中國-非洲自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的法律問題

賀鑒 楊常雨

〔提 ? 要〕 非洲大陸自貿(mào)區(qū)的正式啟動為構(gòu)建中國-非洲自由貿(mào)易區(qū)帶來了機遇。中非自貿(mào)區(qū)的構(gòu)建適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則融合的趨勢，有利于進(jìn)一步規(guī)范中非經(jīng)貿(mào)合作，推動中非共同參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的變革。然而，中非自貿(mào)區(qū)的構(gòu)建必須直面相關(guān)法律障礙：非洲完備統(tǒng)一的經(jīng)貿(mào)法律體系尚未形成，中國與非洲國家已簽署經(jīng)貿(mào)協(xié)定的牽絆，第三方經(jīng)濟體的法律干預(yù)等。構(gòu)建中非自貿(mào)區(qū)，應(yīng)從共商共建共享價值理念的法治化、加強經(jīng)貿(mào)法律合作、調(diào)和相關(guān)規(guī)則沖突、借鑒中國-東盟自貿(mào)區(qū)模式以及吸收多邊貿(mào)易體制法治建設(shè)成功經(jīng)驗等方面著手。

〔關(guān) 鍵 詞〕中國-非洲自由貿(mào)易區(qū)、中非經(jīng)貿(mào)合作、中非關(guān)系

〔作者簡介〕賀鑒，云南大學(xué)國際關(guān)系研究院教授、非洲研究中心主任，中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院雙聘高級研究員

楊常雨，中國海洋大學(xué)法學(xué)院博士研究生

〔中圖分類號〕F752.7

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2021）2期0088-14

2018年，習(xí)近平主席在“中非合作論壇北京峰會”開幕式上的主旨講話中明確提出“支持非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，繼續(xù)同非洲有意愿的國家和地區(qū)開展自貿(mào)談判”，以之作為今后一段時間中非“八大行動”重點實施的內(nèi)容。2021年1月1日，非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)正式啟動，非洲國家將以統(tǒng)一大市場的新面貌參與到全球經(jīng)濟活動中。該自貿(mào)區(qū)的正式啟動為構(gòu)建中國-非洲自由貿(mào)易區(qū)帶來了機遇。國內(nèi)學(xué)界已從中非構(gòu)建自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略意義、面臨的挑戰(zhàn)以及路徑等方面展開了廣泛的討論，對構(gòu)建中非自貿(mào)區(qū)面臨的雙方經(jīng)濟基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)性差距和經(jīng)濟發(fā)展政策目標(biāo)的現(xiàn)實差異、應(yīng)對歐美等國阻擾等問題有較為普遍的共識，但對面臨的法律問題卻鮮有文章涉及。自貿(mào)協(xié)定相關(guān)規(guī)則的談判是一個艱難而復(fù)雜的法律工程，構(gòu)建中非自貿(mào)區(qū)必須強化法律保障。本文旨在探討中非自貿(mào)區(qū)構(gòu)建進(jìn)程中面臨的法律障礙，進(jìn)而提出應(yīng)對思考。

一、強化中非經(jīng)貿(mào)合作法律規(guī)則建設(shè)的現(xiàn)實重要性

20世紀(jì)80年代以來，國際經(jīng)濟法律規(guī)則在全球治理中的作用日益凸顯。根據(jù)世界貿(mào)易組織（WTO）數(shù)據(jù)庫顯示，世界范圍內(nèi)共有286個雙邊和多邊的區(qū)域貿(mào)易安排，采用自由貿(mào)易協(xié)定形式的共有239個，占全部貿(mào)易安排的比例高達(dá)83.6%，這一比例今后仍會不斷提升。法治化已成為新時代國際經(jīng)貿(mào)合作的重要發(fā)展方向。中非經(jīng)貿(mào)合作也是一個由“政策性合作”向“規(guī)則性合作”不斷深化的過程，開始重視將已有的合作模式通過簽訂條約或協(xié)議的形式予以確定和規(guī)范。在此背景下，完善中非經(jīng)貿(mào)合作的法律規(guī)則建設(shè)具有重大的現(xiàn)實意義。

（一）鞏固完善中非經(jīng)貿(mào)合作的必然選擇

國際經(jīng)貿(mào)問題治理的重要特點在于以規(guī)則和秩序為基礎(chǔ)。伴隨著中非雙方經(jīng)貿(mào)合作的不斷推進(jìn)，客觀上必須規(guī)范雙方貿(mào)易投資活動，并通過制定相關(guān)法律規(guī)則來降低交易成本、減少合作不確定性。尤其是在當(dāng)前的國際環(huán)境下，中國對非洲的經(jīng)濟投入和與非洲國家的經(jīng)貿(mào)合作時常被西方抹黑歪曲，被認(rèn)為是輸出本國過剩產(chǎn)能、利用政府投資實現(xiàn)攫取資源的目的、使非洲欠發(fā)達(dá)國家陷入債務(wù)陷阱，等等。這些觀點不符合中非經(jīng)貿(mào)合作建設(shè)的客觀實際，很大程度上對中非經(jīng)貿(mào)合作建設(shè)造成不利的國際輿論影響。消除相關(guān)負(fù)面影響，特別需要展示中國在與非洲經(jīng)貿(mào)合作建設(shè)中的規(guī)范性，即充分發(fā)揮國際法的作用，以國際法作為中國與非洲自由貿(mào)易規(guī)則談判的基本遵循。

自貿(mào)區(qū)的構(gòu)建本質(zhì)上是國際主體之間通過簽訂雙邊或多邊條約的形式實現(xiàn)經(jīng)貿(mào)合作的法治化。法治化減少了不確定性，能推動各國的期望趨同。國際合作只有上升到國際法高度，通過法律機制約束各國政府及參與方行為，才能更好地保障各方合法權(quán)益。中非經(jīng)貿(mào)合作的實施離不開國際法，特別是良好的國際經(jīng)濟法律機制的保障。中國通過與非洲簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，將中非經(jīng)貿(mào)合作原則和治理模式法治化。

（二）順應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則融合趨勢

在全球產(chǎn)業(yè)價值鏈下，國際貿(mào)易更多由國際投資推動，國際投資與貿(mào)易越來越難以清晰界分，由此帶來的國際投資規(guī)則和國際貿(mào)易規(guī)則更是相互交織。在此背景下，全球貿(mào)易政策和投資政策相互影響，產(chǎn)生了越來越多的“與貿(mào)易有關(guān)的投資措施”和“與投資有關(guān)的貿(mào)易措施”，貿(mào)易、投資法律規(guī)則開始走向融合。在國際法表現(xiàn)形式上，近年來世界各國或地區(qū)將貿(mào)易投資等議題共同進(jìn)行協(xié)調(diào)規(guī)范的自由貿(mào)易協(xié)定/協(xié)議正逐步取代內(nèi)容相對單一的雙邊投資協(xié)定。如區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）、非洲大陸自貿(mào)協(xié)定的簽署等。這種在經(jīng)貿(mào)合作中將貿(mào)易投資規(guī)則進(jìn)行融合的趨勢，對中非原有的經(jīng)貿(mào)合作規(guī)則體系構(gòu)成挑戰(zhàn)，要求中非經(jīng)貿(mào)合作具有一體化、全面的格局以及對經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域多重問題綜合協(xié)調(diào)規(guī)范的能力。因此，為適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則融合趨勢，中非應(yīng)超越傳統(tǒng)思路，通過綜合規(guī)范進(jìn)行有效的法律保障，盡快進(jìn)行自由貿(mào)易協(xié)定的談判與合作，避免規(guī)則間的相互沖突和潛在不兼容現(xiàn)象，形成契合雙方經(jīng)貿(mào)合作實際的規(guī)則體系，確保中非經(jīng)貿(mào)合作長久發(fā)展。

（三）助力雙方共同參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革

從目前國際公共法治產(chǎn)品的供給困境及應(yīng)對角度看，中國與非盟共建自貿(mào)區(qū)是推動雙方有效參與改革和完善國際經(jīng)貿(mào)治理規(guī)則的重要機遇。在妥善利用現(xiàn)有國際法體制并適時創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，中國與非洲簽訂自由貿(mào)易協(xié)定所形成的經(jīng)貿(mào)合作法律規(guī)則體系，可成為其他主體之間進(jìn)行經(jīng)貿(mào)合作的范本，對解決國際公共產(chǎn)品供給困境問題具有重要的法律意義。

中非自貿(mào)區(qū)的構(gòu)建并非是對既有國際經(jīng)貿(mào)治理規(guī)則的否定，而是在延續(xù)和升級已有國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系和合作機制的基礎(chǔ)上，在更大范圍、更高層次上尋求國際貿(mào)易和投資的自由化與全球市場的一體化，是雙方共同參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的重要路徑。一方面，雙方可充分利用中國與非洲國家已經(jīng)簽署的雙邊及多邊的協(xié)定、條約或已經(jīng)形成的經(jīng)貿(mào)合作機制，提升雙方已有規(guī)則體系的可適用性和先進(jìn)性。同時以中非自貿(mào)區(qū)的構(gòu)建為契機，補充和完善現(xiàn)有國際經(jīng)濟法律體系中的不足，理性設(shè)定中非雙方在全球經(jīng)濟治理制度性話語權(quán)分配中的身份和地位，促進(jìn)形成更加公平合理的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。另一方面，中非共建自貿(mào)區(qū)的過程中，所有參與國共同協(xié)商制定合作規(guī)則和措施，會更平衡反映各個國家的意愿和利益，實現(xiàn)各方互利共贏、共同受益。在共商共建共享理念指引下形成的自由貿(mào)易規(guī)則和合作機制具有極大的開放性和包容性，符合國際公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性特點，為中國深入?yún)⑴c全球治理提供具體范例，也有助于非洲國家擁有更多決策權(quán)和話語權(quán)，為傳統(tǒng)國際經(jīng)濟法律制度變革注入新生力量。

二、中非自貿(mào)區(qū)構(gòu)建的法律基礎(chǔ)

隨著中非經(jīng)貿(mào)合作的不斷深化發(fā)展，雙方在提升和完善經(jīng)貿(mào)合作的法律政策和實踐經(jīng)驗方面進(jìn)行著不懈努力，為中非合作構(gòu)建自貿(mào)區(qū)奠定了一定的法律基礎(chǔ)。

（一）中國相關(guān)法律政策的支撐和實踐經(jīng)驗

推動與其他經(jīng)濟體合作構(gòu)建自由貿(mào)易區(qū)一直是中國對外開放戰(zhàn)略發(fā)展的重要內(nèi)容，有著國家政策的大力支持。構(gòu)建中非自貿(mào)區(qū)能夠極大地推動中國和非洲國家之間在貿(mào)易、投資領(lǐng)域的自由化和便利化，推動中非雙方經(jīng)貿(mào)合作向更高層次發(fā)展，對提高中國對外開放水平、促進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)具有重要意義。

一國政府對外簽訂國際條約需要有國內(nèi)法的依據(jù)。中國對于國際條約的簽訂，尤其對外經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的國際條約簽訂，有著較為完善的法律規(guī)范體系。如《締結(jié)條約程序法》對中國政府對外簽訂條約的責(zé)任主體、條約內(nèi)容以及條約審核等作了較為詳細(xì)的程序性規(guī)定，確保政府對外簽訂國際條約的規(guī)范性和有效性;再如《對外貿(mào)易法》明確了中國政府在推動貿(mào)易發(fā)展中可以同域外經(jīng)濟主體締結(jié)自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定。同時，中國為推動中非貿(mào)易自由化、投資便利化制定了一系列政策性文件，這些文件具有法律意義上的作用。如2006年《中國對非洲政策文件》《中非經(jīng)濟和社會發(fā)展合作綱領(lǐng)》等政策文件就涵蓋了貿(mào)易自由化、投資便利化性質(zhì)的內(nèi)容。在《中國對非洲政策文件》中，中國明確承諾“采取積極措施為更多非洲產(chǎn)品進(jìn)入中國市場提供便利，認(rèn)真實施給予非洲最不發(fā)達(dá)國家部分對華出口商品免關(guān)稅待遇，以擴大和平衡雙邊貿(mào)易，優(yōu)化貿(mào)易結(jié)構(gòu)”。因此，中國與非盟合作構(gòu)建自由貿(mào)易區(qū)有著扎實的國內(nèi)法律政策基礎(chǔ)。

除此之外，自黨的十八大提出“加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略”以來，中國一直在努力對外合作構(gòu)建自由貿(mào)易區(qū)。截至目前，中國已與26個國家和地區(qū)簽署19個自貿(mào)協(xié)定，自貿(mào)伙伴遍及亞洲、歐洲、拉丁美洲、大洋洲和非洲。長期的對外自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，為中國與非洲合作構(gòu)建自由貿(mào)易區(qū)提供了法律模式、協(xié)定范本等可借鑒的法律實踐。這些法律實踐，有與發(fā)達(dá)國家合作建設(shè)自貿(mào)區(qū)的實踐，如中國與澳大利亞自貿(mào)區(qū)、中國與新加坡自貿(mào)區(qū);有與發(fā)展中國家合作建設(shè)自貿(mào)區(qū)的實踐，如中國與柬埔寨自貿(mào)區(qū)，更有與類似于非盟等區(qū)域組織合作構(gòu)建自貿(mào)區(qū)的實踐，如中國-東盟自貿(mào)區(qū)。這些自貿(mào)區(qū)構(gòu)建中形成的法律實踐經(jīng)驗，能夠在中國與非洲合作構(gòu)建自貿(mào)區(qū)中提供借鑒。

（二）非洲大陸自由貿(mào)易規(guī)則的初步形成

自由貿(mào)易協(xié)定談判實際是各國之間針對經(jīng)貿(mào)利益展開博弈并將博弈的結(jié)果予以法定化的過程，這一過程需要耗費大量的談判成本。中國與非洲國家簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，也是相互博弈的過程。截至目前，中國與非洲國家已經(jīng)生效的自由貿(mào)易協(xié)定僅有一個，即中國-毛里求斯自由貿(mào)易協(xié)定。不過，非洲大陸自貿(mào)協(xié)定所構(gòu)建的統(tǒng)一經(jīng)貿(mào)法律體系，為中非合作構(gòu)建自貿(mào)區(qū)奠定了法律基礎(chǔ)。

1991年6月，在尼日利亞首都阿布賈舉行的非洲統(tǒng)一組織第27屆首腦會議上，與會的非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人簽署了《阿布賈條約》，提出建立非洲經(jīng)濟共同體的目標(biāo)是促進(jìn)非洲經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展，推動經(jīng)濟一體化。此次會議開啟了非洲統(tǒng)一的經(jīng)貿(mào)法律規(guī)則體系的構(gòu)建歷程，直至《非洲大陸自貿(mào)區(qū)協(xié)定》正式生效，標(biāo)志著統(tǒng)一的非洲經(jīng)貿(mào)法律規(guī)則體系的建成。非洲統(tǒng)一的經(jīng)貿(mào)法律規(guī)則體系的建成，除了能夠有力推動非洲大陸經(jīng)貿(mào)發(fā)展之外，更重要的是開啟了域外經(jīng)濟主體與其合作構(gòu)建自由貿(mào)易區(qū)的大門。非洲統(tǒng)一的經(jīng)貿(mào)法律規(guī)則體系，可以打破區(qū)域內(nèi)不同國家經(jīng)貿(mào)法律規(guī)則的限制，使得非洲大陸以其獨自的國際法律身份與其他國際經(jīng)濟體進(jìn)行自由貿(mào)易協(xié)定的談判，有助于降低其他國際經(jīng)濟體與非洲各國進(jìn)行自由貿(mào)易協(xié)定談判的成本，提高談判效率。

（三）中非既有的相關(guān)法律合作機制

2009年的中非合作論壇第四屆部長級會議通過了《中非合作論壇-沙姆沙伊赫行動計劃（2010至2012年）》。為了落實文件精神，“中非合作論壇-法律論壇”也在同年正式建立?！爸蟹呛献髡搲?法律論壇”是中國與非洲進(jìn)行法律合作的重要機制成果，其成立的初衷是為中非解決雙方經(jīng)貿(mào)糾紛提供一個新的路徑，最大限度地解決經(jīng)濟糾紛和實現(xiàn)經(jīng)濟問題法律解決，避免經(jīng)濟問題政治化，對推動中非雙方法律合作發(fā)揮了重要作用。伴隨著中非經(jīng)貿(mào)合作的不斷深化，“中非爭端民商事糾紛居多，總數(shù)量呈逐年上升趨勢，法律保障尤為迫切，需要中非雙方共同應(yīng)對，締結(jié)更多的雙邊條約，建立更全面的法律框架去解決中非合作中的法律爭端”?！爸蟹呛献髡搲?法律論壇”開始被寄予更多的期望和使命，很多有關(guān)中非法律的議題在論壇中討論，形成智力成果，推動了中非雙方經(jīng)貿(mào)法律合作的發(fā)展。因此，中國可利用“中非合作論壇-法律論壇”對自貿(mào)規(guī)則進(jìn)行的研究，從而為中非合作構(gòu)建自由貿(mào)易區(qū)提供優(yōu)質(zhì)法律研究服務(wù)。

三、中非自貿(mào)區(qū)構(gòu)建中面臨的法律障礙

從國際主體劃分的視角來看，中國和非洲構(gòu)建自由貿(mào)易區(qū)面臨的法律障礙主要來自非方、中方和第三方。

（一）非洲完備的統(tǒng)一經(jīng)貿(mào)法律體系尚未形成

非洲大陸完備的統(tǒng)一經(jīng)貿(mào)法律體系形成，可以有效降低中非雙方自貿(mào)協(xié)定談判的成本，更加有利于實現(xiàn)貿(mào)易投資的便利化，是中國與非盟構(gòu)建自由貿(mào)易區(qū)的前提。然而，非洲完備的統(tǒng)一經(jīng)貿(mào)法律體系尚未形成，主要表現(xiàn)在非洲大陸自貿(mào)協(xié)定相關(guān)法律配套機制建設(shè)進(jìn)程緩慢、非洲區(qū)域性經(jīng)濟體法律規(guī)則體系錯綜復(fù)雜等方面。

1.非洲大陸自貿(mào)協(xié)定法律配套機制建設(shè)進(jìn)程緩慢

區(qū)域自由貿(mào)易區(qū)的構(gòu)建，往往需要經(jīng)過三個階段：第一個階段是自由貿(mào)易協(xié)定的規(guī)則創(chuàng)建階段。通過成員國對自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)則的談判協(xié)商而形成一個合適本區(qū)域的貿(mào)易投資自由化、便利化的規(guī)則體系。第二個階段是自由貿(mào)易協(xié)定的規(guī)則細(xì)化階段。第一階段形成的自貿(mào)協(xié)定往往是框架性的，缺乏可操作性和具體指導(dǎo)意義，因此需要成員國根據(jù)自貿(mào)協(xié)定框架要求細(xì)化相關(guān)法律配套機制，如提交關(guān)稅減讓表等。第三階段是自由貿(mào)易協(xié)定的規(guī)則落實階段。各成員國按照自貿(mào)協(xié)定規(guī)則開展貿(mào)易投資合作。

非洲大陸自貿(mào)區(qū)的構(gòu)建也需要經(jīng)歷上述三個階段。2019年5月《非洲大陸自貿(mào)區(qū)協(xié)定》正式生效，標(biāo)志著非洲大陸自貿(mào)區(qū)的構(gòu)建完成了第一階段。2019年7月，非洲大陸自貿(mào)區(qū)的構(gòu)建進(jìn)入第二階段，即細(xì)化相關(guān)法律配套機制，但該過程受內(nèi)外部因素影響并未如期完成。按照議程，非洲大陸自貿(mào)區(qū)各成員國應(yīng)向非盟貿(mào)易部長委員會提交相關(guān)法律配套機制落實的文件，如關(guān)稅減讓表、服務(wù)貿(mào)易特別承諾表等，但在2020年2月第33屆非盟大會首腦會議上，相關(guān)承諾表等配套法律文件并沒有如期完成。受疫情影響，原定于2020年7月1日正式實施的非洲大陸自貿(mào)協(xié)定推遲至2021年1月1日。非洲大陸自貿(mào)協(xié)定法律配套機制建設(shè)進(jìn)程緩慢，影響了非洲區(qū)域經(jīng)濟一體化，不利于中非自貿(mào)協(xié)定談判的開展。

2.非洲區(qū)域性經(jīng)濟體法律規(guī)則體系錯綜復(fù)雜

非洲區(qū)域性經(jīng)濟體是非洲經(jīng)濟一體化進(jìn)程中不可或缺的力量，推動著非洲貿(mào)易投資自由化、便利化的發(fā)展，提升對外開放合作的水平。目前非洲大陸有200多個地區(qū)組織，其中包括14個主要的區(qū)域性國際經(jīng)濟體，如阿拉伯馬格里布聯(lián)盟、東非共同體、中部非洲國家經(jīng)濟共同體、東非政府間發(fā)展組織、南部非洲發(fā)展共同體、東部和南部非洲共同市場、西非國家經(jīng)濟共同體，等等。然而，非洲內(nèi)部眾多的區(qū)域性經(jīng)濟體的成立產(chǎn)生了大量雙邊或多邊的與經(jīng)貿(mào)有關(guān)的條約、協(xié)定。這些條約、協(xié)定相互之間缺乏有效的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，導(dǎo)致非洲大陸區(qū)域經(jīng)貿(mào)法律規(guī)則變得錯綜復(fù)雜并帶來極大的負(fù)面影響。一方面使得非洲國家承擔(dān)眾多的區(qū)域性經(jīng)貿(mào)義務(wù)，如非洲各國的海關(guān)公務(wù)人員要應(yīng)對不同的貿(mào)易規(guī)則文件、原產(chǎn)地規(guī)則等規(guī)定的義務(wù);另一方面帶來了許多區(qū)域經(jīng)貿(mào)法律沖突，如經(jīng)貿(mào)合作中規(guī)則選擇與適用的沖突等。非洲區(qū)域性經(jīng)濟體法律規(guī)則所形成的法律壁壘在一定程度上阻礙了資本、人員、服務(wù)、貨物等經(jīng)濟要素的自由流動，增加了非盟對非洲國家開展經(jīng)貿(mào)合作的協(xié)調(diào)成本，拖延了非洲大陸自貿(mào)區(qū)的發(fā)展進(jìn)程，同時更加影響了非洲大陸與其他域外國家和國際組織的經(jīng)貿(mào)合作。比如，早在2012年中國就已經(jīng)分別同西非經(jīng)濟共同體、東非共同體簽訂了雙方《經(jīng)貿(mào)合作框架協(xié)定》。這些經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定中所規(guī)定義務(wù)，如果未來不能夠更好地予以調(diào)和，會成為中非自貿(mào)區(qū)構(gòu)建的法律障礙。

（二）中國與非洲國家國別間經(jīng)貿(mào)協(xié)定的牽絆

中非進(jìn)行自貿(mào)協(xié)定談判的關(guān)鍵在于解決與非洲國家國別間經(jīng)貿(mào)協(xié)定的矛盾。非洲各個國家間的經(jīng)濟社會水平不同，國家之間的貿(mào)易談判水平參差不齊，導(dǎo)致中國與非洲國家之間簽訂的多邊、雙邊貿(mào)易協(xié)定體系性、統(tǒng)一性較弱，貿(mào)易投資規(guī)則體系呈現(xiàn)碎片化。中非開展自貿(mào)協(xié)定談判將面臨“意大利面條碗”效應(yīng)帶來的法律問題。中國國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國與非洲的經(jīng)貿(mào)合作》白皮書指出，早在2010年時中國就已經(jīng)同45個非洲國家簽訂雙邊貿(mào)易協(xié)定。截至2019年10月，中國已經(jīng)和34個非洲國家簽訂了雙邊投資條約。中國與非洲各國原有的眾多貿(mào)易投資規(guī)則相互交織，會造成信息交換效率低下，增加貿(mào)易便利化、投資自由化規(guī)則談判的成本。同時，中國與非洲國家簽訂的貿(mào)易、投資協(xié)定多存在操作性不強、約束力較弱的問題，其相關(guān)條款多為倡議性、概括性內(nèi)容，對貿(mào)易投資合作便利化、自由化程度的標(biāo)準(zhǔn)較低。這些相對較低的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)會限制中國與非盟構(gòu)建對便利化和自由化要求較高的自由貿(mào)易規(guī)則。一些非洲國家會擔(dān)心簽訂統(tǒng)一的貿(mào)易投資協(xié)定將降低其原來與中國簽訂的雙邊協(xié)定中所享有的待遇或增加其所承擔(dān)的法律負(fù)擔(dān)，可能會引起非洲國家的抵觸，從而影響中非自貿(mào)區(qū)的構(gòu)建。

（三）第三方經(jīng)濟體與非洲簽訂經(jīng)貿(mào)規(guī)則帶來的法律障礙

被列強瓜分的歷史傷痛使非洲各國對進(jìn)入非洲大陸的外來力量心存疑慮，并為此采取謹(jǐn)慎的態(tài)度。獨立后，非洲國家為維護自身的獨立性，一直秉持“大國平衡”戰(zhàn)略，不斷吸納大國加入非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)的網(wǎng)絡(luò)中，更樂意看到非洲大陸上的外來力量此消彼長，以此實現(xiàn)自身利益的最大化。非洲的“大國平衡”戰(zhàn)略在一定程度上會吸引世界大國相互競爭與其開展合作。

英國、法國、德國、意大利等國家是很多非洲國家的前殖民宗主國，這些國家十分重視自身在非洲的經(jīng)貿(mào)利益。歐盟也積極與非洲國家和區(qū)域組織構(gòu)建穩(wěn)固的經(jīng)貿(mào)法律關(guān)系，不僅先后與喀麥隆、南非等國簽訂了自貿(mào)協(xié)定，而且分別同南部非洲關(guān)稅同盟、南部非洲發(fā)展共同體簽訂了相關(guān)自貿(mào)協(xié)定。眾多自貿(mào)協(xié)定使非洲國家身份重疊，對其帶來多重義務(wù)，限制了對外自貿(mào)談判的法律空間，必將在一定程度上對中非自貿(mào)協(xié)定的簽訂造成阻礙。同時，又因意識形態(tài)緣故，歐盟及一些歐洲國家認(rèn)為中國與其在非洲大陸形成競爭性利益格局。在此背景下，它們通過渲染“中國威脅”與中國在非“新殖民主義”，試圖對非盟的外交政策施加壓力，影響其與中國自貿(mào)協(xié)議的談判。

此外，中非構(gòu)建自貿(mào)區(qū)還面臨美國方面的干預(yù)。美國對非政策的焦點是打擊中國在非洲持續(xù)擴展的政治、安全和經(jīng)濟影響力。早在2017年12月，美國發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報告》就將中國在非洲影響力的上升視為對美國的威脅。特朗普上臺以后，美國政府的對外貿(mào)易政策開始由以往的“以確立規(guī)則為主導(dǎo)的多邊、開放貿(mào)易”政策轉(zhuǎn)向“以維護實力為主導(dǎo)的單邊、保守貿(mào)易”政策。非洲大陸自貿(mào)區(qū)的建立已成為美國重點關(guān)注的對象。2019年8月，美國貿(mào)易代表與非盟委員會簽署了《美國與非盟貿(mào)易聯(lián)合聲明》。該聯(lián)合聲明提到“希望尋求更深層次的貿(mào)易和投資關(guān)系，以促進(jìn)美國和非洲之間建立貿(mào)易伙伴關(guān)系”。雖然2021年新上臺的拜登政府對非政策或在某些具體問題上與特朗普政府有所區(qū)別，但美國對非政策在國內(nèi)兩黨之間已形成基本框架。因此，在中美戰(zhàn)略競爭升級的背景下，拜登政府也不會放棄利用非洲對抗中國的思路。美國極有可能會在與非洲建立更深層次貿(mào)易和投資關(guān)系的過程中簽訂帶有歧視性條款的美非自貿(mào)協(xié)定，對未來中非進(jìn)行自貿(mào)區(qū)合作設(shè)置法律障礙。

四、中非自貿(mào)區(qū)構(gòu)建的法治路徑

中非合作構(gòu)建自貿(mào)區(qū)是雙方經(jīng)貿(mào)合作深化發(fā)展的必然趨勢，為解決阻礙中非自貿(mào)區(qū)構(gòu)建的法律問題，應(yīng)多管齊下，相向而行。

（一）推動合作理念法治化

十九屆四中全會明確提出“完善涉外經(jīng)貿(mào)法律和規(guī)則體系”，旨在通過健全法律體系促進(jìn)中國經(jīng)貿(mào)活動的法治化。中國與非洲合作構(gòu)建自貿(mào)區(qū)在確立共商共建共享價值理念的同時，應(yīng)該重視將合作理念法治化。縱觀全球已生效并執(zhí)行的自由貿(mào)易協(xié)定文本，其序言均是各成員國構(gòu)建自貿(mào)區(qū)所追求相關(guān)價值理念的體現(xiàn)。如《中華人民共和國政府和澳大利亞政府自由貿(mào)易協(xié)定》在序言部分將“加強兩國經(jīng)濟伙伴關(guān)系并推動雙邊貿(mào)易和投資自由化”等內(nèi)容寫入，實現(xiàn)雙方合作理念的法治化。中非同樣應(yīng)當(dāng)將雙方確立維護全球經(jīng)貿(mào)利益的價值理念寫入自貿(mào)協(xié)定序言部分，作為合作指導(dǎo)理念。

（二）調(diào)和相關(guān)規(guī)則的沖突

中國應(yīng)積極加強對非自貿(mào)協(xié)定談判的頂層法律建設(shè)，增強對非自貿(mào)協(xié)定談的國內(nèi)法支持力，提升內(nèi)外協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的水平與能力。盡快修改完善《締結(jié)條約程序法》，為與非洲進(jìn)行自貿(mào)協(xié)定談判提供強有力的法律支持。針對現(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》中對國際條約談判簽署、審批等程序的條文過于簡潔而導(dǎo)致談判代表權(quán)力受限的問題，應(yīng)當(dāng)通過細(xì)化、擴充的方式予以完善，尤其在參加談判的部門職權(quán)、可決定事項的范圍、參與談判各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)等內(nèi)容上增加相關(guān)條文，使中國談判代表在自貿(mào)協(xié)定談判時擁有強有力的法律支持。

中國應(yīng)依托“中非合作論壇-法律論壇”平臺，強化與非盟及非洲國家的法律合作。“中非合作論壇-法律論壇”對中非經(jīng)貿(mào)合作的法律制度設(shè)計提供過有力的智力支持。中國應(yīng)在原有成果的基礎(chǔ)上，繼續(xù)支持“中非合作論壇-法律論壇”平臺的建設(shè)，尤其應(yīng)當(dāng)在國家層面支持有關(guān)中非自貿(mào)區(qū)構(gòu)建相關(guān)法律問題的研究課題，強化對非在自貿(mào)區(qū)構(gòu)建相關(guān)法律問題的交流。另外，中國政府可通過民間學(xué)術(shù)交流的方式，向非盟提供解決非洲大陸自貿(mào)協(xié)定法律配套機制建設(shè)進(jìn)程緩慢、非洲區(qū)域性經(jīng)濟體法律規(guī)則體系錯綜復(fù)雜等問題解決的科學(xué)建議，幫助非盟盡快調(diào)和區(qū)域內(nèi)國家之間、經(jīng)濟體之間的經(jīng)貿(mào)規(guī)則沖突，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系的統(tǒng)一化。

（三）借鑒中國-東盟自貿(mào)區(qū)法律模式

中國與非盟未來可以合作構(gòu)建的自貿(mào)區(qū)與中國-東盟自貿(mào)區(qū)有極大相似性。兩者都是主權(quán)國家與區(qū)域一體化組織之間構(gòu)建自貿(mào)區(qū);自貿(mào)區(qū)成員國都是廣大發(fā)展中國家;自貿(mào)區(qū)合作構(gòu)建的初衷都有著強烈的政治合作動因，追求平等協(xié)商的合作;兩者都是在“一帶一路”的建設(shè)中參與共建的重要主體。因此，中非合作構(gòu)建自貿(mào)區(qū)可參照中國-東盟自貿(mào)區(qū)的法律模式。后者強調(diào)協(xié)商和對話的非正式合作方式。其構(gòu)建進(jìn)程的特點是“先構(gòu)筑總體合作框架，再進(jìn)行各項具體談判;談判先易后難，逐步推進(jìn)”。 這種方式充分保證了各成員國的平等地位，使得中國與東盟在解決一系列重大政治事件中發(fā)揮了重大作用。

中非合作構(gòu)建自貿(mào)區(qū)可分階段進(jìn)行：第一階段，中國與非盟簽訂《全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議》（以下簡稱《框架協(xié)議》），構(gòu)建起自貿(mào)區(qū)合作的總體框架?！犊蚣軈f(xié)議》具有法律意義，既可以將雙方合作的意向及未來合作的領(lǐng)域和時間進(jìn)程以法律文本的方式固定下來，又為未來雙方在具體問題的談判與合作提供充足的時間和條件去準(zhǔn)備。第二階段，中國與非盟簽訂有關(guān)貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、雙邊投資、其他經(jīng)濟合作以及爭端解決等方面的議定書，細(xì)化落實雙方合作的內(nèi)容，如逐步消除關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，取消服務(wù)貿(mào)易相關(guān)歧視性措施，建立自由、便利、透明的投資體制等。

（四）積極吸收多邊貿(mào)易體制法治建設(shè)成功經(jīng)驗

中非構(gòu)建自貿(mào)區(qū)表面上是中國和非盟之間的雙邊行為，但是由于非盟是非洲國家聯(lián)合形成的區(qū)域性國際組織，其本身代表了非洲國家的利益，因此，中非進(jìn)行自由貿(mào)易談判本質(zhì)上是尋找一個能夠兼顧中國與非洲各國及非洲各區(qū)域性組織等多邊利益的平衡點，而這與作為多邊貿(mào)易體制典范的WTO構(gòu)建路程有異曲同工之妙。因此，中非自貿(mào)區(qū)的構(gòu)建可充分借鑒WTO法治建設(shè)的成功經(jīng)驗。

多邊貿(mào)易體制建設(shè)過程中形成的非歧視、保護發(fā)展中國家發(fā)展利益以及協(xié)商一致等三項法治經(jīng)驗對自貿(mào)規(guī)則的制定具有重要的影響，可在中非構(gòu)建自貿(mào)區(qū)中予以貫徹落實。中非自貿(mào)區(qū)的構(gòu)建一是要堅持非歧視原則。在貿(mào)易關(guān)系中相互給予對方貿(mào)易上的優(yōu)惠待遇，在市場準(zhǔn)入方面提供互惠的方式來維護貿(mào)易平衡，實現(xiàn)貿(mào)易自由化。二是要重視非洲各國的發(fā)展利益。非盟代表的是非洲廣大發(fā)展中國家的利益，中國與非盟構(gòu)建自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)重視非洲國家自身的發(fā)展利益，在貿(mào)易投資規(guī)則制定上宜采用開放性、靈活性措施，避免出現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性不公平”。三是貫徹協(xié)商一致原則。中非應(yīng)當(dāng)建立協(xié)商一致的決策機制，在互相尊重、平等對話、共同協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行自貿(mào)協(xié)定談判。

【完稿日期：2021-3-5】

【責(zé)任編輯：肖瑩瑩】