從協(xié)調(diào)到協(xié)同：跨區(qū)域環(huán)境治理中的監(jiān)管體制改革與路徑
——基于萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)視角

唐學(xué)軍，陳曉霞

（1.四川文理學(xué)院四川革命老區(qū)發(fā)展研究中心,四川達(dá)州 635000；2.四川文理學(xué)院黨委宣傳部,四川達(dá)州 635000）

引言

2018 年，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》，明確提出“要嚴(yán)格區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境共建共治”。同年，川渝兩省市政府頒布實(shí)施《深化川渝合作深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2018—2022年）》；隨后川渝兩省市生態(tài)環(huán)境廳（局）簽署《共同推進(jìn)長(zhǎng)江上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，在水污染和大氣污染聯(lián)防聯(lián)治、環(huán)境執(zhí)法與應(yīng)急領(lǐng)域建立了常態(tài)化合作機(jī)制。2020 年4 月，川渝兩地生態(tài)環(huán)境局簽訂《聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制》，確定將聯(lián)合開(kāi)展生態(tài)環(huán)境犯罪跨區(qū)打擊，筑牢長(zhǎng)江上游生態(tài)安全屏障。2020 年9 月，簽訂了《深化川渝兩地生態(tài)環(huán)境共建共保協(xié)議》等。2020 年6 月，萬(wàn)達(dá)開(kāi)（四川省達(dá)州市，重慶市萬(wàn)州區(qū)、開(kāi)州區(qū)）三地明確提出，借助“成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈”建設(shè)這一國(guó)家戰(zhàn)略，依托“萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)”的創(chuàng)建，積極構(gòu)建生態(tài)安全“共建共保”體系，共筑長(zhǎng)江上游生態(tài)安全走廊。萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜，高山丘陵、大河流域遍布其內(nèi)，同時(shí)，生態(tài)環(huán)境治理的責(zé)任重，生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在結(jié)構(gòu)性障礙。因此，積極推進(jìn)萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革，既有利于推進(jìn)萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，打造人與自然和諧共生的高質(zhì)量發(fā)展典范，也能滿足萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)內(nèi)居民對(duì)美好生活環(huán)境的向往。此外，還能為川、渝、陜、鄂四?。ㄊ校┙唤绲貐^(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，乃至整個(gè)長(zhǎng)江流域的生態(tài)安全和高質(zhì)量發(fā)展提供環(huán)境支撐。

1 跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的理論基礎(chǔ)

20 世紀(jì)50 年代，國(guó)際社會(huì)掀起了一場(chǎng)區(qū)域環(huán)境治理的討論高潮，政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者為其提供了強(qiáng)有力的理論支撐。區(qū)域環(huán)境治理理論融入了社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)的交叉因素，無(wú)論是綜合環(huán)境治理還是區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，都已經(jīng)成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界研究的前沿問(wèn)題和綜合問(wèn)題。當(dāng)前區(qū)域環(huán)境綜合治理模式的理論基礎(chǔ)主要為治理理論和跨區(qū)域協(xié)同治理理論。

1.1 治理理論

治理理論既關(guān)注市場(chǎng)自生可能會(huì)出現(xiàn)的失效情況，也承認(rèn)政府存在的合理失誤情況。治理理論主要涵蓋兩個(gè)方面：第一，治理主體內(nèi)涵更加豐富，不再僅僅局限于政府這一單一管理主體角色，政府既是公權(quán)力的執(zhí)行主體，也是私權(quán)利的民事主體；第二，在管理過(guò)程中，權(quán)力不再是單向運(yùn)行，而是基于多元主體彼此認(rèn)可的共同目標(biāo)的協(xié)作運(yùn)動(dòng)。合作共贏成為公權(quán)力與私權(quán)利相互溝通的橋梁。治理理論的創(chuàng)新之處在于，其在不否定政府在治理中的主導(dǎo)作用的前提下，關(guān)注多元主體的社會(huì)作用，將政府從單一的社會(huì)職能中解放出來(lái)，成為社會(huì)多元化治理的“引導(dǎo)者”。

1.2 跨區(qū)域協(xié)同治理理論

跨區(qū)域協(xié)同治理理論是指，為實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)區(qū)域整體利益，區(qū)域內(nèi)多元主體互相合作、協(xié)同參與，形成共建、共治、共享的發(fā)展格局。跨區(qū)域協(xié)同治理符合社會(huì)治理多元化及多中心合作發(fā)展趨勢(shì)，它要求區(qū)域內(nèi)政府及其部門(mén)、企事業(yè)單位、公眾等多元主體之間通過(guò)合作協(xié)商，在區(qū)域發(fā)展決策及其執(zhí)行、監(jiān)督等方面建立伙伴關(guān)系，形成區(qū)域事務(wù)的共同行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。

跨區(qū)域協(xié)同治理的內(nèi)涵可從以下幾方面進(jìn)行理解：一是理念，跨區(qū)域協(xié)同治理的初衷應(yīng)當(dāng)建立在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理有效性的基礎(chǔ)之上。環(huán)境治理主體應(yīng)當(dāng)多元，在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)明確各方主體的責(zé)任，通過(guò)彼此間協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)“1+1 ＞2”的效果。二是規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)組織、企業(yè)及個(gè)人在實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理效益最大化和利用目標(biāo)最優(yōu)化過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任。三是操作，在宏觀規(guī)劃和微觀治理中進(jìn)行全方位規(guī)劃，通過(guò)制度和規(guī)劃建設(shè)，將每個(gè)主體的日常行為納入跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理范圍，將生態(tài)環(huán)境責(zé)任視為整個(gè)社會(huì)責(zé)任的重要組成部分。

跨區(qū)域協(xié)同治理的特征包括：首先，治理主體的多元性?？鐓^(qū)域環(huán)境協(xié)同治理針對(duì)不同主體的特點(diǎn)進(jìn)行專門(mén)規(guī)定，換句話說(shuō)，在公共事務(wù)的處理過(guò)程中，只要政府、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人之間彼此合作，其都能夠成為供給主體[1]。其次，治理方式的合作性。跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式的構(gòu)建，更體現(xiàn)為治理角度的多層次性，更加注重宏觀和微觀層面的協(xié)調(diào)性，因合作和談判的結(jié)合關(guān)系，各個(gè)環(huán)境治理主體都建立了與環(huán)境保護(hù)相適應(yīng)的規(guī)范行為模式，形成推進(jìn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的認(rèn)同感。再次，治理結(jié)構(gòu)的共同性。共同性治理結(jié)構(gòu)是指通過(guò)關(guān)注不同區(qū)域環(huán)境保護(hù)主體的環(huán)境保護(hù)模式，總結(jié)出不同環(huán)境保護(hù)模式之間的共通性，通過(guò)對(duì)話談判等達(dá)成集體選擇，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理區(qū)域生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。最后，治理結(jié)果的共贏性?？鐓^(qū)域環(huán)境治理不同行政區(qū)劃之間的環(huán)境治理主體達(dá)到一種相互制約、相互受益的狀態(tài)。共贏性治理結(jié)果不僅解決了不同行政區(qū)劃的各個(gè)環(huán)境治理主體之間的利益糾紛也有效避免了權(quán)力爭(zhēng)執(zhí)情況下形成的環(huán)境損害。

2 縱橫環(huán)境監(jiān)管體制改革的地方實(shí)踐及困境

跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的“區(qū)域”是指現(xiàn)行的行政區(qū)劃，涵蓋縱橫雙向跨區(qū)關(guān)系。目前，縱向管理機(jī)構(gòu)主要為水利部成立的七大流域管理部門(mén)，生態(tài)環(huán)境部成立的六大環(huán)境督察局，以及本輪機(jī)構(gòu)改革推行的省級(jí)以下生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理機(jī)構(gòu)。橫向管理機(jī)構(gòu)主要為?。▍^(qū)、市）內(nèi)或省際的區(qū)域協(xié)同合作。其中，省（區(qū)、市）內(nèi)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理具有文化地緣相似、政治阻力小、省級(jí)政府主導(dǎo)作用強(qiáng)等特點(diǎn)。省際跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理更具現(xiàn)實(shí)性、緊迫性，是進(jìn)一步推行跨區(qū)域環(huán)境綜合治理的研究重點(diǎn)。跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是在現(xiàn)行屬地化行政管理層級(jí)中虛擬一個(gè)管理層級(jí)，借助區(qū)域內(nèi)政府之間的協(xié)同合作來(lái)應(yīng)對(duì)其共同面臨的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，進(jìn)而解決生態(tài)環(huán)境污染的跨區(qū)域性、碎片化等問(wèn)題。

2.1 橫向?qū)嵺`與困境：跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理

因生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的區(qū)域性、復(fù)雜性及流動(dòng)性等特征，為應(yīng)對(duì)區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)各級(jí)政府之間已經(jīng)開(kāi)展了跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐，并積極探索適合川渝地區(qū)的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式。以萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)為例，在萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)框架協(xié)議下，運(yùn)用多種合作方式：首先，簽訂跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理合作協(xié)議。萬(wàn)州區(qū)、開(kāi)州區(qū)、墊江縣、城口縣、達(dá)州市的生態(tài)環(huán)境部門(mén)，以共同推進(jìn)毗連區(qū)生態(tài)文明為內(nèi)容，以跨流域聯(lián)防共治、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享、聯(lián)合執(zhí)法、預(yù)警審評(píng)平臺(tái)建設(shè)、協(xié)同處置、環(huán)保督察問(wèn)題整改反饋、生態(tài)環(huán)保事故處置等為重點(diǎn)，簽署了一系列合作協(xié)議，如《生態(tài)環(huán)保督察反饋問(wèn)題跨界聯(lián)動(dòng)整改機(jī)制合作協(xié)議》《生態(tài)環(huán)境安全及污染事故處置聯(lián)動(dòng)機(jī)制合作協(xié)議》《建立跨界流域聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制合作協(xié)議》等。其次，建立區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制是在萬(wàn)達(dá)開(kāi)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議的框架之下簽訂的，主要針對(duì)區(qū)域環(huán)境污染事故和事件的處置，通過(guò)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、預(yù)警體系、聯(lián)合監(jiān)測(cè)執(zhí)法、及時(shí)通報(bào)等工作機(jī)制而建立的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式。為了保障跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理工作的順利推進(jìn)，萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境部門(mén)專門(mén)簽訂《建立區(qū)域環(huán)境聯(lián)席會(huì)機(jī)制合作協(xié)議》，建立跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置機(jī)制，及時(shí)討論和解決跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中出現(xiàn)的問(wèn)題。萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)內(nèi)地方政府通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法和行政協(xié)議的方式，在改善區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境、水生態(tài)環(huán)境、水土流失治理等方面發(fā)揮了重要作用，但仍然存在諸多困境。

2.1.1 跨區(qū)域環(huán)境治理立法不完善

首先，現(xiàn)行跨區(qū)域環(huán)境治理的法律法規(guī)難以協(xié)調(diào)。近年來(lái)，我國(guó)在跨區(qū)域環(huán)境治理方面進(jìn)行了大量嘗試，不僅完善了環(huán)境保護(hù)法律體系，也豐富了相關(guān)法律層次。當(dāng)前，跨區(qū)域環(huán)境治理相關(guān)規(guī)定還停留在理論層面，難以指導(dǎo)具體實(shí)踐。通過(guò)梳理現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，不難發(fā)現(xiàn)，各部法律法規(guī)在立法時(shí)間和立法背景上存在差異，涉及環(huán)境保護(hù)與環(huán)境治理方面的法律法規(guī)并未完全協(xié)調(diào)。在相關(guān)環(huán)境保護(hù)立法中，立法機(jī)關(guān)仍然基于自身利益最大化考慮，缺乏整體性治理理念，難以形成跨區(qū)域協(xié)同治理的環(huán)境監(jiān)管模式。

其次，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理規(guī)定過(guò)于宏觀。現(xiàn)行法律法規(guī)中多是從跨區(qū)域環(huán)境規(guī)劃、污染總量控制等理論層面對(duì)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。法律條文中涉及的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理監(jiān)管手段過(guò)于宏觀，缺乏程序性規(guī)定，無(wú)法結(jié)合實(shí)際情況提供具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，使得法律條文的適用范圍模糊不清。從實(shí)踐來(lái)看，川渝兩地的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的程序性規(guī)范還需進(jìn)一步完善。

2.1.2 跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理效率低下

首先，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理部門(mén)職責(zé)交叉。生態(tài)環(huán)境部門(mén)、水利部門(mén)、自然資源部門(mén)之間職責(zé)存在重合與矛盾，難以破解跨區(qū)域環(huán)境治理的難題。環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中規(guī)定的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制初衷是讓不同行政區(qū)劃之間的環(huán)境治理主體相互配合、相互支撐，共同致力于跨區(qū)域環(huán)境治理工作。但在實(shí)踐中，各行政區(qū)劃之間各自為政，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理效率低下，要求整體性考慮的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理逐漸演變成了“自掃門(mén)前雪”[2]。此外，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理涉及部門(mén)過(guò)多，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的碎片化同樣導(dǎo)致協(xié)同治理效率低下。同時(shí)，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的執(zhí)法體系過(guò)于分散，其職權(quán)散現(xiàn)于水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門(mén)，缺乏監(jiān)督主體之間職能銜接的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致不同行政區(qū)劃之間權(quán)責(zé)分配難以協(xié)調(diào)。這種惡性循環(huán)打破了環(huán)境治理的整體性原則，加大了跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的難度。

其次，缺乏切實(shí)可行的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制?？鐓^(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制缺乏配套的實(shí)施細(xì)則，相關(guān)配套政策難以落實(shí)。在跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中缺乏對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的整體考量，如何平衡不同行政區(qū)劃之間的利益這一難題仍未得到有效解決。當(dāng)前，最為緊迫的任務(wù)就是形成一套切實(shí)可行的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理實(shí)施細(xì)則，明確跨區(qū)域、跨部門(mén)協(xié)同治理的程序和責(zé)任劃分，為跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理奠定基礎(chǔ)。此外，川渝兩地的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，僅僅局限于宏觀層面的政策調(diào)整，對(duì)于跨行政區(qū)的部門(mén)之間的協(xié)同合作缺乏制度上的規(guī)定。目前，法律法規(guī)中對(duì)于如何制定行政協(xié)議的規(guī)定較為籠統(tǒng)，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的協(xié)同合作難以施行。

2.1.3 跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制運(yùn)行不暢

從本質(zhì)來(lái)看，上述跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理相關(guān)機(jī)制都具有臨時(shí)性特點(diǎn)，在跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理過(guò)程中，這些臨時(shí)性合作機(jī)制缺乏應(yīng)有的權(quán)威性，執(zhí)行力不強(qiáng)，主要體現(xiàn)在以下兩方面。

首先，政府合作協(xié)議和跨區(qū)域環(huán)境治理協(xié)同治理機(jī)制的執(zhí)行難以達(dá)到預(yù)期目的?？鐓^(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是通過(guò)區(qū)域內(nèi)政府之間的行政協(xié)議來(lái)達(dá)成環(huán)境事務(wù)的合作，行政協(xié)議的效力和性質(zhì)在學(xué)理和實(shí)務(wù)中界定不清，達(dá)州市、萬(wàn)州區(qū)、開(kāi)州區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、自然地理環(huán)境情況、環(huán)境保護(hù)的訴求方面存在較大差異，相關(guān)行政協(xié)議和跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制的履行缺乏強(qiáng)有力的保障。

其次，區(qū)域環(huán)境聯(lián)席會(huì)機(jī)制具有任意性特征。區(qū)域環(huán)境聯(lián)席會(huì)是指區(qū)域內(nèi)相關(guān)部門(mén)通過(guò)定期或不定期召開(kāi)會(huì)議，討論環(huán)境協(xié)同治理中存在的問(wèn)題，不能成為具體的實(shí)體機(jī)構(gòu)。因法律地位相對(duì)模糊、協(xié)調(diào)成本較高等問(wèn)題，區(qū)域環(huán)境聯(lián)席會(huì)工作小組難以發(fā)揮實(shí)體機(jī)構(gòu)的作用。

2.1.4 跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理考核問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全

首先，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理考核機(jī)制不健全?？鐓^(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的順暢運(yùn)行，既需要跨行政區(qū)劃部門(mén)間的通力合作，又需要相應(yīng)監(jiān)督考核機(jī)制的嚴(yán)格落實(shí)?？鐓^(qū)域環(huán)境協(xié)同治理難度大，污染問(wèn)題層出不窮，如果缺乏相應(yīng)的監(jiān)督考核機(jī)制，極容易導(dǎo)致跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理部門(mén)敷衍懶政，造成嚴(yán)重后果。因此，我們應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理監(jiān)督考核機(jī)制，針對(duì)區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)劃間的考核對(duì)象，制定多樣的考核方式，有效約束和監(jiān)督跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理活動(dòng)。同時(shí)，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理考核信息公布機(jī)制欠缺，公眾知情權(quán)得不到有效保障，難以有效監(jiān)督政府的監(jiān)督成果及考核結(jié)果，不利于政府公信力的樹(shù)立。

其次，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的問(wèn)責(zé)機(jī)制亟待規(guī)范。問(wèn)責(zé)機(jī)制過(guò)于寬松，會(huì)導(dǎo)致其形同虛設(shè)；而過(guò)于嚴(yán)苛，又會(huì)影響相關(guān)人員的積極性。因此，科學(xué)設(shè)計(jì)和實(shí)施問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)于跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的有效運(yùn)行極為重要。

2.2 縱向?qū)嵺`與困境：省級(jí)以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)直屬垂改

跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理還涉及區(qū)域內(nèi)政府與生態(tài)環(huán)境部門(mén)之間“條塊關(guān)系”的劃分。我國(guó)各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)作為地方政府的重要組成部門(mén)，人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)長(zhǎng)期受到當(dāng)?shù)卣闹萍s，跨區(qū)域環(huán)境治理統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同治理的難度大。為重構(gòu)自然環(huán)境保護(hù)與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，解決地方環(huán)境監(jiān)管部門(mén)履責(zé)難的問(wèn)題，萬(wàn)達(dá)開(kāi)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行省級(jí)以下環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)垂管改革。2019 年，四川省委辦公廳、省政府辦聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實(shí)施方案》，規(guī)定“縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境局調(diào)整為市（州）生態(tài)環(huán)境局的派出機(jī)構(gòu)，市（州）生態(tài)環(huán)境局實(shí)行以生態(tài)環(huán)境廳為主的雙重管理，仍為市（州）政府工作部門(mén)”。2016 年，重慶市就率先進(jìn)行環(huán)保體制試點(diǎn)改革，確定區(qū)縣級(jí)環(huán)保局實(shí)行以市環(huán)保局管理為主，仍為區(qū)縣級(jí)政府工作部門(mén)的雙重管理體制。目前，達(dá)州市、萬(wàn)州區(qū)、開(kāi)州區(qū)都已經(jīng)完成了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管體制改革，新的環(huán)境管理體制已在有序運(yùn)行，萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝示范區(qū)的跨市區(qū)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制也在進(jìn)一步探索中。

本次生態(tài)環(huán)境體制改革，是省級(jí)以下生態(tài)環(huán)境體制的全方位改革和重塑，是對(duì)“條塊關(guān)系”的重新界定，明確了“條條”“條塊”之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。黨的十八大以來(lái)，為確保環(huán)境監(jiān)督監(jiān)測(cè)的獨(dú)立性、權(quán)威性及有效性，本輪改革實(shí)行省級(jí)以下環(huán)境監(jiān)督監(jiān)測(cè)垂直管理，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“人、財(cái)、物”收回國(guó)家，統(tǒng)一資源配置，市、縣兩級(jí)環(huán)境監(jiān)察職能縱向上收，監(jiān)測(cè)和監(jiān)察權(quán)集中在省級(jí)以上生態(tài)環(huán)境部門(mén)；執(zhí)法權(quán)力縱向下沉，集中在區(qū)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)。據(jù)此，省級(jí)以上生態(tài)環(huán)境部門(mén)指導(dǎo)督促下級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)監(jiān)管執(zhí)法，區(qū)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)以現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法為主，市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)屬地執(zhí)法。這一調(diào)整形成了省市縣三級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)分級(jí)定責(zé)、各有側(cè)重的組織機(jī)構(gòu)。其中，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)以“督政為主”，市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)以“督企為主”。

屬地管理與垂直管理固有的緊張關(guān)系難以協(xié)調(diào)。首先，生態(tài)環(huán)境部門(mén)監(jiān)管職能集中行使與地方政府職能完整性存在沖突。環(huán)境保護(hù)垂直管理以后，地方政府的環(huán)保機(jī)構(gòu)和人員剝離，地方政府承擔(dān)的環(huán)保規(guī)劃、測(cè)評(píng)等具體任務(wù)沒(méi)有專門(mén)機(jī)構(gòu)承接，難以落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，容易導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)形式主義。其次，環(huán)境監(jiān)管職能集中行使與環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的地方性存在沖突。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法在區(qū)縣層級(jí)并不能從根本上與地方政府剝離。地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)與地方政府相分離，地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法如需取得地方政府配合，協(xié)調(diào)將會(huì)變得異常困難。在上述兩種沖突中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)垂直改革難以克服地方保護(hù)主義。地方政府和市、縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)在面對(duì)上級(jí)環(huán)境監(jiān)督監(jiān)察任務(wù)時(shí)，若任務(wù)繁重，很難避免其采取消極“避責(zé)行為”。最后，“條條”或“條塊”的權(quán)力制約存在局限性。省級(jí)以下生態(tài)環(huán)境管理部門(mén)垂直改革以后，信息不對(duì)稱性增加，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能集中行使削弱了“塊塊”之間的權(quán)力制約能力。隨著地方政府對(duì)地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)的監(jiān)督弱化，如果省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)缺乏與市縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)之間的信息溝通和監(jiān)督機(jī)制，“條條”之間的制約也存在困難。

3 跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中環(huán)境監(jiān)管體制改革的路徑選擇

3.1 縱向環(huán)境管理體系改革：調(diào)整中央地方環(huán)保關(guān)系

對(duì)于跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的中央與地方環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中央對(duì)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的介入。但在現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)“屬地原則”制度下，中央如何介入跨區(qū)域環(huán)境治理是具體實(shí)施中的難點(diǎn)[3]。目前，理論界和實(shí)務(wù)界存在兩種觀點(diǎn)：一是中央應(yīng)當(dāng)打破現(xiàn)行以“屬地原則”為基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)設(shè)置，在重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域設(shè)立統(tǒng)一、權(quán)威，能夠承擔(dān)具體行政職能的區(qū)域性環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，使中央在區(qū)域?qū)用嬗幸粋€(gè)能夠落實(shí)和執(zhí)行環(huán)保政策的實(shí)體機(jī)構(gòu)[4]。二是改變中央在跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的主導(dǎo)或忽視態(tài)度，通過(guò)制定法律、編制規(guī)劃嵌入跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理。上述兩種觀點(diǎn)的本質(zhì)區(qū)別在于中央能否直接參與跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理。其實(shí)在具體實(shí)踐中，中央已經(jīng)在以政策規(guī)劃、環(huán)境督察問(wèn)責(zé)的形式介入跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，但是治理效果并不明顯。2017年，原環(huán)保部將原來(lái)分布在全國(guó)的5 大環(huán)保督查中心改為部派出機(jī)構(gòu)，其目的就是要打破原有的政府層級(jí)劃分，直接將中央的意圖和精神傳遞給區(qū)域內(nèi)的相關(guān)政府和部門(mén)。但該制度以“上下領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”為基礎(chǔ)，具有很強(qiáng)的隨意性，不利于跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的法治化，甚至可能會(huì)加重具體生態(tài)環(huán)境治理中的“一刀切”現(xiàn)象。這意味著僅僅依靠中央政策、規(guī)劃等強(qiáng)制介入的治理模式，并不能從根本上解決制約跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的機(jī)制約束。

我國(guó)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的中央地區(qū)權(quán)責(zé)劃分問(wèn)題實(shí)際上是一種“委托代理關(guān)系”[5]，在環(huán)境治理實(shí)踐中，中央被認(rèn)為是跨區(qū)域環(huán)境治理的主體。但在現(xiàn)有體制下，中央并不能直接參與跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，只能通過(guò)制定法律、政策、規(guī)劃等形式，授權(quán)給地方政府，地方政府在授權(quán)范圍內(nèi)履行跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理職責(zé)。然而在具體實(shí)踐中，各級(jí)政府作為地區(qū)“代理人”，其價(jià)值取向與中央并不完全一致。此外，各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題差異較大，如果完全執(zhí)行中央的環(huán)境保護(hù)政策和標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)付出巨大代價(jià)，進(jìn)而影響地方政府提供其他公共服務(wù)職能。解決跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中央地區(qū)環(huán)保關(guān)系的根本途徑是，明確中央在跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的職能職責(zé)，將跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理涉及的環(huán)境執(zhí)法權(quán)進(jìn)行整合，設(shè)立對(duì)中央負(fù)責(zé)的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理專門(mén)機(jī)構(gòu)，對(duì)跨區(qū)域環(huán)境政策進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的法制化和制度化，提高跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理效率。

3.2 橫向環(huán)境管理體系改革：建立跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)構(gòu)

跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)構(gòu)的建立，既是對(duì)縱向生態(tài)環(huán)境體系的突破，也是對(duì)橫向生態(tài)環(huán)境體系改革不適應(yīng)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀的重大創(chuàng)新。建立跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)構(gòu)，能夠更好地應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境污染的流動(dòng)性、綜合性、區(qū)域性等特點(diǎn)，進(jìn)而解決跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理臨時(shí)機(jī)構(gòu)的不穩(wěn)定性問(wèn)題。但在現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境體制下，設(shè)立跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)構(gòu)必須要考慮其設(shè)立程序、主體、職能職責(zé)。

就設(shè)立程序來(lái)看，跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)構(gòu)不改變現(xiàn)有的行政區(qū)劃，在保留現(xiàn)有地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的前提下，將全部或部分跨區(qū)域環(huán)境職能職責(zé)劃入。就設(shè)立主體來(lái)看，可以借鑒日本的“部分事務(wù)處理”機(jī)制[6]，在不改變?cè)行姓^(qū)劃的基礎(chǔ)之上，通過(guò)地方政府協(xié)議，組建一個(gè)跨區(qū)域環(huán)境治理專門(mén)機(jī)構(gòu)，也可以直接由生態(tài)環(huán)境部設(shè)立。就其職能職責(zé)而言，應(yīng)當(dāng)將自然資源部門(mén)、水利部門(mén)、住建部門(mén)的相關(guān)職能職責(zé)劃入該機(jī)構(gòu)。

跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是在特定區(qū)域、層級(jí)上，針對(duì)特定的環(huán)境問(wèn)題而做出的縱向環(huán)境體制創(chuàng)新。該機(jī)構(gòu)針對(duì)的是特定區(qū)域的特殊環(huán)境問(wèn)題，其職能職責(zé)應(yīng)當(dāng)在生態(tài)環(huán)境部“三定”范圍內(nèi)制定，并在相應(yīng)的法律法規(guī)中給予其明確授權(quán)。因此，跨區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在保留達(dá)州市、萬(wàn)州區(qū)、開(kāi)州區(qū)三地原有的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的前提下，由生態(tài)環(huán)境部下設(shè)跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是具有決策和執(zhí)行權(quán)的實(shí)體機(jī)構(gòu)，而不僅僅是負(fù)責(zé)區(qū)域性的環(huán)境保護(hù)督察。該機(jī)構(gòu)的職責(zé)應(yīng)主要涵蓋：跨區(qū)域環(huán)境政策的制定、規(guī)劃的編制，跨區(qū)域污染事件的調(diào)查處置，跨區(qū)域項(xiàng)目的環(huán)評(píng)，制定跨區(qū)域環(huán)境污染排放總量控制數(shù)量并監(jiān)督其實(shí)施，跨區(qū)域環(huán)保執(zhí)法，跨區(qū)域排污登記、許可及跨區(qū)域環(huán)境信息公開(kāi)等。

3.3 縱向跨區(qū)域環(huán)境管理模式的選擇：半垂直管理模式

建立保證區(qū)域內(nèi)相關(guān)利益方共同受益的跨區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，既是對(duì)我國(guó)環(huán)境管理體系的縱向優(yōu)化，也是對(duì)跨省域環(huán)境管理體系空白的填補(bǔ)，能夠推動(dòng)跨省域環(huán)保體系向縱深發(fā)展。但從環(huán)境保護(hù)體系的整體來(lái)看，如何界定跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，如何與原有的環(huán)境保護(hù)垂管體系相互銜接，存在兩種觀點(diǎn)：一是完全與“屬地原則”相脫鉤，實(shí)行中央到地方完全獨(dú)立的垂管模式，對(duì)全部的職能職責(zé)和業(yè)務(wù)進(jìn)行垂管[7]。二是實(shí)行兩套完全獨(dú)立且并行的垂管模式，即實(shí)行省級(jí)以下行政層級(jí)（省、市、縣）垂管與跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)構(gòu)（中央、特定區(qū)域、城市）垂管模式相并行[8]。

然而這兩種觀點(diǎn)都不夠準(zhǔn)確?，F(xiàn)階段，我國(guó)推行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)垂管制度其實(shí)是一種“半垂管”模式，即中央對(duì)地方省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)有“指導(dǎo)”和“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，地方省級(jí)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境部門(mén)也有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，對(duì)省級(jí)以下部門(mén)實(shí)行垂管。因此，建議省級(jí)以下跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)在試點(diǎn)省級(jí)以下環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)垂管中進(jìn)行試點(diǎn)。將跨省環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)作為生態(tài)環(huán)境部的派出機(jī)構(gòu)，最終形成“省級(jí)以下環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)垂管與行政區(qū)劃管理結(jié)合”“屬地與跨區(qū)域管理相結(jié)合”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系。以萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)為例，此次生態(tài)環(huán)境保護(hù)垂管體系改革實(shí)行“半垂管”模式，即市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)受省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，同時(shí)也受本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)的雙重管理模式，只是在市級(jí)以下實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)垂管。萬(wàn)達(dá)開(kāi)跨區(qū)生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)成立后，其作為具有行政執(zhí)法權(quán)的實(shí)體機(jī)構(gòu)，在行政級(jí)別上應(yīng)當(dāng)高于市生態(tài)環(huán)境局，低于省生態(tài)環(huán)境廳。作為生態(tài)環(huán)境部的派出機(jī)構(gòu)，可以依據(jù)生態(tài)環(huán)境部的授權(quán)行使某些區(qū)域環(huán)境專職權(quán)。也就是說(shuō)，未來(lái)萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)會(huì)形成“生態(tài)環(huán)境部—省級(jí)生態(tài)環(huán)境廳—萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)跨區(qū)生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)（生態(tài)環(huán)境部派出機(jī)構(gòu)）—市級(jí)生態(tài)環(huán)境局（雙重領(lǐng)導(dǎo)）—縣（區(qū)）級(jí)生態(tài)環(huán)境局（市級(jí)生態(tài)環(huán)境局派出機(jī)構(gòu)）”的生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)管理層級(jí)。這種生態(tài)環(huán)境管理層級(jí)能夠有效解決市級(jí)層面跨省級(jí)環(huán)境治理困境，有效克服通過(guò)政府行政協(xié)議建立的臨時(shí)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性差、權(quán)威性不強(qiáng)的缺點(diǎn)；能夠有效解決省級(jí)及以下的生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)的弊端，避免地方政府在生態(tài)環(huán)境垂管下被架空；能夠避免增加生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)的層級(jí)、減少機(jī)構(gòu)重疊。

4 跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中環(huán)境監(jiān)管體制改革的實(shí)現(xiàn)

4.1 縱橫環(huán)境保護(hù)立法的完善：跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法

建立跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理法律監(jiān)管體系。統(tǒng)一立法理念，構(gòu)建跨區(qū)域、跨部門(mén)的環(huán)境協(xié)同治理監(jiān)管體系。我國(guó)現(xiàn)行的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理監(jiān)管立法具有明顯的部門(mén)傾向，不同法律法規(guī)中的規(guī)定存在沖突，協(xié)調(diào)統(tǒng)一難度較大。就目前萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)的情況來(lái)看，可以從整合跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的法律體系入手。首先，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)梳理現(xiàn)行跨區(qū)域污染防治與環(huán)境治理法律法規(guī)中的職能重疊和空白部分，均衡不同行政區(qū)劃、不同部門(mén)之間的利益，對(duì)于不同法律法規(guī)之間存在沖突的部分，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持上位法優(yōu)先、特別法優(yōu)于普通法的原則進(jìn)行處理。其次，在法律層面賦予生態(tài)功能區(qū)在跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的法律地位，重視其在跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的作用，將跨區(qū)域環(huán)境污染防治規(guī)劃與生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃緊密銜接，形成統(tǒng)一的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理規(guī)劃。

盡快制定跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理法規(guī)，完善跨區(qū)域環(huán)境綜合監(jiān)管法律體系，應(yīng)注重區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)地區(qū)的法律法規(guī)制定。世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，以自然地理單元為基礎(chǔ)進(jìn)行跨區(qū)域環(huán)境治理已經(jīng)成為一種趨勢(shì)，無(wú)論是其國(guó)內(nèi)立法，還是締結(jié)的行政區(qū)劃協(xié)議都值得借鑒。同時(shí)，針對(duì)區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)流域，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持求同存異的原則，結(jié)合不同行政區(qū)劃的自然屬性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，因地制宜確定不同行政區(qū)劃的環(huán)境管理任務(wù)，并制定相應(yīng)法律法規(guī)。根據(jù)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的要求，賦予跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機(jī)構(gòu)規(guī)劃協(xié)調(diào)、環(huán)境監(jiān)督管理等職權(quán)。此外，立法部門(mén)修訂或制定相關(guān)的法律法規(guī)時(shí)，還應(yīng)當(dāng)多關(guān)注區(qū)域內(nèi)社會(huì)各界的觀點(diǎn)和想法，通過(guò)公眾平臺(tái)、聽(tīng)證會(huì)等方式，聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)和建議，將跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的多方主體緊密聯(lián)系起來(lái)。

4.2 橫向環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)法定化：跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)地位和職責(zé)法律固化

跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)地位和職責(zé)的法定化、制度化，是正確處理好跨區(qū)域與中央、地方縱橫環(huán)境保護(hù)關(guān)系的前提，形成環(huán)境保護(hù)合力的核心。跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)作為中央生態(tài)環(huán)境部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，只有在法律法規(guī)的明確授權(quán)下，才能具備環(huán)境行政執(zhí)法主體資格，行使相應(yīng)的環(huán)境執(zhí)法權(quán)?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)的設(shè)立和相應(yīng)的職責(zé)界定，都必須要有法律依據(jù)。因此，要確保跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)高效、執(zhí)行力強(qiáng)，就必須要在法律中進(jìn)行明確的授權(quán)，將跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保的性質(zhì)和職責(zé)法定化。此外，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)行，還需要強(qiáng)有力的制度保障。萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)作為跨省域示范區(qū)，其跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)應(yīng)以國(guó)家層面的法律或相應(yīng)的區(qū)域性環(huán)境保護(hù)規(guī)范文件作為其高效運(yùn)行的法律支撐。當(dāng)前，我國(guó)的區(qū)域性環(huán)境保護(hù)立法已經(jīng)從制度設(shè)計(jì)走向具體實(shí)踐，如萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)。從各地的跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)的跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法仍然是在“屬地管轄”原則之下進(jìn)行的立法程序的協(xié)調(diào)，并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法[9]。因此，萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)，可以將國(guó)家層面的現(xiàn)行法律法規(guī)作為其行權(quán)依據(jù)，在不與上位法發(fā)生沖突的情況下，將地方性法規(guī)作為其行權(quán)的補(bǔ)充依據(jù)。將來(lái)，應(yīng)當(dāng)將跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)制度依據(jù)納入萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)環(huán)境立法之中，由國(guó)務(wù)院或全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)跨省域區(qū)域環(huán)境保護(hù)的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，為跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供強(qiáng)有力的制度支撐和保障。

4.3 縱橫環(huán)境保護(hù)機(jī)制清晰化：跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制制度化

在對(duì)中央與地方環(huán)境保護(hù)職責(zé)進(jìn)行明確的前提下，應(yīng)當(dāng)在整個(gè)生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)的框架下，正確處理好跨區(qū)域縱向、橫向環(huán)境保護(hù)關(guān)系，特別是要處理好跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)與地方政府的關(guān)系。例如，達(dá)州市、萬(wàn)州區(qū)、開(kāi)州區(qū)三地面對(duì)具體的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境狀況存在較大差距，尤其是達(dá)州市面臨著更加復(fù)雜的環(huán)境治理問(wèn)題，更加高昂的環(huán)境保護(hù)治理成本，建立萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)的目的，就是要打破行政壁壘，協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)環(huán)境統(tǒng)籌、共建共治共享。

首先，提升跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理監(jiān)管效率。在尊重自然地理單元的基礎(chǔ)之上，健全覆蓋跨區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)劃的省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)環(huán)境協(xié)同治理體系，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃與自然地理單元的有機(jī)重合。同時(shí)，要構(gòu)建穩(wěn)健的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制，萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)跨區(qū)生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)與萬(wàn)達(dá)開(kāi)三地政府彼此獨(dú)立，在行政層級(jí)和業(yè)務(wù)辦理上不受三地政府的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行的是環(huán)境保護(hù)“屬地責(zé)任”原則，雖然萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)不受三地政府領(lǐng)導(dǎo)，但并不能因此免除相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，應(yīng)當(dāng)建立三地政府與跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)之間的環(huán)境保護(hù)治理協(xié)作機(jī)制。

其次，完善跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理監(jiān)管機(jī)制。正確處理政府、社會(huì)組織、公民三者在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的關(guān)系。國(guó)家、社會(huì)組織、公民在跨區(qū)環(huán)境保護(hù)中的良性互動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)治理的關(guān)鍵?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)和地方政府能否正確履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，需要“自上而下”的權(quán)利監(jiān)督和制約與“自下而上”的公眾和社會(huì)輿論監(jiān)督[10]?？鐓^(qū)域環(huán)境保護(hù)中不同行政區(qū)劃內(nèi)的公民對(duì)于環(huán)境保護(hù)的訴求各不相同，應(yīng)充分考慮和尊重區(qū)域內(nèi)居民的環(huán)境保護(hù)訴求，以保證跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)做出的環(huán)保決策更加科學(xué)合理。因此，在理順縱向、橫向環(huán)境保護(hù)體系的基礎(chǔ)之上，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社會(huì)組織和公眾的外部監(jiān)督，確保社會(huì)組織和公眾的外部監(jiān)督貫穿整個(gè)跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)過(guò)程，最終實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)的共治。

再次，健全跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理考核問(wèn)責(zé)機(jī)制?？己藛?wèn)責(zé)的本質(zhì)在于監(jiān)督政府行政權(quán)力，確保相關(guān)部門(mén)及工作人員能夠依法履職。因此，制定跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理監(jiān)督考核指標(biāo)時(shí)，要具體考慮不同行政區(qū)劃的自然地理屬性及政策背景，設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的監(jiān)督考核體系。將具體的考核規(guī)定以法律法規(guī)的形式進(jìn)行確定，明確法律地位，規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督行為；并將考核的進(jìn)度、結(jié)果通過(guò)新媒體或傳統(tǒng)媒體進(jìn)行公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)考核過(guò)程的全公開(kāi)。開(kāi)通檢舉通道便于公眾對(duì)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理過(guò)程中的政府監(jiān)管失職進(jìn)行舉報(bào)，防止出現(xiàn)敷衍了事現(xiàn)象。引入第三方績(jī)效考核監(jiān)管機(jī)制，能夠切實(shí)跟蹤跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的成效，督促相關(guān)地區(qū)和部門(mén)及時(shí)進(jìn)行更新。除此之外，還要進(jìn)一步明確問(wèn)責(zé)主體，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，確保考核問(wèn)責(zé)機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用。

最后，要進(jìn)一步完善跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理公眾參與機(jī)制。應(yīng)當(dāng)在立法層面明確公眾的知情權(quán)，擴(kuò)大環(huán)境信息公開(kāi)的范圍，并制定相應(yīng)的配套措施，促使環(huán)境信息公開(kāi)制度的落實(shí)。拓寬跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的監(jiān)督管理渠道，在立法層面明確第三方企業(yè)權(quán)力，發(fā)揮第三方企業(yè)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。在日常的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中，還可以引入“民間環(huán)保員”制度，在萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)內(nèi)實(shí)行“公眾承包責(zé)任制”，社會(huì)公眾與不同區(qū)劃的政府簽訂某區(qū)域的環(huán)境協(xié)同治理承包合同，明確相應(yīng)權(quán)責(zé)，并由政府統(tǒng)一安排培訓(xùn)，承包者有接受培訓(xùn)的義務(wù)。同時(shí)，承包者承擔(dān)其承包范圍內(nèi)的日常環(huán)境維護(hù)。“民間環(huán)保員”制度既可以減少行政人員的需求，也可以降低行政成本。