“三步走”推進雅安市基層社會治理現(xiàn)代化的調查研究

包恒

摘? ?要：基層是國家治理的最末端，也是服務群眾的最前沿。黨的十九屆四中全會為構建基層社會治理新格局提供了根本遵循。雅安市通過基層減負、黨建強基和授權賦能“三步走”勾勒出了新時代基層社會治理的雅安方案。深化城鄉(xiāng)基層社會治理應當尊重民族差異性，善于挖掘基層經(jīng)驗和推廣市外經(jīng)驗，并強化基層治理的法治保障。

關鍵詞：基層治理;基層減負;黨建強基;授權賦能;法治保障

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須緊緊依靠基層、聚力建強基層。構建基層社會治理新格局，必須破除基層任務繁重、組織不強、能力不足等問題。雅安，位于四川盆地西緣，素有“川西咽喉”“藏區(qū)門戶”之稱。近年來，雅安市在推進基層社會治理中精準發(fā)力，形成了具有示范效應和推廣價值的“雅安經(jīng)驗”。

一、雅安市“三步走”推進基層社會治理現(xiàn)代化的具體做法

（一）以基層減負為先手棋

基層減負是解綁基層政府工作壓力、釋放基層政府治理潛能的先手棋。針對職能部門濫用責任書、屬地管理等方式下移責任、“甩鍋”基層的情況，雅安市通過制定黨內監(jiān)督責任清單、厘清監(jiān)督主體責權邊界，做深做細日常監(jiān)督、壓緊壓實主體責任，督促領導干部和領導機關各負其責、各盡其責，防止責任層層轉嫁。

1.嚴控“層層加碼”。雅安市在區(qū)分各級黨委（黨組）、黨委（黨組）書記、班子成員、紀律檢查機關、黨的基層組織和普通黨員6類監(jiān)督主體的情況下，制定了《雅安市各級黨委（黨組）履行黨內全面監(jiān)督責任清單》《雅安市各級黨委（黨組）書記履行黨內監(jiān)督第一責任人清單》等6張責任清單。分門別類地梳理出31項責任事項、112條工作措施，明確6類責任主體不分層級普遍適用、不得層層加碼，各級不再轉發(fā)或重新制定清單，有效杜絕了層層制定責任清單、層層清單照抄照搬、層層轉發(fā)印發(fā)、層層責任遞減不落實等形式主義問題。全市各級黨組織和黨員只需“照單辦事”、抓好落實。

2.優(yōu)化“監(jiān)督考核”。雅安市采取“日常檢查+專項督查”相結合的方式，把黨內監(jiān)督責任清單落實情況作為日常監(jiān)督和黨風廉政建設責任制檢查考核的重要內容。按照“清單制+責任制”工作法，對照清單將檢查事項具體化、項目化，增強監(jiān)督考核工作的科學性、針對性和實效性。通過全面落實黨內監(jiān)督，真正牽住了責任制這個“牛鼻子”，有力地推動了各級各部門主體責任的層層落實。2019年，雅安市年度督查檢查考核事項從2018年的553項減為73項。除中央和四川省委明確規(guī)定的簽訂責任書和“一票否決”事項外，市、縣兩級自行設立的相關事項均被全部取消。但廣大黨員干部工作力度不減、標準不降，基層干部有了更多時間和精力抓落實，主要經(jīng)濟指標持續(xù)向好，經(jīng)濟社會發(fā)展取得明顯進步。

（二）以基層黨建為主軸線

推進城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設必須堅持黨的全面領導，增強基層黨組織的領導力，確?；鶎又卫硎冀K保持正確的政治方向。雅安市大力推進黨的建設不斷向基層延伸，以“大抓基層、大抓基礎”為重點，在全市實施“先鋒領航·全域提升”基層黨建攻堅行動，突出全地域、全領域、全時域“三個全域”整體提升，抓住支部星級爭創(chuàng)、黨員積分管理、書記頭雁培育“三個關鍵”分類推進，細化百日攻堅、示范培育、全域提升“三個步驟”接續(xù)實施，建立跟蹤落實、結果掛鉤、動態(tài)調整“三項機制”推動落實，全面增強基層政治功能、提升基層組織力，進一步夯實黨的執(zhí)政根基、鞏固黨的執(zhí)政基礎。

1.突出“三個全域”整體提升。聚焦黨組織全面覆蓋、有效覆蓋，從地域、領域、時域三個維度入手。一是“全地域”提升。打破地域限制、產(chǎn)業(yè)壁壘，創(chuàng)新組織設置，探索黨建功能區(qū)服務經(jīng)濟功能區(qū)的模式，推動黨組織“上產(chǎn)業(yè)鏈”“進專合社”“入農(nóng)業(yè)園”。構建橫向到邊、縱向到底的組織體系，做到無死角、無盲區(qū)。二是“全領域”建強。整體謀劃、聯(lián)動推進農(nóng)村、社區(qū)、機關、中小學、國有企業(yè)、非公企業(yè)和社會組織7大領域的黨建工作。農(nóng)村重點緊扣“一抓四促”，抓好農(nóng)民工“歸雁計劃”，發(fā)展好集體經(jīng)濟;社區(qū)重點圍繞基層治理，抓好社區(qū)“黨建三進”，探索社區(qū)管理改革;國企重點圍繞體制創(chuàng)新，抓好“強基固本、鑄魂興企”;學校、醫(yī)院重點整治“上熱、中溫、下冷”問題;機關重點整治“燈下黑”問題;“兩新”組織重點解決“兩個覆蓋”質量不高的問題。三是“全時域”從嚴。保持全面從嚴定力，把嚴的要求貫穿于基層黨建的全過程，推動黨支部抓好基層建設、支部書記履行好帶頭作用、黨員發(fā)揮好日常作用。

2.抓住“三個關鍵”分類推進。堅持“抓兩頭帶中間”，緊緊抓住黨支部、支部書記和黨員三個關鍵，實施分類考評、分類定級、分類施策，建立一批基礎扎實、攻堅克難的堡壘支部，培養(yǎng)一批勇于擔當、能征善戰(zhàn)的頭雁書記，樹立一批政治過硬、敢打硬仗的先鋒黨員。一是支部星級爭創(chuàng)“強堡壘”。分類設置各領域黨支部星級評定指標體系，結合“三分類三升級”開展黨支部星級評定，推動各領域黨支部晉位升級。二是書記頭雁培育“作表率”。開展黨支部書記星級管理，每兩年在“五星書記”中培育評選一批“雅州好書記”并給予獎勵，示范提升帶頭人隊伍建設水平。三是黨員積分管理“爭先鋒”。分類制定黨員積分指標體系，采用“月積分、季公示、年評比”的方式，建立積分臺賬、規(guī)范積分管理，引導黨員嚴規(guī)矩、明紀律、走在前。

3.細化“三個步驟”接續(xù)實施。通過百日攻堅、示范培育、全域提升三個步驟，接續(xù)推進基層黨建攻堅行動。一是百日攻堅。聚焦支部標準化、規(guī)范化建設，鎖定36項重點攻堅任務，按照節(jié)點要求，一個一個補短板、一項一項抓落實，實現(xiàn)各領域黨支部設置基本規(guī)范。二是示范培育。分地域、分領域選定260個基層黨組織開展支部星級評定、書記頭雁培育、黨員積分管理試點，細化階段任務、健全工作機制。三是全域提升。以點帶面常態(tài)化、全領域推進支部星級爭創(chuàng)、書記頭雁培育和黨員積分管理，形成支部爭先、書記爭帶、黨員爭優(yōu)的良好態(tài)勢。

4.建立“三項機制”推動落實。堅持用抓項目的方式抓落實，著力建立體制機制，推動責任壓實、部署落實、效果求實。一是建立跟蹤落實機制。建立市季度例會、縣鄉(xiāng)月例會、片區(qū)推進會制度，定期分析研判，常態(tài)化調研指導，強化對攻堅行動過程的管控。二是建立結果掛鉤制度。將星級評定與黨建目標考核、表彰激勵、評先評優(yōu)等掛鉤，加大對五星級黨支部黨建工作經(jīng)費的支持力度。三是建立動態(tài)調整機制。打破“一評定終身”的傳統(tǒng)模式，支部、書記和黨員星級評定均采取一年一評的方式進行，每年按不低于5%的比例隨機抽查復核得分和評星情況，嚴肅處理降低標準、弄虛作假的支部和個人。

（三）以授權賦能為源動力

黨的十九屆四中全會提出：“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務?！敝卫碇匦南乱剖菍崿F(xiàn)基層社會治理由虛入實的客觀要求。授權賦能以激發(fā)人的內部動力，強化社會主體有效參與的方式推動治理重心下移基層。

1.隊伍賦能，強化基層治理人才支撐。針對基層人才“引進難、留下難、成長難”的問題，雅安市通過大力推進人才發(fā)展體制機能改革，引導人才向基層一線流動。一是建立引才工作機制，破解基層人才引進難題。通過改進引才方式，推動公務員招錄政策繼續(xù)向基層傾斜。廣泛開展干部人才交流活動、在校大學生交流活動，爭取高層次人才來雅掛職。全面實施優(yōu)秀農(nóng)民工歸雁計劃，大力引導本土人才返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。二是建立良好環(huán)境氛圍，破解基層人才留下難的問題。通過改進人才管理模式，將基層一線人才納入智慧人才云平臺管理，實現(xiàn)人才動態(tài)及時掌握、人才事務適時辦理。提高基層一線待遇，營造尚賢重才的社會氛圍，推動事業(yè)留人、情感留人、待遇留人政策落實。三是建立干事創(chuàng)業(yè)平臺，破解基層人才成長難題。加大基層人才內培力度，出臺符合邊遠地區(qū)和基層一線實際的人才評價機制。推行“訂單式培訓、菜單式教學、跟蹤式服務”等技能人才培訓模式。通過上掛下派、技術下鄉(xiāng)、幫扶到村等，搭建基層人才在改革最前沿、發(fā)展主戰(zhàn)場和鄉(xiāng)村第一線的廣闊舞臺。

2.要素賦能，加強基層治理技術保障。技術治理是超越外部協(xié)同和內部整合的治理模式[1]。新時代以來，黨和國家高度重視用科學技術管理社會，體現(xiàn)了科學管理的價值取向。技術治理在基層治理實踐中的運用也頗為廣泛，雅安市即通過強化智能系統(tǒng)技術支撐，充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等技術，破除數(shù)據(jù)壁壘，提升基層治理的“精準度”。一是建設社區(qū)安防系統(tǒng)。注重將現(xiàn)代科技手段運用到社區(qū)治理中去，使城鄉(xiāng)接合部基本實現(xiàn)“天網(wǎng)”工程全覆蓋、“雪亮”工程管重點。二是建設智慧小區(qū)系統(tǒng)，試點智慧小區(qū)建設，智慧小區(qū)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)接入四川省公安廳“AI能力層”系統(tǒng)，做到及時響應、快速處理。三是建設群眾網(wǎng)聯(lián)系統(tǒng)。健全以政務外網(wǎng)為骨干、社區(qū)微信公眾號為支撐、黨員骨干和小區(qū)居民聯(lián)系群為基礎的網(wǎng)絡體系，及時傳遞黨委政府聲音，宣傳法律法規(guī)和民生政策，開展掌上問政、線上受理和情況反饋，讓數(shù)據(jù)多跑腿、群眾少跑路。

3.群眾賦能，夯實基層治理群眾基礎。黨的十九大提出：“健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系?！毖虐彩猩罨白灾沃伪局卧础⒎ㄖ沃螑褐蝸y、德治治心治魂”的基層治理理念，推動基層自治、法治、德治齊頭并進、相促相融。一是堅持居民自治。健全居委會主導、業(yè)委會主體、樓棟長領頭、居民群眾參與的四級自治體系，建立社區(qū)重要事項實行黨委提議、兩委商議、多方審議、會議決議、群眾評議的“五議工作法”，讓群眾自己的事自己干，大家的事商量辦。二是堅持厲行法治。開展法治宣傳進家門，邀請法官、檢察官、警官、律師到社區(qū)參與基層治理、化解矛盾糾紛。健全縣（區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)三級矛盾糾紛調解平臺和人民調解、司法調解、行政調解相銜接的矛盾糾紛多元化解機制。完善社區(qū)公共法律服務，做到小事不出小區(qū)、大事不出社區(qū)。三是崇尚德治。結合重要節(jié)慶和傳統(tǒng)節(jié)日開辦社區(qū)大舞臺，舉辦道德小講堂，評選身邊微典型，開展愛心義剪、院壩晚會等公益活動，大力營造崇尚道德、親鄰互助的社會環(huán)境。

二、雅安市“三步走”推進基層社會治理的經(jīng)驗啟示

雅安市通過實施基層減負、黨建強基和授權賦能“三板斧”搭建起了基層治理的基本框架，形成了一些可復制、可推廣的基層治理的經(jīng)驗和做法。

（一）注重步步為營

2019年，中共中央辦公廳印發(fā)《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》決定將2019年作為“基層減負年”。此前，在“屬地管理”的原則下，上級政府常以“責任狀”的方式將任務壓到“第一責任人”（一般為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管領導）的頭上。但是，一方面基層政府缺乏剛性執(zhí)行政策的條件，具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對政策執(zhí)行資源（人、財、物） 的掌握不足和行政、? 事業(yè)編制數(shù)量不夠等[2]; 另一方面，隨著“放管服”改革的大力推進，行政事權向基層轉移成為一種趨勢，然而以充分調動基層一線積極性和突出上級監(jiān)督檢查職能的“簡政放權”改革在部分地方卻異化成了上級政府將工作簡單地轉移給基層?！吧厦媲l線，下面一根針?！痹诿媾R上級政府剛性考核的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不拿出大量的人、財、物作為支撐，這就擠壓了基層政府本身被賦予的建設基層政權、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務基層群眾等事項的資源和空間。

在此背景下，雅安市制定黨內監(jiān)督“六張責任清單”。其中，各級黨委（黨組）黨內全面監(jiān)督責任8項、黨委（黨組）書記黨內監(jiān)督第一責任人責任4項、班子成員黨內監(jiān)督分管領導責任4項、紀律檢查機關黨內專項監(jiān)督責任8項、黨的基層組織黨內日常監(jiān)督責任4項和普通黨員黨內民主監(jiān)督責任3項，既確保人人都有“責任田”，又把抽象的責任轉化為可操作、可量化的具體事項。督促各部門、人員各負其責、各盡其責，大大消解了責任轉嫁給基層帶來的政策執(zhí)行資源張力。

在此基礎上，雅安市以黨建引領為主軸，建強基層治理“主心骨”，將鞏固黨的執(zhí)政基礎作為貫穿基層治理的紅線，充分發(fā)揮基層黨組織的引領作用。一是強化組織領導。建立市、縣（區(qū)）、街道、社區(qū)四級聯(lián)動、協(xié)同推進的機制，制定“任務清單”，逐一明確領辦單位，逐項推動落地落實。市級部門、縣（區(qū)）、街道黨組織書記分級分片聯(lián)系社區(qū)和小區(qū)。二是強化組織力量。在街道全覆蓋組建區(qū)域化黨建工作指導委員會，83個城鎮(zhèn)社區(qū)健全黨建工作聯(lián)席會議制度。街道、社區(qū)黨組織橫向聯(lián)動駐區(qū)單位、結對單位600余個，每月召開區(qū)域化黨建聯(lián)席會?？v向推進組織覆蓋“一竿子插到底”，125個安置小區(qū)、老舊大院成立黨組織。三是強化組織基礎。實施“先鋒領航·全域提升”基層黨建攻堅行動，開展支部星級評定、書記頭雁培育、黨員積分管理，量化考評、動態(tài)管理，推動實現(xiàn)20%以上基層黨組織、10%以上基層黨支部書記、60%以上基層黨員達到五星。

姜曉萍教授認為：“新時代的基層治理已經(jīng)不僅僅是資源驅動的治理，而是基于資源下沉條件下，以基層黨組織為引領的整體性治理?！盵3]因此，基層治理中的授權賦能必須是基于黨建社建融合下的授權賦能，必須以黨的組織優(yōu)勢、整合優(yōu)勢為基礎，以基層黨組織為軸心帶動基層社會各主體、各要素有序運作。正是基于這樣的認識，雅安市在建強基層黨建主軸的前提下進行授權賦能。一是賦能治理隊伍，既注重引進高層次人才隊伍，又注重培養(yǎng)專業(yè)化技術骨干。雅安市通過與復旦大學、電子科技大學等高校共建大學實習基地，引進了2000名在校大學生到鄉(xiāng)村實踐和30余名博士研究生到縣（區(qū)）開展課題調研、專題講座。圍繞根雕、茶葉等地方特色產(chǎn)業(yè)和當?shù)仄髽I(yè)用工需求，培育技能人才5000余名，讓有勞動力的貧困家庭中每戶至少有1個勞動力掌握一門就業(yè)技能。二是賦能治理技術，既注重運用現(xiàn)代科學技術強化基層治安防控，又注重使用現(xiàn)代科學技術升級社會服務。通過“天網(wǎng)工程”“雪亮工程”點位的建設和改造，縣（區(qū)）、鄉(xiāng)、村三級綜治中心的標準化建設等構筑基層風險防護體系。通過建立和運用“互聯(lián)網(wǎng)+”人才管理平臺，推進公共服務事項“上網(wǎng)”來優(yōu)化社會服務。三是賦能基層群眾，既鼓勵讓當?shù)赜型?、愿奉獻、懂法律的人員參與到基層矛盾糾紛的化解工作中，又營造群策群議、共商共治的基層治理參與環(huán)境。

從基層減負到黨建強基再到授權賦能呈現(xiàn)出梯次型層層遞進的關系：基層減負釋放基層潛能，黨建強基建強基層核心，授權賦能激發(fā)治理活力，有序推進的基層治理方式讓基層治理工作行穩(wěn)致遠。

（二）注重多措融合

黨的十九屆四中全會強調要構建“基層社會治理新格局”。然而，基層社會治理頭緒繁多、牽涉面廣，構建基層治理新格局需要各方合力共治，需要注重多措融合。

1.基層減負與加強監(jiān)督相融合。雅安市以監(jiān)督加壓的方式為基層減負，注重把黨內監(jiān)督與基層減負相融合。針對不同的責任主體，將31項責任事項細化分解為112條工作要求及措施，對監(jiān)督對象、監(jiān)督路徑、監(jiān)督方式和監(jiān)督效果等做出規(guī)范，避免因監(jiān)督職責不明、監(jiān)督重點不突出、監(jiān)督方式不完善等引起監(jiān)督責任空轉。

此外，雅安市落實緊盯領導干部“關鍵少數(shù)”，督促各級黨委（黨組）書記切實擔負起黨內監(jiān)督第一責任人職責，做到既掛帥又出征;各級黨委（黨組）班子成員落實“一崗雙責”，在職責范圍內履行監(jiān)督職責，以“關鍵少數(shù)”的帶頭落實推動“絕大多數(shù)”的自覺落實。各級紀檢監(jiān)察機關協(xié)同同級黨委抓好責任清單認領、執(zhí)行、監(jiān)督、考核，構建了縱向到底、橫向到邊、務實管用的黨內監(jiān)督體系。

通過制定責任清單落實黨內監(jiān)督，各級各部門主體責任得到層層落實，轉嫁責任、“甩鍋”基層的情況得到極大改善?；鶎訙p負，關鍵在于理順各級關系、提升治理效能，讓“屬地管理”權責分明、權責對等，實現(xiàn)基層事權與財權相匹配。此外，在“放管服”改革背景下，上級政府對下級政府、部門依據(jù)哪些法律法規(guī)和通過怎樣的程序、方式下放行政權力到基層，作出了明確規(guī)定，確保合法、合理下放事權，讓基層政府真正接得住、用得好。

2.黨政主導與群眾自治相融合?；鶎狱h組織在基層治理中具有天然優(yōu)勢，必須發(fā)揮引領作用。雅安市堅持把黨的領導貫穿基層治理全過程，唱響黨在基層治理中的“最強音”。通過實施“先鋒引領·全域提升”基層黨建攻堅行動等，狠抓基層黨支部規(guī)范提升，建好、建強村（社區(qū)）黨支部，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，讓黨支部真正成為廣大群眾的主心骨、基層治理的主旗手。

在基層黨組織的引領下，雅安市緊緊依靠基層群眾推動基層治理。譬如，雅安市蘆山縣通過群眾自愿自主、自建自管、自評自議的方式，在全縣47個村（社區(qū)）和255個村民小組均成立了以村干部、“兩代表一委員”、返鄉(xiāng)“五老”、教師、醫(yī)生等為主要成員的有威望、愿奉獻、懂法律的基層勸慰組織，充實完善法律援助組織和矛盾糾紛調解專家?guī)?。雅安市石棉縣構建了以人民為主體的“1+N”矛盾糾紛多元化解體系，建立工業(yè)、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民工工資、水電移民、生態(tài)環(huán)保等9個行業(yè)性、專業(yè)性調解會，“萬事好商量”“老萬工作室”等8個調解工作室，12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調委會，100個村（社區(qū)）人民調解組織，形成了強大的基層群眾治理力量。

雅安市基層社會治理堅持將黨的領導和群眾參與相結合，黨政主導把好方向，群眾參與發(fā)揚民主。通過持續(xù)擴大黨組織在基層治理中的覆蓋面和影響力，發(fā)揮基層黨組織的引領作用;支持和鼓勵不同行業(yè)的人員充分參與到基層社會治理的各領域、全過程，激發(fā)人民群眾的內生動力，讓人民群眾在基層社會治理中擁有更多的參與感和獲得感。

三、關于深化雅安市基層社會治理的思考

推進基層社會治理制度創(chuàng)新和能力建設，形成具有雅安特色的基層社會治理格局，需要不斷深化對城鄉(xiāng)基層治理的認識。這不僅要充分認識基層社會治理中的民族差異性，也要善于發(fā)掘和推廣基層社會治理中的成熟經(jīng)驗;不僅要充分借鑒先進地區(qū)的基層治理經(jīng)驗，也要善于運用法治思維和法治方式保障基層社會治理。

（一）因地制宜：充分認識基層社會治理的民族差異

雅安市接壤甘孜、阿壩、涼山等民族地區(qū)。境內有彝族、藏族等多個少數(shù)民族聚居區(qū)，民族地區(qū)（主要是民族鄉(xiāng)）由于諸多因素交織，往往聚集于偏遠農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟、宗教、民族等因素疊加使得民族地區(qū)形成了其獨特的治理模式。推進基層社會治理應當重視民族聚居區(qū)與非民族聚居區(qū)的差異性，總結民族聚居區(qū)對基層治理的特殊需求，并將現(xiàn)代化的治理要素嵌入到獨特的民族文化中，增強民族聚居區(qū)與治理現(xiàn)代化的相適應性[4]。

以雅安市滎經(jīng)縣為例：上世紀八十年代以來，滎經(jīng)縣周邊地區(qū)大量少數(shù)民族同胞因生活條件差等原因自發(fā)遷入滎經(jīng)縣農(nóng)村。2005年9月起，滎經(jīng)縣公安機關派工作組為已定居的少數(shù)民族同胞對接辦理戶籍遷移手續(xù)，并于2006年申報成立了寶峰彝族鄉(xiāng)和民建彝族鄉(xiāng)兩個民族鄉(xiāng)，現(xiàn)共有彝族同胞3300人左右。按照川府函〔2017〕7號文件的政策，滎經(jīng)縣享受民族地區(qū)待遇。

滎經(jīng)縣充分尊重民族差異性，形成了民族地區(qū)基層社會治理的獨特經(jīng)驗：一是充實工作力量，將優(yōu)秀的少數(shù)民族干部充實到縣民族宗教事務局和兩個民族鄉(xiāng)。二是完善管理機構，2019年，根據(jù)機構改革的相關要求，滎經(jīng)縣民族宗教事務局與縣委統(tǒng)戰(zhàn)部合署辦公，黨對民族工作的領導進一步加強?？h人大、政協(xié)“民族宗教工作專委會”繼續(xù)發(fā)揮監(jiān)督指導、建言獻策、促進團結等作用。三是加強社會服務，每年堅持開展彝族年、火把節(jié)等少數(shù)民族節(jié)慶活動，新建改建2所衛(wèi)生院，新建塔子山幼兒園，完善少數(shù)民族流動人口服務管理等。四是協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展，通過與上級部門對接，將提升民族鄉(xiāng)道路交通建設、發(fā)展民族鄉(xiāng)茶產(chǎn)業(yè)、培育挖掘民族文化、提高旅游收入等作為重點發(fā)展方向。

除滎經(jīng)縣外，雅安市石棉縣、漢源縣、寶興縣等多地均擁有民族聚居區(qū)，應當繼續(xù)堅持重視民族地區(qū)與非民族地區(qū)的差異性，挖掘民族地區(qū)基層治理的積極因素，并適當導入現(xiàn)代化的治理要素。

（二）自下而上：善于挖掘基層社會治理的成熟經(jīng)驗

自上而下的改革是推進基層社會治理現(xiàn)代化的主要實現(xiàn)方式，但是基層社會治理的成熟經(jīng)驗同樣值得總結和推廣。發(fā)掘基層社會治理中的成熟經(jīng)驗，分析其可復制可推廣的可能，以點帶面促進共同發(fā)展同樣應當成為基層社會治理的重要內容。

雅安市名山區(qū)解放鄉(xiāng)高崗村首創(chuàng)的“戶分類、村收集、鄉(xiāng)轉運、區(qū)處理”的農(nóng)村垃圾分類處理模式，解決了農(nóng)村垃圾亂丟棄、難收集、難轉運、難處理的問題，改善了農(nóng)村人居環(huán)境，被譽為美麗鄉(xiāng)村建設的“高崗村模式”。“高崗村模式”按照“屬地管理、分級負責、條塊結合、無縫對接、全面覆蓋、責任到人”的原則，確定了“垃圾分類、源頭減量、經(jīng)費保障、長效管理”的工作思路，建立了鄉(xiāng)村垃圾“區(qū)指導、鄉(xiāng)監(jiān)督、村落實、戶分類、人人有責”的責任體系，明確了村委會為四級網(wǎng)格責任主體，延伸環(huán)境監(jiān)督觸角，采取“三方監(jiān)督”等措施。近年來，雅安市踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，以農(nóng)村垃圾治理、污水治理、廁所革命、村容村貌提升和畜禽養(yǎng)殖廢物資源化利用為主攻方向，著力改善農(nóng)村人居環(huán)境，努力實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境干凈整潔有序。其抓手之一就是在全市全面推廣農(nóng)村垃圾處理的“高崗村模式”。

事實上，基層還有許多治理經(jīng)驗值得被挖掘。例如，石棉縣探索的“多區(qū)疊加”基層治理模式面向老工礦區(qū)、水電移民庫區(qū)、民族地區(qū)、全國地震監(jiān)測重點地區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的“多區(qū)疊加”地區(qū)，針對長期存在的移民后扶、舊城改造、地質災害頻發(fā)、農(nóng)村權屬爭議、民族矛盾糾紛等突出問題，創(chuàng)新探索出了有效提升“多區(qū)疊加”基層社會治理水平的方式和途徑。

（三）他山之石：學習借鑒先進地區(qū)的試驗經(jīng)驗

他山之石，可以攻玉。先進地區(qū)的基層治理在某些方面可以說是先行了一步，這對于發(fā)展落后地區(qū)構建基層治理新格局具有相當?shù)膮⒄諆r值。譬如，起源于廣東和山東的“一肩挑”，也稱“兩委合一”模式。這種模式鼓勵村黨組織書記競選村委會主任，或者通過黨內選舉程序讓當選的村委會主任出任村黨組織書記?！皟晌弦弧币馕吨妩h支部將直接行使管理職能，在一定程度上減少了村黨組織和村委會因“爭權”而產(chǎn)生的摩擦[5]。中共四川省委十一屆六次全會通過的《中共四川省委關于深入貫徹黨的十九屆四中全會精神推進城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設的決定》提出：“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任，到下一輪村‘兩委換屆完成后總體實現(xiàn)‘一肩挑?！背鞘猩鐓^(qū)同樣如此。西部地區(qū)基層“兩委”實施“一肩挑”和“交叉任職”則應更多地參考東部省市的成熟經(jīng)驗，既要在基層治理中將黨的領導落到實處，避免黨的領導被虛化，但同時也應堅持領導不包辦，避免基層黨組織權力泛化的現(xiàn)象。

此外，在黨建引領社區(qū)治理方面，成都市在2017年9月專門成立了城市社區(qū)發(fā)展治理委員會，以統(tǒng)籌推進城市社區(qū)治理工作，并形成了“一核多元”的治理體系?！耙缓恕奔茨軌虬l(fā)揮基層治理的主體整合權、組織整合權和功能整合權的基層黨組織;“多元”即基層黨組織領導下的多元治理體系，例如社區(qū)自治體系、社會組織協(xié)同體系和社區(qū)居民參與體系等。在完善基層公共服務方面，廣州市白云區(qū)率先設立了24小時自助服務區(qū)，并圍繞教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等46類民生事項開展政府購買公共服務工作。成都市武侯區(qū)推行集中審批服務，將全區(qū)128項行政許可事項和45項其他行政權力集中辦理，所有審批事項只要加蓋“行政審批專用章”即生效，等等[6]。

雅安市要在基層黨委領導下結合自身資源條件，充分借鑒先行地區(qū)的試驗經(jīng)驗，這對推進雅安基層治理現(xiàn)代化具有促進作用。

（四）強法固基：不斷完善基層社會治理的法治保障

法治是治國理政的基本方式。推進基層社會治理制度創(chuàng)新和能力建設，必須發(fā)揮法治固根本、保預期、利長遠的作用，將基層治理的制度優(yōu)勢轉化為治理效能[7]。中共四川省委十一屆六次全會提出要“推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織地方立法”“推動加快制定四川省鄉(xiāng)村振興促進條例”“推動街道辦事處工作地方立法”“推動全省生活垃圾分類地方立法”“推動修訂《四川省物業(yè)管理條例》”等。這彰顯出黨委政府把基層社會治理納入法治化軌道，充分提高基層社會治理法治保障的決心。

新修訂的《中華人民共和國立法法》賦予設區(qū)的市可以對“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”等方面的事項制定地方性法規(guī)。雅安市可充分運用法治手段，在立法、執(zhí)法、司法和普法各個方面充分運用法治思維，推動法治建設向基層延伸。比如，已經(jīng)實施的“‘誰執(zhí)法誰普法責任制”方案、構建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務體系等應當繼續(xù)堅持落實。

四、結語

基層是社會的細胞和基礎，基層的治理水平將直接影響到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。推動基層社會治理現(xiàn)代化，不僅要有序推進、多措并舉，而且應當充分尊重基層社會治理的民族差異，發(fā)掘推廣基層治理的成熟經(jīng)驗，善于借鑒先進地區(qū)的試驗經(jīng)驗，強化鞏固基層社會治理的法治保障，共同構建基層社會治理的新格局。

參考文獻：

[1]陳曉運.技術治理：中國城市基層社會治理的新路向[J].國家行政學院學報，2018（06）：123-127，191.

[2]趙天航，田秀娟.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行剛性的再審視：基于冀南C縣B鄉(xiāng)政府的田野調研[J].天府新論，2019（02）：86-93.

[3]姜曉萍，田昭.授權賦能：黨建引領城市社區(qū)治理的新樣本[J].中共中央黨校（國家行政學院）學報，2019（05）：64-71.

[4]胡業(yè)勛.民族地區(qū)社區(qū)治理的結構異質性及其法治化：以四川藏彝地區(qū)為例[J].行政管理改革，2019（07）：75-82.

[5]翟昌民.“一肩挑”模式效果迥異背后的體制根源：黨組織對村民自治發(fā)揮領導核心作用的體制探索[J].中共天津市委黨校學報，2010（06）：8-11.

[6]賀玲，薛成有.公共服務事項下放后基層承接能力研究：以成都市龍泉驛區(qū)為例[J].行政與法，2019（02）：68-76.

[7]本報評論員.把城鄉(xiāng)基層治理納入法治化軌道：論深入學習貫徹省委十一屆六次全會精神[N].四川日報，2019-12-11（01）.