“十四五”：綠色轉(zhuǎn)型需要科學(xué)推進(jìn)合規(guī)排放制度

文 常紀(jì)文 湯方晴

合規(guī)排放制度不僅包括達(dá)標(biāo)排放制度，還包括總量控制制度和特殊情形下的錯(cuò)峰排放、限制排放與特別排放限值制度等內(nèi)容。其實(shí)施以環(huán)境質(zhì)量管理為核心，以規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)為前置條件，以排污許可證制度為基礎(chǔ)，以生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察為保障，對(duì)于企業(yè)綠色發(fā)展起到規(guī)范和約束作用。

“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)圓滿(mǎn)收官，“十四五”已經(jīng)到來(lái)?！笆奈濉睍r(shí)期應(yīng)當(dāng)加大工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的力度。而在工業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型中，合規(guī)排放制度已經(jīng)取代環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，成為環(huán)境保護(hù)監(jiān)管領(lǐng)域必須堅(jiān)守且需要加強(qiáng)的基礎(chǔ)性工作。合規(guī)排放制度不僅包括達(dá)標(biāo)排放制度，還包括總量控制制度和特殊情形下的錯(cuò)峰排放、限制排放與特別排放限值制度等內(nèi)容。其實(shí)施以環(huán)境質(zhì)量管理為核心，以規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)為前置條件，以排污許可證制度為基礎(chǔ)，以生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察為保障，對(duì)于企業(yè)綠色發(fā)展起到規(guī)范和約束作用。

合規(guī)排放標(biāo)準(zhǔn)和要求的制定需考慮哪些因素

合規(guī)排放制度的實(shí)施應(yīng)堅(jiān)持方向不變、穩(wěn)中求進(jìn)的原則。2015年新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來(lái)，中國(guó)結(jié)合自己的國(guó)情，依靠生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察和環(huán)境污染防治專(zhuān)項(xiàng)督查“三大法寶”，大大緩解了大氣污染和其他環(huán)境污染。目前，環(huán)境污染防治進(jìn)入科學(xué)治污、精確治污和依法治污的新“三大法寶”時(shí)代。這意味著，合規(guī)排放標(biāo)準(zhǔn)和要求的制定需考慮精確、科學(xué)和依法3個(gè)因素，既不能違背環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)業(yè)規(guī)律，也不能脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段。工業(yè)化發(fā)展過(guò)程的環(huán)境污染和生態(tài)破壞難以避免，其污染和破壞程度取決于我們的發(fā)展策略。目前，邊污染邊治理、進(jìn)入環(huán)境友好型和資源節(jié)約型生態(tài)文明這兩個(gè)環(huán)境保護(hù)階段并存于我國(guó)處于不同發(fā)展階段的地區(qū)。不同發(fā)展階段地區(qū)的主要環(huán)境問(wèn)題不同，其解決環(huán)境問(wèn)題的能力和條件也不同，因此環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和要求應(yīng)當(dāng)與所處的發(fā)展階段相匹配，穩(wěn)中求進(jìn)。生態(tài)環(huán)境部2020年11月公布的“十四五”十大生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策著力點(diǎn)，也強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。

環(huán)境質(zhì)量的提升既要考慮黨的十九大設(shè)立的2020年、2035年和2050年目標(biāo)的要求，考慮2030年前碳達(dá)峰和2060年前碳中和的目標(biāo)，又要考慮到溫室氣體排放控制與大氣污染防治協(xié)同的要求，也要考慮經(jīng)濟(jì)和技術(shù)支撐的可行性，力爭(zhēng)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局中有序提升。環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和要求須客觀，在存量生態(tài)環(huán)境問(wèn)題仍然突出的落后地區(qū)，要形成自我綠色發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，全面實(shí)現(xiàn)合規(guī)排放，需要中央包括財(cái)政在內(nèi)的扶持。在處于邊污染邊治理階段的地區(qū)，實(shí)行達(dá)標(biāo)排放和針對(duì)特殊區(qū)域特殊時(shí)段的特別排放限值制度，有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展平衡，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，也有助于穩(wěn)中求進(jìn)，積蓄力量向更高生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的新的平衡進(jìn)發(fā)。正在進(jìn)入環(huán)境友好型和資源節(jié)約型生態(tài)文明階段的后工業(yè)化地區(qū)，可以通過(guò)地方立法進(jìn)一步提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，提高產(chǎn)品和服務(wù)在國(guó)內(nèi)外的綠色競(jìng)爭(zhēng)力。

合規(guī)排放制度的實(shí)施應(yīng)堅(jiān)持差別化原則。一些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和要求的實(shí)施應(yīng)實(shí)行區(qū)域、行業(yè)和流域的差別化，不搞簡(jiǎn)單化。如將于2021年2月1日實(shí)施的《生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》針對(duì)?。▍^(qū)、市）域內(nèi)河流的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)作出了創(chuàng)新規(guī)定，如各?。▍^(qū)、市）域制定流域（海域）或者區(qū)域型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)圍繞改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，在國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上作出補(bǔ)充規(guī)定或者更加嚴(yán)格的規(guī)定。在污染物排放的嚴(yán)格度方面，在促進(jìn)區(qū)域充分發(fā)展的大格局下，建議設(shè)計(jì)階梯性的目標(biāo)，由東部向西部推進(jìn)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的設(shè)定和標(biāo)準(zhǔn)、行動(dòng)計(jì)劃等要體現(xiàn)原則性和差異性的統(tǒng)一。我國(guó)疆域廣袤，行業(yè)、區(qū)域和城鄉(xiāng)差距仍然較大，各地、各行業(yè)的轉(zhuǎn)型期窗口時(shí)間不一樣，轉(zhuǎn)型的能力不一樣，轉(zhuǎn)型的進(jìn)度也不一樣，因此，政策目標(biāo)和政策的寬嚴(yán)程度既要體現(xiàn)統(tǒng)一性和原則性，也要考慮各地區(qū)、各行業(yè)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化實(shí)情，體現(xiàn)充分的靈活性。對(duì)于東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)，限產(chǎn)、停產(chǎn)甚至關(guān)閉的企業(yè)類(lèi)型既應(yīng)有相同，也應(yīng)有不同。在“十四五”時(shí)期實(shí)施合規(guī)排放促進(jìn)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，需聽(tīng)取各方意見(jiàn)，邊建設(shè)邊改革，基于城鄉(xiāng)差別、東中西部地區(qū)差別和第一、二、三產(chǎn)業(yè)的差別，開(kāi)展目標(biāo)及其實(shí)施政策的分類(lèi)施治，確?？茖W(xué)和精準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境部于2018年9月發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)2018—2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》，對(duì)企業(yè)的條件和能力采取了區(qū)別對(duì)待，得到社會(huì)的好評(píng)，這一科學(xué)的治理方法值得推廣。

合規(guī)排放制度的實(shí)施，程序和過(guò)程要合理化，減少企業(yè)的守法成本。在程序合理化方面，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的提升必須可期待化，不得對(duì)經(jīng)濟(jì)短期造成大的波動(dòng)。首先，要進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的成本效益評(píng)價(jià)，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的提升關(guān)系，考慮行業(yè)和區(qū)域的可接受度。其次，提升環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需征求行業(yè)和區(qū)域的意見(jiàn)。再次，建議提前一年或者兩三年發(fā)布提升計(jì)劃，穩(wěn)定行業(yè)和企業(yè)預(yù)期，給其留足采取切實(shí)有效環(huán)境保護(hù)對(duì)策的時(shí)間，降低企業(yè)投資的政策風(fēng)險(xiǎn)，避免影響企業(yè)家的市場(chǎng)信心。這樣可讓企業(yè)自主選擇，如企業(yè)能夠提升的，則主動(dòng)采取措施改造升級(jí)；不能改造升級(jí)的，讓企業(yè)自主決定整合或者關(guān)停。此外，在監(jiān)管過(guò)程的合理化方面，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的措施要和市場(chǎng)機(jī)制契合，如健全市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，讓企業(yè)產(chǎn)生穩(wěn)定的心理預(yù)期，增強(qiáng)其投資和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的信心。

合規(guī)排放標(biāo)準(zhǔn)和要求的制定應(yīng)遵守什么原則

合規(guī)排放標(biāo)準(zhǔn)和要求的制定應(yīng)遵守法定原則。建議修改《立法法》《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律，在國(guó)家層面建立分級(jí)制定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制定體系。對(duì)于涉及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)的全局性重大問(wèn)題的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、特別排放限值和行動(dòng)計(jì)劃，建議由全國(guó)人大及其常委會(huì)審議通過(guò)；對(duì)于涉及全局性利益的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、特別排放限值和行動(dòng)計(jì)劃，如附帶準(zhǔn)入條件、排放控制類(lèi)的，建議由國(guó)務(wù)院制定；對(duì)于技術(shù)規(guī)范類(lèi)、評(píng)價(jià)類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)和指南，生態(tài)環(huán)境部等部委征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)后有權(quán)單獨(dú)或者聯(lián)合發(fā)布。為了保證標(biāo)準(zhǔn)、行動(dòng)計(jì)劃等的科學(xué)性、精確性和合法性，在論證目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、特別排放限值和行動(dòng)計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)影響時(shí)，建議加強(qiáng)國(guó)家發(fā)改委、工信部等部門(mén)的參與力度。建議全國(guó)人大制定“生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施、標(biāo)準(zhǔn)與行動(dòng)計(jì)劃制定法”，規(guī)定新措施、新標(biāo)準(zhǔn)、新目標(biāo)的制定與實(shí)施，須提前公告，讓社會(huì)知曉，給企業(yè)留足采取適應(yīng)措施的時(shí)間，減少不必要的經(jīng)濟(jì)損失。

為了使違規(guī)排放的整改及其驗(yàn)收符合法定原則，建議明確規(guī)定整改的事由須是法律規(guī)定的強(qiáng)制性義務(wù)和企業(yè)獲得許可時(shí)承諾的自愿性義務(wù)，為此需要出臺(tái)整改的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)或者細(xì)則，并對(duì)照驗(yàn)收。對(duì)于艱巨或者復(fù)雜的整改，可以分階段予以驗(yàn)收。

合規(guī)排放制度的嚴(yán)格實(shí)施需要哪些保障措施

打擊企業(yè)污染排放監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假。建議修改《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律法規(guī)，或者制定有關(guān)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)立法，把干擾環(huán)境監(jiān)測(cè)采樣的行為納入違法之中，與篡改、偽造環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)并列，以此增強(qiáng)法律處罰的嚴(yán)謹(jǐn)性和可操作性。對(duì)于涉嫌犯罪的，按照最高人民法院的司法解釋依法追究刑事責(zé)任；對(duì)于排污單位法定代表人強(qiáng)令、指使、授意、默許監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假的，依紀(jì)依法追究其責(zé)任。由于很多造假是由環(huán)境服務(wù)提供方和企業(yè)共謀進(jìn)行的，從事環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的人員有實(shí)施或參與篡改、偽造自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、干擾自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施、破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等行為的，依法從重處罰。造成損失的，承擔(dān)連帶責(zé)任。如果可能，可修改《刑法》，規(guī)定監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假罪和影響生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)罪。

突出監(jiān)管重點(diǎn)對(duì)象，提升監(jiān)管績(jī)效。將違規(guī)排放的企業(yè)特別是散亂污企業(yè)納入監(jiān)管重點(diǎn)，提升整體的守法水平和環(huán)境整治的實(shí)效。建立園區(qū)和基于經(jīng)濟(jì)績(jī)效的考評(píng)制度，對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果差且經(jīng)濟(jì)效益差的企業(yè)，可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，采取末位淘汰措施。建立整改措施的公示制度，讓行業(yè)和全社會(huì)參與監(jiān)督整改措施實(shí)施到位，既減輕執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法壓力，也倒逼不愿整改或者整改不合規(guī)的企業(yè)自覺(jué)退出，提升產(chǎn)業(yè)和園區(qū)整體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)守法度。這些舉措可預(yù)防區(qū)域性和行業(yè)性的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)，夯實(shí)工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。

利用大數(shù)據(jù)深入開(kāi)展生態(tài)環(huán)境信用管理。通過(guò)大數(shù)據(jù)和現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)察，對(duì)于合規(guī)排放且法定時(shí)間內(nèi)無(wú)違法記錄的，應(yīng)將這些企業(yè)納入生態(tài)環(huán)境信用企業(yè)開(kāi)展信任式管理，不再將其作為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察的重點(diǎn)對(duì)象，并在證券上市、金融貸款、保險(xiǎn)費(fèi)率、水電價(jià)格、土地供應(yīng)等方面采取優(yōu)惠政策。對(duì)于行業(yè)內(nèi)技術(shù)和工藝領(lǐng)先的，在秋冬季重污染季節(jié)，還不應(yīng)將其納入錯(cuò)峰生產(chǎn)名單。只有這樣，才能讓綠色企業(yè)安心于正常的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，提升企業(yè)家的綠色投資、綠色生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和依法治理環(huán)境污染的心理預(yù)期。對(duì)于不合規(guī)或者一定時(shí)間內(nèi)有比較嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境違法行為的企業(yè)，將其納入執(zhí)法監(jiān)察的重點(diǎn)對(duì)象，其股票上市、金融貸款、保險(xiǎn)費(fèi)率、水電價(jià)格等要接受聯(lián)合懲戒。在冬季錯(cuò)峰生產(chǎn)時(shí)，可以考慮將其納入錯(cuò)峰生產(chǎn)管控名單。只有采取差別化的分類(lèi)施治政策，才能讓違規(guī)排放者一處違法，處處受限，付出慘重的代價(jià)，倒逼其走合規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的路子。

標(biāo)準(zhǔn)、特別排放限值、行動(dòng)計(jì)劃的作用在于有效實(shí)施。

合規(guī)排放制度的有效實(shí)施需建立哪些長(zhǎng)效機(jī)制

建立長(zhǎng)效執(zhí)法、考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制。標(biāo)準(zhǔn)、特別排放限值、行動(dòng)計(jì)劃的作用在于有效實(shí)施。有效實(shí)施需要依靠嚴(yán)格執(zhí)法、科學(xué)考核和依法依規(guī)問(wèn)責(zé)。為了保持生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同共進(jìn)，建議根據(jù)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》的要求和生態(tài)環(huán)境部《禁止環(huán)?！耙坏肚小惫ぷ饕庖?jiàn)》，禁止地方“一律關(guān)停”“先停再說(shuō)”，查處地方“一刀切”式的敷衍應(yīng)對(duì)、簡(jiǎn)單粗暴執(zhí)法行為，確保企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法行使。

健全社會(huì)參與和監(jiān)督制度。發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用，建立企業(yè)強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的排放數(shù)據(jù)公示制度，指導(dǎo)企業(yè)依法自行監(jiān)測(cè)或者委托第三方監(jiān)測(cè)并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、電子屏幕等方式，向社會(huì)公開(kāi)污染防治設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和污染物實(shí)時(shí)排放情況，接受社會(huì)的監(jiān)督。企業(yè)公示后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可開(kāi)展針對(duì)性的執(zhí)法，社會(huì)公眾可來(lái)現(xiàn)場(chǎng)參觀。如發(fā)現(xiàn)造假，嚴(yán)厲追責(zé)。還可以建立與環(huán)境民事公益訴訟制度相補(bǔ)充的環(huán)境行政公益訴訟制度，督促企業(yè)全面遵守生態(tài)環(huán)境法律，監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境執(zhí)法。

理順相關(guān)生態(tài)環(huán)境法律制度之間的關(guān)系，加強(qiáng)制度實(shí)施的銜接。建議國(guó)務(wù)院盡快發(fā)布海陸統(tǒng)籌的“排污許可管理?xiàng)l例”，銜接好環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、排污申報(bào)登記和排污許可、環(huán)境監(jiān)測(cè)等制度的關(guān)系，要求企業(yè)嚴(yán)格遵守法律的強(qiáng)制性規(guī)定，履行排污許可證所載明的細(xì)化要求，兌現(xiàn)自己作出的自愿性承諾，合規(guī)排放，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度協(xié)同創(chuàng)新和集成創(chuàng)新的實(shí)效。