公共體育資源配置效率優(yōu)化研究

□文/ 王一樂

（南陽師范學(xué)院體育學(xué)院 河南·南陽）

［提要］ 本文通過分析省域范圍內(nèi)的公共體育服務(wù)資源特征，把握公共體育服務(wù)供給的問題和造成供需矛盾的成因與關(guān)鍵影響因素，進(jìn)一步推進(jìn)省域范圍公共體育服務(wù)體系的完善建設(shè)與高效運(yùn)行。提出公共體育服務(wù)場地資源、服務(wù)理念和發(fā)展規(guī)劃，提出科學(xué)性、合理性建設(shè)意見和觀點(diǎn)，豐富和完善現(xiàn)有的公共體育服務(wù)效率優(yōu)化理論，推動公共體育服務(wù)高效、合理地運(yùn)行。

在2016 年國家體育總局發(fā)布的《體育發(fā)展十三五規(guī)劃》（下簡稱綱要）中，對城市公共體育資源配置的質(zhì)量、水平和完善程度提出了明確的要求。在健康中國政策的引領(lǐng)下，全國部分城市展開推進(jìn)公共體育服務(wù)示范區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容，公共體育服務(wù)體系的制定標(biāo)準(zhǔn)、合理結(jié)構(gòu)，公共體育資源信息數(shù)據(jù)的采集和檢測等工作，成為了實(shí)現(xiàn)“健康中國2030”宏偉目標(biāo)的物質(zhì)保證。該綱要為我國公共體育服務(wù)規(guī)?；ㄔO(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化布局提出了明確目標(biāo)和指導(dǎo)性建議。2016 年6 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《全民健身計(jì)劃（2016-2020）綱要》，提出要保障基本公共體育服務(wù)，使其向基層延伸，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）為重點(diǎn)，努力實(shí)現(xiàn)均等化。此文件對不同年齡（青少年、老年人）、不同身份（農(nóng)民、企事業(yè)單位職工）和部分特殊人群，分別提出發(fā)展公共體育服務(wù)體系的對策建議。

一、公共體育資源效率理論研判

（一）供給作為上層建筑。學(xué)術(shù)界關(guān)于公共體育服務(wù)的供給主體，普遍認(rèn)為是政府直接主導(dǎo)，體育相關(guān)企事業(yè)單位協(xié)同的供給模式。公共服務(wù)的特殊性決定了這一自上而下的供給鏈，政府的供給效能主要體現(xiàn)在物質(zhì)內(nèi)容的供給、配套的管理服務(wù)及體育信息等內(nèi)容。在公共體育服務(wù)中，供給主體的明確責(zé)任主要體現(xiàn)在相關(guān)部門發(fā)布的關(guān)于公共體育服務(wù)體系建設(shè)的相關(guān)文件中，容易出現(xiàn)職責(zé)定位不明，大包大攬現(xiàn)象突出，體育組織過分依托政府的任務(wù)操作，從而忽視管理與執(zhí)行之間的細(xì)則關(guān)系、角色定位，導(dǎo)致對公共體育服務(wù)政策的落實(shí)流于形式。

近年來，我國的公共服務(wù)事業(yè)制度逐漸完善，其中公共體育服務(wù)也應(yīng)通過適當(dāng)調(diào)整以適應(yīng)現(xiàn)階段基本國情。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)生產(chǎn)力發(fā)展理論，在社會化的管理體系中引入市場需求評價(jià)體系，有利于提高服務(wù)產(chǎn)出質(zhì)量，提高公共體育設(shè)施的惠民化和合理化；引入民間資本建立盈利機(jī)制，有利于提高公共體育設(shè)施的后期維護(hù)效率，促進(jìn)設(shè)備的更新維護(hù)速率。借助上述手段，可以有效改變傳統(tǒng)的單一供給模式，提高社會力量、民間組織參與公共體育服務(wù)社會供給的積極性、主動性。

（二）服務(wù)滿足需求取向。公共體育服務(wù)作為國家公共服務(wù)事業(yè)的重要部分，其內(nèi)容涉及了國民健康的制度建設(shè)、設(shè)施規(guī)劃、服務(wù)引導(dǎo)等多個(gè)方面，但目前我國對于公共體育服務(wù)的內(nèi)容概念并未形成權(quán)威定論。2017 年印發(fā)的《“十三五”期間公共體育普及工程實(shí)施方案》，對于“公共體育服務(wù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、資源配置、管理運(yùn)行、供給方式等所構(gòu)成的系統(tǒng)性、整體性的制度安排”的論述，認(rèn)為公共體育服務(wù)狹義上包括體質(zhì)監(jiān)測、體育信息、運(yùn)動指導(dǎo)、體育活動和公共體育設(shè)施等方面；從廣義上來看，公共體育服務(wù)包括服務(wù)的供給側(cè)和需求側(cè)、運(yùn)動內(nèi)容設(shè)計(jì)、長期發(fā)展保障、評估體系以及長效機(jī)制等。大多數(shù)人認(rèn)可公共體育服務(wù)是政府為主導(dǎo)、市場為核心、體育社會組織為主體，為滿足群眾運(yùn)動需求而進(jìn)行的制度安排，有服務(wù)性、系統(tǒng)性、科學(xué)性等特征。

（三）評價(jià)推動監(jiān)控機(jī)制。關(guān)于我國公共體育服務(wù)評價(jià)體系的研究，多以指標(biāo)體系的內(nèi)容選擇、相關(guān)性分析等問題為主。公共體育服務(wù)評價(jià)是衡量政府的公共體育服務(wù)績效的重要標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者將其制定為3 個(gè)一級指標(biāo)、13 個(gè)二級指標(biāo)和23 個(gè)三級指標(biāo)，用以分析全民健身效果。而政府在公共體育服務(wù)的資源配置效果評估中，則多采用“異體評價(jià)”的模式，借助建立體育事業(yè)績效評價(jià)機(jī)構(gòu)、地方體育健身測量組織等形式，構(gòu)建客觀的評價(jià)、評估和測算主體，以此架構(gòu)相關(guān)評估監(jiān)督機(jī)制。而在評價(jià)機(jī)制運(yùn)行過程中，對于公共體育服務(wù)實(shí)施客體的反饋和需求表達(dá)，成為了整個(gè)監(jiān)控體系的難題，失去了反饋則不能夠全面衡量公共體育服務(wù)的機(jī)制健全性、資源配置效率性和實(shí)施效果的高效性。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)生產(chǎn)效率理論中，“資源利用”與“產(chǎn)出效益”是相互對應(yīng)的，公共體育服務(wù)是依托公共體育資源而產(chǎn)生民眾參與體育活動效益的，我們常將經(jīng)費(fèi)保障、人力資源、場地設(shè)施、組織機(jī)構(gòu)、活動人群、體質(zhì)健康等作為公共體育服務(wù)評價(jià)指標(biāo)體系中的投入指標(biāo)，而將體育組織、體育指導(dǎo)員、體質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)數(shù)量等作為產(chǎn)出指標(biāo)，用DEA 模型測算，對數(shù)據(jù)進(jìn)行降維分析，對評價(jià)單元進(jìn)行有序排列，從而評估出研究主體下的公共體育服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果。DEA-Malmquist 和DEA-Tobit 是目前常用的公共體育服務(wù)績效評價(jià)數(shù)據(jù)模型。

二、公共體育資源配置特征理論依據(jù)

（一）公共體育服務(wù)資源的“ 公共屬性論”。社會學(xué)中“公共屬性”定義是，由具有消費(fèi)或使用功能的“非競爭性”和“非排他性”的物品（有形的、無形的），即多數(shù)人能共同享用或消費(fèi)的產(chǎn)品或服務(wù)。公共體育資源具有公共屬性，是以社會公益為價(jià)值取向，最大限度滿足民眾對于體育運(yùn)動的需求，同時(shí)保障不同階層、不同身份的公民可以獲得公共體育資源所帶來的社會公正和平等權(quán)益。我國市場經(jīng)濟(jì)前提下，公共體育資源的公共屬性具有差異性，總體分為“完全公益類”和“不完全公益類”。

完全公益類的公共體育服務(wù)是完全保證公民基本運(yùn)動權(quán)、健康權(quán)、自主選擇等的體育權(quán)利，是政府依靠社會無償提供的體育服務(wù)資源，如城市健身路徑；不完全公益類的公共體育服務(wù)則是由社會資源共享的，利用有償?shù)幕虻蛢r(jià)開放的體育場館等設(shè)施，通過市場投放給民眾，如收費(fèi)的體育場館、出租的體育器材等。單從供需角度來看，公共體育資源的供需特征與民眾日益增長的健康需求密切相關(guān)，當(dāng)前我國國民經(jīng)濟(jì)水平基本能夠滿足體育需求中的物質(zhì)保證，在民眾追求精神需求與健康夙愿逐步迫切的國情下，更加表現(xiàn)出對于公共體育服務(wù)質(zhì)量的追求。綜上可見，公共體育資源的獨(dú)特屬性也表現(xiàn)為公共屬性和經(jīng)濟(jì)屬性共存的情況，在市場經(jīng)濟(jì)下的公共體育服務(wù)的供給效果，必然需要通過對公共體育資源的配置效率進(jìn)行評價(jià)。

（二）公共體育服務(wù)資源配置的“ 效率論”。物理學(xué)常把有用功率和驅(qū)動功率的比值，定義為效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域把這一概念借用到社會領(lǐng)域，認(rèn)為社會資源的分配合理程度決定了其配置效率的展現(xiàn)。從廣義上看，資源配置效率是社會資源有效性的體現(xiàn)，是通過社會經(jīng)濟(jì)體制的長效發(fā)展，社會管理的有效運(yùn)行而實(shí)現(xiàn)的，其使用效率需要生產(chǎn)單位通過加強(qiáng)管理、提高技術(shù)水平、完善服務(wù)保障才能得以提高。

三、河南省公共體育服務(wù)資源配置效率特征分析

（一）投入產(chǎn)出指標(biāo)設(shè)計(jì)。通過相關(guān)文獻(xiàn)的收集整理，同時(shí)考慮了部分指標(biāo)數(shù)據(jù)的收集便捷性、可靠性，對于河南省公共體育資源配置效率測算指標(biāo)進(jìn)行篩選和確定了以下內(nèi)容，作為測算河南省公共體育資源配置效率的指標(biāo)。（表1）

（二）數(shù)據(jù)收集和測算。通過河南省體育局網(wǎng)站、全國體育場地普查數(shù)據(jù)的整理篩選，選取了地級市的體育中心（市一級體育館）所在的15 個(gè)街道（社區(qū)）為評估單位，統(tǒng)計(jì)2018 年度公共體育資源的投入和產(chǎn)出數(shù)據(jù)。（表2）

（三）DEA效率測算結(jié)果與分析。把收集到的以上數(shù)據(jù)輸入DEAP（version2.1）軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)測算，采用投入導(dǎo)向可變報(bào)酬的BBC 模型，計(jì)算出河南省公共體育的技術(shù)效率和純技術(shù)效率。通過對15 個(gè)街道（社區(qū)）的測算結(jié)果進(jìn)行對比，得到表3?？梢钥闯觯幽鲜」搀w育資源配置的平均值為0.799，有7 個(gè)街道未達(dá)到此數(shù)值，說明受測街道中大部分公共體育服務(wù)資源配置有較大問題，需要加強(qiáng)體育資源的配置比例，提高公共體育服務(wù)規(guī)模。其中，QY 街道、ZP 街道的體育資源綜合效率較低，體育公共資源浪費(fèi)現(xiàn)象較明顯，投入規(guī)模和結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化。（表3）

河南省公共體育資源配置測算得出，15 個(gè)受測街道的純技術(shù)效率平均值為0.820，有8 個(gè)街道未達(dá)到均值，說明受測街道中大部分區(qū)域在公共體育服務(wù)資源投入產(chǎn)出效率上存在問題。也說明了河南省公共體育資源的配置價(jià)值較為客觀，對于落實(shí)相關(guān)政策的程度還有待提高。

從規(guī)模效率的測算結(jié)果可以看出，大部分受測街道的公共體育資源配置規(guī)模較高，說明在公共體育服務(wù)投放方面的切合度相對合理。其中，鎮(zhèn)平城關(guān)鎮(zhèn)街道的規(guī)模效率最低，還有待進(jìn)一步提升。

綜上所述，河南省公共體育服務(wù)的資源配置基本合理，有少部分受測街道在資源配置方面還有待加強(qiáng)。在充分利用現(xiàn)有資源的前提下，增加人均體育場館面積、強(qiáng)化社會體育組織工作效能、提升區(qū)域體育運(yùn)動科普和宣傳力度，從而增加全民健身的參與度，提高河南省居民體質(zhì)達(dá)標(biāo)效果。

四、公共體育資源配置優(yōu)化路徑

（一）物力資源的配置優(yōu)化。體育場館是決定民眾參與體育、自由選擇運(yùn)動項(xiàng)目的基本前提。人均體育場地?cái)?shù)量較低，群眾對現(xiàn)有運(yùn)動設(shè)施的方位、質(zhì)量、類型等存在不滿；鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)對公共體育場館的建設(shè)進(jìn)程較慢、陳舊設(shè)施更新維護(hù)時(shí)間間隔較長。建議體育職能部門結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃部門，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中把公共體育場館建設(shè)、體育健身步道、居民健身設(shè)施的投放等納入整體規(guī)劃中，合理安排。在政府體育事業(yè)財(cái)政資金相對緊張的區(qū)域，可以借助現(xiàn)有綠地公園、學(xué)校設(shè)施、公共廣場等資源，實(shí)施對外開放的相關(guān)政策指導(dǎo)；改造廢舊廠房、倉庫等設(shè)施用于民眾體育鍛煉，以此提高區(qū)域公共體育場地可用面積。

表1 河南省公共體育服務(wù)資源配置指標(biāo)體系一覽表

表2 河南省公共體育資源配置效率指標(biāo)匯總一覽表

表3 河南省公共體育資源配置效率DEA輸出結(jié)果一覽表

（二）人力資源的素質(zhì)提升。公共體育服務(wù)的投放離不開群眾體育工作人群和社會體育指導(dǎo)員。全民健身活動逐年增加，其配套的體育工作者隊(duì)伍建設(shè)需要加強(qiáng)。通過技能培訓(xùn)、體育知識輔導(dǎo)等形式，提高群眾體育工作者和社會體育指導(dǎo)員自身的科學(xué)健身知識儲備，提升專業(yè)技能等級的實(shí)踐內(nèi)容，以此帶動民眾健康意識的提高。

（三）科學(xué)健身的科普宣傳。體育健身的人群重點(diǎn)要向中青年人群靠攏，中青年人是社會財(cái)富的創(chuàng)造主體，增強(qiáng)青年人群的體育意識和科學(xué)健身的觀念，是實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。在提升公共體育服務(wù)宣傳力度的過程中，密切聯(lián)系文化教育過程關(guān)于運(yùn)動健康的滲透，積極培養(yǎng)年輕一代的終身鍛煉意識，提高體育技能水平。廣泛利用新媒體等手段，加大公共體育服務(wù)項(xiàng)目的宣傳和運(yùn)動健康科普知識的傳播。結(jié)合現(xiàn)有社會體育組織（工會、協(xié)會等）建立全民健身組織網(wǎng)絡(luò)，發(fā)動社會基層，積極參與到全民健身活動中去。

（四）增強(qiáng)政府購買和社會監(jiān)督。優(yōu)化政策導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)政府對于公共體育服務(wù)資源的購買力度。體育相關(guān)職能部門要完善相關(guān)“政府購買公共體育服務(wù)規(guī)劃方案”，把社會體育組織、非營利性公共體育服務(wù)機(jī)構(gòu)推到供給公共體育服務(wù)的先頭位置，政府作為購買的主體，保障這些組織機(jī)構(gòu)的完善發(fā)展，促進(jìn)全民健身服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建立。積極尋求具有良好社會信譽(yù)、完善的法人資格、具備能夠承擔(dān)體育活動開展能力的優(yōu)質(zhì)體育事業(yè)主體，為政府購買公共體育服務(wù)設(shè)施、組織群眾健身活動、社會體育指導(dǎo)員培訓(xùn)、體育文化宣傳等項(xiàng)目提供空間。