城市更新中的社區(qū)參與與協(xié)同治理

摘要：城市更新一直是治理辯論的沃土，更新方式與治理方式之間存在辯證關(guān)系。中國的城市更新存在重空間改造輕社區(qū)建設(shè)、空間更新與社區(qū)治理脫節(jié)的傾向。社區(qū)參與是聯(lián)結(jié)更新與治理的紐帶，在分析社區(qū)參與在賦權(quán)、本地知識、包容性發(fā)展中所發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，以上海城市更新為例探討了社區(qū)參與的角色、方式和渠道，提出了促進社區(qū)參與，推進物質(zhì)空間建設(shè)與社區(qū)建設(shè)協(xié)同、更新政策目標與社區(qū)意愿協(xié)同、社區(qū)利益群體間協(xié)同的治理思路。

關(guān)鍵詞：城市更新;老舊小區(qū);社區(qū)參與;協(xié)同治理;包容性發(fā)展

前言

城市更新一直是治理辯論的沃土，在城市治理理論的興起后有所增強，城市治理理論旨在解釋地方當局和商業(yè)精英如何以及為什么在非正式網(wǎng)絡(luò)中合作以促進經(jīng)濟增長，在發(fā)達國家的城市研究中很流行。[1]城市更新需要政府、企業(yè)、居民間的合作，自然成為治理研究的重要領(lǐng)域。公眾參與起源于英國的規(guī)劃體系，在城市更新中有悠久的歷史。社區(qū)參與城市更新是政策制定者，學者和公眾的重大關(guān)切，一直處于城市更新討論的關(guān)鍵位置。中國2008年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已明確闡明了公眾參與規(guī)劃過程的基本要求，此后頒布的系列規(guī)劃和計劃也將公眾參與列為優(yōu)先事項。隨著中國城市更新實踐和治理能力的發(fā)展，城市更新的社區(qū)參與引起了國際國內(nèi)學者的廣泛關(guān)注。[2][3]城市更新與城市治理間存在辯證關(guān)系，且兩者關(guān)系緊密，互相影響，社區(qū)參與是聯(lián)結(jié)更新與治理的紐帶。但在實踐中彼此脫節(jié)，存在重空間改造、輕社區(qū)建設(shè)、空間更新與社區(qū)治理脫節(jié)的傾向，亟待將兩者納入一體研究。協(xié)同治理認為，當一個目標是任何一個組織難以獨立達到，或者通過組織間的協(xié)同行為才能達到較高產(chǎn)出時，就體現(xiàn)出所謂的協(xié)同優(yōu)勢。因此，以社區(qū)參與為抓手，從協(xié)同治理的角度可以為城市更新與治理提供新的思路。

一、城市更新與治理的辯證關(guān)系

（一）城市更新的多重矛盾

中國近四十年的城市建設(shè)突飛猛進，人民的生活水平有了巨大的變化，建于上個世紀各個歷史年代的城市居住小區(qū)已經(jīng)老舊，不能滿足人們美好居住生活的愿望。居民迫切盼望老舊小區(qū)的改造和更新，民有所呼，政有所應(yīng)。2019年6月國務(wù)院常務(wù)會議部署推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，2020年7月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》。根據(jù)國務(wù)院的意見要求，力爭在“十四五”期末基本完成2000年底前建成需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造任務(wù)。

城市更新是城市發(fā)展到一定階段所必然經(jīng)歷的再開發(fā)過程。城市更新的重要性體現(xiàn)在：首先，老化的建筑物和住房可以升級。其次，可以保留歷史建筑。最后，可以通過改善城市布局、開放空間、道路網(wǎng)絡(luò)和其他基礎(chǔ)設(shè)施來重塑城市。城市更新在西方大致可以分為三個階段，第一階段為推土機時代。在推土機夷平的貧民窟上建造了由混凝土，鋼材和玻璃制成的豪華項目，遵循物質(zhì)空間決定論和對建筑環(huán)境的重視;第二階段為社區(qū)康復，強調(diào)社會問題的綜合方法;與現(xiàn)有環(huán)境中的現(xiàn)有人口合作，即不拆除建筑物，不疏散居民或?qū)⑷鮿萑丝谔鎿Q為更強大的人口。第三階段為振興。特別是在市中心用一種強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的做法進行更新。

城市住區(qū)更新是對既有空間關(guān)系、利益關(guān)系、社會關(guān)系的調(diào)整，在調(diào)整中面臨的問題是：一是如何保護歷史文化遺產(chǎn)。城市的記憶需要物質(zhì)空間載體，但是任何物質(zhì)空間都有一定的使用壽命，當物質(zhì)空間已經(jīng)不能滿足使用要求時，一定的更新是必要的，但如何更新，則是充滿了矛盾和爭論，爭論中既包含了價值，也包含了利益。居住在歷史保護建筑中的人往往覺得居住環(huán)境的改善更重要，而并不居住在保護建筑中的專家、學者等覺得歷史文化遺產(chǎn)的保護更重要。[4][5]二是城市住區(qū)更新中的中產(chǎn)階級化和高檔化。城市更新中老舊住區(qū)環(huán)境提升，歷史文化遺產(chǎn)得到了保護，原有居民搬離。從歷史上看，許多城市更新都采取了“自上而下”的高檔化的更新方法，其在經(jīng)濟改善和可持續(xù)性方面的成功受到了激烈的爭論。與之相對的是采取更具社區(qū)包容性，“自下而上”的態(tài)度進行更新。這些方法旨在承認社區(qū)在城市發(fā)展中的作用，以及使現(xiàn)有社區(qū)成員積極參與決策過程。比如以“文化主導”的更新風格則是通過文化項目吸引居民進入。[6]三是城市住區(qū)更新中的不平等。城市住區(qū)更新政策的差異引發(fā)了居民的不公平感。城市住區(qū)更新會采用不同的更新方式，一些老舊住區(qū)采取拆除的方式，一些采用保護的方式，居民會在不同的方式間比較，會認為不同的更新方式造成了事實上的不公平。同時，居民會在住區(qū)中不同住戶間比較，不同住戶在更新中的損益也是不一樣的，居民也會認為不公平、不平等。

城市更新中的沖突和矛盾顯然已經(jīng)超出了空間更新可以解決的問題，城市更新必然包含有居民的參與，無論是被動的或者是主動的。

（二）城市治理的空間基礎(chǔ)

從廣義上講，治理描述了跨不同領(lǐng)域（即國家，市場和公民社會）的新型集體決策形式。城市治理可以描述為一種過程，旨在以基于不同價值、規(guī)范、信念和實踐體系的不同制度模型為特征的環(huán)境中，融合和協(xié)調(diào)公共和私人利益。為了分析城市治理，必須將重點放在城市治理體系中涉及的各利益相關(guān)方的能力上。[7]皮埃爾（ Pierre）將城市治理簡化為四個通用模型：管理、法團主義、增長和福利治理，每個模型在參與者、目標、工具和結(jié)果間存在差異。聯(lián)合國、世界銀行和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織等國際組織都提出了城市治理的規(guī)范或理想的實踐標準。聯(lián)合國人居署于1999年發(fā)起了全球城市治理運動，以實現(xiàn)城市化世界中可持續(xù)人類住區(qū)發(fā)展的目標。在這項運動中，良好的城市治理的特點是可持續(xù)性、輔助性、公平、效率、透明性、問責制、公民參與、公民意識和安全性相互依存和相輔相成。在城市更新的特定領(lǐng)域，城市治理網(wǎng)絡(luò)是通過區(qū)域委員會、管理或監(jiān)督委員會、機構(gòu)或自治組織的管理機構(gòu)等機制，以及通過論壇、研討會和集會等特定參與領(lǐng)域來正式表達的。[8]

城市被一連串的人居住，并在不同時期被用于不同目的，城市需求變化不是停滯不變的一個常態(tài)。正是城市需求的快速變化和城市空間的相對穩(wěn)定，使城市治理具有空間特征。任何一個城市空間的變化或者保持現(xiàn)有狀態(tài)都與城市治理相關(guān)。當前中國城市社區(qū)治理存在的不少問題均與空間相關(guān)：1.小區(qū)缺乏社區(qū)參與的公共空間，社區(qū)居民參與不足。[9][10]2.小區(qū)公共空間和設(shè)施欠缺易引發(fā)社區(qū)沖突。由于社區(qū)人口密度高，公共空間較少，在社區(qū)停車場，公共休閑空間使用中易引發(fā)沖突。[11]3.小區(qū)老舊的物質(zhì)空間環(huán)境，大大影響了居民的居住體驗，居民的社區(qū)歸屬感、認同感不高。[12]4.社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理缺乏有效的推進手段和抓手，社區(qū)呈現(xiàn)出碎片化。[13]5.小區(qū)更新改造中引發(fā)了鄰里矛盾和社區(qū)沖突?？梢钥闯?，城市治理中的問題與城市空間休戚相關(guān)，城市治理離不開物質(zhì)空間的支撐。城市更新改造為城市治理既帶來了機遇，也帶來了挑戰(zhàn)。

（三）更新治理的跨界與交叉

城市治理與更新之間存在辯證關(guān)系，研究表明，更加重視公民參與的治理網(wǎng)絡(luò)傾向于產(chǎn)生更全面的城市更新政策，并強調(diào)社會和社區(qū)發(fā)展的各個方面。相反，在忽視公民參與的治理中，更新政策往往更多地側(cè)重于更新的空間和經(jīng)濟方面，從而引發(fā)紳士化效應(yīng)。[8]也就是說，參與可以成為促進城市更新與城市治理交叉的紐帶，也可以成為城市更新與治理中的政治口號或者裝飾品。全球范圍內(nèi)的城市更新熱潮曾經(jīng)給人們帶來很高的期望——既確保實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標，也實現(xiàn)社會凝聚力和社區(qū)融合的共同目標。各地經(jīng)驗的多樣性表明，雖然大多數(shù)城市更新的成功案例發(fā)生在相對富裕的地區(qū)，但在促進公民參與治理網(wǎng)絡(luò)方面始終存在廣泛的余地，地方政府有能力影響這一城市政策領(lǐng)域，可以發(fā)揮決定作用。[8][14]

城市更新與城市治理是當前中國城市面臨的兩個重要問題，在實踐中存在較大的交叉，難以彼此分立。但城市更新、城市治理又涉及到建筑學、城鄉(xiāng)規(guī)劃學、社會學、政治學等多個學科的交叉，亟需多個學科在研究和實踐中的協(xié)同。目前，協(xié)同治理關(guān)注公共危機、區(qū)域合作以及生態(tài)環(huán)境保護等治理難題。[15]有學者關(guān)注到社區(qū)的協(xié)同治理，認為社區(qū)利益主體多元化、公共產(chǎn)品需求多元化、社區(qū)功能社會化是城市社區(qū)協(xié)同治理的主要內(nèi)生推動力量。[16]但城市更新的協(xié)同治理研究還少有人涉及。傳統(tǒng)的城市更新方法是自上而下，參與式城市更新方法是自下而上。城市更新改造優(yōu)劣評價的最終標準不在政府、企業(yè)、設(shè)計師，而在實際使用的居民。通過有效的社區(qū)參與，可以充分表達弱勢群體的利益，有利于城市更新更貼合居民的實際需求，從而提高城市更新與治理的協(xié)同優(yōu)勢，真正有效地落實“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念。因此，探索在中國國情下，積極、有效的社區(qū)參與，而非口號式、形式上的社區(qū)參與，對于城市更新和治理的協(xié)同推動都非常有益。

二、社區(qū)參與聯(lián)結(jié)更新和治理

（一）參與和賦權(quán)

阿恩斯坦認為，如果沒有權(quán)力的重新分配，參與就是一種空洞的經(jīng)歷。真正的參與使參與者能夠分享富裕社會的利益。[17]賦權(quán)可以定義為個人，團體或社區(qū)能夠控制自己的環(huán)境并實現(xiàn)其目標，從而能夠努力實現(xiàn)其生活質(zhì)量最大化的過程。賦權(quán)是個人通過以下方式獲得社會、政治、經(jīng)濟和心理控制的能力：獲得信息、知識和技能;決策;個人自我效能;社區(qū)參與和感知控制。換句話說，這是一個變化的過程，通過該過程，幾乎沒有權(quán)力或沒有權(quán)力的個人或團體獲得了影響他們生活的選擇權(quán)力和能力。社區(qū)參與的重要目標之一就是賦予居民權(quán)力并改善他們的生活質(zhì)量。賦權(quán)要求權(quán)力可以改變和擴展，如果權(quán)力無法改變，如果它是職位或人的固有權(quán)力，那么就不可能實現(xiàn)授權(quán)，也無法以任何有意義的方式設(shè)想授權(quán)。[18]

邊緣群體的成員需要平等的參與能力，當?shù)厣鐓^(qū)中最貧窮和最邊緣的居民往往不太愿意參與，而物質(zhì)資源、教育和技能水平較高的居民則更加積極主動，并能夠利用公眾討論和審議的社會規(guī)則和儀式來捍衛(wèi)他們的利益，并將他們的觀點優(yōu)先考慮為集體利益的公平代表。社區(qū)參與往往被擁有最多認知資源（公共技術(shù)專家）和經(jīng)濟資源（私營公司）的利益相關(guān)者所占領(lǐng)。[8]邊緣群體不愿參與，一方面因為他們?nèi)狈⑴c的時間、資源和文化資本。另一方面，參與不可避免地將強大的群體和被排斥在外的群體聚集在一起，只有賦權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)有利于后者的權(quán)力轉(zhuǎn)移，否則它就毫無意義。

在城市更新和治理中均涉及到居民的切身利益，居民有參與的需求，希望參與到更新和治理的決策中來，為改善自身的生活環(huán)境和質(zhì)量而發(fā)聲。居民參與的目的就是提出自身的主張，使自己的主張能夠在空間環(huán)境和治理措施中得以實現(xiàn)，有效的參與就是賦權(quán)的過程，使居民有權(quán)利來改善自身的生活質(zhì)量。

（二）參與和本地知識

城市更新和治理是在有歷史、有文化的地方進行，普遍的專業(yè)知識需要結(jié)合來自社區(qū)的本地知識，才可能產(chǎn)生具有地方針對性的更新和治理措施，社區(qū)參與是將本地知識呈現(xiàn)，進入更新和治理策略的途徑。本地知識通常由社區(qū)成員擁有，這些社區(qū)可以在地理位置上定位，也可以與特定標識組關(guān)聯(lián)。這意味著“知識社區(qū)”可能是社區(qū)或具有共同文化、符號、語言、宗教、規(guī)范甚至興趣的團體。相反，專業(yè)知識通常由專業(yè)、學科、大學、政府機構(gòu)或行業(yè)協(xié)會的成員持有。社區(qū)知識部分來自實際的視覺、氣味和品味，以及日常生活中遇到的觸覺和情感體驗。通常在公共敘事，社區(qū)故事，街頭劇院和其他公共論壇中測試本地知識。相反，專業(yè)知識通常通過同行評審，法院或媒體進行測試。專業(yè)知識總是嘗試得出相關(guān)的因果關(guān)系，為了這樣做，他們必然將某些體驗排除在外。從社區(qū)的角度來看，被研究人員排除在外的無關(guān)緊要的體驗，恰恰可能是社區(qū)成員看重的，“您對我（身體或社區(qū)）如何對這種體驗做出反應(yīng)的專業(yè)知識是有缺陷的，因為您沒有全面了解我如何穿越世界。”

本地知識至少以四種不同方式對城市更新和治理做出了貢獻：1.認識論。本地知識通過糾正對專業(yè)視野和政策的還原論傾向做出了貢獻。2.程序民主。地方知識貢獻了更多的聲音，而以前則被排除在外，這可以通過促進具有本地經(jīng)驗的專業(yè)話語的“混合”來促進更廣泛地接受決策。3.有效性。本地知識確定了低成本高效的政策分析和實施方案。4.分配正義。地方知識引起了以前弱勢社區(qū)面臨的未被承認的分配正義問題。[19]有效的社區(qū)參與應(yīng)可以了解當?shù)氐奶厥庑浴⑷后w的異質(zhì)性，不易被專業(yè)科學所采用的隱蔽知識，全面了解當?shù)氐纳罘绞?，從而為更新和治理提供有價值的信息。但是在現(xiàn)實的操作中，存在社區(qū)參與的形式意義大于實質(zhì)意義的現(xiàn)象，導致參與并沒有為更新和治理帶來高質(zhì)量的決策信息基礎(chǔ)，本地知識并沒有融入決策的過程。

（三）參與和包容性發(fā)展

在2015年9月發(fā)布《可持續(xù)發(fā)展目標》和2016年《人居三》新城市議程之后，包容性發(fā)展的思想在國際議程上占據(jù)重要地位，“不讓任何人落伍”成為經(jīng)濟社會發(fā)展目標的形象描述。阿瑪?shù)賮啞どJ為，人們必須積極參與以塑造“他們自己的命運，而不僅僅是成為發(fā)展成果的被動接受者”。包容性發(fā)展需要低收入社區(qū)積極參與，而低收入社區(qū)又需要適應(yīng)新角色并為發(fā)展做出貢獻。[20]

參與涉及“誰參加”的問題，好的參與是讓弱勢群體也有發(fā)言的機會，以促進弱勢群體、不同意見群體的思想和聲音進入決策過程，使他們也能有機會塑造自己的命運，而不是被動地接受自上而下的公共利益。積極有效的參與是實現(xiàn)包容性發(fā)展的途徑，在社區(qū)更新領(lǐng)域中有一些證據(jù)表明，社區(qū)的聲音已引起人們的注意。例如，在最初的國家戰(zhàn)略中顯得微不足道的諸如“宜居性”等問題，似乎受到了更高的關(guān)注。社區(qū)有機會成為治理中的“活躍主體”，塑造和影響政府，“社區(qū)團體已經(jīng)證明自己有能力操縱占優(yōu)勢和主導地位的話語”。[21]社區(qū)參與者產(chǎn)生自己的力量的一種方法是通過利用城市更新治理空間中的歧義，這些治理空間經(jīng)常被隱喻地描述為“沼澤”、“塊狀”和“混亂”。政府政策制定者承認，他們自己也不確定如何在這些新空間中運營，這本身就為社區(qū)居民創(chuàng)造了機會，尤其是在政策制定階段。[22]參與在形式和途徑上給了邊緣群體以機會，雖然政策制定者可能只是希望形式上的參與，但邊緣群體可以利用參與的口號，參與中的利益相關(guān)者的結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)機會，從而發(fā)出自己的聲音，使自己的聲音廣泛傳播，影響決策的輿論環(huán)境。

雖然社區(qū)參與被普遍接受，但實際上政策執(zhí)行者會謹慎讓社區(qū)參與決策，原因是如果當?shù)厣鐓^(qū)反對更新，則參與會帶來一系列潛在的成本，包括時間，財務(wù)和政治成本。[21]居民經(jīng)常被排斥在外無法有效參與，沒有直接利益但可能受到間接影響的人沒有發(fā)言權(quán)。有影響的利益相關(guān)者討價還價以達成利益之間的妥協(xié)，弱勢的利益相關(guān)者的利益卻受到忽視。

三、社區(qū)參與的角色方式渠道

（一）社區(qū)參與的角色

上海近幾年的城市住區(qū)更新可以分為三類：一是文化導向的更新，為了保護歷史文化遺產(chǎn)，改善居民的居住條件進行的更新，典型代表是里弄的更新;二是功能更新，比如為了解決“懸空老人”問題，提高出行便利，典型代表是加裝電梯;三是微更新，為了改善社區(qū)環(huán)境，促進社區(qū)交往和認同，典型代表是社區(qū)花園建設(shè)（見表1）。

正如前面所講，雖然社區(qū)參與可以賦權(quán)給居民，帶來本地知識，促進包容性發(fā)展，但參與可以帶來反對，引發(fā)一系列的時間、財務(wù)和政治成本。因此，在更新過程中，參與的推進總是小心翼翼，畢竟更新是階段性的，社區(qū)參與是長期的，更新的評估更注重空間，把更新中的參與引向深入，需要更多的治理機構(gòu)加入，需要治理能力的提升，面臨更多的風險和不確定性。所以，從城市更新的主導方來說，參與更多的是作為空間更新的手段，能夠幫助更新減少分歧，緩解沖突，達成共識更為重要，至于社區(qū)參與在治理中的長期地位和影響來說，地位并不突出。從社區(qū)建設(shè)和治理的部門來說，雖然城市更新為社區(qū)參與帶來了動力，激發(fā)了居民參與的熱情，但更多的是要求自身權(quán)利，在居民之間、居民與企業(yè)之間、居民與政府間更多的是分歧和沖突，在突然升級的參與、分歧和沖突中，基層治理部門是非常難以把握分寸的，所以，他們總是小心謹慎地引導居民參與，在各方之間傳遞意見，盡量避免居民的情緒升級。

里弄更新主要是政府主導的，加裝電梯主要是社區(qū)主導，微更新中的社區(qū)花園建設(shè)由企業(yè)、社區(qū)和政府主導的都有。主導方不同，社區(qū)參與的主動性和積極性也不同。在里弄更新中，社區(qū)參與更多的是被動的，更新由政府提出，社區(qū)被動參與。在加裝電梯中，社區(qū)參與是主動的，雖然政府也支持加裝電梯，但是要由社區(qū)居民主動申請。社區(qū)花園的建設(shè)，主動和被動的情況都有。社區(qū)參與不足是中國城市治理中的普遍現(xiàn)象，斯托克提出影響居民參與的CLEAR 模型包括五個方面：能夠做 （can do）、自愿做（like to）、使能夠做（enabled to），被邀請做（ask to）和作為回應(yīng)去做（responded to）。[23]城市更新應(yīng)創(chuàng)造更多的機會引導居民參與，尤其是主動的參與—自愿做，居民參與積極性的提高是推動城市治理發(fā)展的基礎(chǔ)力量。

（二）社區(qū)參與的方式

里弄更新的參與方式是自上而下的，加裝電梯的方式是自下而上，社區(qū)花園建設(shè)的參與方式是自上而下和自下而上都有。不論是自下而上，還是自上而下，都面臨參與的基本問題，參與帶來共識還是沖突。從實踐看，城市更新參與中的沖突明顯存在?？票緦⒊鞘懈?、城市規(guī)劃中的沖突分為：1.由關(guān)于經(jīng)驗和事實問題（即知識）的爭議引起的知覺沖突;2.利益分配引起的沖突，其中包括稀缺商品的分配沖突;3.涉及倫理、權(quán)利、身份、道德和世界觀的價值沖突。價值沖突通常源于構(gòu)成“美好生活”或“場所質(zhì)量”的不同假設(shè)。不同類型的沖突也有待解決的不同前景：利益沖突涉及可談判的和可交易的問題，而價值沖突大多具有不可談判的特征。人們通常愿意為目標和利益進行交易，但不愿意對根深蒂固的價值觀和世界觀進行妥協(xié)。[24]

沖突來源于經(jīng)驗、利益和價值觀。在加裝電梯過程中，社區(qū)參與可以在居民間協(xié)商達成共識，加裝電梯中受益多的居民在資金上多付出，受益少的居民少付出，利益受損的居民可以獲得一定的補償。因為，這些都屬于利益范疇，只要居民友好平等協(xié)商，經(jīng)過一定的過程就有可能找到共識。但是在價值觀方面的差異，參與達成共識并不容易，沖突也許持續(xù)存在。比如里弄更新中，政府偏向于歷史文化遺產(chǎn)保護，居民偏向于居住條件改善，兩者的價值傾向不同，來源于價值傾向上的差異是難以談判和妥協(xié)的，這造成了沖突的持續(xù)存在。對于參與中的沖突，希利（Healey）認為政策結(jié)構(gòu)應(yīng)包含沖突，而不是制止或避免沖突。從協(xié)同規(guī)劃的角度來看，抑制或避免沖突是對時間、資源以及智力的浪費。相反，如果政策制定者擁抱沖突并利用沖突所產(chǎn)生的力量，他們可以提高其機構(gòu)能力，最終將導致更具生產(chǎn)力的政策成果。這種能量從負向正的轉(zhuǎn)換是通過包含辯論的過程實現(xiàn)的。通過辯論可以刺激、促進和維持政策制定者之間的社會學習。有助于他們更好地理解“實踐意識和本地知識”的重要性;需要“認真注意對話的交流環(huán)境”;批判性反思在建立共識方面的效用;在整個政策過程中保持相互尊重的重要性。[21]

既然城市更新中社區(qū)參與的沖突不可避免，就要正視沖突的存在，把更新和治理中的沖突作為一個常態(tài)。同時，把沖突作為更新方案改善、治理能力提高的激發(fā)力量。當然，把社區(qū)參與的沖突控制在一定程度和范圍也非常重要，這就需要在理智和情感兩方面共同工作，既在理智方面坦誠各參與方的基本立場，又在情感方面安撫各參與方的情緒。在中國的城市更新、治理背景下，社區(qū)黨組織的身份和能力適合來承擔此項重任。

（三）社區(qū)參與的渠道

里弄更新一般會開聽證會，設(shè)計方介紹方案，聽取居民的意見，設(shè)計方根據(jù)居民的意見修改方案。一些里弄的設(shè)計方案會修改十多輪，反復與居民溝通，居民的部分意見也得以采納，落實在方案中。當然，限于特定的空間條件和改造的目標，居民的一些意見并沒有得到采納，比如，里弄中加裝馬桶，在實際中居民并不一定認可，因為空間實在太小，雖然解決了倒馬桶問題，但生活實在太憋屈，在有限的條件下，居民更傾向于選擇放棄。除了正式的參與渠道外，居民會在私底下溝通，尋找志同道合的伙伴，一起寫上訪信件，向媒體反映和曝光，阻礙施工進程等，形成反抗聯(lián)盟。 [25]居民之所以選擇正式渠道以外的非正式渠道，居民認為自己的參與是無效的。

加裝電梯要獲得多數(shù)居民的同意才可實施，但居民對于加裝電梯的積極性和迫切性是不一樣的，一些積極分子會聯(lián)絡(luò)業(yè)委會、居委會、物業(yè)、居民代表等組成臨時組織，去征求居民意見。因為加裝電梯的政策要求同意加裝電梯的人數(shù)要達到一定的比例，且沒有明確反對的居民，所以，每戶居民在此事件上都有投票權(quán)，也就是每戶居民都有權(quán)參與，每戶居民都被賦權(quán)了。加裝電梯能夠?qū)嵤?，就要居民就此達成一致，然而不同樓層居民的利益損益不同，在支付成本、承擔費用、提供補償?shù)确矫娑夹枰獏f(xié)商。除了居委會、積極分子的溝通外，社區(qū)協(xié)商議事平臺也非常重要。雖然社區(qū)參與的渠道暢通，參與的方式也是自下而上，但是居民間的利益平衡并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

社區(qū)花園的建設(shè)與里弄更新和加裝電梯的不同之處主要在于，后兩者都關(guān)系到居民的重大切身利益，而社區(qū)花園建設(shè)，對于居民來說，多數(shù)情況下是錦上添花的事情。因此，反對社區(qū)花園建設(shè)的居民少。通過居委會、業(yè)委會、議事會等參與渠道很容易獲得支持，社區(qū)花園建設(shè)的難點是，能否成為促進居民交往、引發(fā)居民參與的空間更新項目，能否從空間更新項目變成社區(qū)建設(shè)項目。社區(qū)花園建設(shè)本身能夠成為觸媒，引發(fā)兒童、青少年，老年居民的參與，而兒童青少年可以帶來中年居民的參與。社區(qū)花園的生態(tài)、健康、環(huán)保等價值觀都有參與的號召力。但社區(qū)花園建成后，引發(fā)社區(qū)參與的持續(xù)程度，還需要跟蹤觀察。

四、促進社區(qū)參與推進協(xié)同治理

（一）物質(zhì)空間更新與社區(qū)建設(shè)協(xié)同治理

中國城市社區(qū)參與不足是普遍現(xiàn)象，同時城市社區(qū)中因為公共空間不足、設(shè)施老化、無障礙設(shè)施欠缺等空間約束引發(fā)的社區(qū)問題也普遍存在。城市更新在改造空間的同時激活了社區(qū)參與，雖然城市更新在物質(zhì)空間建設(shè)和社區(qū)參與方面都有充分的發(fā)揮余地，但居民參與更新著眼于特定的空間目標和短期目標，存在被動參與、短期參與、參與渠道單一、參與效果評價局限在空間方面等問題。城市更新部門、社區(qū)建設(shè)部門都缺乏將社區(qū)參與引向深入的勇氣和動力。改變當前的局面，可以從轉(zhuǎn)變兩個認識開始，一是城市更新不僅是物質(zhì)空間的更新，更是社區(qū)建設(shè)和治理。城市更新的成效應(yīng)在物質(zhì)空間、社區(qū)關(guān)系兩方面得以體現(xiàn)。評價城市更新的效果一定要包含社會指標。二是社區(qū)參與不僅帶來地方性知識，而且會帶來沖突。只有達成共識的建設(shè)性參與是不現(xiàn)實的，多元主體的引入，就會有多元的聲音和利益。因此，對社區(qū)參與的評價一定要包含和包容沖突，沒有沖突的參與不是真正的參與。當然，確立合理表達分歧和沖突的規(guī)則，將沖突引向城市更新和社區(qū)治理的動力也非常關(guān)鍵。

推進物質(zhì)空間更新與社區(qū)建設(shè)的協(xié)同治理不會是一蹴而就，需要多方面努力，但就更新中的社區(qū)參與而言，可以拓展社區(qū)參與的渠道，同時確立居民參與的權(quán)限和范圍。居民明確了自己參與的權(quán)限和范圍后，就會更加積極主動。比如加裝電梯中，居民的參與比較積極與每戶居民都有確切的參與權(quán)利有關(guān)。在里弄更新中，居民通過非正式的渠道形成反抗聯(lián)盟，也是不清楚參與的界線。在參與的邊界、范圍、權(quán)限清晰后，參與各方的協(xié)商才有基礎(chǔ)。

（二）更新政策目標與社區(qū)意愿協(xié)同治理

城市更新中既有城市公共利益的目標，也有社區(qū)居民的利益。社區(qū)參與從居民的角度而言，是希望通過參與實現(xiàn)居民的利益、社區(qū)的利益，從而可以改善生活質(zhì)量。居民參與的積極性是有的，但居民的目標、社區(qū)的目標與城市公共利益的目標可能并不一致，正是由于大目標之間的分歧，參與從一開始就有沖突的特征。比如上海的里弄更新，政府是要保留保護里弄，但居民更關(guān)心自身居住條件的改善。政府組織的參與要求居民在保護的方案中提意見，居民卻希望參與到里弄是否保留、里弄是否保護的討論中。顯然，這樣的參與和雙方的意圖是錯位的，也就很難達成共識。

在文化導向的城市住區(qū)更新中，城市文化遺產(chǎn)保護和居民居住條件改善是兩個都不能放棄的目標。社區(qū)參與不應(yīng)把兩個目標引向沖突，而應(yīng)通過本地知識的發(fā)揮，為兩個目標的實現(xiàn)尋找可能的方案。上海的里弄更新有多種方式的探索，但多是自上而下的方式，社區(qū)參與存在被動、渠道單一、地方知識沒有充分呈現(xiàn)等特征。為了更好地協(xié)同里弄保護和更新，可以在明確里弄保留和保護的前提下，在社區(qū)范圍內(nèi)征集更新改造的方案和方法，符合一定的條件，政策就支持。這樣做的好處是：政策的目標和底線已經(jīng)放在那里了，居民參與的權(quán)限和范圍也清晰了。如果居民能夠發(fā)現(xiàn)改變生活質(zhì)量的機會，居民就有參與的積極性，提出既符合保護要求又符合居民利益的方案。

確立基本原則，符合條件政策就支持的更新經(jīng)驗在加裝電梯中引來了積極的參與。這樣的經(jīng)驗是否可以移植到里弄保護中促進參與推進更新還有待觀察，因為里弄保護面臨更多的約束條件，矛盾不僅在居民之間，也在更新與保護間。至少，在人口密度低、空間條件好的里弄中，推進自下而上的社區(qū)參與可以促進更新目標的協(xié)同。

（三）社區(qū)利益群體間協(xié)同治理

城市更新中帶來的沖突不僅在社區(qū)與外部之間，也在社區(qū)內(nèi)部之間。社區(qū)參與可以引導沖突達成共識，也可使沖突升級。在加裝電梯的改造更新中，不同樓層居民間利益不一致，而每戶居民都有參與的權(quán)利保障，居民都會積極主動地參與捍衛(wèi)自己的利益。在一些案例中，通過參與和協(xié)商，居民間較好地解決了利益平衡問題，達成了共識，順利安裝了電梯。在另外一些案例中，居民一直無法達成一致，樓上樓下居民互不相讓、互不妥協(xié)，加裝電梯懸而未決。如果僅以電梯是否順利安裝來評價參與和治理，似乎是安裝了電梯的社區(qū)參與比較成功，其實并不盡然。社區(qū)參與中的共識和沖突都有時間性，都會隨時間和情況變化而變化。順利安裝電梯的參與共識可能是暫時的，在電梯安裝后，沖突可能還會持續(xù)存在，參與中存在分歧和沖突也是正?，F(xiàn)象。所以，不能僅以沖突是否發(fā)生來評價社區(qū)參與。

城市更新引發(fā)了社區(qū)參與的積極性，居民間的矛盾更加顯現(xiàn)化。居民間利益分化、意見多元將是常態(tài)。在多元利益和分歧下，建立公平公正的參與規(guī)則更重要。公平公正的規(guī)則需要居民在參與中不斷去建立和完善。沖突現(xiàn)象的背后是否有參與規(guī)則的不公平不公正，則要給予更多的反思。促進社區(qū)參與，除了給予居民參與的權(quán)利保障外，還要在權(quán)利分配時保持公平。只有在參與規(guī)則公平時，參與的持續(xù)發(fā)展才會更堅實。社區(qū)居民間參與規(guī)則的建立既需要居民自身的參與，也需要黨和政府的指引。在黨建引領(lǐng)、社區(qū)各類社會組織參與、社區(qū)協(xié)商議事平臺發(fā)揮作用的情況下，逐漸建立起社區(qū)居民認可的參與規(guī)則。社區(qū)參與公平規(guī)則可以持續(xù)發(fā)揮作用，既促進社區(qū)參與，又支持城市住區(qū)更新，還推進城市社區(qū)治理。

說明：本文為國家社科基金“老年人社區(qū)生活圈的構(gòu)建與協(xié)同營造策略研究項目”（項目批準號：17BSH126）的階段性研究成果。

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