深化城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)市場化改革

唐仁敏

近日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國家發(fā)展改革委財政部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部市場監(jiān)管總局國家能源局關(guān)于清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費促進行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》（國辦函〔2020〕129號，以下簡稱《意見》）。為準確理解《意見》出臺背景及有關(guān)政策精神，就社會各方面關(guān)心的問題，記者采訪了國家發(fā)展改革委有關(guān)負責人。

問：請介紹一下《意見》出臺的背景。

答：供水供電供氣供暖等公用事業(yè)，是城鎮(zhèn)經(jīng)濟運行和社會發(fā)展的重要保障，具有顯著的基礎(chǔ)性、先導性和自然壟斷性，直接關(guān)系社會公眾利益和人民群眾生活質(zhì)量，關(guān)系實體經(jīng)濟運行成本效率。近年來，我國城鎮(zhèn)公用設(shè)施建設(shè)不斷加強，公用事業(yè)市場化積極推進，服務(wù)覆蓋率和服務(wù)質(zhì)量持續(xù)上升，取得了明顯成效。但與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展要求相比，與人民群眾期盼相比，仍存在一些突出問題：一是部分地區(qū)在安裝、維護等環(huán)節(jié)服務(wù)收費的項目多、標準偏高;二是行為不規(guī)范，有的企業(yè)利用掌握并網(wǎng)驗收的權(quán)力，指定施工單位、計量表具型號、材料供應(yīng)商等;三是企業(yè)服務(wù)意識不強、服務(wù)效率不高，有的企業(yè)在用戶申請報裝、維修、過戶、繳費、開具發(fā)票等業(yè)務(wù)中，讓用戶多次跑、多頭跑、周期長，用戶咨詢、投訴不能得到及時回復等。這些問題的存在，既不利于城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會運行基礎(chǔ)成本降低，服務(wù)質(zhì)量效率提升，也不利于行業(yè)自身健康可持續(xù)發(fā)展。

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境等決策部署，針對供水供電供氣供暖行業(yè)存在的突出問題，國家發(fā)展改革委會同相關(guān)部門在深入研究、廣泛聽取各方面意見基礎(chǔ)上，起草了《意見》，并在國家發(fā)展改革委門戶網(wǎng)站公開征求了社會意見，根據(jù)各方面反饋意見認真修訂完善后，報請國務(wù)院同意印發(fā)實施。

問：《意見》的總體要求是什么？

答：要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深化城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)市場化改革，區(qū)分網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)，明確屬性定位，合理界定政府、企業(yè)、用戶的權(quán)利義務(wù)，進一步深化公用事業(yè)領(lǐng)域“放管服”改革，加快推進競爭性環(huán)節(jié)的市場化，提升對網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)價格監(jiān)管的科學化、精細化、規(guī)范化水平，有效發(fā)揮價格機制激勵約束作用，降低城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會運行基礎(chǔ)成本，不斷提高水電氣暖等產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，增強人民群眾獲得感。

《意見》明確了4條基本原則，即堅持權(quán)責對等，堅持清費順價，堅持標本兼治，堅持穩(wěn)步推進。

《意見》要求，到2025年，清理規(guī)范供水供電供氣供暖行業(yè)收費取得明顯成效，科學、規(guī)范、透明的價格形成機制基本建立，政府投入機制進一步健全，相關(guān)行業(yè)定價辦法、成本監(jiān)審辦法、價格行為和服務(wù)規(guī)范全面覆蓋，水電氣暖等產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)量和效率明顯提高。

問：《意見》的主要政策措施是什么？

答：《意見》堅持目標導向和問題導向，就清理規(guī)范供水、供電、供氣、供暖行業(yè)收費，促進行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出了五方面24項政策措施。

一是清理取消不合理收費。取消供水、供電、供氣、供暖環(huán)節(jié)不同名目的各種不合規(guī)收費項目。明確除法律法規(guī)和相關(guān)政策另有規(guī)定外，不得由用戶承擔建設(shè)項目建筑區(qū)劃紅線外發(fā)生的任何費用。新建商品房、保障性住房等建筑區(qū)劃紅線內(nèi)供水供電供氣供暖管線及配套設(shè)備設(shè)施的建設(shè)安裝費用納入房屋開發(fā)建設(shè)成本，不得另外向買受人收取。

二是加快完善價格形成機制。建立健全以“準許成本加合理收益”為核心的約束和激勵相結(jié)合的定價機制，在嚴格成本監(jiān)審的基礎(chǔ)上，合理制定并動態(tài)調(diào)整供水、供電、供氣、供暖價格。

三是嚴格規(guī)范價格收費行為。在清理取消不合理收費、完善價格形成機制的基礎(chǔ)上，對確需保留的少數(shù)收費項目實行清單管理。對其中實行政府定價管理的項目，制定完善成本監(jiān)審和定價辦法;對實行市場調(diào)節(jié)的價格或收費，嚴格規(guī)范經(jīng)營者收費行為，嚴禁供水供電供氣供暖企業(yè)實施壟斷行為。

四是提升服務(wù)水平。健全行業(yè)管理制度和技術(shù)標準體系，加快完善行業(yè)服務(wù)質(zhì)量規(guī)范和評價體系，強化企業(yè)服務(wù)意識，優(yōu)化服務(wù)辦理流程，建立健全價格和收費公示制度，促進提升服務(wù)質(zhì)量和效率。

五是改善發(fā)展環(huán)境。提升市政配套基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管理水平，堅持先規(guī)劃、后建設(shè)，先地下、后地上，確保老城區(qū)與新城區(qū)及園區(qū)互聯(lián)互通，地上與地下整體協(xié)調(diào)。與儲備土地直接相關(guān)的市政配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用可按規(guī)定納入土地開發(fā)支出，不得由公用事業(yè)企業(yè)負擔。加快放開經(jīng)營服務(wù)市場，進一步放開市場準入限制，推進向規(guī)?；?、集約化、跨地區(qū)經(jīng)營方向發(fā)展、多元主體合作，激發(fā)市場活力。完善相關(guān)法律法規(guī)制度，理順權(quán)責關(guān)系，加快形成公平開放、競爭有序、行為規(guī)范的市場環(huán)境。

問：主要清理取消哪些不合理收費、什么環(huán)節(jié)的收費？

答：重點圍繞建筑區(qū)劃紅線內(nèi)外工程建設(shè)、報裝接入、驗收開通、設(shè)施維護收費等，加快加大清理步伐和力度，取消不合理、不合規(guī)以及已納入定價成本的相關(guān)收費。

一是供水環(huán)節(jié)收費。取消供水企業(yè)及其所屬或委托的安裝工程公司在用水報裝工程驗收接入環(huán)節(jié)向用戶收取的報裝費等類似名目開戶費用，以及開關(guān)閘費等類似名目工程費用。

二是供電環(huán)節(jié)收費。取消供電企業(yè)及其所屬或委托的安裝工程公司在用電報裝工程驗收接入環(huán)節(jié)向用戶收取的移表費、調(diào)試費等類似名目費用。

三是供氣環(huán)節(jié)收費。取消燃氣企業(yè)應(yīng)通過配氣價格回收成本的收費項目，包括：涉及建筑區(qū)劃紅線外市政管網(wǎng)資產(chǎn)的增壓費等類似名目費用;涉及市政管網(wǎng)至建筑區(qū)劃紅線連接的接駁費等建設(shè)及驗收接入環(huán)節(jié)費用;涉及建筑區(qū)劃紅線內(nèi)至燃氣表的設(shè)施維修維護等費用。取消與建筑區(qū)劃紅線內(nèi)燃氣工程安裝不相關(guān)或已納入工程安裝成本的收費項目，包括開口費等類似名目費用。

四是供暖環(huán)節(jié)收費。取消北方采暖地區(qū)城鎮(zhèn)集中供熱企業(yè)向用戶收取的并網(wǎng)配套費等類似名目費用。建筑區(qū)劃紅線以內(nèi)屬于用戶資產(chǎn)的供熱設(shè)施經(jīng)驗收合格依法依規(guī)移交供熱企業(yè)管理的，相關(guān)維修維護等費用由供熱企業(yè)承擔，納入供熱企業(yè)經(jīng)營成本，不得向用戶單獨收費。

五是接入工程費用。在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)，供水供電供氣供暖企業(yè)的投資界面應(yīng)延伸至用戶建筑區(qū)劃紅線，除法律法規(guī)和相關(guān)政策另有規(guī)定外，不得由用戶承擔建設(shè)項目建筑區(qū)劃紅線外發(fā)生的任何費用。從用戶建筑區(qū)劃紅線連接到公共管網(wǎng)發(fā)生的入網(wǎng)工程建設(shè)費，由供水供電供氣供暖企業(yè)承擔的部分，納入企業(yè)經(jīng)營成本;按規(guī)定由政府承擔的部分，政府應(yīng)及時撥款委托供水供電供氣供暖企業(yè)建設(shè)，或者由政府直接投資建設(shè)。

六是其他相關(guān)收費。嚴禁政府部門、相關(guān)機構(gòu)對供水供電供氣供暖計量裝置強制檢定收費;供水供電供氣供暖企業(yè)或用戶自愿委托相關(guān)機構(gòu)對計量裝置進行檢定的，按照“誰委托、誰付費”原則，檢定費用由委托方支付，但計量裝置經(jīng)檢定確有問題的，由公用事業(yè)企業(yè)承擔檢定費用，并免費為用戶更換合格的計量裝置。嚴禁向用戶收取水電氣熱計量裝置費用。任何單位代收供水供電供氣供暖費時，嚴禁向用戶加收額外費用。新建商品房、保障性住房等建筑區(qū)劃紅線內(nèi)供水供電供氣供暖管線及配套設(shè)備設(shè)施的建設(shè)安裝費用統(tǒng)一納入房屋開發(fā)建設(shè)成本，不得另外向買受人收取。

以上收費項目，沒有合法有效政策依據(jù)的全部取消;地方政府采取特許經(jīng)營協(xié)議等方式授權(quán)供水供電供氣供暖企業(yè)以入網(wǎng)費、集中管網(wǎng)建設(shè)費、并網(wǎng)配套費等名目收取專項建設(shè)費用補償企業(yè)收入的，應(yīng)結(jié)合理順水電氣暖價格、建立健全補貼機制逐步取消，具體取消時間由各地確定。

問：在加快完善價格形成機制方面，有哪些具體內(nèi)容？

答：一是完善供水價格機制。城鎮(zhèn)供水價格應(yīng)納入地方定價目錄，實行政府定價或政府指導價。加快建立健全以“準許成本加合理收益”為基礎(chǔ)，有利于激勵提升供水質(zhì)量、促進節(jié)約用水的價格機制。建筑區(qū)劃紅線內(nèi)供水設(shè)施依法依規(guī)移交給供水企業(yè)管理的，其運行維護、修理更新等費用計入供水成本。在嚴格成本監(jiān)審的基礎(chǔ)上，綜合考慮企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營及行業(yè)發(fā)展需要、社會承受能力、促進全社會節(jié)水等因素，合理制定并動態(tài)調(diào)整供水價格。

二是完善電價機制。結(jié)合國家電力體制改革，逐步理順輸配電價結(jié)構(gòu)，加快形成結(jié)構(gòu)優(yōu)化、水平合理的輸配電價體系。平穩(wěn)推進上網(wǎng)電價機制改革，有序放開各類電源上網(wǎng)電價，完善跨省跨區(qū)電力價格市場化形成機制。有序放開除居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)以外的用電價格，逐步取消工商業(yè)目錄電價。完善峰谷分時電價政策，健全差別電價機制。深入研究并逐步解決電價政策性交叉補貼問題。

三是完善配氣價格機制。城鎮(zhèn)配氣價格應(yīng)納入地方定價目錄，實行政府定價或政府指導價。加快核定獨立配氣價格，由燃氣企業(yè)投資建設(shè)的市政管網(wǎng)、市政管網(wǎng)至建筑區(qū)劃紅線外的管網(wǎng)，企業(yè)自用的儲氣設(shè)施，以及其他與配氣業(yè)務(wù)相關(guān)的設(shè)備設(shè)施等，納入配氣價格有效資產(chǎn)。建筑區(qū)劃紅線內(nèi)按法律法規(guī)規(guī)定由燃氣企業(yè)承擔運行維護的成本，以及燃氣表后至燃具前由燃氣企業(yè)為排除安全隱患而開展的上門服務(wù)、安全檢查、設(shè)施修理、材料更換等服務(wù)成本，納入企業(yè)經(jīng)營成本。

四是完善供暖價格機制。城鎮(zhèn)集中供暖價格應(yīng)納入地方定價目錄，實行政府定價或政府指導價。合理制定并動態(tài)調(diào)整熱力銷售價格，穩(wěn)步推進供熱計量收費改革，具備計量條件的地區(qū)熱力銷售價格逐步實行基本熱價和計量熱價相結(jié)合的兩部制熱價，暫不具備條件的按供熱面積計收熱費。對熱電聯(lián)產(chǎn)的供熱企業(yè)，應(yīng)將成本在電、熱之間合理分攤。

問：《意見》實施會對水電氣暖價格有何影響？

答：有用戶擔心，清理取消不合理收費，將應(yīng)通過價格回收的費用計入成本，會推動水電氣暖價格上漲。應(yīng)該看到，近年來，各地水電氣暖價格形成機制逐步完善，價格矛盾逐步理順，財政補貼機制逐步建立，隨著戶表改造工程和抄表到戶措施的實施，除部分地區(qū)二次供水加壓調(diào)蓄設(shè)施外，多數(shù)地區(qū)住宅建筑區(qū)劃紅線內(nèi)供電供氣供暖設(shè)施運行維護費用已逐步納入企業(yè)經(jīng)營成本，并未引起價格大幅上漲。同時，《意見》明確與儲備土地直接相關(guān)的市政配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用納入土地開發(fā)支出，減輕了水電氣暖企業(yè)的負擔，降低了企業(yè)成本上升壓力。即使部分企業(yè)因經(jīng)營成本增加需要調(diào)整水電氣暖價格，也必須依法履行成本監(jiān)審、價格聽證等程序，不會對水電氣暖價格造成大的影響。清理取消不合理收費后，有利于減輕水電氣暖用戶負擔。

問：如何確?！兑庖姟仿鋵崳?/p>

答：供水供電供氣供暖等城鎮(zhèn)公用事業(yè)建設(shè)發(fā)展、規(guī)范管理、清費順價等，主要是地方政府特別是城市政府事權(quán)?！兑庖姟凡渴鸶鞯貐^(qū)要結(jié)合當?shù)貙嶋H制定出臺具體實施方案，深化細化改革措施，從四個方面提出了具體的落實要求。

一是加強組織領(lǐng)導。各地人民政府要建立聯(lián)合工作機制，落實政府主體責任，取消收費項目后屬于公共服務(wù)范圍的，通過財政補貼、價格補償?shù)确绞奖Ｕ瞎卜?wù)供給。

二是穩(wěn)妥推進實施。各地區(qū)要穩(wěn)妥把握好節(jié)奏和力度，合理設(shè)置好過渡期，確保不影響正常生產(chǎn)生活。要對低收入群體予以重點關(guān)注，加大財政投入力度，做好兜底保障工作。對采取特許經(jīng)營等方式的供水供電供氣供暖企業(yè)，要合理制定相關(guān)收費標準，妥善處理好價格補償和政府補貼的關(guān)系。

三是強化監(jiān)督檢查。供水供電供氣供暖企業(yè)要全面梳理現(xiàn)行收費項目和標準，取消不合理收費項目，糾正強制性收費，降低偏高收費標準。市場監(jiān)管部門要加強對供水供電供氣供暖工程安裝、維護維修領(lǐng)域的價格監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法，著力查處各類違法違規(guī)行為。

四是加強宣傳引導。各地方各部門要廣泛宣傳清理規(guī)范供水供電供氣供暖行業(yè)收費、促進行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要意義和典型經(jīng)驗做法，加強政策解讀，及時回應(yīng)社會關(guān)切，營造良好輿論氛圍?！?/p>