻地三四米然后進(jìn)行覆土，對原狀土造成極大的擾動，若這類地塊確實(shí)污染，污染土壤被當(dāng)作一般土壤另做他用，則存在一定的安全隱患。

3 結(jié)合重調(diào)過程和成果對管理政策的思考

3.1 重調(diào)成果的轉(zhuǎn)化及利用方式

重調(diào)的主要成果是“一圖、一表、一報(bào)告”，不僅能夠掌握重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地中的污染地塊分布及其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)情況，作為首次全國范圍開展的土壤調(diào)查工作，重調(diào)更是一項(xiàng)推動整個(gè)行業(yè)發(fā)展的舉措，如何利用好重調(diào)的成果可以從以下7 個(gè)方面進(jìn)行思考。

（1）成果下發(fā)到市級和縣級環(huán)保主管部門，并做好保密工作，以對生態(tài)環(huán)境部門的管理和決策起支撐作用。

（2）各部門之間加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，編制資源共享目錄，明確共享權(quán)限和方式，發(fā)揮土壤環(huán)境大數(shù)據(jù)在污染防治、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用。

（3）提升土壤環(huán)境信息化管理水平，將重調(diào)信息系統(tǒng)中地塊的一些基礎(chǔ)信息和結(jié)論性內(nèi)容（如是否超標(biāo)、超標(biāo)污染物、超標(biāo)倍數(shù)等）接入全國污染地塊土壤環(huán)境管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

（4）公布不同地區(qū)，如長三角、珠三角、京津冀這樣大范圍的重點(diǎn)區(qū)域的重點(diǎn)行業(yè)和污染物，為各地土壤調(diào)查提供指導(dǎo)。

（5）利用重調(diào)的技術(shù)規(guī)定和經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)有的管理政策結(jié)合，以便更好地實(shí)現(xiàn)管理要求。

（6）通過重調(diào)過程中遇到的問題發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有法規(guī)的薄弱點(diǎn)并逐步完善。

（7）與其他地方相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范結(jié)合。

3.2 重調(diào)與現(xiàn)有管理政策的結(jié)合

3.2.1 與《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》相結(jié)合

《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》第三章環(huán)境調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評估的主要條款有：一是建立疑似污染地塊名單并上傳污染地塊信息系統(tǒng)；疑似污染地塊名單實(shí)行動態(tài)更新。二是地塊使用權(quán)人完成土壤環(huán)境初步調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果建立污染地塊名錄，并上傳污染地塊信息系統(tǒng)；污染地塊名錄實(shí)行動態(tài)更新。三是環(huán)保主管部門確定污染地塊風(fēng)險(xiǎn)等級，對高風(fēng)險(xiǎn)污染地塊優(yōu)先開展環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理。

以上對疑似污染地塊的調(diào)查和確定污染地塊風(fēng)險(xiǎn)等級，與重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查的內(nèi)容和工作程序類似，因此可借鑒重調(diào)相關(guān)的技術(shù)規(guī)定和成果，為疑似污染地塊的確定、土壤調(diào)查等提供支撐和依據(jù)，具體見表1。

表1 重調(diào)與《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》的結(jié)合

根據(jù)《中華人民共和國土壤污染防治法》的要求，目前各地方生態(tài)環(huán)境主管部門開始逐步開展疑似污染地塊初步調(diào)查工作，可能存在初步調(diào)查地塊與重調(diào)地塊重復(fù)的情況，針對這種情況，從企業(yè)的角度來看，環(huán)保部門工作重復(fù)，可能會不積極配合調(diào)查；從生態(tài)環(huán)境部門的角度來看，初步調(diào)查的工作量較大，完全從零開始調(diào)查不可避免地會影響調(diào)查的整體進(jìn)度和工作效率。因此為避免此類情況的發(fā)生，可以考慮將重調(diào)結(jié)果下放到市縣級生態(tài)環(huán)境主管部門，實(shí)現(xiàn)信息共享，以便在對地塊開展初步調(diào)查時(shí)能夠充分考慮已知的污染情況。

根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，重調(diào)布點(diǎn)采樣時(shí)，根據(jù)地塊面積及功能區(qū)劃分、污染識別等，每個(gè)地塊至少設(shè)置2 個(gè)土壤采樣點(diǎn)，一般設(shè)置3～5 個(gè)土壤采樣點(diǎn)，面積較大的地塊則設(shè)置6～10 個(gè)土壤采樣點(diǎn)；而在《建設(shè)用地土壤環(huán)境調(diào)查評估技術(shù)指南》中，初步調(diào)查階段地塊面積≤5000m2時(shí)，要求布設(shè)不少于3 個(gè)土壤采樣點(diǎn)，地塊面積＞5000m2時(shí)，土壤采樣點(diǎn)位數(shù)不少于6 個(gè)，并可根據(jù)實(shí)際情況酌情增加。因此，重調(diào)點(diǎn)位數(shù)不能完全滿足初調(diào)的布點(diǎn)要求，同時(shí)重調(diào)時(shí)的采樣點(diǎn)位很多布設(shè)在車間等的外側(cè)，檢測指標(biāo)也可能不夠全面，不能有效地代表該地塊的實(shí)際污染程度。據(jù)此，若重調(diào)結(jié)果顯示地塊面積小于5000m2且無污染，則可考慮該地塊不再進(jìn)行初步調(diào)查，不納入污染地塊名錄。而對于面積大于10 000m2的地塊，仍按照要求開展初步調(diào)查工作，利用重調(diào)布點(diǎn)和檢測結(jié)果劃分重點(diǎn)關(guān)注區(qū)和一般關(guān)注區(qū)，采樣點(diǎn)位盡量布設(shè)在車間等區(qū)域的內(nèi)部，檢測指標(biāo)盡可能全面，包括但不限于重調(diào)的檢測指標(biāo)，根據(jù)調(diào)查結(jié)果建立污染地塊名錄，并上傳污染地塊信息系統(tǒng)。

3.2.2 與《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》相結(jié)合

重調(diào)的成果之一是提出優(yōu)先管控名錄并提出對企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控的建議，凡是納入優(yōu)先管控名錄的地塊要納入土壤重點(diǎn)監(jiān)管單位，落實(shí)《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》日常監(jiān)管的8 項(xiàng)制度，尤其是在自行監(jiān)測與報(bào)告制度和隱患排查與治理制度實(shí)施時(shí)，可以借鑒重調(diào)的成果。

開展隱患排查時(shí)，可以收集和整理已經(jīng)完成的企業(yè)用地調(diào)查工作基礎(chǔ)信息采集和風(fēng)險(xiǎn)篩查工作成果，包括但不限于每個(gè)企業(yè)地塊的基礎(chǔ)資料收集、重點(diǎn)區(qū)域影像記錄、調(diào)查表填報(bào)（填報(bào)說明）、周邊敏感點(diǎn)的識別、風(fēng)險(xiǎn)篩查結(jié)果及“一企一檔”建立等，在此基礎(chǔ)上對重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)設(shè)施開展隱患排查，發(fā)現(xiàn)污染隱患。

開展自行監(jiān)測時(shí)，除可依據(jù)上述收集的信息采集和風(fēng)險(xiǎn)篩查成果外，還可依據(jù)布點(diǎn)方案和采樣檢測成果，包括但不限于每個(gè)企業(yè)地塊的污染識別、采樣點(diǎn)數(shù)量和位置、檢測指標(biāo)、檢測結(jié)果、風(fēng)險(xiǎn)等級等，初步判斷有無污染，存在污染跡象的，應(yīng)當(dāng)排查污染源，查明污染原因，采取措施防止新增污染，并開展土壤和地下水環(huán)境調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評估，根據(jù)調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果采取風(fēng)險(xiǎn)管控或者治理與修復(fù)等措施。

3.3 由重調(diào)問題引發(fā)的對管理政策的思考

重調(diào)過程中發(fā)現(xiàn)的問題主要存在于關(guān)閉企業(yè)，其原因主要是目前管理上存在一些薄弱點(diǎn)，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)[4,5]，要做好再開發(fā)利用污染場地的管理：一是做好生產(chǎn)時(shí)期和關(guān)停時(shí)期的工作銜接；二是要多部門聯(lián)合，加大對關(guān)停企業(yè)的監(jiān)管。

對已停產(chǎn)未拆除企業(yè)私自改變用地性質(zhì)的企業(yè)，首先要在企業(yè)關(guān)停時(shí)對其進(jìn)行宣傳教育，明確不允許改變其用地性質(zhì)將地塊出租用于醫(yī)療、教育等行業(yè)；其次要加強(qiáng)對關(guān)停企業(yè)的執(zhí)法檢查，一旦發(fā)現(xiàn)類似情況立即采取處罰措施，并對該地塊采取一定的隔離措施。

對已停產(chǎn)未拆除不配合調(diào)查企業(yè)，若企業(yè)關(guān)停后仍在外埠進(jìn)行生產(chǎn)，可將配合土壤調(diào)查情況列入信用行為，鼓勵地塊使用權(quán)人積極配合，同時(shí)可以聯(lián)合其生產(chǎn)地工商、生態(tài)環(huán)境等部門說服地塊使用權(quán)人積極配合；對于關(guān)停后不再生產(chǎn)的企業(yè)，若勸說無效，可參照對暫不開發(fā)利用污染地塊的風(fēng)險(xiǎn)管控措施對其實(shí)施監(jiān)管，將其納入疑似污染地塊名錄，劃定管控區(qū)域，設(shè)立標(biāo)識，發(fā)布公告。對有條件的地塊，可根據(jù)地塊生產(chǎn)歷史、污染物類型等，開展其周邊土壤、地下水等環(huán)境監(jiān)測工作，若連續(xù)一定時(shí)間未發(fā)現(xiàn)污染，則退出名錄[6]，否則直到該地塊進(jìn)行再開發(fā)利用時(shí)按照要求進(jìn)行土壤調(diào)查。

對已停產(chǎn)已拆除未開發(fā)利用企業(yè)，一是要求企業(yè)在關(guān)停后6 個(gè)月內(nèi)開展土壤污染狀況調(diào)查工作，同時(shí)在企業(yè)拆除后，土壤狀況調(diào)查前要加強(qiáng)對企業(yè)的監(jiān)管，防止其私自開展建設(shè)活動，對原狀土造成擾動；二是要多部門聯(lián)合監(jiān)管，地方各級城鄉(xiāng)規(guī)劃部門要結(jié)合土壤環(huán)境質(zhì)量狀況，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃論證和審批管理。地方各級國土資源部門要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和地塊土壤環(huán)境質(zhì)量狀況，加強(qiáng)土地征收、收回、收購以及轉(zhuǎn)讓、改變用途等環(huán)節(jié)的監(jiān)管。地方各級生態(tài)環(huán)境部門要加強(qiáng)對建設(shè)用地土壤環(huán)境狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估和污染地塊治理與修復(fù)活動的監(jiān)管[7]。

4 結(jié)論與建議

重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查作為摸清家底的一種重要手段，形成了“一圖、一表、一報(bào)告、一平臺、一檔案”的工作成果，要結(jié)合其工作成果和工作經(jīng)驗(yàn)更好地為土壤環(huán)境管理服務(wù)。建議如下：

（1）將重調(diào)成果下發(fā)到市縣級生態(tài)環(huán)境主管部門，以期對生態(tài)環(huán)境部門的管理和決策起支撐作用。各部門之間加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，編制資源共享目錄，明確共享權(quán)限和方式，發(fā)揮土壤環(huán)境大數(shù)據(jù)在污染防治、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用。

（2）提升土壤環(huán)境信息化管理水平，將重調(diào)信息系統(tǒng)中地塊的一些基礎(chǔ)信息和結(jié)論性內(nèi)容接入全國污染地塊土壤環(huán)境管理系統(tǒng)，充分利用重調(diào)的成果，對已開展過重調(diào)但需開展初步調(diào)查的地塊提供一些參考依據(jù)。

（3）利用重調(diào)的技術(shù)規(guī)定和經(jīng)驗(yàn)與《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》和《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》結(jié)合，以便更好地實(shí)現(xiàn)管理需求。

（4）多部門聯(lián)合加強(qiáng)對關(guān)閉企業(yè)的監(jiān)管，防止出現(xiàn)關(guān)閉企業(yè)私自改變用地性質(zhì)、未經(jīng)批準(zhǔn)私自建設(shè)等行為，同時(shí)可以將其土壤調(diào)查行為納入信用行為。