社會治理智能化的困境解析及對策建議

李幸祥

摘要：社會治理智能化的核心是將科學(xué)技術(shù)融入社會治理之中，從而起到更好的治理效果。社會治理智能化對于提高社會治理水平具有顯著的促進作用，但也面臨公眾參與持續(xù)低迷、數(shù)據(jù)孤島更加凸顯、信息不對稱更加明顯、個人隱私受到挑戰(zhàn)等現(xiàn)實困境。社會治理智能化過于依賴政策驅(qū)動，政府治理理念尚未完全轉(zhuǎn)變，以及技術(shù)對社會治理的影響尚未得到正確認識是造成這些現(xiàn)實困境的主要原因。為此，政府應(yīng)當轉(zhuǎn)變治理理念，嚴格落實公眾參與制度，建立社會治理大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，切實保障數(shù)據(jù)安全，以及應(yīng)當繼續(xù)發(fā)揮線下辦理的作用。

關(guān)鍵詞：社會治理;智能化;困境解析;對策建議

2017年10月，黨的十九大報告指出：“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”這是中央文件中第一次提出社會治理智能化的命題。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，強調(diào)“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。其中，科技支撐是提高社會治理智能化水平的重要保障。2020年10月，黨的十九屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，強調(diào)“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平”。由此可見，提升社會治理智能化水平將進入十四五規(guī)劃和2035年遠景目標的重要議程之中。

隨著社會治理智能化在中央文件中的多次提出和反復(fù)強調(diào)，有關(guān)社會治理智能化的研究在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界方興未艾。然而，對于什么是社會治理智能化，并無統(tǒng)一的定義。有的認為，社會治理智能化意味著社會治理要充分運用現(xiàn)代科技進步特別是大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)和人工智能等科技成果，破解社會治理中的難題，實現(xiàn)科技與社會治理的深度融合。[1]有的認為，社會治理智能化就是在網(wǎng)絡(luò)化和網(wǎng)絡(luò)空間基礎(chǔ)上，通過大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，重構(gòu)社會生產(chǎn)與社會組織彼此關(guān)聯(lián)的形態(tài)，使社會治理層次和水平得到提升，使治理過程更加優(yōu)化、更加科學(xué)、更加智慧。[2]有的認為，社會治理智能化，是指順應(yīng)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)社會崛起的大趨勢，按照數(shù)字化生存、信息化生活和整個社會數(shù)字化運行的規(guī)律和特點，積極開發(fā)并充分利用移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段在解決社會問題中的應(yīng)用程度、廣度和深度，促使社會管理更加精細化、社會服務(wù)更加精準化、社會運行更加高效、社會關(guān)系更加公平包容的動態(tài)治理過程。[3]現(xiàn)有文獻中關(guān)于社會治理智能化的表述還有不少，這些表述雖然不盡相同，但其實質(zhì)含義本無太大區(qū)別，其核心是將科學(xué)技術(shù)融入社會治理之中，從而起到更好的治理效果。至于科學(xué)技術(shù)是涉及大數(shù)據(jù)、人工智能，還是互聯(lián)網(wǎng)、云計算或者物聯(lián)網(wǎng)，不必過于區(qū)分，只要是有利于社會治理智能化的，都可以納入。可以說，現(xiàn)有文獻對于社會治理智能化本身的含義是存在共識的，這使得本文進一步探討社會治理智能化的現(xiàn)實困境與解決路徑成為可能，而不必擔心因?qū)Ω拍畹恼J識不同而導(dǎo)致學(xué)術(shù)對話難以深入展開。

一、社會治理智能化的現(xiàn)實困境

在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，社會治理智能化對于提高社會治理水平無疑具有顯著的促進作用，對此無需進行贅述。需要思考的是，社會治理智能化是否會面臨現(xiàn)實困境，以及有哪些現(xiàn)實困境。由于視角的不同，有的從技術(shù)層面關(guān)注社會治理智能化的技術(shù)支持、保障與發(fā)展問題，有的從法律層面關(guān)注與社會治理智能化相關(guān)的權(quán)利義務(wù)和法律關(guān)系調(diào)整問題。本文主要是從政府履行職能的角度，關(guān)注社會治理智能化的現(xiàn)實困境問題。這些問題主要體現(xiàn)在以下四方面：

（一）公眾參與程度不高

社會治理智能化為公眾參與提供了更多的、更方便的參與途徑，但公眾參與程度并沒有顯著提升。以S市政府規(guī)章草案網(wǎng)上征求意見為例，一般情況下，S市的政府規(guī)章草案都會在S市政府官方網(wǎng)站中的“政府規(guī)章草案民意征詢”專欄向社會公開征求意見。然而，與規(guī)章起草部門主動征求意見的積極性相比，社會公眾對此并不熱衷。比如，2018年8月31日至9月30日，《S市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法（草案）》上網(wǎng)公開征求意見;2019年4月30日至5月30日，《S市公共數(shù)據(jù)開放管理辦法（草案）》上網(wǎng)公開征求意見。照理說這兩件規(guī)章與社會公眾關(guān)系較大，社會公眾應(yīng)該有參與發(fā)表意見的積極性，但S市政府官方網(wǎng)站顯示這兩件規(guī)章草案收到的公眾意見都為零。2018年6月4日至7月5日，《S市社會保障卡管理辦法（修訂草案）》上網(wǎng)公開征求意見。這一與S市每個市民都相關(guān)的規(guī)章，居然也僅收到7條公眾意見，與S市2400多萬的常住人口相比，幾乎可以忽略不計。公眾參與度不高的直接后果是政府部門未能獲取真實的、完整的社會公眾意見，決策時容易以偏概全。另一方面，公眾參與度不高也突出體現(xiàn)在農(nóng)民、老年人和文化水平較低的人群身上。由于城鄉(xiāng)差異、受教育程度差異以及對新事物接受程度差異等因素，這些人群本身公眾參與意識不如其他人群強，客觀上也可能不懂得通過互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)途徑去表達自己的意見。如果將公開征求意見也視作公共服務(wù)，那這個問題就更加嚴重了。部分弱勢群體由于不懂得使用信息技術(shù)，而無法享受到本應(yīng)享有的公共服務(wù)，這不僅可能侵犯個人基本權(quán)利，也與基本公共服務(wù)均等化的理念不一致。[4]

（二）數(shù)據(jù)孤島依然存在

數(shù)據(jù)孤島也有人稱為信息孤島，它是電子政務(wù)發(fā)展到一定階段出現(xiàn)的問題，通常表現(xiàn)為政府各部門之間的數(shù)據(jù)或信息不共享、不互通。數(shù)據(jù)孤島的出現(xiàn)不僅無法展示電子政務(wù)的優(yōu)勢，而且使得信息整合成本反而增加。[5]比如，S市在推行“一網(wǎng)通辦”工作之前，各個政府部門都將本部門掌握的數(shù)據(jù)視作“自留地”，不允許其他部門來獲取，比如市場監(jiān)管部門掌握市場主體的登記情況，人力資源社會保障部門掌握社會保險費的繳納情況，公安機關(guān)掌握各種特種行業(yè)的開業(yè)情況，不一而足。這些部門互相之間看不到對方的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)并不共享。行政機關(guān)分工越精細，設(shè)立的部門越多，數(shù)據(jù)孤島也就越多。在以往傳統(tǒng)的社會管理模式下，由于大數(shù)據(jù)、人工智能等各類技術(shù)尚未應(yīng)用到社會治理中，政府各部門掌握的信息相對較少，而在社會治理智能化的背景下，一些部門掌握了海量的數(shù)據(jù)，一個個數(shù)據(jù)孤島就開始凸顯。比如，公安機關(guān)通過遍布各個角落的監(jiān)控探頭，所采集的數(shù)據(jù)量就非常大，但這些數(shù)據(jù)并不向其他部門共享。雖然從消極意義上講，數(shù)據(jù)孤島處于封閉狀態(tài)，對于保障數(shù)據(jù)安全是有利的，但是，從積極意義上講，政府部門應(yīng)該追求的目標是在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，將數(shù)據(jù)進行共享，拆掉數(shù)據(jù)孤島的藩籬。S市在“一網(wǎng)通辦”工作推進中，正在努力解決數(shù)據(jù)孤島問題，力促部門之間數(shù)據(jù)和信息互通。當然，由于部門利益的存在，還需要加大推進力度。

（三）信息不對稱更加明顯

與數(shù)據(jù)孤島相關(guān)聯(lián)的一個問題是政府部門與個人之間的信息不對稱更加明顯。應(yīng)當承認，在現(xiàn)階段，我們國家大量的數(shù)據(jù)掌握在政府部門手中，政府對數(shù)據(jù)資源的占有處于絕對優(yōu)勢地位。雖然金融機構(gòu)、大型電子商務(wù)企業(yè)掌握了大量的客戶數(shù)據(jù)，但其數(shù)據(jù)無論在絕對數(shù)量上，還是分布的廣度上，都無法與政府部門相比。通常認為，數(shù)據(jù)可以分為三類，第一類是互聯(lián)網(wǎng)用戶或者消費者數(shù)據(jù)，目前集中在世界互聯(lián)網(wǎng)公司巨頭手中。第二類是行業(yè)數(shù)據(jù)，例如醫(yī)療、金融等，集中在行業(yè)的龍頭公司手中。第三類是社會數(shù)據(jù)，集中在政府手中。許多人工智能技術(shù)的應(yīng)用由于和大數(shù)據(jù)不可分離，自然是給大公司或政府賦能。[6]實際上，政府熱衷于社會治理智能化，是有原因的，因為智能化有助于政府獲取更多的數(shù)據(jù)?！霸S多國家的政府對互聯(lián)網(wǎng)一開始都持懷疑和謹慎態(tài)度，但它們對大數(shù)據(jù)和云計算從一開始就熱烈擁抱。因為大數(shù)據(jù)和云計算不僅需要巨大的資源，而且集中在一起（在數(shù)據(jù)中心）易于控制，更重要的是大數(shù)據(jù)可以增加政府對社會的管理和控制能力?！盵7]而且，在人工智能時代下，“算法”以更加隱秘、牢固的方式賦予國家更為強大的控制能力，國家可以利用人工智能技術(shù)的價值理性和工具理性編織新型的國家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，國家意志通過算法制定得以展現(xiàn)，以此加強國家監(jiān)控能力和社會管理能力。[8]因此，也有人認為人工智能算法不僅是一項新技術(shù)，更是新的權(quán)力形態(tài)。[9]然而，我們需要清醒地意識到，政府擁有遠甚于以往的海量的社會數(shù)據(jù)，而個人可獲取的數(shù)據(jù)仍非常有限。個人往往處于被動地位，其大量信息被政府部門獲取，無論是身份信息、就業(yè)信息、財產(chǎn)信息還是日常消費信息，政府有關(guān)部門都可以輕易獲取;與此相應(yīng)，個人所能獲取的信息仍非常有限，除了通過申請政府信息公開這一途徑，制度層面并無其他可以從政府部門獲取信息的途徑。

（四）個人隱私受到挑戰(zhàn)

個人隱私受到挑戰(zhàn)，是社會治理智能化進程中比較明顯的一個問題。由于個人大量數(shù)據(jù)被政府部門掌握，可以說，在一些政府部門面前，個人幾乎處于“裸奔”狀態(tài)。通過大數(shù)據(jù)分析和技術(shù)手段，政府有關(guān)部門可以清楚地知道具體個人的相關(guān)信息。當然，政府掌握數(shù)據(jù)的本意是為了更好地實現(xiàn)社會治理，正常情況下，個人不用擔心隱私被侵犯。然而，由于政府部門匯集了海量的數(shù)據(jù)，再加上還有進一步集中數(shù)據(jù)的趨勢，例如，S市于2018年成立了市大數(shù)據(jù)中心，這一中心比單個政府部門所掌握的數(shù)據(jù)要多出幾個數(shù)量級，如此巨量的數(shù)據(jù)匯集在一起，一旦數(shù)據(jù)庫被攻擊，不僅數(shù)據(jù)安全可能受到威脅，大量的個人隱私數(shù)據(jù)也可能遭到泄露。而且，從技術(shù)層面而言，大數(shù)據(jù)中心還可以通過數(shù)據(jù)交換獲取供水、供電、供氣等公用事業(yè)單位提供的賬單數(shù)據(jù)，而這些賬單數(shù)據(jù)涵蓋了每一個個人用戶的信息。如果沒有對賬單的個人信息進行技術(shù)處理，也可能使賬單中的個人信息遭遇泄露的風險。這對個人隱私保護而言，顯然是不容忽視的。

二、社會治理智能化現(xiàn)實困境的原因分析

社會治理智能化面臨的公眾參與程度不高、數(shù)據(jù)孤島依然存在、信息不對稱更加明顯以及個人隱私受到挑戰(zhàn)等各種現(xiàn)實困境，既有政府方面的原因，也有社會公眾方面的原因，但政府方面的原因是主要原因。

（一）社會治理智能化過于依賴政策驅(qū)動

應(yīng)當承認，現(xiàn)階段的社會治理智能化，主要依賴于政策驅(qū)動。這也是我們國家的一個特點，即從上往下進行推動，社會公眾自發(fā)的、主動的參與比較匱乏。比如，2015年，國務(wù)院頒布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，提出要建立“用數(shù)據(jù)來說話、用數(shù)據(jù)來管理、用數(shù)據(jù)來決策、用數(shù)據(jù)來創(chuàng)新”的社會治理新機制，通過高效采集、有效整合、深化應(yīng)用政府數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)，提高社會治理的精準性和有效性。2016年，《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出建設(shè)“數(shù)字中國”戰(zhàn)略，要求創(chuàng)新公共服務(wù)，保障和改善民生，提高社會治理能力，提高公共安全智能化水平。地方層面，以S市為例，S市政府近年來連續(xù)制定了兩部與社會治理智能化密切相關(guān)的政府規(guī)章，即《S市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》和《S市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》。其中，“一網(wǎng)通辦”不僅在S市推行，在長三角區(qū)域一體化發(fā)展的國家戰(zhàn)略下，進而在整個長三角區(qū)域?qū)崿F(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。比如，2019年8月，長三角區(qū)域合作辦公室印發(fā)《長三角“一網(wǎng)通辦”2019年下半年工作要點》（長三角辦〔2019〕8號），提出緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個關(guān)鍵，按照“業(yè)務(wù)先行、數(shù)據(jù)支撐、標準引領(lǐng)”的原則，進一步強化三省一市協(xié)同合作，緊密依托國家政務(wù)服務(wù)平臺，持續(xù)推進長三角“一網(wǎng)通辦”做深做實?？陀^地講，政府積極作為，通過政策驅(qū)動促進社會治理智能化水平的提升，其意義不容置疑。不過，社會治理與傳統(tǒng)的社會管理的區(qū)別在于要充分發(fā)揮社會公眾的參與積極性，使其作為參與主體而非僅僅是管理對象參與到社會治理中。過于依賴政策驅(qū)動，雖然在社會治理智能化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要政府主導(dǎo)的領(lǐng)域具有明顯作用，但如果未將公眾參與的積極性調(diào)動起來，有可能出現(xiàn)社會公眾拒絕社會治理智能化的現(xiàn)象。因為對理性的個人而言，如果社會治理智能化給其帶來的便利和利益非常有限，而個人隱私受到侵犯的潛在危險卻非常巨大，其必然會作出逆智能化的行為。比如，拒絕政府部門對采集個人數(shù)據(jù)的要求，對政府部門推行的網(wǎng)上辦理事項應(yīng)對不夠積極。截至2020年12月底，S市“一網(wǎng)通辦”總門戶已接入2 700多項服務(wù)事項，但實際全程通過網(wǎng)上辦理的大約只有一半，這可能也是公眾反應(yīng)與政策驅(qū)動存在差距的現(xiàn)實寫照。如何在政策驅(qū)動的同時，讓更多的社會公眾參與進來，值得深思。

（二）政府治理理念尚未完全轉(zhuǎn)變

在我國，社會治理特指由政府組織、主導(dǎo)和負責，吸納社會組織和公民等多方面治理主體有序參與，對社會公共事務(wù)進行的治理活動。[10]社會治理與社會管理的顯著區(qū)別是要突出社會協(xié)同和公眾參與，即在傳統(tǒng)的社會管理模式下，社會公眾是以管理對象的身份出現(xiàn)，而在社會治理的模式下，社會公眾可以參與到治理進程中。面對社會治理智能化的浪潮，一些政府部門的治理理念尚未完全轉(zhuǎn)變，雖然在官方話語體系中“社會治理”已耳熟能詳，但傳統(tǒng)的社會管理甚至管制的思維在一定程度上還存在。例如，公安機關(guān)根據(jù)《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》，要求超市落實內(nèi)部治安保衛(wèi)制度，這本身沒有問題。但是，基層公安機關(guān)在實際執(zhí)行中，對于超市安裝監(jiān)控系統(tǒng)的要求還是“一刀切”，與以往變化不大，這實際上體現(xiàn)的還是傳統(tǒng)的管理理念。比如，在智能化時代，很多超市反映可以自行安裝監(jiān)控系統(tǒng)，通過手機就可以實時看到超市監(jiān)控情況，為什么還一定要安裝指定的監(jiān)控系統(tǒng)。當然，這只是個案，但其中暴露的政府部門治理理念尚未完全轉(zhuǎn)變卻是共性問題。應(yīng)當說，社會治理智能化不僅是為管理者提供便利，也應(yīng)當為被管理者提供便利，更何況在社會治理的理念下，被管理者本身也應(yīng)當是管理的參與者。正是因為不少政府部門尚未認識到這一點，不積極轉(zhuǎn)變治理理念，所以不愿將本部門數(shù)據(jù)與其他部門共享，從而產(chǎn)生數(shù)據(jù)孤島，不愿將本部門數(shù)據(jù)向社會開放，從而導(dǎo)致信息不對稱。

（三）技術(shù)對社會治理的影響尚未得到正確認識

現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展對人類社會產(chǎn)生了重大影響，其積極作用非常明顯。奇可（Chayko）等指出，數(shù)字技術(shù)更容易鼓勵和促進社區(qū)的創(chuàng)建，數(shù)字技術(shù)建立的聯(lián)結(jié)往往是日常生活中所不具備的，能夠給予社區(qū)成員溫暖、歸屬甚至興奮的感覺。[11]“世界似乎在一夜之間變成了一個人類與技術(shù)共存的聯(lián)合體，它既擁有無與倫比的力量，也具有前所未有的弱點?！盵12]技術(shù)對社會治理的影響尚未得到正確認識，至少體現(xiàn)在以下兩方面。一方面，一些政府部門忽視了技術(shù)的巨大影響力，有的不重視技術(shù)，拒絕智能化，缺乏互聯(lián)網(wǎng)思維，習(xí)慣于以傳統(tǒng)的方式方法處理問題。例如，有的政府部門對能夠通過數(shù)據(jù)共享或網(wǎng)絡(luò)核驗的材料，還是像傳統(tǒng)辦理途徑一樣，要求申請人提供各種證明材料。有的問題可以通過大數(shù)據(jù)分析采取更為精準的措施，但一些政府部門還是習(xí)慣于拍腦袋，憑過去的經(jīng)驗來決策。這與一些政府部門工作人員沒有認識到技術(shù)的積極作用有很大關(guān)系，當然存在工作惰性也是其中的重要因素。另一方面，又可能走向反面，走到另一個極端，即一些政府部門的行政管理過于依賴技術(shù)。正如尼爾·波斯曼所說，“官僚主義者擁抱技術(shù)，這自然是意料之中的事情，因為技術(shù)制造的錯覺是，決策似乎在官僚主義者的掌控之中。表面上看，計算機有智能，且不偏不倚，所以它幾乎有一個充滿魔力的傾向：把人的注意力從履行官僚主義職能的人轉(zhuǎn)移到它自己身上，仿佛它就是真正的權(quán)威源泉。用計算機武裝起來的官僚主義者是我們時代未獲承認的立法者，成為我們可怕的負擔?！盵13]政府部門過于依賴技術(shù)，甚至迷信技術(shù)，崇拜技術(shù)至上，以為智能化可以解決一切社會治理問題，而忽視了其他方面的考慮。當然，說迷信技術(shù)不是貶低技術(shù)的作用，而是要說明人類社會本身非常復(fù)雜，不是技術(shù)可以完全涵蓋的。因此，要謹防社會治理對技術(shù)依賴性加大，如果政府過分依賴大數(shù)據(jù)提供的信息，只靠智能化、公式化，很容易產(chǎn)生對社會發(fā)展規(guī)律的誤判，從而導(dǎo)致一些決策失誤。[14]

三、提升社會治理智能化水平的對策建議

通過對社會治理智能化的現(xiàn)實困境及其原因的分析，可以看出，社會治理智能化涉及政府治理理念、公眾參與、數(shù)據(jù)安全等各種問題。要提升社會治理智能化水平，應(yīng)當從多方面進行努力。

（一）政府應(yīng)當轉(zhuǎn)變治理理念

習(xí)近平總書記指出：“隨著互聯(lián)網(wǎng)特別是移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，社會治理模式正在從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變?！盵15]在社會治理智能化的背景下，傳統(tǒng)的治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理方式和治理能力已無法適應(yīng)智能化發(fā)展的趨勢。政府應(yīng)當與時俱進，轉(zhuǎn)變治理理念，通過轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)適政府結(jié)構(gòu)、提升政府能力等途徑，與社會治理智能化的發(fā)展趨勢相適應(yīng)。有學(xué)者將應(yīng)對社會治理智能化的現(xiàn)代政府治理體系應(yīng)體現(xiàn)的原則概括為如下五個方面：堅持發(fā)展優(yōu)先原則;堅持基礎(chǔ)同步原則，將現(xiàn)實社會的基礎(chǔ)設(shè)施與虛擬社會的基礎(chǔ)設(shè)施公共建設(shè)功能高度地融合統(tǒng)一;堅持以人為本原則;堅持優(yōu)質(zhì)效能原則;堅持協(xié)同分工原則。[16]應(yīng)該說，上述五個原則的概括比較符合社會治理智能化的實際情況，可以作為政府轉(zhuǎn)變治理理念的參考。

（二）嚴格落實公眾參與制度

社會治理智能化的功能是提升社會治理水平，要防止通過智能化的手段將社會治理蛻變?yōu)樯鐣芾恚鼗夭蛔⒅毓妳⑴c的老路。社會治理中的公眾參與，一個重要環(huán)節(jié)是保障政策制定環(huán)節(jié)的公眾參與。近年來，國家不斷重申這方面的要求。2018年5月16日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號），強調(diào)除依法需要保密的外，對涉及群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)有重大影響的行政規(guī)范性文件，要向社會公開征求意見。2019年3月1日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》（國辦發(fā)〔2019〕9號），以保障企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會在制度建設(shè)中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境。2019年9月12日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于建立健全企業(yè)家參與涉企政策制定機制的實施意見》（發(fā)改體改〔2019〕1494號），進一步作出細化規(guī)定。除了上述規(guī)定，2019年3月15日，第十三屆全國人大第二次會議通過《外商投資法》，對聽取外商投資企業(yè)意見提出要求，該法第十條規(guī)定，“制定與外商投資有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章，應(yīng)當采取適當方式征求外商投資企業(yè)的意見和建議”。在推行社會治理智能化的進程中，上述以征求意見形式出現(xiàn)的公眾參與方式，往往通過政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體等途徑實施，社會公眾可以通過計算機、手機等工具參與。社會治理智能化應(yīng)當有助于提高公眾參與的積極性，使公眾參與的廣度和深度與社會治理智能化水平同步提高。

（三）建立社會治理大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)

建立社會治理大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，可以精準地發(fā)現(xiàn)社會治理中存在的問題，從而對癥下藥，實現(xiàn)精準服務(wù)。大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為社會治理的關(guān)鍵因素，各級政府應(yīng)當及時掌握、分析大數(shù)據(jù)，并合理運用“大數(shù)據(jù)+智能化”，更好地將大數(shù)據(jù)應(yīng)用到政府治理當中，做到精準服務(wù)、公正服務(wù)于人民。[17]例如，在信訪領(lǐng)域，可以利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立信訪大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，用以往大量的信訪案例對數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)進行模型訓(xùn)練，從而為新的信訪案件處理提供相似的案例和恰當?shù)奶幚斫ㄗh，避免個案孤立處理模式。[18]又如，2018年，國家有關(guān)部門運用大數(shù)據(jù)分析，找出了政府機構(gòu)窗口服務(wù)“十大煩心事”，依次為：1.不清楚辦事相關(guān)事宜、也不容易搞清楚;2.證明材料過多過濫;3.集中的服務(wù)大廳“事”并不集中;4.便民服務(wù)設(shè)施少;5.排隊等待時間過長;6.工作紀律差;7.服務(wù)窗口安排不合理;8.工作人員服務(wù)態(tài)度差;9.收費不合理;10.業(yè)務(wù)辦結(jié)時間長。通過這次大數(shù)據(jù)分析，國家層面采取了相應(yīng)的舉措，成效較為明顯。以老百姓一直詬病的“證明材料過多過濫”為例，為根治這一頑疾，2018年6月15日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好證明事項清理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕47號），要求“做好證明事項清理工作，切實做到?jīng)]有法律法規(guī)規(guī)定的證明事項一律取消”;2019年5月7日，司法部印發(fā)《開展證明事項告知承諾制試點工作方案》（司發(fā)通〔2019〕54號），明確“開展證明事項告知承諾制試點，是‘減證便民行動的具體措施”;2019年5月31日，司法部發(fā)出《關(guān)于進一步做好證明事項清理相關(guān)工作的通知》（司明電〔2019〕44號），要求“做好公布取消和保留證明事項清單相關(guān)工作”“做好證明事項告知承諾制試點工作”。地方層面，以S市為例，2019年3月26日，S市政府辦公廳印發(fā)《2019年S市推進“一網(wǎng)通辦”工作要點》，要求按照“沒有法律法規(guī)依據(jù)的證明材料一律不需提交，能夠通過數(shù)據(jù)共享或網(wǎng)絡(luò)核驗的材料一律不需提交，能夠通過電子證照庫調(diào)取的證照一律不需提交”的原則，大幅精簡辦事過程中需要申請人提交的申請材料，實現(xiàn)申請人實際提交材料平均減少一半。我們在看到國家和地方陸續(xù)作出決策，取消證明事項、減少證明材料等有關(guān)材料的同時，不能忽視背后大數(shù)據(jù)分析的作用，正是因為通過大數(shù)據(jù)分析，才準確找到了人民群眾辦事的痛點和難點。可見，大數(shù)據(jù)分析在社會治理智能化進程中可以發(fā)揮顯著作用。因此，有必要建立綜合性的大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，對社會治理中的問題進行分析，從而有針對性地采取治理措施，實現(xiàn)精準服務(wù)。

（四）切實保障數(shù)據(jù)安全

數(shù)據(jù)安全是社會治理智能化的重要保障。以S市的“一網(wǎng)通辦”APP“隨申辦”為例，注冊用戶已超過了1 000萬，在全國同類APP中位居前列，表明S市“一網(wǎng)通辦”已具備在移動端服務(wù)上千萬人群的能力。目前，全市可預(yù)約的政務(wù)對外辦理事項，在“隨申辦”APP上已實現(xiàn)全覆蓋。該APP的“亮證掃碼”板塊已歸集了包括身份證、結(jié)婚證、子女出生醫(yī)學(xué)證明、駕駛證、營業(yè)執(zhí)照等17類最常用的證照。海量的數(shù)據(jù)匯集在該APP，一旦受到黑客攻擊，數(shù)據(jù)安全將是不容忽視的問題。根據(jù)《S市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》的規(guī)定，“市大數(shù)據(jù)中心負責本市公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺的建設(shè)、運行和維護，并制訂相關(guān)技術(shù)標準”;“市、區(qū)人民政府及各相關(guān)部門在公共數(shù)據(jù)開放過程中，應(yīng)當落實數(shù)據(jù)安全管理要求，采取措施保護商業(yè)秘密和個人隱私，防止公共數(shù)據(jù)被非法獲取或者不當利用”。可見，S市的政府部門已經(jīng)意識到數(shù)據(jù)安全的重要性，并在政府規(guī)章中提出了相應(yīng)的要求。當然，關(guān)鍵是在實際執(zhí)行中，如何真正確保數(shù)據(jù)安全，這需要相關(guān)部門通過法律的、技術(shù)的措施加以落實。

保障數(shù)據(jù)安全，重要的一項工作是要做好個人隱私保護工作。個人隱私與社會公眾密切相關(guān)，個人隱私保護也是社會公眾最為關(guān)注的話題之一。做好個人隱私保護工作，是提升社會治理智能化水平的重要保障。對此，可以從以下兩方面采取相關(guān)措施：一是要健全涉及個人隱私的數(shù)據(jù)保護的法律制度。明確在社會治理環(huán)境下數(shù)據(jù)信息所有人的權(quán)利與義務(wù)，確保對個體的隱私進行全方位保護，使得個人對與自身相關(guān)的數(shù)據(jù)有主導(dǎo)權(quán)，將數(shù)據(jù)管控權(quán)掌握在個人手中，牢牢掌控包含個人隱私的數(shù)據(jù)信息的真實走向。二是建立較為規(guī)范有效的數(shù)據(jù)信息使用、搜集以及儲存等行為體系。引導(dǎo)相關(guān)部門對數(shù)據(jù)資源使用的道德底線建設(shè)，培養(yǎng)其建立個人隱私保護權(quán)益意識，并實現(xiàn)對數(shù)據(jù)資源的合理合法配置，避免出現(xiàn)濫用職權(quán)泄露隱私等行為。[19]

（五）線下辦理應(yīng)當繼續(xù)發(fā)揮作用

隨著社會治理智能化的推行，大量行政服務(wù)事項可以網(wǎng)上在線辦理，例如S市的“一網(wǎng)通辦”平臺實現(xiàn)了審批事項可以100%上網(wǎng)辦理?？梢哉f，在社會治理智能化的浪潮下，網(wǎng)上在線辦理已經(jīng)具有了較好的基礎(chǔ)條件。但我們需要深思的是，利用計算技術(shù)實現(xiàn)的線上辦理，可能使我們失去什么？顯而易見的是，會失去人際交流，失去個人與政府間“親密接觸”的機會。畢竟“電子政府”與具有鮮活面孔的實體政府還是有很大區(qū)別的?！拔覀円涀〔挥糜嬎銠C的情況下能夠做什么，這一點至關(guān)重要;要提醒自己注意，在使用計算機的時候可能會失去什么，這一點同樣重要。”[20]因此，在推行線上辦理的同時，不可忽視線下辦理。一方面，老年人以及一些文化水平較低不懂得線上辦理的人群有線下辦理的需求。2020年11月15日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實解決老年人運用智能技術(shù)困難實施方案的通知》，要求“堅持傳統(tǒng)服務(wù)方式與智能化服務(wù)創(chuàng)新并行”，并且強調(diào)，“醫(yī)療、社保、民政、金融、電信、郵政、信訪、出入境、生活繳費等高頻服務(wù)事項，應(yīng)保留線下辦理渠道，并向基層延伸，為老年人提供便捷服務(wù)”。這實際上也是國務(wù)院對老年人這一特殊群體線下辦理需求的積極回應(yīng)。另一方面，還有一個更深層次的考慮，即人是社會化的動物，有人際交流的需求，如果一切都是線上辦理，人可能感覺不到現(xiàn)實的政府的存在，長久下去會不會有政府“脫離群眾”的危險？政府的公務(wù)人員在線辦理有關(guān)行政服務(wù)事項，但看不到活生生的人，感覺不到辦事的老百姓的表情、心情，長久以往會不會失去對老百姓的親近感，變得冷漠，就像機器一樣處理事務(wù)？這都是值得深思的問題。所以，需要堅持的原則是，推行線上辦理，為老百姓提供辦事便利，但切不可關(guān)閉線下辦理的大門。應(yīng)該說，推行線上辦理是為了增加老百姓的選擇權(quán)，允許其既可以線上辦理，也可以線下辦理，而不是替老百姓做主，只提供線上辦理。如果只允許線上辦理，實際效果會適得其反。

四、結(jié)語

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，科技改變?nèi)祟惿畹墓适虏粩嗌涎?，當社會治理智能化的浪潮襲來時，其現(xiàn)實困境應(yīng)當引起政府和社會公眾等各方的注意。如何在智能化時代，使社會治理取得更好效果，使民眾享有更多福祉，都是值得不斷深入思考的問題?？萍及l(fā)展的未來難以預(yù)估，社會治理智能化究竟會達到何種程度也難以預(yù)測。本文所提出的對策建議也僅局限于當前階段，對于未來，還需要不斷探索和實踐。不過，可以肯定的是，社會治理智能化將不斷推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在政府和社會公眾之間實現(xiàn)雙贏。

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