垃圾分類何以強制？
——多源流理論視角下的城市生活垃圾分類政策變遷分析

皮婷婷，鄭逸芳，許佳賢

（福建農(nóng)林大學公共管理學院，福建福州 350002）

引言

2017 年3 月，國家發(fā)展改革委和住建部聯(lián)合發(fā)布《生活垃圾分類制度實施方案》，標志著我國城市生活垃圾分類進入“強制”時代。強制分類對于垃圾圍城和城市環(huán)境問題的解決具有重要意義，習近平總書記也曾多次就推行垃圾分類做出指示。垃圾分類本來被視為公民的道德素養(yǎng)，何以在政策上由激勵性轉(zhuǎn)為強制性？其背后的政策變遷過程和歷史根源為何？對這兩個問題的回應，將有助于推動強制分類政策的完善和施行。

已有研究中，一方面，不少學者針對強制分類政策進行研究。冉德超等認為強制分類對環(huán)境改善和社會建設(shè)具有重要意義，并結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗提出推進強制分類的政策建議[1]；張勁松就我國施行強制分類難度大的原因展開分析，提出強制分類需具備必要條件[2]；田華文基于政策工具視角對江西和我國臺灣地區(qū)兩地的垃圾分類進行案例研究，回答了強制分類是否可行及其制約條件[3]。另一方面，不少學者綜合回顧了我國垃圾分類的發(fā)展歷程。張農(nóng)科從1957 年算起，依據(jù)垃圾分類的目標導向?qū)⒃摎v程分為三大階段[4]；范文宇和薛立強認為中國垃圾分類可以追溯到新中國成立之初，同樣依據(jù)垃圾分類目標導向進行階段劃分[5]；彭韻等則認為中國垃圾分類始于20 世紀90 年代，依據(jù)發(fā)展程度可分為三階段[6]?？梢?，學界分別從橫縱向展現(xiàn)了我國垃圾分類的概貌，為推進垃圾分類政策的實施和完善提供了助益。但已有研究尚存兩大缺憾：一是橫向研究的著眼點始終在于政策本身，未回應垃圾分類政策何以轉(zhuǎn)向“強制”這一歷史性和時代性重大問題；二是縱向研究的著眼點在于垃圾分類，并非垃圾分類政策，而依據(jù)分類特征進行階段劃分并不能揭示政策變遷的內(nèi)在動因和政策失效的根源。政策的重大轉(zhuǎn)向及實施困境有其歷史根源，將二者割裂——偏離歷史根源談政策或偏離政策談垃圾分類發(fā)展過程無異于揚湯止沸。因而需要透過表象看內(nèi)因，更加深入地探究垃圾分類政策的變遷歷程、變遷動因和失效根源。

鑒于此，本文聚焦縱向維度的垃圾分類政策變遷，回答“垃圾分類何以強制”這一問題。在探討多源流理論對分析我國城市生活垃圾分類政策變遷的適用性的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理并回顧既有的垃圾分類相關(guān)政策及其變遷過程，明晰垃圾分類有何政策，并結(jié)合多源流理論，于政策“黑箱”中探究我國垃圾分類政策為何變遷、緣何失效，最后基于以上分析結(jié)果探討垃圾分類政策的進一步修正和優(yōu)化。

1 多源流理論及其對我國城市生活垃圾分類政策變遷適用性的分析

美國政策科學家金登（John Kingdon）在垃圾桶模型的基礎(chǔ)上建立發(fā)展起多源流分析框架，認為一個社會問題之所以能夠進入公共政策議程，主要取決于問題源流、政策源流和政治源流的匯集作用。具體地，問題源流的產(chǎn)生主要取決于官員了解現(xiàn)實情況的途徑，包括相關(guān)情況的統(tǒng)計指標指數(shù)及研究結(jié)果、突發(fā)的重大事件或危機事件和已實施項目中獲得的反饋三種途徑；政策源流即政策共同體提出的意見主張，通常政策共同體由官僚、國會委員會成員、學者和智庫中的研究人員等組成；政治源流包含國民情緒、壓力集團的爭奪行動和行政或立法上的換屆三個要素[7]。三股源流通常情況下各自獨立運行，而它們匯集的關(guān)鍵時間點被稱為“政策之窗”。“政策之窗”開啟的機會稍縱即逝，具有極大的偶然性，多由緊迫的問題（“問題之窗”）或政治源流中的重大事件（“政治之窗”）打開。從而，實現(xiàn)政策變遷需滿足兩個條件：一是“政策之窗”開啟，二是政策活動家能夠迅速抓住“窗口”開啟的機會及時采取行動。可見，相比其他政策過程理論，多源流理論將聚焦點前置于政策制定的決策過程，認為系統(tǒng)處于非平衡之中并不斷發(fā)生演變，關(guān)注將“輸入”轉(zhuǎn)為“輸出”的“黑箱”運作過程，是在模糊性①模糊性是尼古拉斯·扎哈里爾迪斯（Nikolaos Zahariadis）在運用發(fā)展金登多源流理論時提出的概念，不同于不確定性。模糊性是指“對于同樣的環(huán)境或現(xiàn)象有著多種思考方式的狀態(tài)”，而不確定性是指對于將來要發(fā)生的事情無法做出準確的預測。信息也許會減少不確定性，卻不能降低模糊性。條件下制定政策。這與現(xiàn)實情境中政策制定過程的邏輯相符，因而能夠合理闡釋政策形成過程。

在國外，多源流理論作為一個較為成熟的理論已被廣泛運用于政策舞臺，如德國的排放交易政策[8]、巴拉圭的能源政策[9]和加拿大的公共免疫政策[10]等。在我國，自多源流理論被引入以來，它已被用于分析網(wǎng)絡(luò)教育[11]、扶貧[12]和住房限購[13]等政策，是國內(nèi)學界分析政策制定過程和政策變遷的重要理論工具，從而多源流理論對于我國政策變遷研究亦具有適用性。但是，我國國情特別是政治運行模式與西方差異較大，決定了我國政策制定過程會有些許不同，因而在運用多源流理論時還需依據(jù)我國情境進行適當修正：一是三股源流并非完全獨立。我國的政策企業(yè)家具有多重身份，在不同場域扮演不同角色，穿梭于三源流，從而削弱了三源流的獨立性，如專家可能是人大代表，也有可能是問題親身經(jīng)歷者[14]。而已有研究也認為三源流相互依賴更有意義，因為這將大大降低三源流匯集的偶然性，進而增強決策過程的戰(zhàn)略性和目的性[7]。二是三源流存在出場順序[15]。一般是問題先行，而后或是引起政治當局的關(guān)注產(chǎn)生政治源流繼而出現(xiàn)政策源流，或是獲得政策共同體的關(guān)注進而通過“兩會”②全國人民代表大會制度下每年召開的“兩會”使政策共同體有機會直接面向政治高層反饋問題，為我國“政策之窗”的開啟提供了獨特時機。等契機引出政治源流。三是政治源流的差異性[16]。我國實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的多黨合作制，政黨系統(tǒng)在國家事務中具有引領(lǐng)性和決定性作用，因而具有統(tǒng)一的政黨意識形態(tài)而不具有壓力集團的爭奪行動，政治源流中應增加政黨意識形態(tài)，將壓力集團的爭奪行動轉(zhuǎn)換為利益相關(guān)者的訴求。

從而，結(jié)合本土實際調(diào)整的多源流理論框架如圖1所示。本文依據(jù)三源流的具體內(nèi)容及來源于中央政府網(wǎng)站、住建部官網(wǎng)、地方政府官網(wǎng)、新聞網(wǎng)站和中國知網(wǎng)等平臺的政策文件、數(shù)據(jù)資料及時事新聞報道等材料，辨析不同階段的三源流并分析“政策之窗”的開啟，以問題的演進、政治環(huán)境的改變、政策共同體的應對和分類政策的強化為脈絡(luò)，依據(jù)三源流理論構(gòu)建理論闡釋的框架結(jié)構(gòu)，分析城市生活垃圾分類政策的變遷及其根源。

圖1 多源流理論框架

2 我國城市生活垃圾分類政策變遷歷程

1992 年，國務院發(fā)布《城市市容與環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，首次以政策文件形式要求進行垃圾分類，從此開始了垃圾分類政策的探索和變遷。變遷歷程中涉及的政策文件如表1 所示，表中政策內(nèi)容是對相關(guān)政策規(guī)定的概括。

2.1 1992 年6 月—2010 年4 月：概念性政策提出，以鼓勵性措施為主，要求部分城市開展試點，探索垃圾分類

這一時期城市生活垃圾分類尚無專項文件，主要是在生活垃圾處理和環(huán)境治理政策文件中提出要進行垃圾分類，原則性較強，為概念性政策，并無具體措施。一是提出總體性要求，但分類標準、責任部門和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的規(guī)定缺失，實際落實垃圾分類政策的城市寥寥無幾[17]，政策并未落地。二是要求部分城市開展試點，2000 年北京等8 個城市成為垃圾分類試點城市。但對于試點城市依舊沒有明確分類標準，且時間緊任務重，缺乏制度設(shè)計和后期的監(jiān)管考核，試點效果不理想。

表1 垃圾分類相關(guān)政策文件

2.2 2010 年4 月—2015 年9 月：體系化政策初建階段，措施有所強化，試點范圍擴大，要求更具體，但仍以激勵性措施為主

在前期政策效果不理想的情況下，國家于2010年4 月制定出臺《生活垃圾處理技術(shù)指南》，并相繼于2011 年和2012 年出臺《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》和《“十二五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，以繼續(xù)推進垃圾分類，探索建立體系化的城市生活垃圾分類政策。這三個文件均以獨立章節(jié)細化闡述垃圾分類政策，政策內(nèi)容包括政策目標、分類標準標識、政府職責和宣傳引導等。相比前一階段，這一階段的措施更為具體。同時，在垃圾分類試點上，不直接由中央指定試點城市，而是通過自下而上、自主申報的模式選定，試點范圍擴大至26 個城市。經(jīng)過此輪政策調(diào)整，垃圾分類政策在部分城市得以落地。

2.3 2015 年9 月至今：制度化政策完善階段，轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭菩耘e措，垃圾分類成為政府專項工作，開始全國推進

這一階段，國家進一步建立完善城市生活垃圾分類制度體系。2015 年9 月，中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，從戰(zhàn)略層面較為系統(tǒng)地對我國生態(tài)建設(shè)進行頂層設(shè)計。其中特別提到要“完善資源循環(huán)利用制度”，并“加快建立垃圾強制分類制度”?！皬娭啤币辉~首次出現(xiàn)在垃圾分類相關(guān)政策規(guī)定中。2017 年3 月，《生活垃圾分類制度實施方案》出臺。該方案從目標設(shè)定、實施范圍、配套設(shè)施建設(shè)和配套制度建立等方面對垃圾分類做出了系統(tǒng)性規(guī)定，要求“部分范圍內(nèi)先行實施生活垃圾強制分類”，并公布了46 個重點城市名單。這是我國第一次就垃圾分類制定出臺單獨的政策方案。2019 年，決定全國地級及以上城市全面啟動垃圾分類。2020 年，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第二次修訂完成，垃圾分類上升為獨立章節(jié)，是該法的重要內(nèi)容。相比以往，垃圾分類政策力度空前，實施規(guī)定也更具體，“全民分類”和“強制分類”時代由此開啟。

3 我國城市生活垃圾分類政策變遷的多源流闡釋

在分階段闡釋垃圾分類政策變遷的內(nèi)在動力機制前，本文利用《城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》中城市生活垃圾清運量這一連續(xù)性年度指標來反映城市生活垃圾問題的演化。由圖2 可知，我國城市生活垃圾清運量自1992 年以來基本呈逐年上升趨勢?？梢?，垃圾分類政策的三次變遷都伴隨著我國垃圾圍城和生態(tài)環(huán)境問題的不斷演化升級，垃圾分類問題越來越緊迫。

而基于理論闡釋所得的政策變遷邏輯如圖3 所示，圖中虛線即表征問題源流的演化升級。

3.1 對概念性垃圾分類政策的理論闡釋

3.1.1 問題源流：城市市容和環(huán)境衛(wèi)生問題突出

改革開放以來，我國加速了城市化和工業(yè)化進程，城市得以快速建設(shè)和發(fā)展。但這也意味著城市載體上人口數(shù)量增多且人類經(jīng)濟活動增強，使得城市發(fā)展面臨兩個相互矛盾的問題。一方面，城市快速發(fā)展產(chǎn)生了大量的生活垃圾，并且垃圾數(shù)量增速較快。20 世紀90 年代初我國每年城市生活垃圾的增速就達8%～10%[18]。另一方面，由于城市發(fā)展還處于初期且以經(jīng)濟建設(shè)為中心，城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)和相應的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不齊全，導致城市生活垃圾多為露天堆積，處理不善，加劇了生活垃圾對土壤、空氣和水體等的污染。例如，1990 年的無害化處理率僅為2.3%，表明大量生活垃圾（97.7%）未經(jīng)處理被隨意堆棄[18]。因此，城市生活垃圾量多、增速快且處理不善導致城市市容和環(huán)境衛(wèi)生問題尤為突出，阻礙了城市的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，從而形成了第一次變遷的問題源流。

3.1.2 政治源流：國家對環(huán)境問題的重視

1983 年，李鵬同志宣布“環(huán)境保護是我國的一項基本國策”，確立了環(huán)境保護在我國的根本地位。1989 年《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》頒布，強調(diào)要“使環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”。1990 年，國務院出臺《關(guān)于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》，提出環(huán)境保護“八項制度”。江澤民同志也秉持可持續(xù)發(fā)展的思想治國理政，1994 年《中國21 世紀議程》將可持續(xù)發(fā)展上升為戰(zhàn)略性價值理念。由此可見改革開放之初國家對環(huán)境保護的重視，從而形成了第一次變遷的政治源流。

圖2 垃圾清運量與垃圾處理率折線圖

圖3 多源流理論視角下城市生活垃圾分類政策變遷邏輯

3.1.3 “政策之窗”開啟：對彼時城市持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展需求的現(xiàn)實回應

第一次政策變遷開啟“問題之窗”，三源流的出現(xiàn)順序為問題源流—政治源流—政策源流。由以上分析可知，20 世紀八九十年代我國城市市容和環(huán)境衛(wèi)生問題突出，以致影響到城市的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。該問題源流先是引起了政府的注意。出于對環(huán)境保護的重視，也為了促進城市持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，政府開始關(guān)注城市生活垃圾問題。同時，政策共同體也為政策制定建言獻策，進而實現(xiàn)三源流匯集，共同推動城市生活垃圾問題進入政策議程。

3.2 對體系化初建政策的理論闡釋

3.2.1 問題源流：城市生活垃圾治理問題嚴重化與消極的政策反饋

隨著經(jīng)濟日益發(fā)展，人民消費水平不斷提升，城市生活垃圾總量進一步增加，而前期垃圾分類政策成效并不顯著，垃圾治理問題逐漸積蓄演化變得更加嚴峻。一是消極的政策反饋。在中央于2000 年指定試點城市后，上海市出臺《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和《上海市生活垃圾計劃管理辦法》，但執(zhí)行效果不佳，居民垃圾分類積極性低[18,19]。北京在試點過程中則陷于被動的末端管理，垃圾回收利用體系未能有效建立[20]。部分城市甚至終止試點[21]。對此，不少學者指出應強化地方政府對垃圾減量化和資源化的重視程度，從法律、管理、技術(shù)和教育等方面持續(xù)推進垃圾分類政策[22]。二是全國城市不顧環(huán)境效益片面追求無害化處理率，熱衷于末端處理設(shè)施建設(shè)。數(shù)十年的無害化處理美其名曰“無害”，實際上治標不治本[23]。圖2 中，無害化處理率自2006 年以來逐年上升①由于自2006 年起生活垃圾填埋場統(tǒng)計采用新的認定標準，圖2 中垃圾處理數(shù)據(jù)僅覆蓋2006—2017 年。圖2 中無害化處理率、衛(wèi)生填埋率和焚燒率對應無害化處理的垃圾量、衛(wèi)生填埋的垃圾量和焚燒處理的垃圾量分別占當年城市生活垃圾清運量總量的比重。，然而以填埋和焚燒為主的無害化處理方式并未區(qū)分生活垃圾屬性，反而加劇了環(huán)境污染和社會矛盾。填埋占用大量土地加劇了人地矛盾，產(chǎn)生滲濾液污染環(huán)境，以及產(chǎn)生溫室氣體加劇氣候變暖[24,25]。焚燒雖然更有利于實現(xiàn)無害化，產(chǎn)生經(jīng)濟效益和社會效益，但因燃燒分類不完全的含水分垃圾，導致熱能不充分無法完全焚燒進而產(chǎn)生了二噁英等致癌物質(zhì)[26]，而焚燒廠選址也面臨“鄰避”效應，如2007—2010 年發(fā)生的北京六里屯、北京昌平阿蘇衛(wèi)和廣州番禺等事件[27]。

3.2.2 政策源流：政策共同體對城市生活垃圾分類問題的關(guān)注

日益嚴重的城市生態(tài)環(huán)境和生活垃圾問題引起了政策共同體的集中關(guān)注，政策企業(yè)家在調(diào)研和民意征詢的基礎(chǔ)上形成政策建議，為推動垃圾分類政策的第二次變遷熬制“政策原湯”。一方面，政策共同體將垃圾分類視為突破垃圾圍城的首要手段，認為焚燒填埋等垃圾處理方式所能達到的無害化水平主要取決于“源頭”垃圾分類能否做到位。另一方面，政策共同體開始從制度政策、機構(gòu)設(shè)置和管理方式等管理性因素中探析垃圾分類收效甚微的成因，不再僅歸咎于居民的意識行為[17]，強調(diào)垃圾分類要立法并建立系統(tǒng)的制度體系。2010 年“兩會”期間，政策共同體提交的提案有《關(guān)于“垃圾處理”重在源頭解決問題的提案》《實行垃圾干濕分類調(diào)整垃圾處理結(jié)構(gòu)》和《關(guān)于在全國推廣垃圾分類的提案》等。緊接著2011 年的“兩會”中，政協(xié)委員孫太利提交了《促進生活垃圾處理零排放和資源化的提案》和《加速發(fā)展我國環(huán)保裝備制造業(yè)的提案》兩份提案，強調(diào)要強化垃圾分類，實行垃圾分類收集和回收利用，所提政策建議基本被采納[28]。

3.2.3 “政策之窗”開啟：對強化城市垃圾治理需求的回應

第二次變遷開啟“問題之窗”，但三源流出現(xiàn)順序同第一次有所差異，為問題源流—政策源流—政治源流。自第一階段政策出臺以來，垃圾分類并沒有得到落實，城市生態(tài)環(huán)境和垃圾治理問題愈加嚴重，問題源流逐漸積蓄擴大，引起了政策共同體的關(guān)注，他們開始針對該問題熬制“政策原湯”，然后借由“兩會”契機向政府反饋問題。而時任國家主席胡錦濤以科學發(fā)展觀為指導思想，垃圾分類也首次被寫入《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，政治環(huán)境較為寬松，因此政策共同體的反饋成功獲得了政府回應，繼而實現(xiàn)三源流匯集，城市生活垃圾分類治理問題得以再次進入公共政策議程。

3.3 對制度化完善政策的理論闡釋

3.3.1 問題源流：舊問題積蓄，新問題累加，垃圾分類的警鐘再次敲響

人類經(jīng)濟活動范圍和強度在不斷擴大增強，垃圾分類政策成效仍不夠顯著，而新問題累加，垃圾分類的警鐘再次敲響。一是垃圾分類試點成效不夠顯著。2011—2014 年，上海市頒布《關(guān)于開展生活垃圾分類減量試點工作的指導意見》和《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》等政策文件。2013 年，上海推廣綠色賬戶模式。通過政策執(zhí)行和模式推廣，上海市垃圾分類相比前期已初見成效，通過物質(zhì)激勵提升了居民的分類積極性[29]。但上海依然面臨居民主動性不高及模式推廣資金有限等障礙。2010 年，北京選取600 個社區(qū)開展試點，垃圾分類成效雖顯著，但主要歸功于保潔員和分類指導員的二次分揀，社區(qū)居民的分類和投放正確率均不高[30]。分類政策強化后的試點取得初步成效，探索出定時定點投放及積分激勵等有效機制，但我國垃圾分類依然捉襟見肘。二是廚余垃圾占比較高造成后續(xù)處理困難。廚余垃圾含水量高、鹽分高且有機質(zhì)高[31]，不僅自身數(shù)量多難以處置，與其他垃圾混合收集，還會造成填埋時產(chǎn)生滲濾液、焚燒時產(chǎn)生致癌物質(zhì)，不利于生活垃圾的減量化和資源化，需要通過垃圾分類強化對廚余垃圾的合理有效處置。三是我國可以資源化利用的固體廢物原材料緊缺。一方面，垃圾填埋焚燒造成部分可回收利用資源的浪費；另一方面，2017 年國家全面禁止“洋垃圾”入境，使得原材料來源之一被切斷，促使推進垃圾分類提升國內(nèi)資源回收利用水平迫在眉睫。四是網(wǎng)絡(luò)消費型經(jīng)濟快速興起，造成垃圾量更加龐大。2014 年我國網(wǎng)購用戶占整體網(wǎng)民比例首次超過50%[32]。2019 年6 月達63 882 萬人，較之前增長了76.75%[33]。而同期網(wǎng)上訂外賣用戶達42 118 萬人[33]，較2015 年首次統(tǒng)計網(wǎng)上訂外賣用戶規(guī)模以來增長了近4 倍[34]。龐大的網(wǎng)絡(luò)消費群體折射的是驚人的快遞外賣包裝垃圾量。

3.3.2 政治源流：以習近平同志為核心的新一屆中央領(lǐng)導集體積極推進生活垃圾源頭分類

黨的十八大首次將“生態(tài)文明建設(shè)”納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，形成“五位一體”戰(zhàn)略格局，奠定了新一屆政府的工作基調(diào)。以習近平同志為核心的新一屆中央領(lǐng)導集體堅持“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)理念，格外重視生態(tài)文明建設(shè)。因而，頒布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，就我國生態(tài)文明體制建設(shè)做出全方位規(guī)劃，首次提出生活垃圾要“強制”分類。2016 年，習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第14 次會議中強調(diào)要“普遍推行垃圾分類制度”。2018 年，習近平總書記在上海調(diào)研時指出“垃圾分類工作就是新時尚”。2019 年，習近平總書記進一步強調(diào)“培養(yǎng)垃圾分類的好習慣，為改善生活環(huán)境作努力，為綠色發(fā)展可持續(xù)發(fā)展作貢獻”。從而，國家領(lǐng)導人習近平關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和生活垃圾分類的系列講話精神推動著政治源流的形成。

3.3.3 “政策之窗”開啟：政府主導下主動推進生活垃圾“強制”分類

第三次政策變遷開啟政治窗口，源流出現(xiàn)順序為問題源流—政治源流—政策源流。試點成效不顯著、廚余垃圾量多且難處置、可以資源化利用的固體廢物原材料減少和快遞外包裝的垃圾數(shù)量激增等一系列問題凸顯，問題源流持續(xù)演進。而此時正值政府換屆，新一屆中央領(lǐng)導集體以生態(tài)文明建設(shè)為工作重心，高度重視生活垃圾源頭分類，為垃圾分類政策的再次變遷營造了良好的政治環(huán)境。政黨意識形態(tài)的強大影響力也使政策共同體在垃圾分類問題上更加活躍，從而實現(xiàn)三源流匯集，開啟政策窗口，垃圾分類成為重要的政策議題。此次政策窗口開啟主要得益于政府力量的強力推動，特別是國家領(lǐng)導人習近平關(guān)于垃圾分類的多次巡查講話在其中起到了決定性作用。

4 結(jié)論和啟示

由以上分析可知，三次政策變遷均源于三源流匯集。但三源流并非完全獨立，會相互作用、相互影響。三源流的出場順序分別有問題源流—政治源流—政策源流和問題源流—政策源流—政治源流，其中問題源流具有先導性，三源流每次匯集都是問題源流最先出現(xiàn)，而后引發(fā)政治源流和政策源流的相互作用。“政策之窗”開啟，前兩次為“問題之窗”，第三次為“政治之窗”，原因在于前兩次變遷由問題源流主導推動，第三次變遷中政治源流占主導。第一次政策變遷于社會主義市場經(jīng)濟體制建立時期，政府雖然清楚環(huán)境保護的重要作用，但重視程度不夠，工作重心為經(jīng)濟建設(shè)，推行垃圾分類實際是為經(jīng)濟建設(shè)服務。而在第二次變遷中政府的重視程度雖然有所增加，但首要目標仍為經(jīng)濟建設(shè)，不足以推行強制分類。第三次變遷是新常態(tài)下的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，國家已積累一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，為滿足人民對美好生活環(huán)境的需要，同時實現(xiàn)第一個百年目標，政黨意識形態(tài)發(fā)生轉(zhuǎn)變，工作重心轉(zhuǎn)為生態(tài)文明建設(shè)，十分重視城市生活垃圾治理，因而政府以空前的力度完善垃圾分類政策，“強制”推行生活垃圾分類。

據(jù)此，本文的政策啟示主要有以下四點：一是繼續(xù)保持并加強政府重視程度，在已有相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上強化生活垃圾分類專項立法，建立城市生活垃圾分類管理法律體系。二是政府和政策共同體需提高對問題源流的敏感性。問題源流在政策變遷中具有先導性，后續(xù)政策共同體和政府需集中關(guān)注問題源流，提高敏感性，以及時出臺應對措施。三是重視公眾參與，發(fā)揮公眾主體作用。城市生活垃圾分類政策的三次變遷中政治源流均源于政府力量，少有公眾情緒的作用，因而在后續(xù)政策完善中需重視公眾的主體作用。四是政策變遷是在實踐檢驗中不斷修正優(yōu)化的過程，具有漸進性，推行強制分類政策需遵循漸進原則，不可操之過急。