應急管理部組建三周年記（上）：在脫胎換骨中彰顯制度優(yōu)勢

文／中國人民大學公共管理學院 王宏偉

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。在“十四五”開局之年，應急管理改革已屆三周年。三年來，應急管理部邊改革、邊應急、邊建設，一方面建制度、補短板，一方面打基礎、利長遠，不僅成功應對了“金沙江——雅魯藏布江斷流事件”“臺風利奇馬”“2020年特大洪災”等一系列重大突發(fā)事件，還使改革重塑后的應急體制機制煥然一新，我國應急管理能力得以大幅度提高。

應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔化解重大安全風險、及時應對處置各類突發(fā)事件的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產(chǎn)和維護社會穩(wěn)定的重要使命。應急管理部作為重要國家機關，內(nèi)設政治部，始終保持做黨和人民“守夜人”的高度政治責任感，時刻以“對黨忠誠、紀律嚴明、赴湯蹈火、竭誠為民”的十六字方針嚴格要求，走好第一方陣。自成立以來，應急管理部以習近平總書記關于防災減災救災、安全生產(chǎn)和應急救援的重要論述、指示批示精神為指導，不斷加強黨對應急管理工作的領導，持續(xù)推動應急管理改革向更高層次邁進、向更深層次挺進。應急管理部貫徹落實總體國家安全觀，著眼于“兩個大局”，統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事。2020年初，我國新冠肺炎疫情暴發(fā)后，應急管理部不僅派出消防指戰(zhàn)員參與疫情消殺、病患轉運、醫(yī)療廢水處理、隔離點消防等工作，還及時推出復工復產(chǎn)八項措施和《關于支持安責險參保企業(yè)應對新冠肺炎疫情的通知》，為“六穩(wěn)”“六?！蹦繕说膶崿F(xiàn)作出了重要貢獻。

與常態(tài)管理部門的改革不同，應急管理部需要統(tǒng)籌改革和應急兩個方面，既要以有效的應急措施為改革塑造良好的環(huán)境，也要以持續(xù)深化改革不斷提高應急能力。成立之初，應急管理部就設立了24小時值班制度，由領導干部帶班，保持枕戈待旦的狀態(tài)，隨時做好突發(fā)事件應對的準備。2018年3月29日，國務院安委會辦公室召開加強安全生產(chǎn)防范重大事故視頻會，強調(diào)為推進機構改革工作順利進行營造良好的安全生產(chǎn)環(huán)境。在掛牌的當天，應急管理部利用專線將轉隸單位視頻會議系統(tǒng)全部融合，將安全生產(chǎn)應急指揮系統(tǒng)、消防實戰(zhàn)化指揮平臺、國家自然災害災情管理系統(tǒng)等10個應急指揮系統(tǒng)和8個單位視頻會商系統(tǒng)接入指揮中心。同時，印發(fā)《特別重大災害應急響應工作方案》，明確應急響應工作流程。2019年5月10日，應急管理部機關試行《特別重大災害事故應急響應“1+8”工作手冊》。這些措施確保了改革不為重大突發(fā)事件所嚴重遲滯或中斷。總體來說，三年來，改革在建章立制的過程中推動我國應急管理水平不斷提高。

風險管理：預防為主更能落實

應急管理部以“兩個堅持，三個轉變”為指導，自覺扛起防范化解重大安全風險的重要職責，高度重視風險管理和綜合減災。在自然災害防治方面，牽頭實施九大工程建設，并開展全國災害風險普查。2019年3月29日，國務院自然災害防治部際聯(lián)席會議制度設立，辦公室設在應急管理部。監(jiān)測預警是對致災因子進行實時監(jiān)控、開展風險評估并發(fā)布警報的過程，有利于事先發(fā)現(xiàn)險情、及時避險。2018年7月，中國地震局啟動國家地震烈度速報與預警工程項目。2019年6月，應急管理部出臺《關于建立健全自然災害監(jiān)測預警制度的意見》。2020年3月，推進全國安全生產(chǎn)監(jiān)測預警聯(lián)網(wǎng)工程專項工作等等。

我國安全生產(chǎn)正處于爬坡期、過坎期、脆弱期。安全生產(chǎn)基礎薄、底子差，重特大事故時有發(fā)生。在2018年成立伊始，應急管理部就把安全生產(chǎn)始終放在突出位置，作為應急管理工作的基本盤和基本面。安全生產(chǎn)以事故預防為主，關鍵在于風險防范制度建設。黨中央、國務院對安全生產(chǎn)工作高度重視。2018年4月8日，中辦國辦印發(fā)《地方黨政干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》。2021年初，《中央紀委國家監(jiān)委開展特別重大生產(chǎn)安全責任事故追責問責審查調(diào)查工作規(guī)定（試行）》印發(fā)實施。

應急管理部作為國務院安委會辦公室，認真落實黨中央關于安全生產(chǎn)的決策部署，壓實各相關主體的責任，使“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”落到實處。改革后，國務院安委會和安委辦工作被細化，各相關成員單位的責任被進一步明確。在及時研判、查找突出安全風險隱患和借鑒汲取突發(fā)事件教訓的基礎上，國務院安委會、應急管理部制定了相關的風險防范政策，督促有關單位落實。例如，2018年5月15日，國務院安委會辦公室印發(fā)《關于開展電動自行車消防安全綜合治理工作的通知》。2018年5月18日，召開電動自行車消防安全綜合治理工作視頻會議，其背景就是全國電動車火災事故呈現(xiàn)上升的勢頭。同年，巴西博物館發(fā)生特大火災后，應急管理部督促文博單位實施消防安全管理責任。重慶公交車“10·28”墜江事故發(fā)生后，出臺《關于加強公交車行駛安全和橋梁防護工作的意見》等等。在全球疫情引發(fā)油氣價格波動背景下，應急管理部開展專項督導檢查，發(fā)現(xiàn)中央企業(yè)油氣儲存和長輸管道問題隱患突出。2021年1月初，督促中國石油、中國石化、中國海油、國家管網(wǎng)、中國中化、中國航油6家中央企業(yè)落實安全生產(chǎn)責任。

改革后，應急管理部注重安全生產(chǎn)風險排查和隱患治理，通過安全生產(chǎn)、消防、森林防火三項考核的整合、加強對安全評價檢測檢驗機構管理辦法的管理、開展對大型商業(yè)綜合體消防安全、非煤礦山安全生產(chǎn)等進行專項檢查、設立生產(chǎn)安全事故“吹哨人”等制度，有效地提高安全生產(chǎn)風險的防范能力。2020年4月28日，為了從根本上消除事故隱患、從根本上解決問題，全國安全生產(chǎn)專項整治三年行動計劃開始實施。

對于重點行業(yè)暴露出來的重點風險，應急管理部發(fā)揚“釘釘子”精神，持續(xù)重點防范。以尾礦庫潰壩風險為例，2018年7月18日，開展打擊整治煤礦違法違規(guī)行為專項行動，安排全國尾礦庫，特別是“頭頂庫”汛期安全防范和綜合治理。2019年3月3日，印發(fā)《防范尾礦庫安全風險工作方案》。2019年4月17日，召開尾礦庫風險隱患排查治理工作會等等。

應急準備：各項措施更加務實

應急管理部根據(jù)改革后的實際情況，一方面對原有的應急預案及其管理辦法進行修訂，如發(fā)布了關于修改《生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法》的決定；另一方面，出臺了新的預案，如《國家森林草原火災應急預案》。不僅如此，應急管理部還重視應急演練并以此檢驗預案、磨合隊伍。例如，2018年6月22日，開展危險化學品事故應急演練。2018年6月24日，開展“擔當-2018”跨區(qū)域地震救援實戰(zhàn)演練。2019年6月20日，應急管理部在江西九江開展長江中下游抗洪搶險實戰(zhàn)演練等等。應急管理各方面保障措施建設的扎實推進，也使得應急準備更加務實。

在資金管理方面，2020年7月，國務院辦公廳發(fā)布了《應急救援領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，目的在于充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。此前，應急管理部制定了《中央自然災害救災資金管理暫行辦法》，以提高救災資金使用效率。

在安全技術與產(chǎn)業(yè)方面，應急管理重視技術在應急管理中的助推器作用，逐批次認定安全科技支撐平臺，制定《重點實驗室管理辦法》，并分別于2019年和2020年底成立了自然災害防治研究院、國家安全科學與工程研究院，推動科研能力持續(xù)提高。特別是減災衛(wèi)星及衛(wèi)星減災應用和有關急用先行信息化建設項目等工作受到特別重視。在自然災害防治方面，啟動了電磁監(jiān)測衛(wèi)星工程，成功發(fā)射了減災衛(wèi)星；在安全生產(chǎn)方面，大力研發(fā)應用井下機器人等技術，以實現(xiàn)機械化減人、自動化換人。新時代應急管理要為自身插上信息化、智能化的翅膀，充分發(fā)揮信息力量的倍增與整合作用，以信息化、智能化推動應急管理現(xiàn)代化。應急管理部剛成立不久，就正式啟動應急管理信息化規(guī)劃編制工作，印發(fā)《地震信息化頂層設計》和《地震信息化行動方案（2018-2020）》，推動工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)在危險化學品企業(yè)安全風險監(jiān)測預警中的應用，開展“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)+安全生產(chǎn)”試點工作。2020年11月6日，應急管理部召開了智慧應急建設現(xiàn)場推進會。應急技術需求的增長為應急產(chǎn)業(yè)的振興帶來機遇。2018年6月19日，工業(yè)和信息化部、應急管理部、財政部、科技部聯(lián)合發(fā)布《關于加快安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》。2018年10月18日，與工業(yè)和信息化部發(fā)布《國家安全產(chǎn)業(yè)示范區(qū)建設指南（試行）》。

在人才培養(yǎng)方面，新時代應急管理事業(yè)發(fā)展以現(xiàn)代化為目標，而應急管理現(xiàn)代化首先是人的現(xiàn)代化。在內(nèi)設機構和人員編制尚未確定的情況下，應急管理部黨組在第一次理論學習中心組學習會上就提出，要努力建設一支適應新時代要求和事業(yè)需要的應急管理隊伍。為了確保事業(yè)的永續(xù)發(fā)展，應急管理部在原武警警種學院的基礎上，組建中國消防救援學院。同時，積極與地方探索共建大學的模式，如與陜西省共建西安科技大學，同河北省共建華北科技學院。在常態(tài)化疫情防控的背景下，成立國家綜合性消防救援隊伍網(wǎng)絡學院。2020年11月20日，應急管理部頒布《應急管理系統(tǒng)獎勵暫行規(guī)定》，以激勵應急管理工作者愛崗敬業(yè)。

在法規(guī)標準建設方面，2019年，應急管理部修訂了《自然災害救助條例》，通過了新《消防法》《生產(chǎn)安全事故應急條例》等重要法律法規(guī)。2019年4月16日，頒布《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》。2020年11月15日，國務院常務會議通過《安全生產(chǎn)法》修正案，體現(xiàn)了行刑銜接的思想。此外，根據(jù)我國頒布的新《森林法》規(guī)定，國家綜合性消防救援隊伍承擔國家規(guī)定的森林火災撲救任務和預防相關工作。為了增強全民依法應急的意識，應急管理部開展普法知識競賽。

在標準建設方面，應急管理部出臺了《應急管理標準化工作管理辦法》并制定多項重要的標準。2021年5月1日，我國將有22項應急管理新行業(yè)標準開始施行。

應急響應：救援網(wǎng)絡更成密實

根據(jù)我國國情和災情特點，近20萬公安消防與武警森林隊伍集體轉隸應急管理部。2018年4月25日，消防部隊改革教育動員會在北京召開；8月22日，中辦國辦出臺《組建國家綜合性消防救援隊伍框架方案》；8月27日，應急管理部主要負責人向第十三屆全國人大常委會第五次會議上作關于綜合性消防救援隊伍消防救援銜條例草案說明；11月9日，習近平總書記向國家綜合性消防救援隊伍授旗；12月13日，人社部出臺消防員招錄辦法等等。這一系列緊鑼密鼓的改革措施確保了兩支隊伍的平穩(wěn)轉隸。2019年1月22日，應急管理部正式向社會公開招錄首批消防員。

為了保持消防救援隊伍的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展與順利遂行任務，應急管理部協(xié)調(diào)、會同有關部門，出臺了一系列配套措施，如保障國家綜合性消防救援隊伍人員交通出行優(yōu)待政策、國家綜合性消防救援車輛便捷通行政策，協(xié)調(diào)市場監(jiān)管總局印發(fā)XF和YJ兩類行業(yè)標準代號等等。按照“全災種，大應急”的要求，對標“主力軍”和“國家隊”的要求，將自身鍛造為“救民于水火，助民于危難，給人民以力量”的新質應急救援隊伍。

在依托北京市消防救援總隊力量的基礎上，應急管理部組建了一支新的“拳頭”部隊——中國救援隊。2019年3月24日，中國救援隊出征莫桑比克，參與“伊代”風災的救援，彰顯了中國負責任的大國形象。2019年10月23日，中國救援隊和中國國際救援隊成功通過聯(lián)合國國際重型救援隊測評和復測。自此，中國成為亞洲唯一具有兩支國際重型救援隊的國家。

應急管理部成立后，針對極端情況下的急難險重任務，積極發(fā)展山地、水域、洞穴、空中等特種救援力量，建立了跨境森林草原火災撲火隊伍，填補了應急救援領域的“真空”。立部當年，應急管理部就專題研究航空應急救援體系建設問題。2019年9月，應急管理部印發(fā)了《應急救援航空體系建設方案》。此外，根據(jù)應急救援中心工程建設總體方案，我國在建設國家區(qū)域應急救援中心，就近調(diào)配、快速行動、有序救援的能力將會明顯增強。

在現(xiàn)代社會，有效應急響應需要整合多方面的力量，形成堅實的網(wǎng)絡。第一，軍隊是處置重大突發(fā)事件的突擊隊。應急管理部進一步健全完善軍地搶險救災協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，在新軍改背景下密切了軍地協(xié)同關系。第二，將企業(yè)力量納入應急救援體系。2019年9月，應急管理部自然災害工程應急救援中心在中國安能建設集團有限公司掛牌成立。此前，自然災害工程救援常州基地、貴陽基地已經(jīng)正式掛牌。應急管理部還與國鐵、民航、京東、阿里巴巴建立合作關系，以增強緊急情況下的隊伍、裝備和物資的投送能力。不僅如此，應急管理部還積極探索中央企業(yè)參加搶險救援應急力量預置的方案以及巨災保險和安責險的作用。為了做好工傷預防工作，更好發(fā)揮工傷保險的積極功能，人力資源社會保障部、工業(yè)和信息化部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、應急管理部、國家衛(wèi)生健康委員會、中華全國總工會研究制定了《工傷預防五年行動計劃（2021-2025年）》。第三，整合社會力量。應急管理部剛剛成立不久，就到浙江紹興調(diào)研應急社會力量建設情況。2019年，在重慶市舉辦全國首屆社會應急力量技能競賽，并與中國紅十字會總會簽署防災減災救災聯(lián)動工作機制合作協(xié)議。應急管理部還加強災害信息員隊伍建設，出臺了《加強全國災害信息員隊伍建設的指導意見》。為了規(guī)范社會力量參與，制定了《關于進一步引導社會應急力量參與防汛抗旱工作的通知》等文件，開通中國消防志愿者注冊管理平臺。第四，開展國際合作。應急管理部在聯(lián)合國框架下積極開展防災減災救災合作和安全生產(chǎn)國際對話，密切與國際組織的協(xié)調(diào)關系，深化多邊、雙邊應急管理交流。第五，與媒體合作。應急管理部和中央廣播電視總臺簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，與新華社舉行戰(zhàn)略合作備忘錄簽約儀式。2020年12月，發(fā)布了《進一步發(fā)揮應急廣播在應急管理中作用的意見》。此外，應急管理部還重視應急科普宣教，出臺了《加強新時代防震減災科普工作的意見》，舉辦全國地震科普大會、推進安全宣傳“五進入”，努力筑起應急管理的人民防線。

善后恢復：制度基礎更加堅實

一是加強對受災群眾的救助制度建設。出臺了《關于進一步加強銜接配合做好受災群眾基本生活保障工作的意見》《關于改革完善社會救助制度的意見》；二是加強自然災害恢復重建工作的統(tǒng)籌，與財政部、國家發(fā)改委聯(lián)合制定《關于做好特別重大自然災害災后恢復重建工作的指導意見》；三是規(guī)范災害事故調(diào)查制度，如在2020年2月和11月，分別推出了自然災害情況統(tǒng)計調(diào)查制度、特別重大自然災害損失統(tǒng)計調(diào)查制度及生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計調(diào)查制度和安全生產(chǎn)行政執(zhí)法統(tǒng)計調(diào)查制度；四是注重災害事故的學習效應。應急管理部會同國務院安委會辦公室、國家減災委辦公室對各類突發(fā)災害事故案例進行梳理，公布了應急救援、生產(chǎn)安全事故各十大典型案例，讓血的教訓產(chǎn)生長久、廣泛的警示作用。

2020年，我國自然災害死亡失蹤人數(shù)、生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)、重大事故起數(shù)和死亡人數(shù)三項指標創(chuàng)新中國成立以來的歷史最低。雖然多地經(jīng)歷了較1998年最為嚴重的洪水侵襲，但損失被降到最低?！按鬄男『Α钡捏@人成就彰顯了執(zhí)政黨領導力、政府執(zhí)行力、國家動員力和民族凝聚力的提高，也表明了應急管理改革所取得的成效。應急管理改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。習近平總書記說：“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和能力現(xiàn)代化”。這是兩個句話組成的一個整體。這里面有一個前一句和后一句的關系問題。前一句，規(guī)定了根本方向，我們的方向就是中國特色社會主義道路，而不是其他什么道路。后一句，規(guī)定了在根本方向指引下完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的鮮明指向。應急管理改革的目的是提高保民平安的應急管理能力，彰顯中國制度的優(yōu)勢并將制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

回顧過去、展望未來，我們在新發(fā)展階段要深入推進應急管理改革，進一步提高應急管理體系和能力現(xiàn)代化水平，以服務貢獻于貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展。