韓國(guó)社會(huì)保障制度：歷史、現(xiàn)狀及未來(lái)展望

［韓］劉泰均

一、歷史與現(xiàn)狀

韓國(guó)社會(huì)保障制度的歷史可以追溯到20世紀(jì)60年代初期，當(dāng)時(shí)的快速工業(yè)化不僅給韓國(guó)社會(huì)帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)成功，而且還使人們意識(shí)到了社會(huì)權(quán)利的概念。經(jīng)濟(jì)體量越大，人們對(duì)社會(huì)保障的興趣就越多。1962年，韓國(guó)憲法承認(rèn)并宣布這種社會(huì)保護(hù)需求為一項(xiàng)基本人權(quán)。韓國(guó)憲法第五修正案規(guī)定：

“第30 條（1）所有公民都有權(quán)享有人所應(yīng)有的生活；（2）國(guó)家應(yīng)努力推進(jìn)社會(huì)保障和福利；（3）國(guó)家應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定的條件保護(hù)無(wú)謀生能力的公民?！?/p>

繼該憲法修正案之后，韓國(guó)于1963年制定了第一部有關(guān)社會(huì)保障的法律，即《社會(huì)保障法》。韓國(guó)政府最初可能并非心甘情愿，但在過(guò)去的60年中，還是認(rèn)真負(fù)責(zé)地在該法和隨后許多其他立法的基礎(chǔ)上發(fā)展了國(guó)家社會(huì)保障制度。

1995年，韓國(guó)廢除了《社會(huì)保障法》，并頒布了一部名為《社會(huì)保障框架法》的新法律。此后，該法律歷經(jīng)數(shù)次修訂，2012年的最新一次修訂徹底改變了韓國(guó)社會(huì)保障制度原有框架，以更好地適應(yīng)21世紀(jì)快速變化的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和人口狀況。如今，正是2012年的《社會(huì)保障框架法》的修訂規(guī)定了關(guān)于建立和實(shí)施社會(huì)保障政策及其相關(guān)制度的基本事項(xiàng)。根據(jù)該法，社會(huì)保障的定義如下：①National Law Information Center, Framework Act on Social Security, Act No. 13650, Chapter 1, Article 3.

“社會(huì)保障是指對(duì)保護(hù)所有公民免受生育、養(yǎng)育子女、失業(yè)、老齡、殘障、疾病、貧窮和死亡等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)威脅，并改善其生活質(zhì)量所必需的收入和服務(wù)進(jìn)行保障的社會(huì)保險(xiǎn)、公共援助和社會(huì)福利服務(wù)?！保ǖ? 章第3 條）

根據(jù)法律規(guī)定，韓國(guó)的社會(huì)保障制度是由社會(huì)保險(xiǎn)、公共援助和社會(huì)福利服務(wù)三部分構(gòu)成。如表1所示，截至2018年，韓國(guó)共有8 項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)、多個(gè)公共援助和社會(huì)福利服務(wù)項(xiàng)目。

表1 韓國(guó)政府舉辦的社會(huì)保障項(xiàng)目

在韓國(guó)社會(huì)保障的三大支柱中，社會(huì)保險(xiǎn)一直起著最為重要的作用。這種制度特征在很大程度上是由20世紀(jì)60年代、70年代甚至80年代的快速工業(yè)化以及由此導(dǎo)致的勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)到工業(yè)的持續(xù)快速轉(zhuǎn)移所決定的。對(duì)政府而言，無(wú)論是從政治上還是經(jīng)濟(jì)上的考量，都會(huì)優(yōu)先考慮雇員對(duì)社會(huì)保護(hù)和財(cái)富再分配的訴求，而非那些對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或社會(huì)保障制度可持續(xù)性貢獻(xiàn)較小的人。表2顯示了一些社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的發(fā)展及其覆蓋面的擴(kuò)展?fàn)顩r。

表2 社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目覆蓋面的擴(kuò)展?fàn)顩r

資料來(lái)源：National Health Insurance Service, https://www.nhis.or.kr/nhis/about/sitemap.do; Employment Insurance Service, https://www.ei.go.kr/ei/eih/cm/hm/main.do; National Pension Service, http://www.nps.or.kr/jsppage/main.jsp.

二、問(wèn)題

（一）包容性

韓國(guó)社會(huì)保障制度也存在諸多問(wèn)題。其中一個(gè)主要問(wèn)題是，由于存在巨大的盲點(diǎn)，致使制度的包容性較差。有兩種盲點(diǎn)：一種是制度設(shè)計(jì)盲點(diǎn)，另一種是制度實(shí)施盲點(diǎn)。制度設(shè)計(jì)盲點(diǎn)是由社會(huì)保障項(xiàng)目的設(shè)計(jì)造成的，例如，社會(huì)保險(xiǎn)是為雇員制定的，因此，非雇員、工作不穩(wěn)定的勞動(dòng)者和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者在一開(kāi)始就被排除在受益人范圍之外；而實(shí)施的盲點(diǎn)則是由參保者無(wú)力支付保險(xiǎn)費(fèi)造成的。

表3至表5分別顯示了失業(yè)保險(xiǎn)、國(guó)民年金和國(guó)民健康保險(xiǎn)中存在的盲點(diǎn)。就失業(yè)保險(xiǎn)而言，由于這兩類盲點(diǎn)的存在，只有29.3%的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口得到了保障。國(guó)民年金也存在很大的盲點(diǎn)，在有資格領(lǐng)取國(guó)民年金的2154.9 萬(wàn)人口當(dāng)中，只有1633.4 萬(wàn)人（75.8%）能夠定期繳費(fèi)，這意味著約25%的人不滿足領(lǐng)取全額養(yǎng)老金所需的強(qiáng)制性參保期條件。

表3 失業(yè)保險(xiǎn)的盲點(diǎn)（2017年）

表4 國(guó)民年金的盲點(diǎn)（2016年）

表5 國(guó)民健康保險(xiǎn)的盲點(diǎn)（2018年）

在韓國(guó)，國(guó)民健康保險(xiǎn)是目前為止最具包容性的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。然而，由于法律規(guī)定，欠繳6 個(gè)月及以上保費(fèi)者醫(yī)療服務(wù)的使用將受到限制，目前仍有大約200 萬(wàn)家庭（或400 萬(wàn)人）無(wú)法獲得或只能獲得有限的醫(yī)療服務(wù)。

工作的不穩(wěn)定性越來(lái)越強(qiáng)，使參保問(wèn)題變得更加嚴(yán)重。隨著“朝不保夕族”或“窮忙族”（working poor）群體數(shù)量的增長(zhǎng)，被排除在社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目之外的人數(shù)也在增加。圖1顯示了“窮忙族”和無(wú)工作的貧困群體中未參加社會(huì)保險(xiǎn)的人群比例的鮮明對(duì)比。

圖1 2014年社會(huì)保險(xiǎn)未參保比例（%）

公共援助項(xiàng)目也存在盲點(diǎn)。如果個(gè)人的資產(chǎn)價(jià)值高于最低標(biāo)準(zhǔn)，或者他們的親屬有能力提供經(jīng)濟(jì)支持，即使他們處于赤貧狀態(tài)，也得不到公共援助資格。根據(jù)2017年《國(guó)家基本生活保障制度調(diào)查報(bào)告》，2015年約有28 萬(wàn)家庭（或41 萬(wàn)人）沒(méi)有資格享受國(guó)家主要的公共援助項(xiàng)目——“基本生活保障制度”的福利。①Chansub Nam, Analysis Report of 2019 Government Budget Plan, http://www. peoplepower21.org/Welfare/1592961,2018.

與社會(huì)保險(xiǎn)和公共援助相比，社會(huì)福利服務(wù)的盲區(qū)較大。在韓國(guó)，幾乎所有的社會(huì)福利服務(wù)項(xiàng)目都以分類公共援助項(xiàng)目的形式運(yùn)作。因此，幾乎所有的社會(huì)福利服務(wù)都是針對(duì)貧困人口的，這導(dǎo)致了現(xiàn)行社會(huì)保障制度下非貧困人口的社會(huì)福利服務(wù)需求被忽視的嚴(yán)峻局面。②Taekyun Yoo, "Job Creation in the Social Service Sector: A Critical Review of the Current Problems and the New Administration's Policies," Korean Journal of Social Welfare Studies, 2018, 49(1).

（二）可持續(xù)性

可持續(xù)性是韓國(guó)社會(huì)保障制度面臨的另一個(gè)日益嚴(yán)重的問(wèn)題。在韓國(guó)，社會(huì)保障相關(guān)支出的增長(zhǎng)速度超過(guò)了其他部門。2010年至2016年，衛(wèi)生、福利和就業(yè)預(yù)算總額增長(zhǎng)了52%，而同期綜合預(yù)算總額增長(zhǎng)了32%。2019年國(guó)家預(yù)算顯示，衛(wèi)生、福利和就業(yè)預(yù)算創(chuàng)歷史新高，占預(yù)算總額的35%（見(jiàn)表6）。③參見(jiàn)Biyong Hwang, 2019 Government Budget Plan: One-Third of Total on Health, Welfare and Employment, Seoul Newspaper, 2018.社會(huì)保障相關(guān)支出的迅速增長(zhǎng)，使該制度的可持續(xù)性成為另一個(gè)令人擔(dān)憂的嚴(yán)重問(wèn)題。

表6 衛(wèi)生和福利預(yù)算的增加（萬(wàn)億韓元）

（三）有效性

近年來(lái)，人們對(duì)社會(huì)保障制度的有效性提出了質(zhì)疑。雖然社會(huì)保障相關(guān)的支出快速增長(zhǎng)，但人們的福利滿意度卻在不斷下降。2016年，韓國(guó)在OECD 國(guó)家美好生活指數(shù)（BLI）中排名第28 位（共38 個(gè)國(guó)家），且近年來(lái)排名持續(xù)下降。①參見(jiàn)Salvatore Greco, et al., Measuring Well-being by a Multidimensional Spatial Model in OECD Better Life Index Framework, MPRA Paper 83526, University Library of Munich, Germany, 2017; Gregory Koronakos, et al., Review and Improvements on OECD Better Life Index, DEA40: International Conference of DEA, 2018.韓國(guó)較高的自殺率（見(jiàn)表7）也支持這一觀點(diǎn)：該國(guó)社會(huì)保障制度的低效性不僅僅只是人們的懷疑，而是一個(gè)事實(shí)。

表7 2004—2015年部分OECD 國(guó)家自殺率（每10 萬(wàn)人口）

綜觀韓國(guó)的社會(huì)保障制度，從建立發(fā)展至今，可以說(shuō)已經(jīng)相當(dāng)全面。韓國(guó)是亞洲第4 大、世界上第11 大經(jīng)濟(jì)體。2012年，韓國(guó)成為“20—50 俱樂(lè)部”的第7 個(gè)成員國(guó)，并且作為OECD 發(fā)展援助委員會(huì)（DAC）成員，韓國(guó)一直在為欠發(fā)達(dá)國(guó)家提供官方發(fā)展援助，而半個(gè)世紀(jì)以前，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)在很大程度上也依賴于這一援助。然而，這些繁榮和發(fā)展指標(biāo)的背后，韓國(guó)的自殺率在過(guò)去12年中一直位居36 個(gè)OECD 國(guó)家的首位。無(wú)助、絕望籠罩著整個(gè)韓國(guó)社會(huì)。社會(huì)保障的作用是提供社會(huì)保護(hù)，而韓國(guó)的這一制度似乎未能為人們提供充分的社會(huì)保護(hù)。

三、挑戰(zhàn)

面對(duì)上述這些問(wèn)題，韓國(guó)的社會(huì)保障制度必須找到更具包容性、有效性和可持續(xù)性的途徑?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，韓國(guó)必須在一個(gè)比以前更加嚴(yán)峻的新環(huán)境中實(shí)現(xiàn)這一看似難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。新的環(huán)境充滿了新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

低生育率對(duì)韓國(guó)來(lái)說(shuō)是迫在眉睫的危機(jī)。2019年的總和生育率創(chuàng)歷史新低，低至0.92（見(jiàn)圖2）。專家預(yù)測(cè)未來(lái)生育率可能低至0.8。然而，似乎沒(méi)有政策能夠有效遏制這一極其嚴(yán)峻的趨勢(shì)。

圖2 韓國(guó)總和生育率（1970—2019年）

韓國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家中人口老齡化最快的國(guó)家，僅僅18年就進(jìn)入了老齡社會(huì)（見(jiàn)表8）。從2020年開(kāi)始，韓國(guó)出現(xiàn)人口懸崖現(xiàn)象；①參見(jiàn)Miree Byun, Baby Boom Generation and Population Cliff, Korea Social Trend 2016, National Statistical Office, 2016.預(yù)計(jì)到2026年，韓國(guó)將步入“超老齡社會(huì)”。因此，年輕一代的負(fù)擔(dān)將比以往任何時(shí)候都要沉重。

表8 老齡化國(guó)際比較

就業(yè)不穩(wěn)定和失業(yè)增長(zhǎng)正在加速擴(kuò)大收入差距（見(jiàn)圖3）。韓國(guó)統(tǒng)計(jì)局報(bào)告，2018年第4季度韓國(guó)失業(yè)率和青年失業(yè)率（15—29 歲）分別為3.5%和9.1%，這是自1997年亞洲金融危機(jī)以來(lái)的最高水平。2019年1月，這兩個(gè)比率分別升至4%和10.4%。

圖3 就業(yè)不穩(wěn)定和高失業(yè)狀況

經(jīng)濟(jì)正在迅速惡化，潛在增長(zhǎng)率一直在下降，目前約為2.9%（見(jiàn)圖4）。專家表示，在未來(lái)10年內(nèi)，這一比率將降至1%。這種趨勢(shì)與20世紀(jì)90年代初期的日本非常相似。

圖4 1990—2018年日韓潛在增長(zhǎng)率（%）

當(dāng)然，同時(shí)也存在有利的因素。韓國(guó)的國(guó)民負(fù)擔(dān)率①國(guó)民負(fù)擔(dān)率（national burden ratio）指的是一個(gè)國(guó)家在一定時(shí)期（通常為一年）內(nèi)的稅收總額和社會(huì)保障費(fèi)負(fù)擔(dān)占國(guó)民收入總額的比率。處于OECD 國(guó)家中最低的行列，只有4個(gè)國(guó)家的國(guó)民負(fù)擔(dān)率低于韓國(guó)。社會(huì)支出占GDP 的比例也是如此（見(jiàn)圖5）。這些都是有利的因素，因?yàn)檩^低的社會(huì)支出和國(guó)民負(fù)擔(dān)率意味著韓國(guó)仍有足夠的可能性，可通過(guò)采取更加積極的財(cái)政政策解決存在的問(wèn)題。

圖5 2016年部分OECD 國(guó)家社會(huì)支出占GDP 比重（%）

此外，韓國(guó)全要素生產(chǎn)率仍然相對(duì)較低，特別是上游網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)生產(chǎn)率較低，這意味著如果實(shí)施適當(dāng)?shù)膭?chuàng)新驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)戰(zhàn)略，潛在增長(zhǎng)率可能會(huì)提高。毫無(wú)疑問(wèn)，社會(huì)保障制度的可持續(xù)性取決于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。因此，必須更加重視創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)戰(zhàn)略。

然而，現(xiàn)任文在寅政府一直專注于收入驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)戰(zhàn)略。這種頑固且相當(dāng)不合理的政策帶來(lái)了嚴(yán)重的損害：創(chuàng)紀(jì)錄的高失業(yè)率和經(jīng)濟(jì)停滯。如果沒(méi)有相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的政策的支持，僅靠收入驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)戰(zhàn)略是很難成功的。

韓國(guó)的另一個(gè)優(yōu)勢(shì)是國(guó)家財(cái)政狀況相對(duì)良好。目前為止，國(guó)債占GDP 的比例已控制在36%，是OECD 成員國(guó)中的最低水平。②參見(jiàn)Myoungho Park, Forseeing Long-term Public Finance Management 2016-2060, Tax and Finance Brief, Korea Institute of Public Finance, 2015.然而，與此同時(shí)，韓國(guó)有大量的家庭債務(wù)。2017年，家庭債務(wù)規(guī)模約為GDP 的95%。巨額家庭債務(wù)意味著可支配收入較低。2010年以來(lái)，國(guó)民消費(fèi)持續(xù)下降。這一趨勢(shì)也與20世紀(jì)90年代初期的日本相似。盡管最低工資提高了29%，并實(shí)施了周52 小時(shí)工作制政策，也沒(méi)有出現(xiàn)通貨膨脹的跡象，只是出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)停滯。

如前文所述，由于社會(huì)支出規(guī)模相對(duì)較小，韓國(guó)仍有采用積極財(cái)政政策的空間。然而，由于其較快的人口老齡化速度和較低的生育率，預(yù)計(jì)到2040年，韓國(guó)的社會(huì)支出將飆升至GDP的25%，國(guó)家財(cái)政平衡將嚴(yán)重惡化。①參見(jiàn)Junghoon Kim, Strategic Financial Policies for Inclusive Growth, Proceedings of National Financial Forum, 2018.

四、未來(lái)展望

韓國(guó)社會(huì)保障制度面臨的問(wèn)題是：“我們未來(lái)如何發(fā)展?”這個(gè)問(wèn)題的答案很明確，我們必須將現(xiàn)有社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型為更具包容性、有效性和可持續(xù)性的制度。為此，韓國(guó)可以從其他發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期的應(yīng)對(duì)措施中吸取許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

20世紀(jì)90年代初，瑞典面臨著嚴(yán)重的金融危機(jī)。為了解決失業(yè)率飆升、公共收入減少和預(yù)算赤字增加的問(wèn)題，瑞典政府于21世紀(jì)初對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行了多項(xiàng)改革，同時(shí)調(diào)整了宏觀經(jīng)濟(jì)政策并實(shí)行了積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策。②其他文獻(xiàn)對(duì)20世紀(jì)90年代瑞典經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了更為詳細(xì)的評(píng)述。參見(jiàn) Dominique Anxo, Harald Niklasson, The Swedish Model: Revival after the Turbulent 1990s? International Institute for Labour Studies (IILS) Discussion Paper 189,2008.

在瑞典努力克服危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)中，至少以下幾點(diǎn)與現(xiàn)在的韓國(guó)高度相關(guān)。首先，韓國(guó)必須認(rèn)清這樣一個(gè)事實(shí)：政治家、工會(huì)領(lǐng)袖和公眾必須明白，人們心中根深蒂固的“低負(fù)擔(dān)、高給付”的福利二元性根本不可能存在。否則，過(guò)去12年間韓國(guó)政治中最無(wú)恥但最有效的偽福利民粹主義將持續(xù)下去，并最終導(dǎo)致這個(gè)國(guó)家陷入嚴(yán)重危機(jī)。

其次，需要對(duì)“勞動(dòng)者”重新進(jìn)行定義，以更適合21世紀(jì)快速變化的社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-人口政策環(huán)境。任何從事定期或不定期創(chuàng)收活動(dòng)的人都必須視為勞動(dòng)者，并且所有勞動(dòng)者都必須向社會(huì)保障制度繳費(fèi)。只有進(jìn)行重新定義，才能如瑞典那樣，通過(guò)將基于就業(yè)和基于居住地的保險(xiǎn)結(jié)合起來(lái)以保障人們的基本待遇，從而將社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲娜癖ｋU(xiǎn)。

再次，為了提高人民的生活質(zhì)量，必須建立一種新的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，即社會(huì)服務(wù)保險(xiǎn)，保障人們終身享有社會(huì)服務(wù)的權(quán)利。為了確保新的社會(huì)保險(xiǎn)和現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的資金供給，應(yīng)將增值稅作為社會(huì)保障資金的額外來(lái)源。

最后一點(diǎn)，或許也是瑞典經(jīng)驗(yàn)中最重要的啟示，就是讓社會(huì)保障制度具有可持續(xù)性。將增值稅作為額外資金來(lái)源只是緩解了制度的籌資負(fù)擔(dān)，韓國(guó)必須克服的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)是福利二元性，這是一種廣泛存在的社會(huì)道德風(fēng)險(xiǎn)。為此，有必要制定《社會(huì)保障籌資穩(wěn)定特別法案》，并根據(jù)該法案設(shè)定盈余目標(biāo)和支出上限，使制度具有可持續(xù)性并免受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變化、人口結(jié)構(gòu)和偽福利民粹主義的影響。