整體性治理視域下防治外來物種入侵法治研究

蘇蕓芳

（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北武漢 430072）

引言

2020 年10 月，第十三屆全國人大常委會第二十二次會議通過了《生物安全法》，明確立法的總體要求即是維護國家生物安全和保障人民生命健康之根本目的，并規(guī)定了“國家加強對外來物種入侵的防范和應(yīng)對，保護生物多樣性?！薄?020 年3 月2 日，習(xí)近平總書記在同有關(guān)部門負責(zé)同志和專家學(xué)者就疫情防控科研攻關(guān)工作座談時指出，重大傳染病和生物安全風(fēng)險是事關(guān)國家安全和發(fā)展、事關(guān)社會大局穩(wěn)定的重大風(fēng)險挑戰(zhàn)；2020 年9 月30 日，國家主席習(xí)近平在聯(lián)合國生物多樣性峰會上進一步提出，“扭轉(zhuǎn)生物多樣性喪失”“加強生物多樣性保護”。因此，從國家整體安全治理來研究外來物種入侵防范問題，對我國保護生物多樣性、維持生態(tài)系統(tǒng)平衡、維護生態(tài)安全的實現(xiàn)具有直接意義，對保護公眾健康乃至國家安全的目標亦有積極影響?！秶野踩ā返? 條規(guī)定：“維護國家安全，應(yīng)當堅持預(yù)防為主、標本兼治，專門工作與群眾路線相結(jié)合，充分發(fā)揮專責(zé)機關(guān)和其他有關(guān)機關(guān)維護國家安全的職能作用，廣泛動員公民和組織?！蔽覈P(guān)于外來物種入侵法律制度建設(shè)在完成行政規(guī)制體系內(nèi)權(quán)力配置之外，還應(yīng)考慮國家安全實現(xiàn)過程中其他主體權(quán)利和利益的保障及參與治理的需求。外來物種入侵治理作為國家安全治理的子系統(tǒng)不應(yīng)固守以往的政府單邊管理模式，而應(yīng)引入社會參與和多元共治的新理念，打破政府主導(dǎo)單邊模式，鼓勵司法機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織和公眾等政府以外其他主體參與治理過程。

1 防治外來物種入侵的整體性治理之意蘊

1.1 外來物種及外來物種入侵之界定

世界自然保護聯(lián)盟在《防止外來入侵物種導(dǎo)致生物多樣性喪失的指南》中最早對“外來物種”進行了界定，認為它是“那些出現(xiàn)在其過去或現(xiàn)在的自然分布范圍及擴散潛力（直接或間接引入或人類照顧下）以外的物種、亞種或以下的分類單元，包括所有可能存活、繼而繁殖的部分、配子或繁殖體”。相應(yīng)地，外來物種入侵則是物種、亞種等所有可能存活、繼而繁殖的部分、配子或繁殖體由原生地經(jīng)過自然或人為途徑侵入或有意或無意被引入另一非本源地區(qū)，在入侵地的自然或人造生態(tài)系統(tǒng)中實現(xiàn)自我再生，從而給入侵地的生物多樣性、地理結(jié)構(gòu)及人體健康造成明顯損害，造成生態(tài)系統(tǒng)紊亂的現(xiàn)象。生物是具有動能的生命體，其最基本的特質(zhì)就是新陳代謝和繁殖，因此，外來物種入侵又被稱為生物入侵。

外來物種入侵的途徑主要有為生產(chǎn)、食用、觀賞等目的有意引入①如為生產(chǎn)引種的大米草、水葫蘆等，為食用引入的果子貍，為觀賞引入的巴西龜?shù)取?，貿(mào)易交往中交通工具或貨物帶入等無意引入②如豚草、褐家鼠和黃胸鼠、美國白蛾、松林線蟲等。，也有通過物種自身移動、風(fēng)力、水流或鳥類飛行傳播等自然引入，還有自發(fā)擴散或未經(jīng)審批釋放等不當放生。隨著國際經(jīng)濟貿(mào)易和區(qū)域合作交流的頻繁，有意和無意引入的外來物種數(shù)量逐漸增多，可以說，外來物種入侵是全球性同質(zhì)化在生態(tài)世界的表現(xiàn)[1]。由于引入國或區(qū)域風(fēng)險評估技術(shù)或相關(guān)管理不足，原本被視為優(yōu)良品種的物種被引入后可能會因被引入?yún)^(qū)域缺少或沒有天敵逐漸演化為有害生物。一般地，入侵的外來物種由于失去控制其種群數(shù)量發(fā)展的能力，成為引入地的自然種群，就會占據(jù)本地生態(tài)位，直接或間接通過競爭食物或分泌釋放化學(xué)物質(zhì)排擠、抑制或扼殺當?shù)匚锓N，迫使或加速當?shù)匚锓N種類和數(shù)量減少甚或瀕危滅絕，破壞入侵地的生物多樣性，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的物種組成和結(jié)構(gòu)改變，威脅和破壞整個生態(tài)系統(tǒng)平衡，給侵入地在控制入侵生物擴散方面帶來損失，甚至引發(fā)一些傳染性疾病危害當?shù)厝巳荷眢w健康③參見《進出境動植物檢疫行政處罰實施辦法》第33 條。，危害生物安全、誘發(fā)生態(tài)失衡、威脅國家安全[2]。《2019 中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，中國已發(fā)現(xiàn)外來入侵物種660 多種，215 種已入侵國家級自然保護區(qū)，71 種對自然生態(tài)系統(tǒng)已造成或具有潛在威脅，給本地生物多樣性、經(jīng)濟發(fā)展和人畜健康均帶來負面效應(yīng)。因此，防治外來物種入侵不能“只看樹木，不見森林”，亦不能“只防不治或只治不防”，而要將其置于生物安全保護的整體性視域下考量。

1.2 防治外來物種入侵的整體性治理之內(nèi)涵

斯科特曾講，“治理”起初是一個與公司治理密切關(guān)聯(lián)的概念，可追溯至1979 年經(jīng)濟學(xué)家威廉姆森撰寫的《交易成本經(jīng)濟學(xué)：契約關(guān)系的治理》一書。斯科特繼而指出，治理的主體涉及政府主體，但不限于政府主體，還包括政府主體之外的非政府主體，并且強調(diào)政府主體與非政府主體間的相互作用，最終呈現(xiàn)出一種治理網(wǎng)絡(luò)的新模式實現(xiàn)具體的行政任務(wù)。外來物種入侵本身就是一個涉及主體多元、環(huán)節(jié)多重、領(lǐng)域?qū)拸V的復(fù)雜問題，因此，治理外來物種入侵是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要整體性治理對其予以系統(tǒng)性規(guī)制。

整體性治理就其語詞構(gòu)成而言由“整體”和“治理”組成。其中，整體和部分相對應(yīng)，一般是由各個部分通過相互作用建立起來的統(tǒng)一體[3]；治理則是政府、非政府個人和企事業(yè)單位等機構(gòu)溝通和管理相同事務(wù)的諸多方式和過程。整體性治理改革最初發(fā)生在1997 年的英國，是針對新公共管理運動所引發(fā)的碎片化問題而生發(fā)的理論。當時的工黨執(zhí)政之后，在政府管理模式上積極創(chuàng)新，開始主張加強公共部門與私人部門的合作，逐漸確立了以“協(xié)同性”為特點的政府模式，并取代了傳統(tǒng)的“競爭性政府”模式。在整體性治理的改革中，具體采取的措施有三個方面：一是政策制定，即制定并實施了促進跨部門協(xié)作的政策；二是公共服務(wù)，即推進不同服務(wù)提供主體之間的合作，倡導(dǎo)和支持公共服務(wù)的整合；三是信息技術(shù)，即利用信息技術(shù)促進部門合作，改善政府及其各部門之間的分裂狀況[4]。

整體性治理為防治外來物種入侵提供了堅實的理論基礎(chǔ)。整體性治理的對立面是碎片化、非專業(yè)化[5]。具體到控制外來物種入侵領(lǐng)域，整體性表現(xiàn)為防治外來物種入侵的管理對象的整體性、治理主體和治理模式的整體性。外來物種對本地生物多樣性的影響包括遺傳、物種和生態(tài)系統(tǒng)等多個方面；外來物種入侵威脅的安全問題不僅包括生物安全和生態(tài)安全，還有人體健康安全和國家安全問題。防治外來物種入侵管理的對象不局限于外來物種本身，也不限于出入境動植物檢疫環(huán)節(jié)，而應(yīng)是立足于生態(tài)整體性的可能“牽一發(fā)而動全身”的鏈鎖。同時，作為治理主體的控制外來物種入侵的各級各類國家行政機關(guān)，雖然種類繁多、層級復(fù)雜，但是面對控制外來物種入侵不能各自為政，而應(yīng)協(xié)調(diào)配合，樹立整體主義理念，著眼于各區(qū)域、各層級政府內(nèi)部機構(gòu)和部門的整體性運作，通過法律法規(guī)政策服務(wù)和監(jiān)督的功能整合，讓防治外來物種入侵管理從分散走向集中、從破碎走向整合。此外，治理具體運用在外來物種入侵管理領(lǐng)域，是要讓承擔控制外來物種入侵管理職責(zé)的國家機關(guān)和負有一定控制外來物種入侵的各類非政府組織和企事業(yè)單位與個人等多元主體相互之間彼此聯(lián)系、相互配合、互相支持、協(xié)調(diào)合作，來共同預(yù)防、控制、應(yīng)對和處理外來物種入侵事件。

總之，防治外來物種入侵中的整體性治理意指，承擔防治外來物種入侵管理職責(zé)或履行相關(guān)管理義務(wù)的各類或公或私主體相互支持配合，協(xié)同預(yù)防、控制、應(yīng)對和處理外來物種入侵事件的活動。在這個防治外來物種入侵管理的整體性治理體系中，一方面是相關(guān)國家行政機關(guān)組成的行政內(nèi)部治理體系，包含上中下級外來物種管理行政機關(guān)和同級行政機關(guān)（或部門）之間形成的情形；另一方面是國家行政機關(guān)與非國家行政機關(guān)（即司法機關(guān)以及企事業(yè)單位、社會組織、社會公眾和個人）主體組成的行政外部治理體系[6]。前者強調(diào)行政部門的協(xié)調(diào)配合，后者則突出充分發(fā)揮多元主體的整體優(yōu)勢，內(nèi)外兩個體系彼此聯(lián)系、交互作用，共同形成整體性治理體系來發(fā)揮預(yù)防外來物種入侵、防治外來物種入侵的風(fēng)險及危害的作用。這樣，既能打通防治外來物種入侵行政區(qū)劃和專業(yè)部門的邊界，促使引入物種范圍內(nèi)各級政府及其職能部門的協(xié)作與共享，又能促使各級政府及其職能部門、企事業(yè)單位和社會組織與公眾共同參與治理，形成預(yù)防和控制外來物種入侵決策、執(zhí)行與監(jiān)督等方面多元共治的體系。通過內(nèi)部協(xié)同、外部合作的整體性治理方式，將生物多樣性整體化、一體化保護，提升生物安全治理能力和實效，進而推動生物多樣性保護和生態(tài)安全治理的可持續(xù)發(fā)展。

2 我國防治外來物種入侵傳統(tǒng)模式之法治障礙

2.1 我國防治外來物種入侵法治現(xiàn)狀之檢視

法治從實質(zhì)（價值）和形式（程序）意義上具有不同的要求，最基本的就是要在立法、守法、執(zhí)法和司法方面堅持“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，實現(xiàn)安全、秩序、平等、自由、公平、正義等?；谙嚓P(guān)管理制度即守法、執(zhí)法和司法的依據(jù)均在立法文件中規(guī)定，為將外來物種入侵法治現(xiàn)狀整體性展現(xiàn)，僅從規(guī)范意義上分析。

首先，從中央立法來看，最早涉及外來物種入侵管理規(guī)定的法律是《進出境動植物檢疫法》，由于該法主要為防止疫病和有害生物傳入國內(nèi)，內(nèi)容上詳細規(guī)定了動物產(chǎn)品、動植物、郵寄物、運輸工具進出境需要經(jīng)過的檢疫程序，從進出口管理的視角間接地發(fā)揮了防止外來物種入侵的作用。其后，《動物防疫法》（1997 年版）第6 條授權(quán)國務(wù)院畜牧獸醫(yī)行政管理部門主管我國領(lǐng)域內(nèi)的動物防疫及其監(jiān)督管理活動；該條在該法經(jīng)歷2007 年修訂、2013 年修正、2015 年修正和2021 年修訂后，確定由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主管我國領(lǐng)域內(nèi)的動物防疫工作，從法律上進一步為防止外來動物入侵提供了檢驗檢疫的規(guī)范支持。為與之配套實施，我國《刑法》第337 條專門設(shè)立了妨害動植物防疫、檢疫罪，可以說是對違反外來物種入侵的檢驗檢疫的犯罪行為給予最嚴厲的懲罰。而《國境衛(wèi)生檢疫法》為保護本國公民人體健康，規(guī)定了對可能傳播檢疫傳染病的物品要求依法檢疫，間接地發(fā)揮了防止可能帶有疫病的外來物種入境的功能。作為環(huán)境保護基本法的《環(huán)境保護法》僅在規(guī)范開發(fā)利用自然資源時，對引入外來物種采取措施進行防范，為防治外來物種入侵提供了原則性的規(guī)定?！渡址ā贰恫菰ā贰兑吧鷦游锉Ｗo法》《環(huán)境影響評價法》《海洋環(huán)境保護法》等環(huán)境保護單行法間接涉及外來物種入侵防治相關(guān)內(nèi)容。2016 年修訂后的《引進陸生野生動物外來物種種類及數(shù)量審批管理辦法》從維護國土生態(tài)安全，明確了防止引進陸生野生動物外來物種入侵，并要求采取安全可靠的防范措施?！渡锇踩ā酚? 個法條直接規(guī)范外來物種入侵問題：一是第2 條，在適用范圍里明確了防范外來物種入侵與保護生物多樣性；二是第18 條，建立生物安全名錄和清單制度，規(guī)定了國務(wù)院及其有關(guān)部門制定防范入侵外來物種名錄或清單，并動態(tài)調(diào)整；三是第60 條，專門對防范和應(yīng)對外來物種入侵的管理制度、措施和行為方式予以明確，并在“不得擅自引進”的基礎(chǔ)上，擴充了不得“釋放或丟棄”的規(guī)定；四是第81 條，對“擅自引進”和“擅自釋放或丟棄”明確了相應(yīng)的法律責(zé)任，在一定意義上有益于對外來物種入侵風(fēng)險的防范。

其次，從地方立法來看，陜西、福建、湖南等地方先后專門針對外來物種在地方環(huán)境保護立法中予以明確，有的還進行了專門立法。其中，福建省《廈門市環(huán)境保護條例》第10 條對引進物種環(huán)境影響評價及其相應(yīng)的法律責(zé)任進行了規(guī)定；陜西省《秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》第五章專章規(guī)定生物多樣性保護，其中第41 條第五款明確規(guī)定“禁止非法引進外來物種”。福建省龍巖市2011 年專門制定了《防止外來物種入侵管理辦法》以保障市內(nèi)生態(tài)環(huán)境和人體健康，主要堅持了防控結(jié)合的原則和目錄制度進行管理。湖南省《外來物種管理條例》明確保護生態(tài)安全和生物多樣性，并對非本省內(nèi)的外來物種予以監(jiān)控防治管理。

最后，從部門規(guī)章、政策性文件等規(guī)范性文件來看，我國2000 年《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》就明確“加強進口檢疫管理”，要求“引進外來物種必須進行風(fēng)險評估”。之后，2002 年的《進境植物和植物產(chǎn)品風(fēng)險分析管理規(guī)定》《進境動物和動物產(chǎn)品風(fēng)險分析管理規(guī)定》針對進出境檢疫工作中的進境動植物及其產(chǎn)品和其他檢疫物傳帶檢疫性有害生物風(fēng)險系統(tǒng)進行了風(fēng)險分析的啟動、評估和管理等詳細規(guī)定。次年，原國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于加強外來入侵物種防治工作的通知》提出“逐步建立引進外來物種的環(huán)境影響評價制度”，考察引進的外來物種可能對生物多樣性和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響并進行科學(xué)的風(fēng)險評估。2004 年，則形成了外來生物入侵預(yù)防與管理的國家發(fā)展策略行動框架報告。2015 年《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確提出“實施生物多樣性保護重大工程，建立監(jiān)測評估與預(yù)警體系，健全國門生物安全查驗機制，有效防范物種資源喪失”。

綜上所述，我國基于風(fēng)險的不確定性，在外來物種入侵治理領(lǐng)域?qū)嵤┝孙L(fēng)險評估管理，制定的相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件均在一定規(guī)范意義上對預(yù)防和控制外來物種入侵危害國家生態(tài)安全具有積極的意義。

2.2 我國防治外來物種入侵治理的法治困境

我國防治外來物種入侵治理相關(guān)的立法規(guī)范與管理實踐脫節(jié)，管理職能和機構(gòu)的碎片化不能整體系統(tǒng)發(fā)揮治理功能，相關(guān)司法制度實踐推進困難，客觀上阻滯了整體治理外來物種入侵的效果。其中，碎片化是最早在后現(xiàn)代主義有關(guān)管理學(xué)領(lǐng)域的研究文獻中出現(xiàn)的概念，一般指管理機構(gòu)或組織之間呈現(xiàn)破碎和分裂的狀態(tài)。其本意是完整的東西分裂成諸多零塊。在政府管理實踐中，隨著社會的發(fā)展，政府及其組織機關(guān)的職責(zé)、管轄權(quán)限和功能的多元化導(dǎo)致相應(yīng)的管轄區(qū)域、范圍和職能的分割。在20 世紀80 年代初，為治理公共行政和公共服務(wù)的碎片化問題，西方發(fā)達國家掀起了以“市場化”及“分權(quán)化”為特征的新公共管理運動，旨在提升公共管理的專業(yè)化，重視績效和資源使用效率，克服傳統(tǒng)公共行政官僚體制結(jié)構(gòu)僵化和公共服務(wù)供給效率低下的問題，并注重公共部門競爭和私人部門管理[7]。新公共管理模式運行了十多年，到20 世紀90 年代末期漸顯弊端：政府公共產(chǎn)品和服務(wù)供給系統(tǒng)由于管理部門分散化和部門屬性的多樣化，形成破碎化治理，致使執(zhí)行部門之間無法有效溝通與協(xié)調(diào)，政府采取綜合性行動應(yīng)對社會復(fù)雜問題的能力降低，嚴重影響了政府的行政效率和公共管理功能的實現(xiàn)[8]。我國外來物種入侵法治碎片化的表現(xiàn)與困境如下：

一是，立法上的碎片化與障礙。①立法形式的碎片化，表現(xiàn)為未有一部專門的防治外來物種入侵的法律法規(guī)。盡管《生物安全法》對防范外來物種入侵進行了規(guī)定，但是，外來物種入侵的行政內(nèi)部治理所必要的執(zhí)法主體、法律制度和職責(zé)內(nèi)容只是原則性規(guī)定，無法為外來物種入侵監(jiān)管實踐提供明確的執(zhí)法依據(jù)和程序指導(dǎo)。②立法內(nèi)容的碎片化，表現(xiàn)為立法指導(dǎo)思想碎片化和保護對象碎片化兩個方面。在指導(dǎo)思想方面，《進出境動植物檢疫法》《動物防疫法》《國境衛(wèi)生檢疫法》的第一條都開明宗義，但這些立法目的最終都落腳到了農(nóng)、林、牧、漁等生產(chǎn)、對外貿(mào)易發(fā)展等方面；關(guān)注已知危險物種，缺乏對引進過程中可能攜帶的危險性生物的考量；關(guān)注物種生物體影響，缺乏對生態(tài)安全性和人體健康安全的考察。因此，盡管有禁止入境物種名錄的規(guī)定，但非常有限，實際上在預(yù)防和控制外來物種入侵對生物多樣性、生態(tài)安全和公眾健康的功能方面的效果并不明顯或者未有充分體現(xiàn)。在保護對象方面，既有相關(guān)法律規(guī)定多針對無意引入，有意引入方面沒有充分規(guī)范；《環(huán)境保護法》《野生動物保護法》等保護生物多樣性綜合性立法沒有涉及防控外來物種入侵的規(guī)定；《進出境動植物檢疫法》規(guī)定了禁止入境的外來物種名錄，但只限于對外貿(mào)易進出口目錄，范圍有限。換言之，我國現(xiàn)行立法未充分考慮所有可能被引入的生物，亦未考慮其可能造成的生態(tài)安全威脅；只對有意引入并逃避檢驗檢疫的行為規(guī)定了行政處罰，未涉及其他有悖于入侵物種和無意引入的行為予以處罰的規(guī)范。那么，據(jù)此立法必有漏洞，適用中亦難免會捉襟見肘。

二是，執(zhí)法上的碎片化與障礙。執(zhí)法上的碎片化表現(xiàn)為外來物種執(zhí)法主體和協(xié)同效應(yīng)的碎片化，主要原因在于管理職能和機構(gòu)的碎片化與管理手段的碎片化兩方面。①從管理職能和機構(gòu)的視角分析，我國相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)的外來物種入侵監(jiān)管主體分散，涉及農(nóng)村農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生健康、海關(guān)、生態(tài)環(huán)境、自然資源等相關(guān)部門，職能設(shè)置重疊嵌套、職責(zé)界分不清。《進出境動植物檢疫法》《國境衛(wèi)生檢疫法》等規(guī)定，海關(guān)總署、市場監(jiān)管總局和衛(wèi)健委均有對引進外來動植物進行檢疫的職能（表1）。不同管理機關(guān)管理目標利益不同，因此，外來物種入侵管理職能和機構(gòu)的碎片化勢必存在管理對象重復(fù)、空白或交叉、管理主體多頭的問題，浪費執(zhí)法資源并影響問責(zé)加之立法上外來物種檢驗檢疫制度未對入境后的外來物種安排全程監(jiān)測的配套制度；引種許可、風(fēng)險評估、預(yù)警應(yīng)急等制度規(guī)定①參見《引進陸生野生動物外來物種種類及數(shù)量審批管理辦法》。缺乏對應(yīng)的法律責(zé)任條款；民事、刑事和沒收違法所得、吊銷證照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰責(zé)任方式缺失②參見《進出境動植物檢疫行政處罰實施辦法》第33 條。；使得發(fā)生外來物種入侵案件后的司法程序沒有充分的法律依據(jù)。②管理手段的碎片化對外來物種入侵領(lǐng)域主要是指多采取行政規(guī)制手段，鮮用激勵手段，未能對社會組織和個人行為予以調(diào)控；同時，在行政規(guī)制中，各部門協(xié)作之間缺乏整體性、連貫性和部門協(xié)作性。一方面，過于關(guān)注行政內(nèi)部治理，強調(diào)政府的行政規(guī)制手段，社會力量和市場作用能夠發(fā)揮的空間就十分有限，難以建立公私合作的關(guān)系；另一方面，相關(guān)管理部門和執(zhí)法機構(gòu)協(xié)作不足，外來物種入侵的監(jiān)管體系就面臨挑戰(zhàn)，無法預(yù)防新入侵物種的危險，也無對已扎根的外來物種跟蹤治理，無法實現(xiàn)全面規(guī)制。

表1 主要外來物種管理相關(guān)的監(jiān)管機關(guān)與職責(zé)（中央層面）

三是，司法的碎片化與障礙。環(huán)境法治發(fā)展的深化，環(huán)境公益訴訟實踐積累的豐富，在治理外來物種入侵領(lǐng)域缺乏有力的支持亦未發(fā)揮顯性實效。不容否認，環(huán)境公益訴訟長期存在取證、賠償?shù)入y處，社會環(huán)保組織的能力建設(shè)和資金來源在一定程度上也影響著環(huán)境公益訴訟的進展。而外來物種入侵的途徑方式和種類范圍等均十分復(fù)雜，危害的隱蔽性、危害范圍的風(fēng)險性、危害性鑒定評估的專業(yè)性等在司法程序中都將成為不小的負擔，從而增加外來物種環(huán)境公益訴訟的難度。此外，現(xiàn)行相關(guān)法律對外來物種入侵危害造成社會糾紛處理機制的缺失[9]，無法滿足司法的需求。

3 域外防治外來物種入侵之法治經(jīng)驗

3.1 立法體系和規(guī)范內(nèi)容的綜合性

美國是最早對外來生物進行法律規(guī)制的國家，在1900 年就制定了《萊西法》，主要針對外來動物對美國環(huán)境、農(nóng)漁業(yè)等造成的損害進行管制[10]。英國1981 年實施的《野生生物和鄉(xiāng)村法》規(guī)定傳播非本土動植物為違法行為，之后制定的《魚種進口法》《危險野生動物法》均有涉及限制外來動物引入的規(guī)則。美國1990 年通過的《外來有害水生生物防治與控制法》（NSNPCA）適用于通過壓艙水外來物種侵入的防治；1996 年通過的《國家入侵物種法》（NISA）對NSNPCA 做了一定補充，適用范圍擴至所有水域。除此之外，美國還制定了《國家環(huán)境政策法》《植物害蟲法》《植物檢疫法》《動物損害控制法》《瀕危物種保護法》《雜草防治法》等與控制外來物種入侵相關(guān)的聯(lián)邦法[11]。各州一般在聯(lián)邦立法的基礎(chǔ)上根據(jù)自身情況有針對性地細化相關(guān)立法，加利福尼亞州就在植物檢疫、病蟲害治理、嚙齒動物和外來雜草控制等方面進行了相關(guān)立法。新西蘭1993 年制定和實施了《生物安全法》應(yīng)對有害生物體及偶然釋放，1996 年實施《有害物質(zhì)和新生物體法案》應(yīng)對新生物體的有意進口的批準。日本2004 年制定并于次年實施專門的《外來生物入侵法》。

3.2 管理機構(gòu)和職能設(shè)置上的協(xié)同性

各國防治外來物種入侵管理體制特征上大致可以分為協(xié)調(diào)式主管模式和分散式主管模式。其中，各部門分散式主管是外來物種入侵管理體制的初級階段，影響行政效率的實現(xiàn)；而協(xié)調(diào)式主管則能夠適應(yīng)外來物種入侵治理的綜合性和系統(tǒng)性[12]。協(xié)調(diào)式主管模式具體表現(xiàn)為多部門協(xié)調(diào)主管和單一部門牽頭主管兩種方式，前者是相關(guān)主管部門共同參與的高層次協(xié)調(diào)機構(gòu)對相關(guān)部門協(xié)調(diào)，后者是設(shè)定專門的管理機構(gòu)，在牽頭部門指導(dǎo)下成立包含各相關(guān)部門代表在內(nèi)的協(xié)調(diào)機構(gòu)。無論哪種形式，皆重視跨部門管理的協(xié)調(diào)機制。如日本的《外來生物入侵法》規(guī)定外來物種引入須經(jīng)內(nèi)閣會議決定，主管大臣必須服從中央環(huán)境審議會的領(lǐng)導(dǎo)，確認了環(huán)境省在外來物種入侵防治監(jiān)管中牽頭部門的法律職責(zé)。美國應(yīng)對和治理外來物種入侵的機構(gòu)有20 多個，為此專門在聯(lián)邦層面設(shè)立了跨部門機構(gòu)的國家物種入侵委員會和非聯(lián)邦入侵物種咨詢委員會（JSAC）來協(xié)調(diào)相關(guān)機構(gòu)的關(guān)系。各州物種入侵委員會主要負責(zé)州領(lǐng)域內(nèi)外來物種管理的跨部門協(xié)調(diào)[13]。此外，聯(lián)邦政府各機構(gòu)之間和聯(lián)邦政府各機構(gòu)與州政府各機構(gòu)之間也建立了系統(tǒng)的管理體制，以全面阻止非尋常入侵物種的引入和傳播。

3.3 管理手段和監(jiān)管內(nèi)容的多元性

其一，技術(shù)監(jiān)管。通過法律或政策規(guī)范明確和落實外來物種風(fēng)險評估技術(shù)監(jiān)管。如美國先后開展了雜草風(fēng)險評價系統(tǒng)（Weeds Risk Assessment System）和水生外來生物風(fēng)險評估，英國設(shè)計了外來物種風(fēng)險評估系統(tǒng)（UK Non-Native Risk Assessment Scheme），新西蘭開發(fā)了淡水魚風(fēng)險評估模型（Freshwater Fish Risk Assessment Model，F(xiàn)RAM）。這些系統(tǒng)主要通過問卷調(diào)查法設(shè)置問題針對特定引入方式的不同植物或水生等外來物種的風(fēng)險明確了評價指標，并根據(jù)評價結(jié)果確定風(fēng)險等級，最終直接影響該物種是否允許進口。換言之，這些風(fēng)險評估系統(tǒng)的運用不只是機械地評估入侵物種的風(fēng)險等級及對本土生態(tài)環(huán)境的影響，而且是外來物種引入、釋放許可證發(fā)放的依據(jù)。

其二，行政監(jiān)管。通過法律強制性規(guī)定外來物種入侵申報標準和跟蹤監(jiān)測。新西蘭《生物安全法》規(guī)定“進口植物或植物產(chǎn)品須符合相應(yīng)的健康標準，攜帶外來物種或其產(chǎn)品入境須申報”，體現(xiàn)了入境物種生態(tài)安全評估兼需考量健康標準。日本《外來生物入侵法》規(guī)定引入僅限于學(xué)術(shù)研究的特定物種，且主管機關(guān)應(yīng)依法公示其確需引入和防除內(nèi)容；對尚未確定損害性的外來物種，須通過主管大臣的審批認定不構(gòu)成入侵的方可引進。涉及外來生物進口、運輸、飼養(yǎng)、種植、儲存等各環(huán)節(jié)具體的程序、條件、名錄管理制度；同時，針對未列入名錄中的特定外來物種進口作了程序性規(guī)定，要求個人就其進口物種類型和其他具體內(nèi)容向主管機關(guān)通報，由主管機關(guān)來判定其是否具有威脅生態(tài)系統(tǒng)的潛在可能性。澳大利亞《環(huán)境保護和生物多樣性法》則明確規(guī)定了損害生物多樣性物種的入境種類?？茖W(xué)評估入侵物種引進和擴散風(fēng)險，在入侵物種相關(guān)有益性和有害性分析的基礎(chǔ)上制定具體的名錄。

其三，其他。通過法律或政策性規(guī)范引入社會組織、公眾等多元主體參與。外來物種入侵與國際國內(nèi)經(jīng)濟貿(mào)易聯(lián)系緊密，因此與經(jīng)濟、社會等因素結(jié)合形成復(fù)雜的復(fù)合系統(tǒng)，需要政府、企業(yè)事業(yè)單位和社會公眾的廣泛參與，形成相關(guān)決策、執(zhí)行與監(jiān)督等方面的共同協(xié)作共治體系。如美國《外來有害水生生物防治與控制法》（NSNPCA）明確規(guī)定了外來物種入侵個人責(zé)任制度；《國家入侵物種法》明確為社會民眾提供關(guān)于有害水生生物入侵的方法，進行外來物種入侵相關(guān)知識和防范計劃實施的教育，并為此提供防止外來物種入侵的相關(guān)活動專門撥款，使防治活動順利展開。日本《外來生物入侵法》也有提高國民對外來生物入侵相關(guān)知識問題的規(guī)定?？梢哉f，這些規(guī)定為提高公眾參與外來物種入侵知識和技能提供了明確的法律支持。

4 我國防治外來物種入侵整體性治理建議

4.1 以整體安全觀為指導(dǎo)，制定防治外來物種入侵綜合性行政法規(guī)

防治外來物種入侵之生物安全問題是國家安全的重大問題，應(yīng)在國家安全的整體性指導(dǎo)原則下進行立法。2014 年，習(xí)近平總書記提出了集政治、國土、軍事、經(jīng)濟、文化、社會、科技、信息、生態(tài)、資源、核等安全于一體的總體國家安全觀。生態(tài)安全、資源安全等問題都被提升到國家安全治理體系的高度。因此，防治外來物種入侵，保護生物多樣性，維護生態(tài)安全是國家安全治理的基本要求。其中，《國家安全法》第7 條～第10 條全面規(guī)定了維護國家安全應(yīng)當堅持法治原則，尊重人權(quán)，保護公民權(quán)利和自由；統(tǒng)籌內(nèi)部和外部安全、國土和國民安全、傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全、自身和共同安全；堅持預(yù)防為主、標本兼治，專門工作與群眾路線相結(jié)合，廣泛動員公民和組織，防范、制止和依法懲治危害國家安全的行為；堅持安全交流合作，履行國際安全義務(wù)。

鑒于專門立法對立法者立法水平要求較高，且須遵守嚴格的立法程序；外來物種入侵立法在《生物安全法》第60 條已有專條規(guī)范，為節(jié)約立法資源，外來物種入侵防范專門立法非必要之策。綜觀《生物安全法》對防范外來物種入侵的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)既涉及指導(dǎo)原則，又涉及管理主體和基本制度，既包括監(jiān)管的內(nèi)容，又包括違法責(zé)任。為增強法律的可執(zhí)行性，為外來物種入侵監(jiān)管實踐提供明確的執(zhí)法依據(jù)和程序指導(dǎo)，由國務(wù)院制定專門的《防范外來物種入侵管理條例》，對《生物安全法》關(guān)于外來物種入侵防范的調(diào)查、監(jiān)測、預(yù)警、控制、評估、清除以及生態(tài)修復(fù)等工作予以精細化，全面、系統(tǒng)地考量和規(guī)制外來物種入侵風(fēng)險預(yù)防的行為，不僅為防治外來物種入侵提供系統(tǒng)統(tǒng)一的規(guī)范體系，而且能夠尊重生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律進行整體性考慮，避免各類（或要素）立法和修法“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的弊端，保障防治外來物種入侵立法的實效。

4.2 堅持整體性治理理念，落實防治外來物種入侵風(fēng)險預(yù)防原則

《生物安全法》確定了風(fēng)險預(yù)防原則，外來物種入侵作為該法的適用對象應(yīng)當落實風(fēng)險預(yù)防原則。風(fēng)險預(yù)防原則最核心的特點是面對不可逆轉(zhuǎn)的風(fēng)險，不能因為缺乏確定的科學(xué)依據(jù)而不采取合理措施。外來物種來源與入侵路徑多樣、復(fù)雜，涉及主體多元、環(huán)節(jié)多重、領(lǐng)域?qū)拸V，人類認知的局限或者科學(xué)技術(shù)、風(fēng)險評估能力等問題都可能在引入外來物種的過程中需要國家或地方相關(guān)部門“面向未然決策”。為防治外來物種入侵，不能因為風(fēng)險的不確定性做出不利于生態(tài)安全、公眾健康和國家安全的決定，風(fēng)險預(yù)防原則的適用應(yīng)當根據(jù)具體情況予以類型化和具體化。一方面，無論是有意引入，還是無意引入的外來物種，都應(yīng)當按照謹慎原則進行風(fēng)險評估，并由決定引入的部門和相關(guān)主體進行舉證，不能因為科學(xué)上不能證明有害就認定為安全，而應(yīng)堅持“不確定性即有威脅”。另一方面，風(fēng)險的范圍應(yīng)當是科學(xué)上尚未獲得確鑿證據(jù)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險和環(huán)境健康風(fēng)險，而非單純的生物多樣性或者生態(tài)環(huán)境安全的考量。由于風(fēng)險預(yù)防原則強調(diào)預(yù)防危害發(fā)生的首要性和科技發(fā)展減少生態(tài)環(huán)境負擔的必要性[14]，以彌補實踐中獲得相關(guān)科學(xué)證據(jù)時間上的滯后性，避免風(fēng)險發(fā)生難以估量的損失或不可逆轉(zhuǎn)的危害可能性。那么，引入外來物種過程中，確定安全和有利于引入國或地區(qū)生態(tài)環(huán)境和人體健康的物種可以引入，可能存在威脅的物種即不得引入。為防止風(fēng)險預(yù)防原則的濫用，在外來物種入侵風(fēng)險預(yù)防過程中，應(yīng)當堅持風(fēng)險預(yù)防目標和手段的比例原則，條件允許的，應(yīng)當進行必要的成本效益分析。此外，應(yīng)當公開外來物種入侵風(fēng)險評估體系，充分公開對人類健康和生態(tài)環(huán)境存在潛在威脅的相關(guān)信息，以維護風(fēng)險預(yù)防原則的程序正義。綜上，堅持生態(tài)安全的整體性治理理念，落實外來入侵物種管理風(fēng)險預(yù)防原則，應(yīng)當細化風(fēng)險預(yù)防原則的適用條件，使外來物種引入者、評估決策者、各環(huán)節(jié)管理者均不得以尚未獲得確鑿的科學(xué)證據(jù)為由推遲采取預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險和環(huán)境健康風(fēng)險發(fā)生的措施，既要強化風(fēng)險預(yù)防原則法律調(diào)控功能，又要從國家安全的整體性保護視角，兼顧生態(tài)安全和健康安全[15]指導(dǎo)外來物種風(fēng)險法律制度設(shè)計，最終實現(xiàn)保障國家安全之目標。

4.3 完善整體性治理制度，健全防治外來物種入侵法律規(guī)范

在風(fēng)險預(yù)防的原則指導(dǎo)下，在防治外來物種入侵相關(guān)立法中確立生物安全整體治理和綜合風(fēng)險評價制度，對外來物種入侵風(fēng)險事件發(fā)生的潛在主體、環(huán)節(jié)和條件予以全面規(guī)制，通過風(fēng)險作用鏈條評估全過程的風(fēng)險因素設(shè)計相應(yīng)的法律制度抑制風(fēng)險事件的發(fā)生，規(guī)定配套制度規(guī)范降低損失分擔和規(guī)避相關(guān)的風(fēng)險的配套制度。

一方面，細化入侵生物安全風(fēng)險評估制度。針對入侵外來物種風(fēng)險作用鏈條上的各環(huán)節(jié)涉及的主體、類型、條件明確予以識別的標準和程序，開展有害生物生態(tài)環(huán)境風(fēng)險和健康風(fēng)險分析，建立入侵生物信息系統(tǒng)，并進行風(fēng)險定量評估。生態(tài)環(huán)境風(fēng)險和健康風(fēng)險評估既是科學(xué)問題，也是政府權(quán)力規(guī)制。建議通過制定相應(yīng)的評估程序規(guī)則明確各主體在各環(huán)節(jié)應(yīng)注意的防控風(fēng)險的要求，同時能夠明晰各主體的權(quán)利義務(wù)和相應(yīng)的法律責(zé)任[16]?？梢越梃b國外入侵生物安全風(fēng)險評估系統(tǒng)建設(shè)的經(jīng)驗，健全外來物種入侵評估程序和名錄，細化外來物種入侵評估標準，充實既有生態(tài)環(huán)境評價指南體系，設(shè)計符合我國國情的能夠發(fā)揮實效的入侵生物安全風(fēng)險評估系統(tǒng)，為外來物種入侵風(fēng)險科學(xué)評價提供切實可行的參考依據(jù)和方法。

另一方面，建立引種許可整體性和綜合性監(jiān)測制度。許可是行政管理機關(guān)對引種者或者單位引種行為的監(jiān)管手段，一般須由相關(guān)單位或個人提交擬引進外來物種的詳細資料，由管理部門會同技術(shù)咨詢機構(gòu)進行綜合評審后做出是否引入的決定。為了實現(xiàn)對外來物種入侵從源頭到末端的整體性規(guī)制，應(yīng)當同時設(shè)計引種備案制度，要求引種單位或個人將外來物種引入情況在生態(tài)環(huán)境部門備案，以便全面和及時采取措施。除了引種許可，還應(yīng)當對引種后的全過程進行監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急，并設(shè)置完整的法律責(zé)任配套實施。引種綜合性監(jiān)測則是指對外來物種入侵的監(jiān)測不僅限于物種本身，還應(yīng)對整個生態(tài)協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)、程序、功能和相互作用予以關(guān)注[17]，保持生物群系和生態(tài)區(qū)的協(xié)調(diào)和動態(tài)平衡發(fā)展。

4.4 協(xié)同部門監(jiān)管，建立防治外來物種入侵防治一體化執(zhí)法機制

防治外來物種入侵風(fēng)險、防治外來物種入侵問題涉及諸多環(huán)節(jié)和多個不同管理部門。各國在防治外來物種入侵的管理體制上，很大程度上取決于該國的立法模式，同時受該國環(huán)境管理體制等因素影響。為加強我國相關(guān)職能部門對外來物種入侵管理權(quán)的整體協(xié)調(diào)，提高行政效率和治理效果，可結(jié)合我國國情，借鑒國外協(xié)調(diào)式主管模式由統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)實施綜合治理與協(xié)調(diào)職能，實行政府監(jiān)督和部門管理、中央與地方監(jiān)管的決策統(tǒng)一、執(zhí)法聯(lián)動的防治外來物種入侵協(xié)調(diào)機制。我國曾在2004 年成立由原農(nóng)業(yè)部牽頭的全國外來物種防治協(xié)作組，質(zhì)檢、海關(guān)、環(huán)境、海洋、林業(yè)、商務(wù)等相關(guān)部門共同參與。實踐中，農(nóng)業(yè)部門實質(zhì)的部門協(xié)調(diào)職能未有充分發(fā)揮。鑒于生態(tài)環(huán)境部門對生物多樣性保護、生態(tài)安全的維護職能，依法享有發(fā)布《中國外來入侵物種名單》的權(quán)利，能夠從生物安全和生態(tài)系統(tǒng)保護的整體性目標發(fā)揮整體協(xié)調(diào)和風(fēng)險預(yù)防職能。建議建立以生態(tài)環(huán)境部門牽頭[18]，農(nóng)業(yè)、海關(guān)、自然資源、海洋、科技等多部門參與的外來物種風(fēng)險管理協(xié)調(diào)機制。通過執(zhí)法機構(gòu)的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)防治外來物種入侵上下聯(lián)動、橫向協(xié)同、運轉(zhuǎn)有序的監(jiān)管一體化平臺，為預(yù)防和控制外來物種入侵，從外來物種入侵風(fēng)險預(yù)防、檢測、監(jiān)控和事件應(yīng)對全過程，科研、貿(mào)易、養(yǎng)殖等全領(lǐng)域緊密跟蹤和綜合防治。通過聯(lián)防聯(lián)控機制、信息共享機制和聯(lián)合查處機制等保障各部門在外來物種入侵監(jiān)管方面實施有效的措施與手段，實現(xiàn)執(zhí)法方面的分工與合作。

4.5 完善公眾參與，建立防治外來物種入侵多元共治機制

《國家安全法》第11 條規(guī)定“中華人民共和國公民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各人民團體、企業(yè)事業(yè)組織和其他社會組織，都有維護國家安全的責(zé)任和義務(wù)?！本S護生態(tài)安全、保護生物多樣性、防治外來物種入侵就要在發(fā)揮政府主導(dǎo)的同時，積極調(diào)動公民、企事業(yè)單位和其他社會組織的主動性，發(fā)揮其發(fā)現(xiàn)問題和權(quán)力監(jiān)督的優(yōu)勢。首先，外來物種入侵涉及引進、適應(yīng)、演變、擴散、丟棄等不同環(huán)節(jié)，任一環(huán)節(jié)都可能涉及不同的多元主體和不同主體之間復(fù)雜的利益關(guān)系。政府及相關(guān)部門（含跨行政區(qū)域內(nèi)或外來物種入侵地范圍）將引入的外來物種及情況及時向公眾披露，便于公眾及時知曉并采取應(yīng)對措施，在防治外來物種入侵風(fēng)險決策、監(jiān)管執(zhí)行與執(zhí)法監(jiān)督等方面應(yīng)充分照顧各相關(guān)方的利益。其次，保障公眾參與外來物種入侵等相關(guān)法律和政策制定過程，強調(diào)相關(guān)方的參與和社會公眾參與，努力形成多元主體協(xié)作共治結(jié)構(gòu)，為保護我國本土生物安全、生物多樣性創(chuàng)造穩(wěn)定平衡的環(huán)境和條件。最后，鼓勵社會組織積極參與，發(fā)揮教育、培訓(xùn)等行業(yè)對社會公眾的生物安全教育，通過媒體宣傳和普及防治外來物種入侵方面的知識，增強社會保護生物多樣性、防治外來物種入侵的意識，提升社會公眾參與的能力，構(gòu)筑各利益相關(guān)方共同監(jiān)管和防治外來物種入侵的參與方式。

4.6 鼓勵公益訴訟，完善保護生物多樣性和生物安全公益救濟制度

生物多樣性是典型的環(huán)境公益，為加強防治外來物種入侵保護生物安全的司法保障，僅靠檢驗檢疫、生態(tài)環(huán)境等行政執(zhí)法部門“單軌制”模式和機制顯然不夠，應(yīng)在行政執(zhí)法手段和效果有限的情形下，鼓勵并出臺規(guī)則支持符合法定原告資格的社會組織通過提起環(huán)境公益訴訟的方式推動和保護生物安全，形成行政和司法“雙軌制”的保護機制。制定相關(guān)公益訴訟行為機制的配套規(guī)定，如在能力建設(shè)和資金方面支持對生物多樣性保護和生物安全保護的社會組織發(fā)展，制定外來物種風(fēng)險鑒定評估、生物多樣性修復(fù)及環(huán)境公益訴訟賠償金的使用管理等辦法。

5 結(jié)語

新冠肺炎疫情暴發(fā)后，黨中央始終把人民放在中心位置，將保障人民群眾的生命安全權(quán)、信息知情權(quán)和防控參與權(quán)作為頭等大事。習(xí)近平總書記特別指出“增強憂患意識，防范化解風(fēng)險挑戰(zhàn)”①參見《習(xí)近平談治國理政》第三卷第八部分《增強憂患意識，防范化解風(fēng)險挑戰(zhàn)》。，增強人民群眾安全感[19]?！渡锇踩ā返某雠_，不僅確立了維護生物安全的基礎(chǔ)性制度，更加突出了風(fēng)險防范的基本原則。外來物種入侵已然成為威脅生物多樣性、公眾健康的重大生態(tài)安全問題，“不能證明對環(huán)境有害即為安全”的事后治理已然不能應(yīng)對外來物種入侵“防范化解風(fēng)險挑戰(zhàn)”的需要。堅持整體性治理，在

“生命至上、安全第一”的理念指導(dǎo)下，貫徹風(fēng)險預(yù)防、防治結(jié)合，優(yōu)化外來物種風(fēng)險執(zhí)法和管理機制，鼓勵公眾參與和公益訴訟制度，健全和促進生物安全治理體系的完善。由于生態(tài)系統(tǒng)和自然資源可以跨越國家邊界，如何在國際貿(mào)易中建立公正和安全的外來生物合作關(guān)系，實現(xiàn)貿(mào)易國之間生態(tài)效益和社會經(jīng)濟效益的統(tǒng)一[20]，尚需進一步深入研究。