碳達(dá)峰政策體系建設(shè)的思路與重點(diǎn)任務(wù)

董戰(zhàn)峰，葛察忠，畢粉粉，周佳，連超，龍鳳

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

引言

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)是我國(guó)重大戰(zhàn)略，是一場(chǎng)廣泛深入的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革，面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，現(xiàn)有政策難以支撐實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)新形勢(shì)需要，需要貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持減污降碳協(xié)同增效，加快研究構(gòu)建碳達(dá)峰政策體系，形成碳達(dá)峰工作的推動(dòng)力，全面支撐碳達(dá)峰目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

1 碳達(dá)峰政策實(shí)施現(xiàn)狀

1.1 碳排放強(qiáng)度控制制度促進(jìn)碳達(dá)峰效果有限

自我國(guó)“十二五”開(kāi)始實(shí)施單位GDP 碳排放強(qiáng)度目標(biāo)考核制度以來(lái)，碳減排工作取得了顯著成效，2020 年全國(guó)碳排放強(qiáng)度相較2005 年降低約48.4%[1]。從碳排放強(qiáng)度控制指標(biāo)考核情況來(lái)看，促進(jìn)碳達(dá)峰作用具有局限性，很多地區(qū)的碳強(qiáng)度下降目標(biāo)完成較好是由于作為分母的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增速較快，而不是由于作為分子的碳排放量下降而導(dǎo)致的[2]，而相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)均未發(fā)生顯著變化。構(gòu)建碳排放總量控制制度尚處于探索階段。2016 年10 月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)“十三五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》提出“推動(dòng)部分區(qū)域率先達(dá)峰，在部分發(fā)達(dá)省市研究探索開(kāi)展碳排放總量控制”?！笆濉睍r(shí)期，北京、上海、甘肅、云南等地也從地方層面積極探索建立碳排放總量控制制度和分解落實(shí)機(jī)制。2021 年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》提出統(tǒng)籌建立二氧化碳排放總量控制制度，碳排放總量控制制度尚處于試點(diǎn)探索期，以碳排放強(qiáng)度為考評(píng)導(dǎo)向的規(guī)制現(xiàn)狀還不能充分支撐碳達(dá)峰需要。

1.2 排污許可證和碳排放協(xié)同控制機(jī)制開(kāi)始推動(dòng)

截至目前，全國(guó)已全面完成固定污染源排污許可全覆蓋工作?；久迦珖?guó)固定污染源底數(shù)，全國(guó)各省（區(qū)、市）已對(duì)384.08 萬(wàn)家排污單位開(kāi)展摸排核實(shí)并完成分類(lèi)處置。排污許可證制度的順利實(shí)施為推進(jìn)碳排放許可打下了基礎(chǔ)。探索建立排污許可證和碳達(dá)峰協(xié)同機(jī)制已逐步開(kāi)展。溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南已為建立與排污許可證協(xié)同機(jī)制預(yù)留“接口”。2021 年3 月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南 發(fā)電設(shè)施》，明確了排污許可管理的數(shù)據(jù)報(bào)送要求，將排放數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)工作融入企業(yè)日常管理。

1.3 清潔生產(chǎn)政策尚未考慮碳達(dá)峰工作需求

經(jīng)歷了近30 年的發(fā)展，我國(guó)清潔生產(chǎn)已基本形成一套以《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》為核心的較完善的、自上而下的清潔生產(chǎn)政策法規(guī)體系。清潔生產(chǎn)政策主要作用于“提高資源利用效率”和“減少和避免污染物的產(chǎn)生”兩個(gè)方面，與降碳相關(guān)的內(nèi)容主要體現(xiàn)在節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用方面。另外，限期淘汰制度主要針對(duì)浪費(fèi)資源和嚴(yán)重污染環(huán)境的落后生產(chǎn)技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，尚未圍繞我國(guó)碳達(dá)峰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)明確相關(guān)降碳要求。

1.4 重點(diǎn)行業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告機(jī)制初步建立

2013 年、2014 年和2015 年國(guó)家發(fā)展改革委分別印發(fā)首批10 個(gè)行業(yè)、第二批4 個(gè)行業(yè)和第三批10 個(gè)行業(yè)的企業(yè)溫室氣體核算方法與報(bào)告指南（試行）。2021 年3 月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南 發(fā)電設(shè)施》，針對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)電設(shè)施層面要求，明確和細(xì)化核算邊界，完善了數(shù)據(jù)管理要求，規(guī)范和細(xì)化了數(shù)據(jù)獲取方式和計(jì)算方法，進(jìn)一步體現(xiàn)了鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)開(kāi)展參數(shù)實(shí)測(cè)的要求。但國(guó)內(nèi)清單編制還不夠完善，城市溫室氣體排放清單尚未出臺(tái)，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)核算內(nèi)容、核算方法等進(jìn)行規(guī)范。企業(yè)指南涉及的行業(yè)不夠全面，針對(duì)其他相關(guān)行業(yè)的企業(yè)指南工作需要加快腳步。

1.5 低碳名錄等政策發(fā)揮了一定降碳效果

2014 年、2015 年和2017 年國(guó)家發(fā)展改革委先后發(fā)布《國(guó)家重點(diǎn)推廣的低碳技術(shù)目錄》第一批、第二批和《國(guó)家重點(diǎn)節(jié)能低碳技術(shù)推廣目錄》，共包含低碳技術(shù)89 項(xiàng)。2013 年2 月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理暫行辦法》。2013 年和2016 年，國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)等部門(mén)發(fā)布《低碳產(chǎn)品認(rèn)證目錄（第一批）》和《低碳產(chǎn)品認(rèn)證目錄（第二批）》，共包括通用硅酸鹽水泥、平板玻璃、鋁合金建筑型材等7 種產(chǎn)品。2015 年9 月，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《節(jié)能低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》。低碳產(chǎn)品認(rèn)證屬于自愿性認(rèn)證工作，在國(guó)內(nèi)仍處于早期推廣階段[3]。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄和環(huán)境保護(hù)綜合名錄等對(duì)高碳設(shè)備或產(chǎn)品的規(guī)定仍有缺項(xiàng)。國(guó)家發(fā)展改革委先后發(fā)布《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》2005 年本、2011 年本和2019 年本。目前現(xiàn)行的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》（2019 年本）共涉及行業(yè)48 個(gè)，條目1477 條，其中鼓勵(lì)類(lèi)821 條、限制類(lèi)215 條、淘汰類(lèi)441 條，其中涉及碳排放控制的內(nèi)容僅包括“碳匯林建設(shè)”“新型干法水泥窯煙氣二氧化碳捕集純化技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用”和“碳捕集、利用與封存技術(shù)裝備”列入鼓勵(lì)類(lèi)，限制類(lèi)和淘汰類(lèi)目錄未結(jié)合碳達(dá)峰需求予以明確。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)綜合名錄（2021 年版）》尚未將碳排放控制納入名錄范圍。

1.6 碳信息披露制度尚處于起初階段

2020 年3 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步要求“建立完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強(qiáng)制性環(huán)境治理信息披露制度”。2021 年2 月1 日起施行的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，初步明確碳排放權(quán)交易要求及碳信息披露的必要性，其中特別強(qiáng)調(diào)“重點(diǎn)排放單位編制的年度溫室氣體排放報(bào)告應(yīng)當(dāng)定期公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督”。截至2020 年底，陜西、四川、江西、吉林和浙江5 省正式印發(fā)了關(guān)于企業(yè)溫室氣體排放信息披露的管理辦法文件，部分其他省市也進(jìn)行了制度建設(shè)探索，約20 個(gè)省市出現(xiàn)了典型的企業(yè)溫室氣體排放信息披露案例[4]。

1.7 碳交易市場(chǎng)開(kāi)始由點(diǎn)到面推開(kāi)

2011 年，國(guó)家發(fā)展改革委選擇在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，2013 年6 月底先后啟動(dòng)交易。2019 年以來(lái)，生態(tài)環(huán)境部持續(xù)推進(jìn)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》及相關(guān)配套細(xì)則公開(kāi)征求意見(jiàn)、出臺(tái)全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記和交易系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)行方案、規(guī)范重點(diǎn)排放單位MRV 配額管理、加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)和培訓(xùn)等。2020年12 月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《2019—2020 年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》。2021 年7 月16日，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)啟動(dòng)上線(xiàn)交易，全國(guó)碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期納入發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位2000余家，年覆蓋約45 億t 二氧化碳排放量。

1.8 稅收政策的降碳作用發(fā)揮不足

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全球已有30 多個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）開(kāi)征了碳稅。當(dāng)前我國(guó)正在推進(jìn)實(shí)施碳排放交易制度，但是沒(méi)有實(shí)施碳稅政策，開(kāi)征碳稅仍存在較大問(wèn)題。一是碳稅的稅率難以確定，應(yīng)合理設(shè)計(jì)碳稅稅負(fù)水平以協(xié)調(diào)激勵(lì)與融資之間的沖突。二是碳稅的稅率設(shè)計(jì)合理，可以達(dá)到明顯的減排效果，但由于設(shè)計(jì)稅率預(yù)期價(jià)格彈性時(shí)，信息收集相當(dāng)困難，使減排效果具有不確定性。三是以碳稅方式形成的價(jià)格市場(chǎng)靈活性較差，一經(jīng)確定，短期不宜改變。四是碳稅實(shí)施時(shí)面臨較大阻力，短期內(nèi)會(huì)導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)成本增加，使居民利益受到一定影響，而且在收入分配方面存在調(diào)節(jié)的累退性，可能帶來(lái)低收入群體稅負(fù)的增加。

1.9 能源價(jià)格補(bǔ)貼政策機(jī)制助推綠色低碳發(fā)展

我國(guó)能源價(jià)格改革總體上按照市場(chǎng)化的方向穩(wěn)步推進(jìn)，能源價(jià)格形成機(jī)制和補(bǔ)貼政策不斷完善。多個(gè)省份對(duì)高耗能行業(yè)實(shí)行更嚴(yán)格的差別化電價(jià)政策，建立基于工業(yè)領(lǐng)域能耗標(biāo)準(zhǔn)的階梯電價(jià)，對(duì)能源消耗超過(guò)限額標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)實(shí)行懲罰性電價(jià)，促使企業(yè)能耗指標(biāo)降低，推動(dòng)了碳排放強(qiáng)度下降和行業(yè)低碳高質(zhì)量發(fā)展。逐步形成了新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展補(bǔ)貼政策體系，地方政府相繼發(fā)布光伏電站補(bǔ)貼新政策，逐步建立和形成可再生能源電力與其他電源、電力用戶(hù)互動(dòng)共生、利益共享的市場(chǎng)機(jī)制。大規(guī)模的“煤改電”“煤改氣”大幅削減了局部地區(qū)的煤炭消費(fèi)量，有效減少了碳排放，如京津冀及周邊“2+26”城市2016—2019 年累計(jì)實(shí)現(xiàn)清潔取暖1500 萬(wàn)戶(hù)，減少煤炭消費(fèi)2505 萬(wàn)t，凈減少碳排放1749 萬(wàn)t①參見(jiàn)《能源透視：居民供暖“高碳模式”面臨挑戰(zhàn)》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1690635458530905386&wfr=spider&for=pc.。綠色交通補(bǔ)貼政策助力交通綠色低碳發(fā)展。相繼出臺(tái)了對(duì)新能源汽車(chē)進(jìn)行補(bǔ)貼的相關(guān)政策，極大地推動(dòng)了新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。出臺(tái)了允許港口企業(yè)等岸電設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)收取電費(fèi)政策、岸電價(jià)格支持政策，以浙江省為例，截至2018年底，累計(jì)完成750 余套岸電設(shè)施建設(shè)，全省岸電使用量突破500 萬(wàn)kW·h，減少船舶碳排放3500 多t②參見(jiàn)《浙江省港口岸電建設(shè)繼續(xù)走在全國(guó)前列》，https://www.sohu.com/a/308582353_821596.。一些地方研究建立了與柴油貨車(chē)淘汰更新相掛鉤的新能源車(chē)輛推廣應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)貼政策，多地也出臺(tái)了本地的老舊柴油貨車(chē)補(bǔ)貼方案。

1.10 綠色金融為低碳項(xiàng)目提供了重要資金保障

綠色金融促進(jìn)低碳發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)不斷完善，《關(guān)于促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化投融資的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出強(qiáng)化金融政策支持綠色低碳發(fā)展等措施，正在修訂的《綠色債券支持項(xiàng)目目錄》增加氣候友好型項(xiàng)目。地方政府和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不斷推動(dòng)綠色信貸發(fā)展，綠色交通運(yùn)輸、可再生能源和清潔能源以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是綠色信貸投放占比最高的產(chǎn)業(yè)，綠色信貸產(chǎn)品創(chuàng)新為減緩和適應(yīng)氣候變化活動(dòng)拓寬融資渠道[5]。綠色基金及綠色政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目快速發(fā)展，國(guó)家綠色發(fā)展基金成立并重點(diǎn)投向能源資源節(jié)約利用、綠色交通、清潔能源等領(lǐng)域，以綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)為代表的地方政府通過(guò)設(shè)立綠色引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)資本投資綠色低碳產(chǎn)業(yè)；全國(guó)PPP 綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年11 月末，累計(jì)開(kāi)展污染防治與綠色低碳項(xiàng)目5782 個(gè)、投資額5.5 萬(wàn)億元[6]。

1.11 綠色低碳生活與消費(fèi)政策不斷完善

1999 年，國(guó)家發(fā)展改革委頒布了《中國(guó)節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》，在全社會(huì)推行節(jié)能標(biāo)志。2018 年，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合中央文明辦等出臺(tái)了《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范（試行）》，就公民綠色消費(fèi)、低碳出行、分類(lèi)投放垃圾等進(jìn)行了引導(dǎo)與規(guī)范。2020 年7 月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《中國(guó)公民生態(tài)環(huán)境與健康素養(yǎng)》，普及氣候變化對(duì)環(huán)境、社會(huì)及公民健康的負(fù)面影響，倡導(dǎo)公民綠色低碳出行、義務(wù)植樹(shù)、保護(hù)旅游地的自然生態(tài)系統(tǒng)等。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》提出建立綠色消費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)綠色產(chǎn)品認(rèn)證、標(biāo)識(shí)體系建設(shè)，營(yíng)造綠色低碳生活新時(shí)尚。推動(dòng)綠色低碳建筑發(fā)展的政策框架和標(biāo)準(zhǔn)體系已基本形成。我國(guó)相繼出臺(tái)了多種針對(duì)綠色建筑的地方標(biāo)準(zhǔn)[7]。2012 年出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)我國(guó)綠色建筑發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了建立財(cái)政激勵(lì)機(jī)制手段，同時(shí)首次提出國(guó)家層面的綠色建筑補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。2013 年國(guó)家印發(fā)《綠色建筑創(chuàng)建行動(dòng)方案》，隨后各省市地方政府陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于綠色建筑的各種財(cái)政政策、激勵(lì)政策和法律法規(guī)文件。2021 年3 月，住建部發(fā)布《綠色建造技術(shù)導(dǎo)則（試行）》，旨在引導(dǎo)提升建筑業(yè)綠色低碳發(fā)展水平，為落實(shí)國(guó)家碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略提供支撐；同年5 月，住建部等15 部門(mén)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)縣城綠色低碳建設(shè)的意見(jiàn)》，推進(jìn)縣城綠色低碳建設(shè)。公眾參與及社會(huì)監(jiān)督政策機(jī)制初步形成。2014年，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2020 年4 月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于實(shí)施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為公民參與舉報(bào)及社會(huì)監(jiān)督環(huán)境違法行為提供政策規(guī)制依據(jù)。

2 碳達(dá)峰政策體系建設(shè)的思路

一是以減污降碳為主線(xiàn)，推進(jìn)低碳發(fā)展政策與生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的統(tǒng)籌融合，構(gòu)建涵蓋行業(yè)部門(mén)、重點(diǎn)區(qū)域地區(qū)、減排相關(guān)方的政策體系。二是考慮到碳達(dá)峰是一個(gè)總量概念，無(wú)論是行業(yè)部門(mén)，還是地方政府，均要強(qiáng)化總量控制目標(biāo)，這就要求以碳排放總量控制作為我國(guó)碳達(dá)峰政策體系的基礎(chǔ)性政策工作，逐步構(gòu)建完善以碳排放總量控制為核心的碳達(dá)峰政策體系，要著眼于嚴(yán)控增量、優(yōu)化存量，梯次推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)部門(mén)與地區(qū)碳達(dá)峰工作。三是重點(diǎn)行業(yè)部門(mén)碳達(dá)峰政策重點(diǎn)是構(gòu)建從宏觀上抓好碳排放總量控制，從中觀上強(qiáng)化激勵(lì)與引導(dǎo)、從微觀上落實(shí)到碳許可監(jiān)管的政策體系。地方碳達(dá)峰政策充分考慮京津冀、粵港澳大灣區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的內(nèi)在需求與特征性，從省級(jí)地區(qū)、重點(diǎn)城市兩個(gè)層面，構(gòu)建分級(jí)分類(lèi)促進(jìn)地區(qū)達(dá)峰的政策體系，為不同達(dá)峰情景狀況的地方提供差異性的政策推動(dòng)力。四是碳達(dá)峰政策體系包括了行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多類(lèi)型政策手段，通過(guò)綜合運(yùn)用多種政策手段，形成促進(jìn)各相關(guān)方參與到達(dá)峰工作中的合力。五是碳達(dá)峰是一個(gè)系統(tǒng)性工程，從政策上要加強(qiáng)對(duì)行業(yè)、部門(mén)和相關(guān)方的指導(dǎo)和推進(jìn)，強(qiáng)化配套支撐體系建設(shè)，包括健全法律保障、推進(jìn)試點(diǎn)示范和技術(shù)創(chuàng)新、加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查和監(jiān)管執(zhí)法等，為碳達(dá)峰政策體系的實(shí)施落地提供全面支撐與保障。

3 碳達(dá)峰政策體系建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)

將碳排放、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)目標(biāo)與“兩個(gè)百年”目標(biāo)統(tǒng)籌謀劃，圍繞國(guó)家碳達(dá)峰目標(biāo)，提出構(gòu)建我國(guó)碳達(dá)峰政策體系建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)以及未來(lái)一段時(shí)期碳達(dá)峰政策體系建設(shè)路線(xiàn)圖（表1），促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、能源、交通結(jié)構(gòu)調(diào)整和低碳發(fā)展，有效推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域碳排放達(dá)峰路徑與關(guān)鍵舉措的順利落地。

表1 碳達(dá)峰政策體系建設(shè)路線(xiàn)

3.1 建立健全碳排放總量控制考評(píng)制度

一是合理確定全國(guó)碳排放總量控制目標(biāo)和省級(jí)碳排放總量分解目標(biāo)，逐步納入國(guó)家約束性指標(biāo)管理，從“十四五”時(shí)期實(shí)施碳強(qiáng)度考評(píng)為主、碳排放總量考評(píng)為輔，逐步過(guò)渡到總量控制為主，強(qiáng)化碳強(qiáng)度考評(píng)激勵(lì)模式，選擇、鼓勵(lì)典型地區(qū)率先開(kāi)展碳排放總量控制制度。二是建立行業(yè)部門(mén)碳排放總量控制制度，并落實(shí)到相關(guān)行業(yè)部門(mén)企業(yè)。三是將碳排放總量控制機(jī)制納入立法可行性研究，明確總量落實(shí)措施和評(píng)價(jià)考核辦法，明確碳排放總量目標(biāo)的分解程序、分解依據(jù)、分解到的主體層級(jí)，明確碳排放總量目標(biāo)落實(shí)到的主體義務(wù)、法律措施保障等。

3.2 加快構(gòu)建排污許可證與碳排放管控協(xié)同制度

排污許可證是我國(guó)企業(yè)環(huán)境監(jiān)管的載體，碳排放管控要求落實(shí)到企業(yè)，在工作思路上需要將碳排放管控納入現(xiàn)行排污許可制度框架。一是研究建立碳排放管控分類(lèi)管理名錄。加快推進(jìn)開(kāi)展火電、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)溫室氣體排放與排污許可管理相關(guān)試點(diǎn)研究。二是實(shí)施全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)功能改造升級(jí)，推進(jìn)企事業(yè)單位污染物和溫室氣體排放相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一采集、相互補(bǔ)充、交叉校核，統(tǒng)籌納入企業(yè)執(zhí)行報(bào)告。三是加強(qiáng)與相關(guān)政策，尤其是碳市場(chǎng)交易政策的銜接。將碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查（Measurement，Reporting，and Verification，MRV）及配額分配和履約管理等碳排放交易的基礎(chǔ)工作充分納入排污許可管理，統(tǒng)一制定監(jiān)測(cè)計(jì)劃，統(tǒng)一建立臺(tái)賬，統(tǒng)一編制執(zhí)行報(bào)告。

3.3 將降碳要求融入清潔生產(chǎn)政策

一是完善重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在清潔生產(chǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中增設(shè)降碳相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)，并納入相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中。二是增加高碳生產(chǎn)技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品限制淘汰在清潔生產(chǎn)審核中的要求，加大對(duì)自愿性清潔生產(chǎn)審核企業(yè)的政策激勵(lì)力度，引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)通過(guò)清潔生產(chǎn)審核實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展。三是修訂《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)審核辦法》等相關(guān)法規(guī)，明確清潔生產(chǎn)關(guān)于降碳相關(guān)要求，完善節(jié)能低碳監(jiān)管與激勵(lì)政策，將降碳相關(guān)指標(biāo)充分納入并體現(xiàn)。

3.4 健全降碳名錄清單政策

一是在《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中增加碳排放控制要求。研究制定高碳產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品名錄，將其體現(xiàn)在限制類(lèi)和淘汰類(lèi)產(chǎn)業(yè)政策中予以約束；研究制定低碳產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品名錄，將其體現(xiàn)在鼓勵(lì)類(lèi)產(chǎn)業(yè)政策中予以激勵(lì)。二是拓展《環(huán)境保護(hù)綜合名錄》范圍，研究制定先進(jìn)低碳技術(shù)和低碳裝備標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)行業(yè)低碳績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)方法，將相關(guān)行業(yè)產(chǎn)品、技術(shù)、裝備等碳排放水平納入《環(huán)境保護(hù)綜合名錄》等相關(guān)名錄制定實(shí)施工作中。

3.5 建立健全碳信息披露制度

一是健立碳信息披露制度體系。在披露原則方面，遵循真實(shí)與可核實(shí)性、準(zhǔn)確與客觀性、具體與完整性、連續(xù)與一致性、及時(shí)性和清晰易理解等原則。在披露方針?lè)矫?，考慮設(shè)置強(qiáng)制披露、建議披露（不披露就解釋?zhuān)┖凸膭?lì)披露三個(gè)層次的披露責(zé)任。在披露形式方面，可綜合考慮可持續(xù)發(fā)展報(bào)告,社會(huì)責(zé)任報(bào)告,環(huán)境、社會(huì)及公司治理（Environmental,Social,and Governance，ESG）報(bào)告,企業(yè)年報(bào)等。二是提高碳信息披露內(nèi)容質(zhì)量與可信度。建立碳信息披露監(jiān)督管理部門(mén)或崗位，專(zhuān)門(mén)針對(duì)環(huán)境會(huì)計(jì)信息進(jìn)行管理，保障信息的真實(shí)、有效，提升碳信息披露質(zhì)量。三是完善碳信息披露監(jiān)管體系建設(shè)。加速碳信息披露體系框架規(guī)范化建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī)政策；提升企業(yè)碳信息披露從業(yè)人員的能力與專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)；引入第三方審計(jì)與評(píng)價(jià)機(jī)制。

3.6 全面推開(kāi)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)

一是加快碳排放權(quán)交易管理暫行條例的出臺(tái)，對(duì)市場(chǎng)操作細(xì)節(jié)做出詳細(xì)規(guī)定。加強(qiáng)碳市場(chǎng)交易與碳排放總量控制的銜接。二是完善碳排放MRV 體系相關(guān)制度。建立科學(xué)、統(tǒng)一、執(zhí)行性強(qiáng)的配額核算方法和分配方法、數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)方法和工具、企業(yè)碳核查方法等方法學(xué)[8]。重視第三方核查機(jī)構(gòu)的作用，強(qiáng)化對(duì)核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理。三是推進(jìn)碳期貨市場(chǎng)等碳金融發(fā)展政策。適當(dāng)鼓勵(lì)碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新試點(diǎn)。四是明確用能權(quán)交易與碳交易之間的關(guān)系。明確納入兩個(gè)市場(chǎng)中的企業(yè)如何進(jìn)行轉(zhuǎn)換和抵扣，提高企業(yè)參與市場(chǎng)交易的積極性[9]。

3.7 研究適時(shí)開(kāi)征碳稅

一是充分考慮與碳排放交易制度相協(xié)調(diào)，在企業(yè)CO2排放的確定上采用簡(jiǎn)易計(jì)稅方式，稅額標(biāo)準(zhǔn)可以選擇從較低水平起步，之后再根據(jù)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，對(duì)實(shí)施碳交易的企業(yè)可以給予一定的減稅優(yōu)惠政策。二是推動(dòng)《環(huán)境保護(hù)稅法》修訂工作，在研究進(jìn)行到適當(dāng)階段，起草碳稅稅目方案，做好《環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施條例》等配套法規(guī)的修訂工作。三是提高稅收征管的基礎(chǔ)支撐能力，建立溫室氣體專(zhuān)項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度，健全國(guó)家及地方溫室氣體清單編制工作機(jī)制，完善國(guó)家、地方、企業(yè)、項(xiàng)目碳排放核算及核查體系，創(chuàng)建碳排放公開(kāi)數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)溫室氣體監(jiān)測(cè)，逐步納入生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系統(tǒng)籌實(shí)施。

3.8 深化能源資源價(jià)格機(jī)制改革

一是促進(jìn)高碳能源定價(jià)機(jī)制改革。形成成品油價(jià)格主要由市場(chǎng)供求決定的價(jià)格形成機(jī)制[9,10]，鼓勵(lì)和支持各地區(qū)建設(shè)天然氣現(xiàn)貨交易市場(chǎng)中心或平臺(tái)，構(gòu)建天然氣輸配領(lǐng)域全環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管體系，建立能夠反映生態(tài)補(bǔ)償成本、環(huán)境成本的煤炭?jī)r(jià)格形成機(jī)制。二是完善低碳能源開(kāi)發(fā)利用的補(bǔ)貼政策。設(shè)立低碳發(fā)展基金和研發(fā)專(zhuān)項(xiàng)，重點(diǎn)向從事風(fēng)能、太陽(yáng)能等新能源開(kāi)發(fā)的企業(yè)進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼，補(bǔ)貼政策支持海上風(fēng)能、頁(yè)巖氣、地?zé)崮艿刃履茉吹目碧胶烷_(kāi)發(fā)。加強(qiáng)清潔能源補(bǔ)貼政策與天然氣價(jià)格、電價(jià)等定價(jià)機(jī)制之間的協(xié)調(diào)性，吸引民間資本支持清潔供暖項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)。三是完善電價(jià)政策改革。針對(duì)不同碳績(jī)效的企業(yè)實(shí)施差異性電價(jià)政策，不斷完善成本監(jiān)審辦法。完善階梯電價(jià)政策，建立補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)隨電價(jià)調(diào)整而調(diào)整的機(jī)制，深入研究并逐步解決政策性電價(jià)交叉補(bǔ)貼問(wèn)題。基于油價(jià)和電價(jià)倒掛情況設(shè)計(jì)實(shí)施岸電使用電價(jià)補(bǔ)貼政策，建立與岸電設(shè)施使用效益相掛鉤的財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，研究出臺(tái)降低岸電使用基礎(chǔ)電價(jià)、減免港口岸電容量費(fèi)等相關(guān)政策。四是將鐵路專(zhuān)用線(xiàn)建設(shè)納入國(guó)家綠色發(fā)展基金支持范圍，對(duì)大宗貨物“公轉(zhuǎn)鐵”給予適度補(bǔ)貼。五是調(diào)整新能源汽車(chē)補(bǔ)貼政策，將基于碳達(dá)峰目標(biāo)的考核標(biāo)準(zhǔn)納入行業(yè)補(bǔ)貼政策的審核體系中，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)優(yōu)化配置碳排放資源[10]，豐富新能源汽車(chē)補(bǔ)貼形式，由以往的供給型補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變成減免型補(bǔ)貼，根據(jù)市場(chǎng)的供求關(guān)系實(shí)施補(bǔ)貼傾斜[11]。六是把貨車(chē)納入汽車(chē)消費(fèi)稅征收范圍。按車(chē)型、燃料類(lèi)型、排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施差額消費(fèi)稅；按汽車(chē)類(lèi)別和燃料劃分車(chē)輛購(gòu)置稅稅率，對(duì)柴油貨車(chē)細(xì)化車(chē)輛購(gòu)置稅；對(duì)淘汰車(chē)輛補(bǔ)貼金額較低的地區(qū)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大柴油貨車(chē)淘汰力度，對(duì)未劃分時(shí)間階段的地區(qū)制定分階段差異化淘汰補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

3.9 積極推進(jìn)碳金融政策創(chuàng)新

一是完善綠色金融標(biāo)準(zhǔn)，以低碳標(biāo)準(zhǔn)體系和綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系為基礎(chǔ)構(gòu)建氣候投融資標(biāo)準(zhǔn)體系，盡快建立氣候項(xiàng)目認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，搭建氣候項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)[12,13]。加快研究制定氣候債券標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充完善《綠色債券支持項(xiàng)目目錄》和《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，引導(dǎo)社會(huì)資本流向應(yīng)對(duì)氣候變化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[14]。二是探索開(kāi)展碳排放權(quán)抵押貸款、碳排放配額交易抵押貸款等綠色信貸業(yè)務(wù)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)探索設(shè)立市場(chǎng)化的碳基金。加強(qiáng)對(duì)國(guó)家自主貢獻(xiàn)重點(diǎn)低碳項(xiàng)目和地方低碳試點(diǎn)工作的金融政策支持，有效利用再貸款、再貼現(xiàn)等政策工具支持氣候投融資地方試點(diǎn)，鼓勵(lì)地方制定投資負(fù)面清單抑制高碳投資[12]。借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)建立我國(guó)氣候投融資綜合信息平臺(tái)，一站式發(fā)布?xì)夂蛲度谫Y政策、市場(chǎng)相關(guān)信息。三是提高金融機(jī)構(gòu)的氣候風(fēng)險(xiǎn)管理能力。支持金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境和氣候風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理，開(kāi)發(fā)氣候風(fēng)險(xiǎn)模型、建立氣候項(xiàng)目庫(kù)、開(kāi)展氣候信用評(píng)價(jià)等。

3.10 強(qiáng)化低碳社會(huì)參與政策

一是構(gòu)建綠色生活消費(fèi)積分體系，完善綠色生活獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。設(shè)計(jì)構(gòu)建居民綠色低碳生活及消費(fèi)積分獎(jiǎng)勵(lì)體系，加大垃圾分類(lèi)補(bǔ)貼力度，實(shí)行有獎(jiǎng)分類(lèi)、積分兌獎(jiǎng)等方式，提升公眾參與的積極性。完善居民用電、用水、用氣階梯價(jià)格政策，運(yùn)用積分獎(jiǎng)勵(lì)反饋與價(jià)格杠桿提高全社會(huì)低碳節(jié)約意識(shí)。研究出臺(tái)支持新能源與可再生能源產(chǎn)品、設(shè)施等綠色消費(fèi)信貸的激勵(lì)政策。深入開(kāi)展綠色生活創(chuàng)建行動(dòng)。建立綠色消費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)綠色產(chǎn)品認(rèn)證、標(biāo)識(shí)體系建設(shè)，營(yíng)造綠色低碳生活新時(shí)尚。二是推進(jìn)綠色低碳建筑發(fā)展。修訂《建筑法》《民用建筑節(jié)能條例》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法規(guī)，納入促進(jìn)綠色低碳建筑發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容，完善公共建筑排放限額標(biāo)準(zhǔn)。完善綠色低碳建筑的星級(jí)評(píng)價(jià)制度，將綠色低碳指標(biāo)納入房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)，積極營(yíng)造消費(fèi)者為主體的綠色低碳建筑市場(chǎng)環(huán)境[13]。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)綠色低碳建筑項(xiàng)目的房地產(chǎn)企業(yè)提供低息、貼息貸款以及貸款擔(dān)保，從營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅等方面對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行減征。三是健全低碳決策公民參與機(jī)制。制定社會(huì)公眾參與減污降碳行為指導(dǎo)規(guī)范，健全社會(huì)公眾參與監(jiān)督低碳減排相關(guān)政策措施。

4 碳達(dá)峰政策體系建設(shè)的實(shí)施保障

加強(qiáng)對(duì)地方碳達(dá)峰政策的指導(dǎo)推進(jìn)。全力推進(jìn)地方和主要碳排放行業(yè)達(dá)峰行動(dòng)，制定區(qū)域碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案，能源、工業(yè)、交通、建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)制定達(dá)峰專(zhuān)項(xiàng)方案。加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域減碳，加快建立地方碳排放總量控制“梯度”管理體系，京津冀及周邊、長(zhǎng)三角和汾渭平原等大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域推動(dòng)區(qū)域協(xié)同管理實(shí)現(xiàn)雙重效應(yīng)，北京、上海、天津等省市[15]“十四五”維持達(dá)峰并盡可能減排，國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、美麗中國(guó)創(chuàng)建示范區(qū)以及京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等率先提出“十四五”實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。推動(dòng)重點(diǎn)城市控制碳排放并盡量提前達(dá)峰。

夯實(shí)政策實(shí)施的支撐體系。研究將促進(jìn)碳達(dá)峰有關(guān)管理指標(biāo)納入生態(tài)環(huán)境管理統(tǒng)計(jì)調(diào)查內(nèi)容。完善碳排放核算方法和相應(yīng)評(píng)價(jià)體系，制定重點(diǎn)行業(yè)碳排放和技術(shù)基準(zhǔn)值標(biāo)準(zhǔn)，制定低碳城市、園區(qū)、社區(qū)等評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)指南和技術(shù)規(guī)范。推進(jìn)低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制定，強(qiáng)化低碳標(biāo)識(shí)的國(guó)際流通性。建立完善監(jiān)測(cè)與監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制，逐步建立符合應(yīng)對(duì)氣候變化工作特點(diǎn)的溫室氣體監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。建立健全協(xié)調(diào)與信息共享機(jī)制，打造包括碳排放權(quán)交易額、可再生能源消費(fèi)占比、高耗能產(chǎn)業(yè)淘汰或升級(jí)等在內(nèi)的碳達(dá)峰促進(jìn)工作績(jī)效考核體系。各級(jí)財(cái)政加大對(duì)綠色低碳項(xiàng)目的資金支持，對(duì)開(kāi)發(fā)利用可再生能源與清潔能源、積極參與碳排放市場(chǎng)交易、踐行低碳設(shè)備更新?lián)Q代等的企業(yè)給予財(cái)稅政策傾斜。

加強(qiáng)試點(diǎn)示范與技術(shù)創(chuàng)新。積極推進(jìn)試點(diǎn)示范的融合創(chuàng)新，修訂完善生態(tài)示范創(chuàng)建、低碳試點(diǎn)等有關(guān)建設(shè)規(guī)范、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和配套政策，選擇典型城市和區(qū)域，開(kāi)展空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)與碳排放達(dá)峰“雙達(dá)”試點(diǎn)示范[16]。對(duì)試點(diǎn)進(jìn)展情況進(jìn)行跟蹤評(píng)估，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)進(jìn)展和亮點(diǎn)。推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和示范推廣，探索開(kāi)展污染物與溫室氣體協(xié)同減排相關(guān)技術(shù)研發(fā)、示范和推廣，在發(fā)電、建材、石化和冶煉等行業(yè)推廣碳捕獲、封存和利用技術(shù)，促進(jìn)鋼鐵、化工和水泥等高耗能行業(yè)的脫碳化和現(xiàn)代化。

強(qiáng)化政策實(shí)施的法制保障。研究構(gòu)建我國(guó)碳達(dá)峰碳中和法律體系，研究提出碳中和促進(jìn)法，完善規(guī)范碳市場(chǎng)立法保障，加強(qiáng)“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，構(gòu)建由管理類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)報(bào)告與核查標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、低碳評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)體系。積極推進(jìn)地方“雙碳”立法建設(shè)[2]。