新型城鎮(zhèn)化的法治保障初探

朱格鋒

[摘要]黨的十八大及十八屆三中全會把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為推動農(nóng)村社會發(fā)展的國家政策，賦予其承擔(dān)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要使命。新型城鎮(zhèn)化涉及多個層面，最終的目標(biāo)是實現(xiàn)人居環(huán)境、生活方式、社會保障等方面從“鄉(xiāng)村”到“城鎮(zhèn)”的轉(zhuǎn)變。文章認(rèn)為，要實現(xiàn)該轉(zhuǎn)變，就必須將新型城鎮(zhèn)化納入法治化的運行軌道，從而保障和指引該過程的健康發(fā)展。因此，我國新型城鎮(zhèn)化不能照搬別國的模式，應(yīng)從我國國情出發(fā)，找出阻礙新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的癥結(jié)所在，探索出屬于自己的社會管理模式，制定適合我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策法律，從而走有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；新型城鎮(zhèn)化；法治保障

我國社會轉(zhuǎn)型，城鎮(zhèn)化一直是黨中央、國務(wù)院關(guān)注的重點問題之一，也是當(dāng)前我國面臨的一個重大歷史性課題。黨的十八大報告指出，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及社會建設(shè)、社會管理、法律完善諸多問題，會帶來經(jīng)濟(jì)社會的深刻變化，需要各項配套制度推動。城鎮(zhèn)化進(jìn)程是農(nóng)村土地開發(fā)與毀滅并舉、建設(shè)與破壞共存的過程。如何使城鎮(zhèn)化進(jìn)程得以順利進(jìn)行，如何保障在城鎮(zhèn)化過程中失去土地農(nóng)民的合法利益，將是我國各級人民政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的首要問題。因此，要保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利進(jìn)行，就需要法律的及時跟進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化的最終實現(xiàn)，離不開法治層面的基本保障。

一、新型城鎮(zhèn)化的時代語境

我國在城鎮(zhèn)化道路上歷經(jīng)了諸多的政策變化?，F(xiàn)在，國家又提出了建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，其“新”新在何處？

首先，新型城鎮(zhèn)化是一種以人為本的城鎮(zhèn)化。2013年3月17日，國家領(lǐng)導(dǎo)人在答記者問時指出，我們強(qiáng)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，我國將會有數(shù)以億計的農(nóng)業(yè)人口遷移到城鎮(zhèn)成為市民。這將是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中巨大的社會變遷，幾億農(nóng)業(yè)人口通過進(jìn)城，不僅要實現(xiàn)他們的身份由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，而且還要實現(xiàn)由原先的農(nóng)村生活方式向城市生活方式的轉(zhuǎn)化，進(jìn)而實現(xiàn)行為方式、價值觀念和心理態(tài)度的改變。也就是說，新型城鎮(zhèn)化在其實質(zhì)上其實是人的現(xiàn)代化，特別是近8億農(nóng)民的現(xiàn)代化。

其次，新在“四化同步”發(fā)展。工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化相互促進(jìn)，并行發(fā)展，是黨中央站在新的歷史起點上作出的重大決策，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義?！八幕健卑l(fā)展中，工業(yè)化是動力，信息化是核心，城鎮(zhèn)化是載體，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是基礎(chǔ)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，可以給工業(yè)化提供豐富的人力資源和極大的產(chǎn)品市場，為信息化提供較為廣闊的延伸空間，為農(nóng)業(yè)創(chuàng)造集約化生產(chǎn)的有利條件。當(dāng)然，工業(yè)化、信息化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，又反過來為新型城鎮(zhèn)化提供強(qiáng)大的促進(jìn)和推動力。

最后，新在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的一體化建設(shè)上。新型城鎮(zhèn)化的提出，不只是把眼光投向光鮮的城市，而是更加體現(xiàn)出對“問題農(nóng)村”的終極關(guān)懷，最終目的是為了更好地建設(shè)新農(nóng)村。其實，新型城鎮(zhèn)化原本之意就是要在整合城鄉(xiāng)資源的基礎(chǔ)上，加速農(nóng)村各種事業(yè)的發(fā)展，從而縮小城鄉(xiāng)差距，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)在生產(chǎn)水平和生活品質(zhì)上的平衡和共享。

二、我國城鎮(zhèn)化現(xiàn)有法治環(huán)境的評析

我國雖然在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面取得了不錯的成績，但不可否認(rèn)的是困難和問題尚存，尤其在制度、體制、機(jī)制上還存在諸多的不足和障礙，亟須完善相關(guān)法律制度，規(guī)范、引導(dǎo)、服務(wù)和保障新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（一）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的法律制度亟須完善

對于農(nóng)村涉及的事項，我國立法還不夠細(xì)致和深入，大多是一些多年前的立法，僅包含土地、房屋和承包經(jīng)營權(quán)等基本事項，而且內(nèi)容陳舊、缺乏可操作性，并且與農(nóng)村實際有所脫節(jié)，甚至存在沖突等問題。圍繞土地和房屋這兩個主要的不動產(chǎn)，由于缺乏流動性，不能給農(nóng)民帶來更多的收益。在社會管理、經(jīng)濟(jì)權(quán)益保護(hù)方面，與城鎮(zhèn)共用的多，具有特殊性和針對性的規(guī)定較少。一些重要領(lǐng)域尚缺乏基本的規(guī)定，使廣大農(nóng)村基層干部和群眾無法可依。有些法律規(guī)定過于原則和抽象，缺乏更進(jìn)一步實施辦法。另外，一些有關(guān)“三農(nóng)”問題的基本法律法規(guī)也需要建立健全。

（二）農(nóng)村執(zhí)法尚存在較多問題

農(nóng)村基層干部習(xí)慣于依靠行政命令而不是利用法律手段去有效地管理農(nóng)村，法治觀念不強(qiáng)、執(zhí)法不夠嚴(yán)格、濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象比較常見。農(nóng)村基層干部守舊觀念強(qiáng)，不能與時俱進(jìn)，更不能隨著改革的不斷深化而適時地轉(zhuǎn)變職能。

（三）農(nóng)民法治觀念淡薄

熟人社會的鄉(xiāng)村，人們的行為聯(lián)系方式主要遵循鄉(xiāng)村社會固有的情、理、義、風(fēng)俗人情等民間習(xí)慣，當(dāng)自己的合法利益受到侵害時，習(xí)慣于私力解決而不是尋求公力救濟(jì)。面對司法機(jī)關(guān)的主動介入，在相當(dāng)程度上存在著“法治排斥”。一些地方宗族勢力過于強(qiáng)大，抑制了法治觀念的生成，影響了農(nóng)村的秩序。

三、我國新型城鎮(zhèn)化的法治保障建構(gòu)

要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，就要健全各項法律制度，完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，建立公正有效且獨立的司法體制，深入普法提高干部群眾的法律意識。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，只有進(jìn)行法治化保障，才能確保過程中的社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展。

（一）深化戶籍制度改革，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

有立法權(quán)的地方根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展具體情況率先進(jìn)行地方立法的就具有較強(qiáng)的可操作性。地方現(xiàn)行立法可以積累立法經(jīng)驗，待到條件成熟時，再由國家層面出臺統(tǒng)一的戶籍法。

（二）推動土地使用權(quán)制度改革，推進(jìn)農(nóng)村土地資源資本化

嚴(yán)格落實《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，一是開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點。及時總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善，形成可復(fù)制、可推廣的改革成果。二是深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革。在基本完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。明確和提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的法律效力，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點范圍，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍。三是健全耕地保護(hù)和補(bǔ)償制度。嚴(yán)格實施土地利用總體規(guī)劃，加強(qiáng)耕地保護(hù)，全面開展永久基本農(nóng)田劃定工作，實行特殊保護(hù)。完善土地復(fù)墾制度，盤活土地存量，建立土地復(fù)墾激勵約束機(jī)制，落實生產(chǎn)建設(shè)毀損耕地的復(fù)墾責(zé)任。依法加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡規(guī)范管理，強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡的法定責(zé)任，完善占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地質(zhì)量評價體系，確保補(bǔ)充耕地數(shù)量到位、質(zhì)量到位。完善耕地和基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。采取更有力的措施，加強(qiáng)對耕地占補(bǔ)平衡的監(jiān)管，堅決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱田現(xiàn)象，杜絕違規(guī)占用林地、濕地補(bǔ)充耕地。進(jìn)一步落實耕地保護(hù)政府領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度。

（三）統(tǒng)一城鄉(xiāng)社保，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是歷史長期形成的結(jié)果，要想改變城鄉(xiāng)嚴(yán)重分野的不和諧狀態(tài)，消除城鄉(xiāng)分割的弊病，需要從多方入手。目前尤為重要的就是要消除城鄉(xiāng)居民在人身保障方面的差距，在法律制度設(shè)計上把城鄉(xiāng)居民作為一個整體來謀劃。著力在關(guān)系到城鄉(xiāng)居民最基本的住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等方面進(jìn)行有效銜接，逐步消滅城鄉(xiāng)社會保障之間的差別。切實保障進(jìn)城務(wù)工人員的利益，在基本養(yǎng)老、疾病醫(yī)療、住房公積金以及社會救助方面，應(yīng)明確農(nóng)民工的利益獲得和保障機(jī)制。

（四）創(chuàng)新社會管理制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)管理一體化

目前我國省直管縣、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革正穩(wěn)步推進(jìn)，各地相繼進(jìn)入改革試點方案的組織實施階段。但由于缺少具體的法律依據(jù)，實際操作中行政權(quán)力下放與調(diào)整只能依據(jù)法治精神和法治原則來推進(jìn)。當(dāng)前我國社會管理創(chuàng)新的首要任務(wù)就是要加速城鄉(xiāng)社會管理系統(tǒng)融合，建立起城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的社會管理體制機(jī)制。堅持城鄉(xiāng)一體化的社會管理新理念，完善城鄉(xiāng)一體化管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，構(gòu)建民生本位的透明政府和城鄉(xiāng)一體化財政體系，培育城鄉(xiāng)一體的多樣化社會服務(wù)組織，建立公民多維流動的社會發(fā)展機(jī)制。

（五）提高農(nóng)民和基層干部的法律意識

加強(qiáng)對農(nóng)村基層干部的法治宣傳教育，增強(qiáng)其依法行政的意識；加大對農(nóng)民進(jìn)行法治宣傳教育的力度，培養(yǎng)和增強(qiáng)其守法和維權(quán)意識，在廣大農(nóng)村形成一個良好的法治環(huán)境。

四、結(jié)語

以往的城鎮(zhèn)化道路，主要是依靠低廉的勞動力優(yōu)勢，依靠政府的大規(guī)模固投，依靠房地產(chǎn)的驅(qū)動和土地財政。在經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)的當(dāng)下，城鎮(zhèn)化建設(shè)只有走新的道路，通過“四化”并行發(fā)展，才能促進(jìn)城鎮(zhèn)化的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。在此過程中，離不開政策和法律對其的調(diào)整，只有不斷通過改革、完善政策、出臺和修訂法律，為新型城鎮(zhèn)化保駕護(hù)航，才能讓鄉(xiāng)村發(fā)生根本的變化。

[責(zé)任編輯：龐芳洲]endprint