我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)及啟示
——以湖州為例

牛凱麗 田宇飛 賈惠雯 新疆大學(xué)

一、引言

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也逐漸升高，這不僅給社會(huì)公眾健康帶來(lái)了嚴(yán)重的危害，還增加了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和政府的行政成本，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，良好的生態(tài)環(huán)境體系成為必不可少的因素。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)行打破了“企業(yè)引起環(huán)境污染事故，社會(huì)公眾和政府來(lái)承擔(dān)損失”的局面，它不僅有效地分散了企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，降低了政府負(fù)擔(dān)，而且還維護(hù)了公眾的社會(huì)權(quán)益和生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定。我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)體系從初生萌芽到逐漸成長(zhǎng)已經(jīng)長(zhǎng)達(dá)二十余年，在試點(diǎn)實(shí)踐過(guò)程中，也存在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的立法和賠付機(jī)制不夠完善、污染企業(yè)投保意愿不高、承保機(jī)構(gòu)（保險(xiǎn)公司）較少和缺少第三方服務(wù)體系保障等困境。但隨著國(guó)內(nèi)試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在實(shí)踐中也逐漸實(shí)現(xiàn)了突破和完善。

二、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)國(guó)內(nèi)試點(diǎn)的發(fā)展進(jìn)程

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)（又稱“綠色保險(xiǎn)”）最早出現(xiàn)于20世紀(jì)60年代的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)。李愛華、樊守林（2009）指出，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是以被保險(xiǎn)人（投保企業(yè)）由于環(huán)境污染事故對(duì)第三方社會(huì)公眾造成損害而依法承擔(dān)賠償責(zé)任作為保險(xiǎn)標(biāo)的的一種保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)責(zé)險(xiǎn)”）。

（一）環(huán)責(zé)險(xiǎn)萌芽期

陳冬梅（2016）在其研究中提及，1991年10月，我國(guó)遼寧省大連市開展了環(huán)責(zé)險(xiǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)，大連市成為我國(guó)首個(gè)出現(xiàn)環(huán)責(zé)險(xiǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)的地方。隨后大連周圍的吉林市、沈陽(yáng)市等也相繼開展環(huán)責(zé)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。但從實(shí)施環(huán)責(zé)險(xiǎn)的效果來(lái)看，其發(fā)展并不樂(lè)觀，由于保險(xiǎn)規(guī)模不大且投保企業(yè)較少，在業(yè)務(wù)開展后的幾年中，參與環(huán)責(zé)險(xiǎn)的企業(yè)數(shù)量逐漸降低，甚至有些城市因?yàn)橥侗Ｆ髽I(yè)為零而導(dǎo)致環(huán)責(zé)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)活動(dòng)處于停滯狀態(tài)。這一時(shí)期的環(huán)責(zé)險(xiǎn)主要發(fā)展特點(diǎn)是：企業(yè)大多數(shù)持冷靜觀望的態(tài)度、環(huán)責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)規(guī)模相對(duì)較小、保費(fèi)高且賠付率低等。雖然環(huán)責(zé)險(xiǎn)的發(fā)展在這一時(shí)期基本處于停滯狀態(tài)，但在探索過(guò)程中也為其未來(lái)發(fā)展積累了不少經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

（二）環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)踐起步期

隨著我國(guó)環(huán)境污染問(wèn)題的嚴(yán)重性逐年加劇，為有效減少政府和社會(huì)的損失，構(gòu)建和完善環(huán)責(zé)險(xiǎn)制度體系成為大勢(shì)所趨。鑒于20世紀(jì)90年代環(huán)責(zé)險(xiǎn)初次面向我國(guó)民眾時(shí)在環(huán)境污染治理及保護(hù)中起到了一定的積極作用，各地政府為了加強(qiáng)環(huán)境污染的治理及防范，隨后相繼制定和發(fā)布了一系列相關(guān)法律法規(guī)（如表1）。

試點(diǎn)起步期，2008年舉行的全國(guó)環(huán)責(zé)險(xiǎn)工作會(huì)議再一次提及國(guó)內(nèi)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展中的重要地位（黃若霖，2017）。此次會(huì)議不但首次明晰了我國(guó)試點(diǎn)涉及行業(yè)的選取準(zhǔn)則與對(duì)象，而且標(biāo)志著我國(guó)環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)踐正式全面開啟，試點(diǎn)工作逐漸進(jìn)入正軌。

（三）環(huán)責(zé)險(xiǎn)推進(jìn)期

2014年，《環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)修訂后，環(huán)責(zé)險(xiǎn)也在法律中被首次提到，其相關(guān)規(guī)定很明確地表示環(huán)責(zé)險(xiǎn)的本質(zhì)是任意性保險(xiǎn)，而非強(qiáng)制性保險(xiǎn)。李萱等（2015）研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)責(zé)險(xiǎn)在試點(diǎn)推行過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)在法律本質(zhì)上為任意性保險(xiǎn)及在政策試點(diǎn)上為強(qiáng)制性保險(xiǎn)的“雙軌制”狀態(tài)，而“雙軌制”現(xiàn)象則導(dǎo)致環(huán)責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展的非均衡問(wèn)題，這也恰恰是環(huán)責(zé)險(xiǎn)在實(shí)踐中遇到的一大難題。

?表1 2006—2013年促進(jìn)環(huán)責(zé)險(xiǎn)制度建立的相關(guān)法律條文

隨后在2017 年6 月，原環(huán)境保護(hù)部、原保監(jiān)會(huì)就《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法（征求意見稿）》公開征求意見。該征求意見稿對(duì)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)”）的投保、風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)定、排除及檢查、賠償和對(duì)于應(yīng)保卻未保企業(yè)的懲處等進(jìn)行了規(guī)定，不但強(qiáng)化了我國(guó)環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)踐的法律基礎(chǔ)，而且促使環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)更加全面實(shí)施，有效緩解了“雙軌制”帶來(lái)的保險(xiǎn)市場(chǎng)非均衡影響。

2018 年5 月，生態(tài)環(huán)境部原則通過(guò)《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法（草案）》。該草案不僅從法律層面上明確了環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)已成為我國(guó)第二個(gè)強(qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)的地位，同樣也意味著我國(guó)環(huán)責(zé)險(xiǎn)在國(guó)家層次上的推進(jìn)邁向了新階段。在試點(diǎn)實(shí)踐過(guò)程中，我國(guó)多個(gè)部門在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)布關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展的多項(xiàng)意見與規(guī)范，著眼于提高環(huán)責(zé)險(xiǎn)制度在國(guó)內(nèi)全面推動(dòng)的速度，從實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，這些法律條文在環(huán)責(zé)險(xiǎn)的推廣上也取得了一定效果。

三、國(guó)內(nèi)環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)狀——以湖州創(chuàng)新環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估機(jī)制為例

環(huán)責(zé)險(xiǎn)在我國(guó)推行過(guò)程中取得了一些積極的社會(huì)反饋，各地區(qū)的試點(diǎn)實(shí)踐工作也在穩(wěn)步實(shí)施和持續(xù)推進(jìn)，環(huán)保部門和保險(xiǎn)監(jiān)管部門采取了相關(guān)措施來(lái)完善環(huán)責(zé)險(xiǎn)的監(jiān)督體系，總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)獲得了階段性成果。

近年來(lái)，在投保企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，浙江省湖州市推出了一些創(chuàng)新舉措。2017 年6 月，我國(guó)正式開展綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)工作，湖州被納入總體方案布局中。湖州主動(dòng)踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，進(jìn)一步促進(jìn)綠色金融的高質(zhì)量開展，而環(huán)責(zé)險(xiǎn)制度的有效實(shí)施是此次綠色金融改革創(chuàng)新過(guò)程中的關(guān)鍵性內(nèi)容之一。湖州市金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、環(huán)保部門和保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)等相關(guān)部門構(gòu)建協(xié)作機(jī)制聯(lián)合施行以保險(xiǎn)、服務(wù)、監(jiān)管和信貸合為一體的“湖州模式”。在設(shè)立協(xié)作機(jī)制的同時(shí)構(gòu)建了企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)起草組，該起草組通過(guò)廣泛采集企業(yè)材料和多方面實(shí)地調(diào)查，最終由專業(yè)人員分別對(duì)7 個(gè)行業(yè)中的140 多家企業(yè)進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查采樣，展開了環(huán)責(zé)險(xiǎn)承保前的檢驗(yàn)、估價(jià)及風(fēng)險(xiǎn)等評(píng)估工作。

同時(shí)，在此次擬定起草標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中，湖州市開展了全方位無(wú)死角的實(shí)地勘察工作，環(huán)保部門依據(jù)實(shí)際考察的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，完善對(duì)高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)實(shí)行的風(fēng)險(xiǎn)隱患整改方案，從而達(dá)到使企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效降低及環(huán)境管理水平明顯提高的雙贏目標(biāo)。

2018年1月，湖州市政府專門出臺(tái)了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的實(shí)施意見》。4月，湖州市國(guó)家綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組又下發(fā)了《關(guān)于深化綠色保險(xiǎn)創(chuàng)新加快推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的通知》，要求各監(jiān)管部門以及金融機(jī)構(gòu)對(duì)于重點(diǎn)污染企業(yè)是否投保、整改要求的落實(shí)情況實(shí)行相關(guān)獎(jiǎng)懲措施。同時(shí)，湖州市環(huán)保局也出臺(tái)了一系列促進(jìn)方案，例如根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)對(duì)投保企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)助，即根據(jù)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)從低到高的等級(jí)次序，對(duì)其當(dāng)年繳納的保費(fèi)，依次從50%開始、每個(gè)等級(jí)遞減5%的補(bǔ)助比例給予補(bǔ)助。

“湖州模式”很清晰地體現(xiàn)了企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)程度，再結(jié)合政府所提出的獎(jiǎng)懲制度和保費(fèi)補(bǔ)助等措施，有效提高企業(yè)的投保率，調(diào)動(dòng)了企業(yè)通過(guò)升級(jí)改造自身環(huán)境污染防治硬件設(shè)施來(lái)進(jìn)一步降低其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的積極性，以幫助高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)降低其污染物釋放量，最終達(dá)到環(huán)境改善的效果。

四、環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展中的難點(diǎn)

（一）企業(yè)的參與度不高

一般而言，企業(yè)投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)，保險(xiǎn)人承擔(dān)相應(yīng)的保險(xiǎn)事故造成的損失賠償責(zé)任，并在保險(xiǎn)期間對(duì)企業(yè)進(jìn)行定期的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查工作，而投保企業(yè)在環(huán)保局和保險(xiǎn)公司的監(jiān)察下，所承受的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)相應(yīng)降低。但為何對(duì)于能夠轉(zhuǎn)嫁企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損失的保險(xiǎn)，企業(yè)參與度卻不高？本文將原因概括為以下兩點(diǎn)：

1.環(huán)責(zé)險(xiǎn)的費(fèi)率相比于其他類型責(zé)任保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)較高

有些企業(yè)認(rèn)為環(huán)境損失風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率小，投保就相當(dāng)于增加了企業(yè)自身成本，對(duì)于發(fā)展較為落后的地區(qū)，投保的概率就會(huì)更小，且長(zhǎng)期以來(lái)都是“企業(yè)污染，政府承擔(dān)后果”的狀態(tài)，因此部分企業(yè)存在僥幸心理。事實(shí)上，環(huán)責(zé)險(xiǎn)費(fèi)率較高主要是由于投保企業(yè)數(shù)量稀少，難以滿足保險(xiǎn)公司依據(jù)大數(shù)法則科學(xué)厘定費(fèi)率的需求，若發(fā)生重大污染事故，較高的賠償金額將給保險(xiǎn)公司造成一定負(fù)擔(dān)，因而投保企業(yè)需求和環(huán)責(zé)險(xiǎn)費(fèi)率之間存在相互制約的關(guān)系。

2.政府的法律規(guī)制力度不強(qiáng)

企業(yè)投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)，都是以轉(zhuǎn)移自身的損失風(fēng)險(xiǎn)為目的的。相較于較高的環(huán)責(zé)險(xiǎn)投保成本，政府對(duì)于發(fā)生環(huán)境事故的企業(yè)查處不嚴(yán)格、懲罰力度不強(qiáng)及企業(yè)所承擔(dān)的處罰和責(zé)任賠償金額較低等因素，導(dǎo)致部分企業(yè)認(rèn)為沒(méi)有必要投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)來(lái)轉(zhuǎn)移環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，因此企業(yè)投保動(dòng)力也就不足。

（二）責(zé)任范圍較窄

由環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)相關(guān)管理措施可知，高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)是我國(guó)環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)的主要針對(duì)對(duì)象，但該類高環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)需承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容中并不包括自然災(zāi)害所導(dǎo)致的突發(fā)性污染及漸進(jìn)性污染；而且，目前非高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)、業(yè)務(wù)中需要運(yùn)輸污染源的企業(yè)等尚未納入環(huán)責(zé)險(xiǎn)強(qiáng)制投保管理。對(duì)于未投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)的企業(yè)，其發(fā)生污染事故后，由于沒(méi)有保險(xiǎn)公司的經(jīng)濟(jì)損失分擔(dān)，依舊會(huì)出現(xiàn)企業(yè)承擔(dān)不起、政府來(lái)買單的現(xiàn)象。

（三）保險(xiǎn)產(chǎn)品較單一

我國(guó)目前開展環(huán)責(zé)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司的現(xiàn)有產(chǎn)品主要以“主險(xiǎn)+附加險(xiǎn)”的形式面向大眾。以中國(guó)平安財(cái)險(xiǎn)為例，其主險(xiǎn)是環(huán)責(zé)險(xiǎn)，附加險(xiǎn)涉及的范圍較為廣泛，如附加的施救費(fèi)用、精神損害賠償、雇員人身傷亡、疏散人群費(fèi)用責(zé)任保險(xiǎn)等。事實(shí)證明，由于企業(yè)投保動(dòng)力不足，實(shí)際發(fā)生保險(xiǎn)理賠的案例也較少，因此保險(xiǎn)公司不愿投入較多精力和成本去研究發(fā)展規(guī)模和效益均不理想的業(yè)務(wù)，環(huán)責(zé)險(xiǎn)產(chǎn)品也隨之逐漸變得單一。

五、環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)的啟示

（一）完善環(huán)境責(zé)任相關(guān)法規(guī)體系

完善環(huán)境責(zé)任在法律層面的規(guī)范體系，如擬定一致的損害評(píng)定體系、賠付及修復(fù)準(zhǔn)則，并明確規(guī)定發(fā)生污染事故的企業(yè)所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任和需接受的懲罰措施，有效地為高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)投保企業(yè)提供一定法律法規(guī)保障，制定并進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境損害、環(huán)境污染損失賠償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)，營(yíng)造“企業(yè)不參保，風(fēng)險(xiǎn)成本會(huì)更大”的氛圍，從而提高企業(yè)投保的迫切性。

（二）減少企業(yè)的投保成本

1.給予投保企業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼

參照“湖州模式”，對(duì)不同環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的投保企業(yè)，政府可給予不同比例的保費(fèi)補(bǔ)貼，讓企業(yè)認(rèn)識(shí)到投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)相比于未投保的風(fēng)險(xiǎn)成本要低，從而提高參保率，進(jìn)而促使環(huán)責(zé)險(xiǎn)費(fèi)率降低。

2.完善環(huán)責(zé)險(xiǎn)激勵(lì)制度

針對(duì)投保企業(yè)制定各種獎(jiǎng)勵(lì)政策，比如建立由政府主導(dǎo)的環(huán)境損害基金，給予投保企業(yè)信貸及稅費(fèi)優(yōu)惠，鼓勵(lì)中介機(jī)構(gòu)等在環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中積極發(fā)揮作用，全面提高保險(xiǎn)市場(chǎng)對(duì)于環(huán)責(zé)險(xiǎn)的重視程度，等等。

（三）建立環(huán)責(zé)險(xiǎn)共保體

共保體由兩個(gè)及以上的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)組建而成，共同遵守相同保險(xiǎn)條款和統(tǒng)一的費(fèi)率、理賠服務(wù)、信息平臺(tái)等共保要求進(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故往往造成巨大的損失，建立環(huán)責(zé)險(xiǎn)共保體，將原來(lái)由一家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)多家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保分散，從而使各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)降低，承保能力明顯提高，得以騰出更多精力在研究開發(fā)適應(yīng)市場(chǎng)需求的環(huán)責(zé)險(xiǎn)產(chǎn)品上。

六、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)環(huán)責(zé)險(xiǎn)正處于不斷向成熟階段邁進(jìn)的時(shí)期，近十年來(lái)，環(huán)責(zé)險(xiǎn)在防控環(huán)境污染方面的效用逐漸顯現(xiàn)，保障了高環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，維護(hù)了社會(huì)公眾的利益，但仍存在許多不足，環(huán)責(zé)險(xiǎn)的法律體系有待完善，試點(diǎn)中顯露出的企業(yè)投保力度不足等問(wèn)題有待逐步解決。因此，需要政府、企業(yè)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同努力與合作，使環(huán)責(zé)險(xiǎn)在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。