京津冀多元化水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償困境及對策

楊志 牛桂敏 郭珉媛

[摘 要]京津冀水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)深入實(shí)踐，獲益良多。但在補(bǔ)償主體、標(biāo)準(zhǔn)和方式上不免局限于單一化思維與情勢，多元化水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立。文章提出如下建議：一是將政府補(bǔ)償擴(kuò)展到政府、市場和社會(huì)的多元補(bǔ)償體系，將兩地雙邊補(bǔ)償擴(kuò)展到流域多區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化補(bǔ)償。二是建立基于水量和水質(zhì)雙重復(fù)合考核，上游和下游雙向交互參與的水生態(tài)補(bǔ)償模式。三是將政府財(cái)政資金補(bǔ)償?shù)膩碓磁c水資源費(fèi)、水費(fèi)、環(huán)境稅等多元渠道相結(jié)合，并擴(kuò)展物質(zhì)和智力等多元化的補(bǔ)償方式。

[關(guān)鍵詞]京津冀;生態(tài)補(bǔ)償;多元化;協(xié)同發(fā)展

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.04.024

1 前言

流域生態(tài)補(bǔ)償是協(xié)調(diào)水資源利用過程中區(qū)域間損益失衡的重要手段，也是推進(jìn)水環(huán)境協(xié)同保護(hù)和水污染聯(lián)防聯(lián)控的有效措施。生態(tài)補(bǔ)償在國內(nèi)外尚未形成統(tǒng)一模式，環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家所倡導(dǎo)的市場機(jī)制只是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹T多模式之一，但并不是主流。明確產(chǎn)權(quán)和零（低）交換成本是解決生態(tài)服務(wù)交易中外部性問題的先決條件，也是生態(tài)服務(wù)市場交易的限制因素。生態(tài)系統(tǒng)的物理性質(zhì)決定了它具有公共物品屬性，非排他性導(dǎo)致需求者自愿支付的意愿較低，難以實(shí)現(xiàn)自愿交易的市場機(jī)制，政策調(diào)節(jié)和中間部門發(fā)揮著不可或缺的作用。[1-2]政府主導(dǎo)的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目數(shù)量遠(yuǎn)超市場主導(dǎo)的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目。[3]由于生態(tài)系統(tǒng)的特殊性和復(fù)雜性，很多環(huán)境管理項(xiàng)目通常是采取政府、市場和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)力量的混合模式。[4]國內(nèi)外的很多生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，都體現(xiàn)出了貨幣補(bǔ)償和生態(tài)修復(fù)相結(jié)合的趨勢，并不斷著眼于政府、市場和公眾的多元參與。

我國流域生態(tài)補(bǔ)償多采用補(bǔ)償賠償、水質(zhì)對賭和資金分配三種實(shí)踐模式，無不表現(xiàn)出濃重的行政色彩，缺乏法律的確認(rèn)與支撐，缺乏標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化與統(tǒng)一，且財(cái)政資金補(bǔ)償?shù)男问揭脖容^單一。京津冀在水環(huán)境保護(hù)和水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面做了諸多探索，但距離建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的目標(biāo)，仍有較大差距。探尋京津冀多元水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對協(xié)調(diào)府際利益分歧、提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境和推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

2 京津冀水環(huán)境現(xiàn)狀及生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)展

京津冀區(qū)域輻射的海河流域水資源短缺、水質(zhì)污染嚴(yán)重，水量和水質(zhì)的雙重壓力成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。最新資料顯示，2018年京、津、冀各自區(qū)域內(nèi)地表水劣V類水的比例分別為21.0%、25%和20.3%，“九河下梢”的天津水污染尤為突出。在補(bǔ)齊水環(huán)境短板問題上，京津冀根本利益一致，建立長效、穩(wěn)定的水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為必然選擇。

縱覽京津冀水環(huán)境協(xié)同治理的前期探索，以及《關(guān)于引灤入津上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》（以下簡稱“津冀協(xié)議”）和《密云水庫上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》（以下簡稱“京冀協(xié)議”）的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，系列成果加速了京冀、津冀跨區(qū)域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展進(jìn)程。然而，現(xiàn)階段局限于政府一元化出資的補(bǔ)償模式尚不能滿足長效常態(tài)化的制度與資金需求，京津冀多元化水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍需完善。

3 京津冀水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制約因素及原因分析

京津冀水環(huán)境協(xié)同治理在體制和機(jī)制建設(shè)方面已探索出諸多行之有效的方法、對策和經(jīng)驗(yàn)。然而，海河流域涉及多方復(fù)雜的利益關(guān)系，協(xié)調(diào)難度大，三地距離真正建成多元補(bǔ)償體系，形成多元治理合力，還有很大空間。

一是依賴中央財(cái)政，多元多邊流域補(bǔ)償網(wǎng)絡(luò)尚未建立。水污染具有流域性特征，必須全局考慮、統(tǒng)籌發(fā)展，將流域內(nèi)各行政區(qū)域逐步納入補(bǔ)償體系，形成流域化的生態(tài)補(bǔ)償網(wǎng)絡(luò)。京冀和津冀生態(tài)補(bǔ)償模式模仿了相對成熟的新安江模式，為海河流域水生態(tài)補(bǔ)償提供了有益參考，但該模式的最大隱患是缺乏長效機(jī)制，對國家資金依賴過高，且補(bǔ)償規(guī)模局限于兩邊關(guān)系。如在“京冀協(xié)議”和“津冀協(xié)議”中，均以中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主要補(bǔ)償手段，未著眼于政府之外的多元主體和區(qū)域之外的流域補(bǔ)償體系。

二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一，“量”“質(zhì)”雙向的補(bǔ)償模式仍未形成。京津在水資源的“量”和“質(zhì)”上都具有更高的需求，而河北亟待解決生態(tài)貧困，補(bǔ)償雙方陷入水質(zhì)優(yōu)劣與補(bǔ)償資金的膠著，忽視了對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理性認(rèn)識(shí)。就天津而言，作為“九河下梢”的入?？?，一方面，本應(yīng)水量充沛，但卻供需緊張，這與人口資源矛盾和上游過度取水不無關(guān)系，對水資源的理性認(rèn)識(shí)和初始水權(quán)的合理分配有待深入。另一方面，干支流交匯導(dǎo)致的污染源復(fù)雜、水問題突出，天津在作為治污補(bǔ)償方的同時(shí)，不應(yīng)排除其作為受償方的可能，科學(xué)合理的水功能區(qū)劃和水質(zhì)目標(biāo)應(yīng)成為確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。

三是資金壓力攀升，單一補(bǔ)償方式難以為繼。京冀和津冀雙邊已有的生態(tài)補(bǔ)償方式局限于項(xiàng)目工程補(bǔ)償，資金支配的自由度較低，不便于統(tǒng)籌解決地區(qū)發(fā)展與生態(tài)貧困問題。地方政府財(cái)力與水生態(tài)補(bǔ)償需求差距較大，而來自企業(yè)、社會(huì)、民間的補(bǔ)償行為并未被納入補(bǔ)償范疇，隨著生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，資金壓力不斷攀升，多元化補(bǔ)償主體、資金籌集和方式探索迫在眉睫。

4 加快建立京津冀多元化水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策

流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)融入政府、市場和社會(huì)共同參與的環(huán)境治理體系。[5]生態(tài)補(bǔ)償 “多元化”的關(guān)鍵是補(bǔ)償主體多元化，即政府、市場和社會(huì)方面的共同參與，其實(shí)踐還有賴于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、融資渠道和補(bǔ)償方式的多元化支撐。[6-7]

一是補(bǔ)償主體多元化。逐步改變區(qū)域政府補(bǔ)償?shù)乃季S模式，探索海河流域內(nèi)各行政區(qū)域多主體共同參與的流域化水生態(tài)補(bǔ)償體系。一方面，基于利益相關(guān)者理論，補(bǔ)償主體包含政府、市場和社會(huì)三個(gè)方面。政府方面分為中央和京津冀兩個(gè)層面的人民政府、生態(tài)環(huán)境主管部門和其他相關(guān)部門;市場方面主要由一般型、污染型和治理型企業(yè)構(gòu)成;社會(huì)方面主要涉及媒體、學(xué)校、專家、科研機(jī)構(gòu)、NGO和公眾。另一方面，將政府之間一對一的雙邊補(bǔ)償關(guān)系，擴(kuò)展到流域范圍內(nèi)的多地區(qū)共同承擔(dān)的網(wǎng)絡(luò)化補(bǔ)償關(guān)系。

二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多元化。逐漸提高對水資源的理性認(rèn)識(shí)，探索基于水質(zhì)和水量的復(fù)合雙向水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償模式。一方面，基于河流單向流動(dòng)性建立的下游出資補(bǔ)償、上游保護(hù)受償?shù)哪Ｊ缴行柰晟?。如天津處于海河流域下游入海口，面臨著由于上游不同河段污染疊加匯合而導(dǎo)致的水質(zhì)考核困境，加之單向補(bǔ)償模式下對上游的補(bǔ)償資金壓力，導(dǎo)致水污染控制工作備受制約。因此，有必要建立基于流域統(tǒng)籌提標(biāo)和完善水質(zhì)考核的雙向補(bǔ)償模式。另一方面，應(yīng)從流域最優(yōu)出發(fā)，合理配置全域水資源量，明確并協(xié)調(diào)各地初始水權(quán)。根據(jù)實(shí)際取水量和分配的初始水權(quán)的差值，建立起上游過度蓄水和過量泄水，與下游產(chǎn)生的水資源量補(bǔ)償機(jī)制。進(jìn)而建立基于水量和水質(zhì)、上游和下游的雙重雙向水生態(tài)補(bǔ)償模式。

三是融資渠道多元化。京津冀水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的長效運(yùn)行取決于融資框架的可持續(xù)性。首先，稅款和撥款等政府補(bǔ)償正是因其具有良好的穩(wěn)定性與持續(xù)性，成為當(dāng)前和補(bǔ)償初期的主要補(bǔ)償資金提供者。其次，在市場化機(jī)制逐步完善的補(bǔ)償中期，通過貸款和市場運(yùn)作收益建立的市場補(bǔ)償，因基于穩(wěn)定的市場化交易體系而具備可持續(xù)性。最后，只有在更高水平的社會(huì)認(rèn)知與治理體系下，社會(huì)層面的補(bǔ)償基金和公益捐贈(zèng)才具備發(fā)展的土壤和空間。

四是途徑方式多元化。水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩酱嬖谟趯^(qū)域間修復(fù)、保護(hù)和利用過程中的成本平衡。其形式不拘泥于全過程控制的政策和資金補(bǔ)償，亦可效仿玻利維亞，為農(nóng)民提供基礎(chǔ)設(shè)施和養(yǎng)蜂培訓(xùn)等實(shí)物和智力補(bǔ)償，在開發(fā)利用環(huán)節(jié)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。其中，政策補(bǔ)償方式如低息貸款、稅金減免和生態(tài)標(biāo)識(shí)制度等;資金補(bǔ)償方式包括排污資金補(bǔ)償稅、自然資源稅和生態(tài)補(bǔ)償保證金的收繳與轉(zhuǎn)移支付，以及基于排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、水權(quán)交易等市場化機(jī)制的配額交易;物質(zhì)補(bǔ)償如提供基礎(chǔ)設(shè)施、勞動(dòng)及土地等生產(chǎn)生活要素;智力補(bǔ)償包括人才對口輸送、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)咨詢和指導(dǎo)等方式。

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[基金項(xiàng)目]天津市2019年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃委托項(xiàng)目“京津冀水環(huán)境協(xié)同治理路徑及天津?qū)Σ哐芯俊保?xiàng)目編號(hào)：TJKSWT1912）。

[作者簡介]通訊作者：楊志（1989—），女，山西永濟(jì)人，助理研究員，博士，研究方向：流域水環(huán)境管理與水污染控制。