人口老齡化背景下，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)法律政策現(xiàn)狀分析與對(duì)策建議

張建勇 武漢市青山區(qū)民政局

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”，其中關(guān)于養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的篇章論述和內(nèi)容，在歷次黨中央全會(huì)的文件中是篇幅最長(zhǎng)、內(nèi)容最豐富、論述最系統(tǒng)的，為下一步養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展指明了前進(jìn)方向。如何貫徹黨中央關(guān)于實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，培育養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，加強(qiáng)養(yǎng)老法律和政策的法治體系建設(shè)，既是當(dāng)務(wù)之急，也是必不可少的重要內(nèi)容。結(jié)合工作實(shí)際，筆者認(rèn)為，作為構(gòu)建養(yǎng)老法治體系建設(shè)的重要內(nèi)容之一，需要加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)法律政策研究制定，形成積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的強(qiáng)大保障。

一、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)法律政策的現(xiàn)狀

（一）老年人意外傷害保險(xiǎn)現(xiàn)狀

1.保險(xiǎn)內(nèi)容

老年人意外傷害保險(xiǎn)是由投保人與保險(xiǎn)人簽訂保險(xiǎn)合同，在被保險(xiǎn)人因遭受外來(lái)、突發(fā)、非本意、非疾病的事件直接導(dǎo)致老年人身體傷害或死亡時(shí)，依照合同約定，給付受益人保險(xiǎn)金的一種商業(yè)保險(xiǎn)。

2.實(shí)施情況

我國(guó)部分地區(qū)從2008 年開(kāi)始陸續(xù)探索老年人意外傷害保險(xiǎn)。上海率先試點(diǎn)“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人意外傷害事故保險(xiǎn)”，目前已經(jīng)全市覆蓋。武漢2010 年采取政府與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共同出資的方式為入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)。蘇州自2010 年12 月1 日起正式實(shí)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、居家養(yǎng)老護(hù)理責(zé)任險(xiǎn)及老年人人身意外傷害保險(xiǎn)3項(xiàng)保險(xiǎn)政策。北京于2013年推出老年人意外傷害險(xiǎn)項(xiàng)目，該保險(xiǎn)不限戶籍，非京籍老人亦可自主參保。

3.法規(guī)政策依據(jù)

（1）法規(guī)依據(jù)

2018年修訂的《老年人權(quán)益保障法》，沒(méi)有涉及老年人意外傷害保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定。

（2）規(guī)章文件依據(jù)

2012年北京率先出臺(tái)《北京市老年人意外傷害保險(xiǎn)暫行辦法》，2016年民政、財(cái)政等多部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展老年人意外傷害保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，青海、內(nèi)蒙古自治區(qū)等地也陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)。這些文件都明確規(guī)定了關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人意外傷害保險(xiǎn)的內(nèi)容，重點(diǎn)解決老年人因意外傷害導(dǎo)致的身故、傷殘醫(yī)療費(fèi)用支出補(bǔ)償問(wèn)題。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)現(xiàn)狀

1.保險(xiǎn)內(nèi)容

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)是對(duì)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人或居家老人在接受護(hù)理人員服務(wù)過(guò)程中，由于各類(lèi)原因?qū)е碌囊馔馐鹿食霈F(xiàn)人身傷害時(shí)，在約定限額內(nèi)給予賠償?shù)囊环N責(zé)任保險(xiǎn)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)保障范圍主要有三大類(lèi)：一是人身?yè)p害責(zé)任，二是管理事故責(zé)任，三是其他擴(kuò)展責(zé)任。此外還包含法律費(fèi)用等。

2.實(shí)施情況

2008年上海發(fā)布《關(guān)于推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外責(zé)任保險(xiǎn)的通知》，率先啟動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)。隨后北京、天津等地區(qū)也開(kāi)始著手研究建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移機(jī)制。2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)逐步開(kāi)始在國(guó)內(nèi)大范圍啟動(dòng)。

在市場(chǎng)需求和政策鼓勵(lì)下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任險(xiǎn)覆蓋面逐步推開(kāi)，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前在全國(guó)總投保床位約為總養(yǎng)老床位（約680 萬(wàn)張）的10%。上海、北京、廣東、云南、黑龍江等地已實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

3.法規(guī)政策依據(jù)

（1）法規(guī)依據(jù)

《老年人權(quán)益保障法》（2018 年12 月29日修正版）第四十九條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投保責(zé)任保險(xiǎn)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司承保責(zé)任保險(xiǎn)。”

（2）規(guī)章文件依據(jù)

為促進(jìn)這一險(xiǎn)種的發(fā)展，民政、保險(xiǎn)監(jiān)管等相關(guān)部門(mén)一直在推進(jìn)此項(xiàng)工作并提出明確要求，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等法規(guī)政策相繼出臺(tái)，鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投保責(zé)任保險(xiǎn)，降低機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，全國(guó)各地陸續(xù)制定相關(guān)政策文件，上海、浙江、北京、黑龍江等省市先后出臺(tái)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施方案，進(jìn)一步加快構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

（三）長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)現(xiàn)狀

1.試點(diǎn)保險(xiǎn)內(nèi)容

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱(chēng)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”）是為因年老、疾病或傷殘而喪失日常生活自理能力從而需要長(zhǎng)期照護(hù)的人，提供護(hù)理費(fèi)用或護(hù)理服務(wù)的保險(xiǎn)。也就是說(shuō)，購(gòu)買(mǎi)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)后，保險(xiǎn)公司能夠?yàn)楸槐ｋU(xiǎn)人發(fā)生的護(hù)理費(fèi)用提供保障，有助于緩解全社會(huì)由于老齡化帶來(lái)的護(hù)理服務(wù)支出壓力。

2.試點(diǎn)進(jìn)展

青島市作為國(guó)內(nèi)最早探索長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的地區(qū)，2012 年正式實(shí)施，2015 年覆蓋范圍擴(kuò)大到農(nóng)村地區(qū)。成都市于2017 年試點(diǎn)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)以來(lái)，制度覆蓋參保人員867萬(wàn)人，2020年又啟動(dòng)了深化長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)。寧波從2017年開(kāi)始長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)工作，由護(hù)理服務(wù)試點(diǎn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理評(píng)估申請(qǐng)。2020 年9 月，在原來(lái)15個(gè)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)城市的基礎(chǔ)上，新增加了北京市石景山區(qū)等14個(gè)省、地級(jí)城市。

3.法規(guī)政策依據(jù)

《關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于擴(kuò)大長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策性文件的陸續(xù)出臺(tái)，對(duì)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)做了制度安排，進(jìn)一步探索長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)發(fā)展。

二、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)法規(guī)政策分析

（一）投保強(qiáng)制性不夠

通過(guò)對(duì)正在實(shí)施或試點(diǎn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任險(xiǎn)、老年人意外傷害保險(xiǎn)、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的各省市相關(guān)政策進(jìn)行對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)各省市在推出上述保險(xiǎn)時(shí)，有些并無(wú)強(qiáng)制投保要求。老年人意外傷害保險(xiǎn)基本上沒(méi)有強(qiáng)制規(guī)定；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任險(xiǎn)有的地方規(guī)定原則上應(yīng)當(dāng)參保，有的地方是引導(dǎo)機(jī)構(gòu)參與，有的地方是全面推行，還有的地方只是提及到某一年份實(shí)現(xiàn)本地區(qū)全覆蓋。

（二）保險(xiǎn)法規(guī)不健全

我國(guó)在各省市出臺(tái)了多項(xiàng)關(guān)于推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外責(zé)任保險(xiǎn)的文件政策，但在出臺(tái)這些政策的同時(shí)，并沒(méi)有配套出臺(tái)相應(yīng)的法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)等，導(dǎo)致政策的推行沒(méi)有法律的有力保障。目前除了《老年人權(quán)益保障法》之外，相關(guān)或者配套的行政法規(guī)、地方法規(guī)很少，各地意見(jiàn)、方案、通知較多，特別是長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度仍然處于擴(kuò)大試點(diǎn)的階段，這使得保險(xiǎn)涉及的主體如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司面臨著很大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和賠償壓力，無(wú)法獲得法律法規(guī)的有力保障，與法治養(yǎng)老還有很長(zhǎng)的距離。

（三）保障內(nèi)容不明確

在對(duì)各地文件政策對(duì)比研究的過(guò)程中可以發(fā)現(xiàn)，有很多省市并未對(duì)保險(xiǎn)的責(zé)任范圍和責(zé)任免除進(jìn)行明確規(guī)定，也未能做到對(duì)責(zé)任范圍進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)一界定。以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)為例，有的保險(xiǎn)條款規(guī)定保險(xiǎn)人不負(fù)賠償責(zé)任的情形達(dá)到七八種，保險(xiǎn)人不負(fù)責(zé)賠償?shù)膿p失、費(fèi)用和責(zé)任也有好幾種；而相對(duì)的，對(duì)于在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)區(qū)域范圍內(nèi)，發(fā)生住養(yǎng)老人死亡、殘疾或醫(yī)學(xué)上鑒定為植物人的，保險(xiǎn)人按照保險(xiǎn)合同約定負(fù)責(zé)賠償?shù)那樾沃挥腥姆N。另外，還有一些模糊不清、沒(méi)有細(xì)化的文件政策，在實(shí)施過(guò)程中也不利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)事故的責(zé)任界定。

（四）保費(fèi)補(bǔ)貼不規(guī)范

比較各地保費(fèi)來(lái)源，一般大部分由財(cái)政補(bǔ)貼或慈善基金出資，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或老人承擔(dān)小部分費(fèi)用，最多是三分之一，如黑龍江省、湖北省武漢市等地；有的城市高齡老人保費(fèi)全部由慈善基金、福利彩票公益金或財(cái)政資金支付，個(gè)人不出資，如江蘇省泰州市；還有的城市是按年齡段確定財(cái)政支付保費(fèi)比例，如安徽省馬鞍山市。

三、相關(guān)建議

（一）深化制度改革

目前我國(guó)關(guān)于老年人意外傷害保險(xiǎn)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任險(xiǎn)、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)均沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，并且在法規(guī)上、政策上沒(méi)有強(qiáng)制性參加保險(xiǎn)的規(guī)定。因此應(yīng)從制度改革的角度入手，全面深入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)制度改革和建設(shè)，國(guó)家應(yīng)明確政策，制定統(tǒng)一的、可行的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)各省市的具體執(zhí)行方案做框架性的指導(dǎo)。如我國(guó)2014年頒發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，但該意見(jiàn)并未作出強(qiáng)制性的規(guī)定，導(dǎo)致該險(xiǎn)種在我國(guó)的推行進(jìn)展較為緩慢。同時(shí)，還應(yīng)加大財(cái)政投入，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政上做出一定的傾斜，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)制度覆蓋面逐步向基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)等靠攏，由國(guó)家財(cái)政實(shí)行統(tǒng)一補(bǔ)貼，為各級(jí)地方政府減輕財(cái)政上的負(fù)擔(dān)。

（二）加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)

當(dāng)前，我國(guó)涉及老年人的保險(xiǎn)法律法規(guī)建設(shè)不夠健全，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律支持。國(guó)家層面應(yīng)出臺(tái)、修訂與之相關(guān)的法律，部委和地方應(yīng)加強(qiáng)與之相關(guān)的行政規(guī)章和地方法規(guī)建設(shè)，特別是有些條文需要修改、細(xì)化。為推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行、實(shí)施，在法律條文的規(guī)定方面，對(duì)有關(guān)保險(xiǎn)的責(zé)任范圍、賠付標(biāo)準(zhǔn)、賠付金額、賠付時(shí)限等條款需要作原則性的、切實(shí)可行的明文規(guī)定。

（三）規(guī)范保險(xiǎn)內(nèi)容

涉及老年人的保險(xiǎn)服務(wù)市場(chǎng)，無(wú)論從現(xiàn)有險(xiǎn)種，還是從可開(kāi)發(fā)、可拓展的險(xiǎn)種看，都具有廣闊的市場(chǎng)前景，亟需培育和激活。保險(xiǎn)市場(chǎng)激活的重要內(nèi)容就是激活市場(chǎng)主體，發(fā)揮市場(chǎng)主體的關(guān)鍵作用。為此，首先需要建設(shè)一個(gè)規(guī)范有序的市場(chǎng)環(huán)境，前提是要統(tǒng)一保險(xiǎn)服務(wù)內(nèi)容、保障范圍、保險(xiǎn)費(fèi)率等標(biāo)準(zhǔn)。比如在全國(guó)范圍內(nèi)推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)，既要有國(guó)家對(duì)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)的基本保費(fèi)進(jìn)行框架性指導(dǎo)，又應(yīng)當(dāng)有各省市區(qū)的方案調(diào)整，從而使基本保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的建立既符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也能為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供保障。可以采取動(dòng)態(tài)的保費(fèi)調(diào)整方案，還可以實(shí)行等級(jí)費(fèi)率方案，也可以通過(guò)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)級(jí)、對(duì)該機(jī)構(gòu)此前的賠付狀況予以評(píng)估確定下一年度或下一階段的保費(fèi)。

（四）規(guī)范補(bǔ)貼投入

目前涉及老年人保險(xiǎn)服務(wù)的保費(fèi)補(bǔ)貼，各地方的主要補(bǔ)貼方式包括比例補(bǔ)貼、定額補(bǔ)貼和以獎(jiǎng)代補(bǔ)，而各地方的補(bǔ)貼額度不同，依據(jù)的相關(guān)法規(guī)政策也不相同，但依據(jù)行政法規(guī)、地方性法規(guī)的較少。如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)作為強(qiáng)制規(guī)定的保險(xiǎn)，就需要從法律法規(guī)上有統(tǒng)一的規(guī)定，公共資金、財(cái)政資金的補(bǔ)貼也應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一的要求，要制定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，使執(zhí)行補(bǔ)貼有依據(jù)。同時(shí)要兼顧各地區(qū)具體發(fā)展情況的差異、各個(gè)險(xiǎn)種之間的差異，可以設(shè)定靈活的保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，包括實(shí)行比例補(bǔ)貼、補(bǔ)貼與公共預(yù)算收入掛鉤等方式，不僅有利于提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司參與的積極性，也有利于提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身的管理水平和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)依法、健康、可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，培育養(yǎng)老新業(yè)態(tài)。