亞投行五年：回顧與展望

歐明剛

2020年1月16日是中國發(fā)起成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（簡稱亞投行）成立五周年的日子。五年來，亞投行成員從最初的57個增加到103個，為28個成員的108個項目提供了金額為220億美元的融資，有效地滿足了成員在各類基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的融資需求，促進了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和就業(yè)增加，特別是積極應(yīng)對了新冠疫情的挑戰(zhàn)，有效地促進了國際金融治理的完善。

亞洲地區(qū)廣大新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家龐大的基礎(chǔ)設(shè)施缺口產(chǎn)生了對低成本公益性資金的巨大需求，亞投行就是為滿足這一現(xiàn)實需求而誕生的。然而，對亞投行的質(zhì)疑一直沒有停止過。一是美國、日本等國出于戰(zhàn)略利益考慮的質(zhì)疑，他們認為亞投行難以成為一個高標準的多邊開發(fā)機構(gòu)。事實上，美國擔心亞投行將挑戰(zhàn)由美國主導的世界銀行，而日本一方面出于美日同盟的考慮和美國的壓力而選邊站，也擔心亞投行對日本主導的亞洲開發(fā)銀行構(gòu)成挑戰(zhàn)。亞投行運行的這五年正是中美關(guān)系日趨惡化的時期。在此期間，美國發(fā)起了對中國的全面打壓，許多國家面臨站隊考驗。二是有人質(zhì)疑中國沒有發(fā)起重要國際組織的經(jīng)驗，中國能否管理好國際金融機構(gòu)，也有人擔心這一機構(gòu)是否成為中國實施國家戰(zhàn)略而由中國操控的機構(gòu)。五年來，亞投行一直在努力以行動和事實回應(yīng)這些質(zhì)疑，證明自己是國際金融治理的貢獻者，是具有良好治理和專業(yè)能力的國際金融機構(gòu)。

治理的創(chuàng)新

為了回應(yīng)各方質(zhì)疑，避免傳統(tǒng)國際金融機構(gòu)出現(xiàn)的問題，亞投行從成立之初就在治理機制上做出了諸多創(chuàng)新安排。

合理安排域內(nèi)域外成員的出資比例。在股權(quán)安排上，域內(nèi)成員和域外成員的出資比例分別為75%和25%，也就是說區(qū)內(nèi)成員出資額加總不能低于75%，這種安排既確保了亞洲性質(zhì)（聯(lián)合國的概念），同時又能保持開放心態(tài)，符合一帶一路倡議的開放包容理念，還能獲得更多特別是發(fā)達國家成員的貸款經(jīng)驗和理念技術(shù)。由于域內(nèi)外成員仍在不斷擴容，實際上域內(nèi)成員與域外成員的出資比例在不斷變化之中，2020年底46個域內(nèi)成員總認繳額為738.57億美元，占總認繳額（967.55億美元）的76.33%，39個域外成員總認繳額為228.98億美元，占認繳總額的23.67%。此外，還有18個成員因出資還未到位目前還不是有投票權(quán)的正式成員。

實繳資本分批繳納。根據(jù)亞投行協(xié)定確認的分次繳納的原則繳納實繳資本，首次交納20%，大部分成員分五年繳納，而有些低收入成員（國際開發(fā)協(xié)會的援助對象）則分十年繳納，這種出資方式既照顧了成員的出資負擔也與亞投行融資能力的逐步提升保持匹配。

基本投票權(quán)根據(jù)比例確定。亞投行采取的投票權(quán)計算方法是每個成員的投票權(quán)包含基本投票權(quán)、股份投票權(quán)以及創(chuàng)始成員享有的創(chuàng)始成員投票權(quán)。每個創(chuàng)始成員國有600票投票權(quán)，這對創(chuàng)始成員有一定的激勵，這個常數(shù)會隨著股份的增加而稀釋。但基本投票權(quán)按占總投票權(quán)的12%來分配，從而避免固定的基本投票權(quán)隨著股份增加而被稀釋的情況（這也是現(xiàn)有布雷頓森林機構(gòu)被批評的原因之一）。這種安排降低了股份在投票權(quán)中的作用。這對于股份較多的成員的投票權(quán)是一種限制性措施。比如，中國目前認繳的股份為297.8億美元，占總股份數(shù)的30.78%，但投票權(quán)只有26.59%。在有投票權(quán)的正式成員中，有35個域內(nèi)成員的股份占比低于投票權(quán)占比，33個域外成員的股份占比低于投票權(quán)占比（見表1）。

董事會成員實行非常駐模式。與其他開發(fā)機構(gòu)一樣，理事會是亞投行的最高決策機構(gòu)，每年開會一次，決定重大事項，還設(shè)有董事會和管理層。亞投行董事會有12名董事，其中區(qū)內(nèi)董事9名，域外董事3名，董事會類似于一般公司的董事會，采取的是非常駐銀行模式，董事會根據(jù)需要開會作出決策，非常駐模式可以避免傳統(tǒng)多邊開發(fā)機構(gòu)飽受批評的官僚主義，也節(jié)省了運營成本。此外，遠程會議的方式也保證了非常駐模式董事會的有效運行。

行長的遴選遵循公開透明的程序。對布雷頓森林體系機構(gòu)詬病較多的是管理層的選擇不透明，特別是世行行長與國際貨幣基金組織總裁的遴選不透明。亞投行對此作出了新的安排，遵循“公開、透明、擇優(yōu)”的管理層遴選原則被明確寫入《亞投行協(xié)定》，從一開始就明確了要辦成與現(xiàn)有主要多邊開發(fā)機構(gòu)不一樣的、具有良好治理理念的國際機構(gòu)。在2019年12月底的亞投行理事會上，根據(jù)這一原則通過了《亞投行行長遴選規(guī)則》，該規(guī)則確立了選舉人和被選舉人的資格、提名與選舉流程。2020年亞投行理事會正是根據(jù)這一選舉規(guī)則，選舉金立群連任行長。

業(yè)務(wù)的開拓

亞投行的業(yè)務(wù)與其他多邊開發(fā)機構(gòu)沒有太大差別。主要有三大類：一是貸款，包括直接貸款、聯(lián)合融資或參與貸款;二是股權(quán)投資;三是提供擔保。在世界銀行集團，這三大業(yè)務(wù)基本上分別由國際復興開發(fā)銀行、國際金融公司和多邊投資擔保機構(gòu)負責，而亞開行則承做上述所有業(yè)務(wù)。此外，亞投行還建立了特別基金，并為成員提供技術(shù)援助。為保證有效運行，亞投行確定了與其他機構(gòu)有區(qū)別的戰(zhàn)略重點領(lǐng)域，制定了高效透明的運營規(guī)則，并積極回應(yīng)了成員廣泛急切的融資要求。

服務(wù)優(yōu)先領(lǐng)域。新成立的亞投行從一開始就奔著為亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資服務(wù)的目標而來，根據(jù)區(qū)內(nèi)機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施融資需求的特點、全球基礎(chǔ)設(shè)施投資活動的新要求以及其他多邊開發(fā)機構(gòu)的成功經(jīng)驗，確立了三個優(yōu)先考慮，一是可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域，也是綠色發(fā)展領(lǐng)域;二是跨境互聯(lián)互通設(shè)施，此類項目必須在滿足財政可持續(xù)性、環(huán)境保護和社區(qū)介入的前提下才發(fā)放;三是能夠動員與激活私人資本參與的項目。亞投行強調(diào)與私人部門的合作，撬動社會資本來進行基礎(chǔ)設(shè)施投資。從融資活動的結(jié)構(gòu)分布來看，基本上體現(xiàn)了亞投行的主要宗旨和重點領(lǐng)域。其中，能源、交通、水利占了很大的比重（見表2）。

規(guī)范項目運作。亞投行建立了一整套項目選擇、風險管理、采購、環(huán)境社會治理評估的規(guī)則。在項目選擇上，實施了項目優(yōu)先化和質(zhì)量框架（Project Prioritization and Quality，PPQ）用以挑選項目，以確保項目符合亞投行的優(yōu)先領(lǐng)域。挑選項目的主要原則是：戰(zhàn)略的匹配性、價值增加、項目設(shè)計或預期結(jié)果、實施準備程度以及合規(guī)、效果以及效率等因素。同時，加強投后管理，每個季度項目組都向管理層提交報告，從而讓管理層及時全面了解所投項目的進展。

服務(wù)更多成員。根據(jù)國別來看，亞投行支持的項目涉及到28個國家的99個項目，還有9個項目是多個成員共同受益的基金類項目，涉及金額達220億美元。南亞、中亞、西亞、北非、太平洋島國、南美等國家都獲得了支持。不管是按項目數(shù)量還是金額，南亞成員應(yīng)是最大的受益者，其中印度的項目數(shù)最多，有20個項目獲得了50.89億美元的資金支持，占總金額的23%;項目數(shù)第二位的則是孟加拉國，11個項目獲得了18.29億美元的支持;巴基斯坦有6個項目，獲得了12.68億美元的支持。西亞的土耳其有9個項目，獲得了21.38億美元的資金支持。中亞的烏茲別克斯坦有5個項目，獲得了9.33億美元的支持。東亞除了印尼有8個項目獲得20.899億美元支持和菲律賓獲得較多支持以外，其他成員項目普遍較少。俄羅斯有共計8億美元的兩個項目申請獲批。作為出資最多的中國，獲批的項目只有4個，共計11.35億美元。顯然，亞投行不是在實現(xiàn)中國的經(jīng)濟利益，而是中國在為全球提供公共物品。為了提高項目的效率，亞投行還建立了項目準備基金，用以提供技術(shù)援助，幫助低收入國家準備好項目以符合項目融資要求，從而大大提升低收入國家融資的可得性。

堅持合作精神。亞投行在發(fā)展過程中特別強調(diào)國際金融機構(gòu)之間合作共贏的重要性。《亞投行協(xié)定》開宗明義地指出其宗旨是“與其他多邊和雙邊開發(fā)機構(gòu)緊密合作，推進區(qū)域合作和伙伴關(guān)系，應(yīng)對發(fā)展挑戰(zhàn)”。在項目投資中亞投行注重與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲復興開發(fā)銀行等進行合作，開展聯(lián)合融資。到2019年底前的63個項目中，其中30個項目是與其他多邊開發(fā)機構(gòu)進行聯(lián)合融資的。以2020年的防疫貸款為例，在21個項目中有15個項目是與世界銀行集團、亞洲開發(fā)銀行等進行聯(lián)合融資的， 同時在業(yè)務(wù)實踐中，有關(guān)貸款政策以合作方的為準，表明亞投行充分尊重傳統(tǒng)多邊開發(fā)機構(gòu)的經(jīng)驗。此外，亞投行在融資實踐中有32%的項目投放給私人部門，這與激活社會資本，動員市場力量的優(yōu)先原則是一致的。

積極應(yīng)對疫情。當疫情爆發(fā)之初，作為總部在北京的國際開發(fā)機構(gòu)，亞投行密切關(guān)注疫情的發(fā)展。2月10日亞投行宣布將對中國公共衛(wèi)生體系建設(shè)進行投資，4月7日，用于支持北京和重慶兩個城市疾控體系建設(shè)的公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項目獲得了批準， 這一項目金額達24.85億人民幣（3.55億美元）。這是首筆以緊急援助貸款名義發(fā)放的貸款。2020年4月16日，以基礎(chǔ)設(shè)施融資作為主要任務(wù)的亞投行的董事會經(jīng)代表成員3/4以上投票權(quán)的同意，決定建立“新冠疫情危機恢復便利”（COVID-19 Crisis Recovery Facility），決定在未來18個月提供初始資金50億～ 100億美元的融資安排，后來將金額增加到130億美元。主要用途是：（1）直接用于抗疫有關(guān)的支出，如檢測體系的建立、醫(yī)療設(shè)備的購買。（2）緩解成員由于疫情影響引發(fā)的財政壓力。（3）緩解企業(yè)或金融機構(gòu)由于疫情沖擊帶來的流動性壓力。為了降低低收入國家的融資成本，亞投行董事會還在2020年5月同意成立初始資金總計為3000萬美元的特別基金，用來補貼低收入國家申請“新冠疫情危機恢復便利”1個百分點的利息支出。到2020年底，有21個“新冠疫情危機恢復便利”項目獲得了批準， 金額高達62.099億美元，這些資金有效地幫助了有關(guān)國家防控疫情、緩解疫情對宏觀經(jīng)濟、企業(yè)和金融體系造成的不利沖擊。

雖然亞投行推出的“新冠疫情危機恢復便利”是臨時性安排，但這種應(yīng)對危機所表現(xiàn)出來的敏捷性表明了該機構(gòu)的活力。這說明亞投行已經(jīng)在拓寬融資領(lǐng)域，除了延伸到那些直接用于疫情防控的公共衛(wèi)生融資外，還幫助那些經(jīng)濟受疫情影響嚴重的成員渡過難關(guān)，向那些面臨流動性困難的企業(yè)或金融機構(gòu)提供流動性。從本質(zhì)上說，后兩種用途的融資屬于金融安全網(wǎng)的范圍。正是從這一年開始，亞投行將公共衛(wèi)生、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、流動性作為重要的融資分類，這意味著這些措施可能會長期化，雖然不一定以“新冠疫情危機恢復便利”的名義，因為這些需求在未來仍是非常緊迫和持久的。

面臨的挑戰(zhàn)

展望未來，亞投行還面臨許多挑戰(zhàn)。

國際形勢的變化。2017年美國特朗普總統(tǒng)上臺后，實施了美國優(yōu)先、去全球化的舉措和一系列針對中國的打壓行動。但特朗普政府在打壓中國的同時，也對其西方盟國同樣采取了貿(mào)易保護主義的措施，這在一定程度上刺激了其他國家與中國的合作，包括在亞投行這樣的多邊組織與中國進行合作。拜登總統(tǒng)上臺后， 會團結(jié)盟國對付中國，重新發(fā)揮美國主導的多邊機構(gòu)的作用，其對亞投行的運行的影響值得關(guān)注。此外，作為第二大股東的印度在亞投行中起著重要的作用，中印關(guān)系的演變也將考驗著亞投行的運行。

新冠疫情的蔓延。新冠疫情提醒亞投行關(guān)注公共衛(wèi)生領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的同時，也增加了融資風險的擔憂。目前，全球新冠疫情還在繼續(xù)發(fā)展，為防控疫情的隔離措施可能長期化，妨礙著經(jīng)濟全面復蘇，也帶來企業(yè)、家庭、金融機構(gòu)和國家財務(wù)狀況的惡化。同時，疫情的拖延也會對有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投資項目能否按時建成、投產(chǎn)、運營并歸還亞投行的貸款構(gòu)成威脅。亞投行需要為疫情造成的項目風險作好準備。此外，防控疫情采取的隔離措施也使許多跨境互聯(lián)互通項目難以有效推進，為亞投行在2030年跨境互聯(lián)互通項目融資達到實際批準項目的25%～30%的戰(zhàn)略目標能否實現(xiàn)增添了變數(shù)。

氣候問題的關(guān)注。拜登總統(tǒng)上臺后，美國將重新回歸氣候談判，綠色經(jīng)濟將成為基礎(chǔ)設(shè)施投資的方向。亞投行在氣候融資中已取得了不錯成績。2016～2018年，氣候融資達到35%，而2019 年達到了39%。2020年通過的《2021～2035年亞投行戰(zhàn)略》要求到2025年氣候融資要達到或超過實際批準項目的50%。要實現(xiàn)這一目標，亞投行還須繼續(xù)努力。

前沿科技的發(fā)展。新冠疫情再次提醒人們對于信息科技、生物醫(yī)藥等前沿科技的投資是多么重要，同時，科技的發(fā)展也要求亞投行在項目選擇、項目管理中能夠應(yīng)用新的技術(shù)，提高效率。好在亞投行戰(zhàn)略已經(jīng)把技術(shù)賦能的基礎(chǔ)設(shè)施作為未來的優(yōu)先領(lǐng)域。但是由于美國將技術(shù)問題政治化的做法給包括5G技術(shù)在內(nèi)的眾多新興技術(shù)的推廣應(yīng)用制造了麻煩，從而為技術(shù)賦能的項目融資增加了障礙。

債務(wù)問題的惡化。近年來，經(jīng)濟脆弱性國家的債務(wù)問題引發(fā)普遍關(guān)注。許多國家已經(jīng)債臺高筑，加上疫情的影響，可能面臨違約風險。亞投行一方面需要關(guān)注已投項目的風險，另一方面在項目選擇時面臨著更加艱難的抉擇。

亞投行應(yīng)當按照現(xiàn)有的治理框架，基于多邊化、開放主義和合作精神，按照專業(yè)原則來處理即將面臨的挑戰(zhàn);還要與時俱進，積極調(diào)整戰(zhàn)略，擴大重點領(lǐng)域、創(chuàng)新融資方式、提高融資能力，真正成為一個開放、多元、平等、透明、高效的國際金融機構(gòu)。

（作者單位：外交學院國際金融研究中心）