河長制實(shí)施進(jìn)展的評價與展望

王亞華，陳相凝

（1.清華大學(xué)公共管理學(xué)院，100084，北京；2.清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院，100084，北京）

一、河長制全面實(shí)施五年來的成效進(jìn)展

現(xiàn)代的河長制發(fā)端于2007年江蘇省無錫市的突發(fā)性水環(huán)境事件。河長制實(shí)施以后，當(dāng)?shù)厮廴締栴}顯著改善，2008年被推廣至江蘇全省。2014年，水利部發(fā)布《關(guān)于開展河湖管護(hù)體制機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)工作的通知》，在46個縣區(qū)開展河長制試點(diǎn)，大大推動了河長制的推廣。2016年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），要求各級黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任河長，對轄區(qū)內(nèi)的水管理負(fù)總責(zé)。這標(biāo)志著河長制正式成為全國性水資源綜合管理體制。2017年，中辦、國辦又印發(fā)了《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長制的指導(dǎo)意見》。過去的五年間，河長制在治水中展現(xiàn)了我國政治體制的優(yōu)越性，取得了重要進(jìn)展和成效，獲得國內(nèi)外廣泛關(guān)注。

在制度建設(shè)上，2018年年底我國已經(jīng)全面建成河長制，并正式上線全國河長制湖長制管理信息系統(tǒng)，推動河湖管理進(jìn)入數(shù)字化時代；水利部出臺多個監(jiān)督指導(dǎo)文件，對河長湖長履職情況、工作組織推進(jìn)情況、河湖管理保護(hù)及成效開展全面評估，進(jìn)一步推動河長制湖長制從“有名”到“有實(shí)”，實(shí)現(xiàn)河長制工作常態(tài)化。在治水成效上，現(xiàn)有研究文獻(xiàn)顯示，河長制已經(jīng)在水治理中取得了初步成效：余曉彬等（2020年）構(gòu)建成效評價模型，發(fā)現(xiàn)江蘇省2017年至2019年全面推行河長制成效從“良好”變?yōu)椤皟?yōu)秀”；沈坤榮（2018年）對2004年至2010年497個國控斷面監(jiān)測點(diǎn)的水污染情況進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)河長制在水環(huán)境治理中成效明顯。在國際影響上，關(guān)于河長制的研究引起國內(nèi)外廣泛關(guān)注，已在國際學(xué)術(shù)期刊發(fā)表論文百余篇，并成為多個國際會議研討的熱門話題，國內(nèi)外學(xué)者總體上給予積極評價。

河長制取得上述進(jìn)展，是因?yàn)楹娱L制符合水資源綜合管理要求、契合中國國情并解決了水治理中的協(xié)同問題。本文從上述三個方面對河長制的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行探討，為深入理解和發(fā)展完善河長制提供參考。

二、從國際水資源綜合管理實(shí)踐看河長制

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，水問題日益復(fù)雜，對綜合管理水平提出了更高要求。世界范圍內(nèi)已開展大量水資源綜合管理實(shí)踐，例如美國在田納西河流域設(shè)立了田納西流域管理局（簡稱TVA）并制定了TVA法案。法案規(guī)定，TVA采取公司制，董事會下設(shè)多個職能部門并直接向總統(tǒng)和國會負(fù)責(zé)，還賦予TVA人事任免、土地征用等自主權(quán)。通過對流域進(jìn)行綜合開發(fā)，田納西河谷從美國最貧困地區(qū)之一轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)多元、環(huán)境優(yōu)良地區(qū)。加拿大弗雷澤流域委員會（FBC）以及歐盟的歐盟水框架指令（WFD）都是西方國家針對水資源綜合管理開展的實(shí)踐。隨著治水實(shí)踐的深入，學(xué)者們意識到增強(qiáng)綜合性是現(xiàn)代社會水治理的必然選擇，提出水資源綜合管理（Integrated Water Resource Manangement，簡稱IWRM）理論。據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署2012年統(tǒng)計，該理論已廣泛應(yīng)用于世界上約80%的國家。

在IWRM理論的指導(dǎo)下，西方國家解決復(fù)雜水問題的主要方式，是在立法的基礎(chǔ)上建立流域性水資源管理機(jī)構(gòu)，并通過完善投資融資機(jī)制、加強(qiáng)利益相關(guān)者參與等實(shí)現(xiàn)治水目標(biāo)。受西方治水經(jīng)驗(yàn)的影響，20世紀(jì)80年代以來我國開展了大量水資源綜合管理實(shí)踐，特別是不斷加強(qiáng)流域綜合管理。然而實(shí)踐表明，西方經(jīng)驗(yàn)在中國缺乏適用性，中國國情下的流域管理體制難以實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨層級以及多主體參與的綜合性水治理，不能有效解決日益嚴(yán)峻的水問題。在此背景下，我國于2016年在全國范圍內(nèi)引入“河長制”，將水治理嵌套于黨政層級制、目標(biāo)責(zé)任制、問責(zé)考核等行政管理體制，形成了中國特色的水資源綜合管理體制，這是我國全面邁向水資源綜合管理的重要進(jìn)展。

三、從中國水治理改革進(jìn)程看河長制

回顧改革開放以來的歷史，現(xiàn)代中國水治理改革是由分割管理走向綜合統(tǒng)一的過程。在此過程中，我國通過建立流域水資源管理機(jī)構(gòu)、制定法律法規(guī)、加強(qiáng)制度建設(shè)等多種方式，不斷探索水資源綜合管理的有效路徑。通過地方治理創(chuàng)新與多地實(shí)踐檢驗(yàn)形成河長制，因其顯著的治理成效及契合國情的制度安排，逐步發(fā)展為全國性水資源綜合管理體制。我國水治理改革可劃分為以下四個階段。

1.1988年：頒布新中國第一部水法

1988年頒布的第一部水法規(guī)定“國家對水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的制度”。水利部門成為水行政主管部門，負(fù)責(zé)全國的水資源管理工作。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，我國形成了由水利部牽頭，環(huán)保、國土資源、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)改委、財政等多部門協(xié)助的水資源綜合管理體制。與水資源管理改革并行的水環(huán)境管理改革，起始于1984年頒布的《中華人民共和國水污染防治法》，規(guī)定“各級人民政府的環(huán)境保護(hù)部門是對水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)”。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，我國建立起以環(huán)保部門為主導(dǎo)、多部門協(xié)助的水環(huán)境綜合管理體制。這一時期水資源管理與保護(hù)工作在水利部和環(huán)保局雙重領(lǐng)導(dǎo)下，開始重視流域與區(qū)域、部門的協(xié)調(diào)，逐步提高了水資源管理的綜合性。

2.2002年：修訂水法

隨著水治理改革的推進(jìn)，2002年新水法規(guī)定“國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，進(jìn)一步明確了水行政主管部門對水資源的綜合管理職能；2008年新修訂的水污染防治法則明確要求環(huán)保部門作為水污染防治的牽頭部門，其他部門依據(jù)各自職責(zé)提供協(xié)助。兩部法律中多個地方銜接不暢，導(dǎo)致治水工作存在兩套并行的體系——水利部門負(fù)責(zé)水資源管理，環(huán)保部門負(fù)責(zé)水污染防治。兩套體系職責(zé)重疊、權(quán)責(zé)不清，跨部門協(xié)調(diào)的問題比較突出。

為解決部門沖突，我國在七大流域設(shè)立流域水資源保護(hù)局，由水利部門和環(huán)保部門雙重管理。然而，流域水資源保護(hù)局的人事、行政問題隸屬于水利部，環(huán)保部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，實(shí)際體制運(yùn)行效果不理想。自2006年起，環(huán)保部門陸續(xù)組建了6個區(qū)域環(huán)保督查中心，一定程度上取代了流域水資源保護(hù)局在跨區(qū)域水污染防治方面的職能，跨部門協(xié)調(diào)問題更加凸顯。

3.2011年：中央一號文件要求實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度

2011年的中央一號文件，提出實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，要求劃定“三條紅線”，即水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線以及水功能區(qū)限制納污紅線。水資源綜合管理由此取得重要進(jìn)展。例如，嚴(yán)格限制水資源開發(fā)利用，采取了規(guī)范取水許可證的審批、建立省市縣三級用水總量控制指標(biāo)、調(diào)整水價、加強(qiáng)地下水動態(tài)監(jiān)測、統(tǒng)一調(diào)度水資源等一系列舉措；為提高用水效率，建立了用水定額管理制度，推進(jìn)節(jié)水工程技術(shù)改造；針對水污染問題，密切監(jiān)測水功能區(qū)和排污口，推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與修復(fù)。

實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度是提高水資源綜合管理能力的重要舉措，促使我國水資源管理體制由供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，由粗放型用水向高效用水轉(zhuǎn)變，由過度開發(fā)向積極保護(hù)水資源轉(zhuǎn)變，對經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響。

4.2017年：河長制的建立與實(shí)施

2016年年底河長制正式成為全國性水治理制度，其落實(shí)情況被納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核。截至2018年6月底，全國31個省份已全面建立河長制。目前全國省市縣鄉(xiāng)村五級河長湖長總計超過120萬名，基本實(shí)現(xiàn)每一條河流都有了河長。

河長制的全面引入，解決了之前水資源管理長期面臨的問題。例如，我國水資源管理以行政手段為主，公共參與不足；流域性水資源管理機(jī)構(gòu)在跨區(qū)域協(xié)調(diào)中力度不足；水利部門和環(huán)保部門之間缺乏協(xié)調(diào)，多個涉水部門存在權(quán)責(zé)不清。因此，更多利益相關(guān)方參與、橫向縱向協(xié)調(diào)、大范圍協(xié)商的綜合性管理，成為我國水治理改革的探索方向。這個改革目標(biāo)與西方發(fā)達(dá)國家具有一致性，但受到我國國情的影響，在實(shí)現(xiàn)路徑和方式上有所不同。西方發(fā)達(dá)國家的政治體制多為聯(lián)邦制，中央政府缺乏處理跨層級、跨區(qū)域治理事務(wù)的行政權(quán)力，必須建立流域性水資源綜合管理機(jī)構(gòu)并頒布相應(yīng)的法律作為保障。而我國由于單一制的政治體制，政府可以統(tǒng)合各層次和統(tǒng)籌兼顧各方力量。河長制由于嵌套于我國的層級體制，能夠借助目標(biāo)責(zé)任制與行政問責(zé)制保證運(yùn)行效率，在中國國情下實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模綜合性水治理變革。

四、河長制有效性的內(nèi)在機(jī)制

河長制自2007年產(chǎn)生以來，其有效性在各省市的治水實(shí)踐中得到了大量檢驗(yàn)。例如，無錫市河長辦資料顯示，河長制實(shí)施一年后，Ⅰ~Ⅲ類地表水比例從53.2%增加到71.1%；山東省菏澤市實(shí)施河長制僅一個月，37條河流的化學(xué)需氧量和氨氮濃度顯著下降；云南滇池自2009年至2012年實(shí)施河長制的三年間，總氮含量由16.8 mg/L降至11.1 mg/L，總磷含量由1.456 mg/L降至0.605 mg/L。河長制能夠取得上述成效，原因在于符合“政府負(fù)責(zé)、部門分工、分級管理、上級兜底”的體制特征，有效解決了我國水治理的幾大協(xié)同問題，即跨部門協(xié)同、跨層級協(xié)同、跨區(qū)域協(xié)同以及政府-市場-社會的多主體協(xié)同。

1.跨部門協(xié)同

《意見》明確規(guī)定了水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管六項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，涵蓋了所有涉水部門的行政職能，并且將任務(wù)完成情況納入行政考核。這促使各級河長運(yùn)用行政職權(quán)調(diào)動各部門資源，協(xié)同合作解決轄區(qū)內(nèi)水問題。此外，《意見》還要求建立省、市、縣三級河長制辦公室，由各部門主要負(fù)責(zé)人組成，并由河長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。河長辦負(fù)責(zé)河長制的日常工作，協(xié)調(diào)、交辦、督查上級及本級河長的指令，并對下級河長工作進(jìn)行檢查、考核和評價，其行政職權(quán)高于以往的流域水管理機(jī)構(gòu)。因此，河長辦能夠打破信息壁壘、緩解部門沖突，為跨部門協(xié)同合作提供保障。

最重要的是，河長制將水資源管理的責(zé)任從涉水部門轉(zhuǎn)移到地方黨政主要負(fù)責(zé)人，不僅明確了權(quán)責(zé)、提高了治水工作的優(yōu)先級，還通過績效評估對河長形成激勵。此前，治水工作隸屬于水利及環(huán)保部門，各部門執(zhí)法權(quán)有限，并且部分地方政府傾向于將經(jīng)濟(jì)利益置于環(huán)境保護(hù)之上，對水治理的政策關(guān)注度和資源投入度不足?，F(xiàn)在，河長制將河長的任免、考核與治水表現(xiàn)聯(lián)系起來。為了完成上級河長辦的考核任務(wù)，河長必須主動向涉水部門尋求專業(yè)支持，并積極促進(jìn)部門合作以提高治水效果。

2.跨層級協(xié)同

《意見》規(guī)定“（河長）對相關(guān)部門和下一級河長履職情況進(jìn)行督導(dǎo)，對目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，強(qiáng)化激勵問責(zé)”；“全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系”。河長制與中國的黨政層級政治體制相契合，充分運(yùn)用自上而下的目標(biāo)問責(zé)制度，有效解決了水資源管理中上級政府監(jiān)管不力、流域機(jī)構(gòu)對地方政府缺乏政治權(quán)威等跨層級協(xié)同問題。例如，無錫市河長辦定期檢查、通報各區(qū)縣河長制的實(shí)施情況，并對評估分?jǐn)?shù)進(jìn)行排名及公開；廣東佛山市長針對廣佛跨界河流污染整治問題約談了多位區(qū)縣級主要負(fù)責(zé)人；江門市2017年通報、約談了十余位河長，并有河長被免職。這說明，扎根于黨政層級政治體制，將地方黨政負(fù)責(zé)人的任免獎懲與水管理績效緊密聯(lián)系，是河長制解決層級協(xié)同問題的根本制度保障。

3.跨區(qū)域協(xié)同

《意見》規(guī)定，“河長對跨行政區(qū)域的河湖明晰管理責(zé)任，協(xié)調(diào)上下游、左右岸實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控”。一方面，自上而下的黨政層級政治體制賦予了河長組織多個下級區(qū)域協(xié)同合作的政治權(quán)力；另一方面，目標(biāo)責(zé)任制度激勵河長主動加強(qiáng)各轄區(qū)合作，共同解決復(fù)雜水問題。因此，相較于以往流域治理中領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會議等協(xié)調(diào)方式，河長辦定期召開會議并通過行政系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)商解決跨區(qū)域的水資源管理問題，極大簡化了區(qū)域協(xié)調(diào)的行政程序。

4.政府—市場—社會多主體協(xié)同

社會力量的多方參與是改進(jìn)水資源管理的重要途徑。河長制將社會參與和市場參與嵌套在政府領(lǐng)導(dǎo)下的水資源綜合管理體制中，實(shí)現(xiàn)了政府-市場-社會多主體協(xié)同參與。一方面，河長制拓寬了利益相關(guān)者在水資源管理中的參與渠道。例如，江浙地區(qū)返聘老黨員、退伍軍人及退休干部為社會河長。此外，河長制還引入公私合作(PPP)模式，為政府提供資金和物質(zhì)支持。例如，廣西南寧市中尾河治理由企業(yè)承擔(dān)污水處理和生態(tài)修復(fù)等項(xiàng)目，并獲得十年項(xiàng)目運(yùn)營權(quán)。另一方面，河長制拓寬了公眾監(jiān)督渠道?！兑庖姟芬笤诿總€水體附近設(shè)置河長制公示牌，公示河流基本情況及河長聯(lián)系方式、舉報電話等。部分省份還開發(fā)了應(yīng)用程序，為公眾線上監(jiān)控河長的日常巡河工作提供實(shí)時數(shù)據(jù)。

五、河長制進(jìn)一步發(fā)展完善的思考與建議

河長制是行之有效的、具有中國特色的水資源綜合管理體制。然而，作為一項(xiàng)起源帶有危機(jī)應(yīng)對特質(zhì)的政策創(chuàng)新，加之在全國范圍內(nèi)全面推行的時間不長，河長制在實(shí)際運(yùn)行中還有一些值得關(guān)注的問題。

一是政策注意力問題。部分學(xué)者認(rèn)為河長制的實(shí)施成效在很大程度上取決于地方黨政負(fù)責(zé)人的主觀能動性與重視程度。但是，地方黨政負(fù)責(zé)人往往承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的諸多任務(wù)，能否保持對水治理的政策注意力并保障資源投入，將會影響河長制的實(shí)際運(yùn)行成效，同時地方黨政負(fù)責(zé)人換屆也會影響政策的連續(xù)性。

二是問責(zé)機(jī)制實(shí)施問題。嚴(yán)格的問責(zé)考核機(jī)制是河長制在中國取得成功的關(guān)鍵，但是行政體系內(nèi)部考核也存在自身的問題。

三是可持續(xù)性問題。無錫實(shí)施河長制分為兩個階段：第一階段為2009年至2012年，平均污染指數(shù)從1.91下降至0.84；第二階段為2012年以后，平均污染指數(shù)穩(wěn)定在0.8左右。這說明河長制對水質(zhì)的改善主要作用于初期。當(dāng)水危機(jī)事件得以緩解，政府和公眾的注意力轉(zhuǎn)移之后，河長制的持續(xù)性可能受到影響。

四是區(qū)域差異問題。根據(jù)無錫的經(jīng)驗(yàn)，河長制取得成功的重要因素是當(dāng)?shù)匕l(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和政府有力的財政投入。相比之下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)能夠提供的財政投入有限，河長制實(shí)施成效可能因此受到影響。

對于上述問題，建議通過進(jìn)一步改進(jìn)和完善制度進(jìn)行應(yīng)對。

第一，需要完善河長制的法律保障。河長只是以加強(qiáng)水資源管理為目的賦予地方黨政負(fù)責(zé)人的新頭銜，河長的日常行政工作依然要受到法律和行政法規(guī)的約束。目前河長制法制化已經(jīng)提上日程，例如2017年新修訂的水污染防治法，增加第五條“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作”，賦予了河長合法的身份；浙江省于2017年通過的《浙江省河長制規(guī)定》是首個省級層面關(guān)于河長制的地方性立法。

第二，需要完善河長制的問責(zé)機(jī)制。河長制實(shí)施以來，水利部陸續(xù)制定了《全面推行河長制湖長制總結(jié)評估工作方案》《關(guān)于印發(fā)河湖管理監(jiān)督檢查辦法（試行）的通知》《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化河長湖長履職盡責(zé)的指導(dǎo)意見的通知》等保障性政策，提高了對河長的監(jiān)督與考核力度。隨著國家對資源環(huán)境問題重視程度的提高，未來河長制的監(jiān)管與考核機(jī)制會不斷調(diào)整和完善。

第三，需要建立跨省區(qū)河長聯(lián)席會。目前，省-市-縣-鄉(xiāng)四級河長制度已經(jīng)全面建立，與此相配套的跨行政區(qū)聯(lián)席會議成為河長溝通交流的重要平臺。為了推進(jìn)跨省區(qū)的流域綜合管理，我國有必要建立跨省區(qū)的河長聯(lián)席會議，作為中央層面河長制的制度安排，這將有助于加強(qiáng)大江大河的統(tǒng)籌治理。

第四，需要全面利用數(shù)字技術(shù)賦能河長制。目前，我國河湖管理已經(jīng)進(jìn)入“大數(shù)據(jù)+河長制”的數(shù)字化時代，河長制必須適應(yīng)數(shù)字時代、利用數(shù)字技術(shù)，全面轉(zhuǎn)向 “數(shù)字治河（湖）”。要充分運(yùn)用AI監(jiān)測、無人機(jī)、無人船等技術(shù)賦能河湖治理，大力推進(jìn)“智慧河長”建設(shè)。

河長制誕生于新世紀(jì)之初，這是我國水問題最為突出的時期。一方面，持續(xù)的人口增長、快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化進(jìn)程加劇了水問題；另一方面，我國步入中等收入階段，人民生活水平的提高對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提出了更高的要求。河長制的引入，通過提高水治理在地方黨政工作中的優(yōu)先級，促使地方政府將治水作為重點(diǎn)工作給予更高的重視和更多的投入。這種理念和做法已經(jīng)被應(yīng)用于更多當(dāng)代中國治理問題中，催生了湖長制、林長制、街長制等一系列制度創(chuàng)新。這也可以視為是河長制的“制度溢出效應(yīng)”，反映了中國特色制度體系應(yīng)對治理挑戰(zhàn)的制度響應(yīng)邏輯。

“十四五”時期我國水治理仍然處于攻堅(jiān)克難期，為“打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”“生態(tài)文明建設(shè)”以及“建設(shè)美麗中國”等重點(diǎn)規(guī)劃任務(wù)提供重要支撐，河長制在其中將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。當(dāng)前，需要通過完善法治建設(shè)、建立健全監(jiān)管機(jī)制、建立跨省區(qū)河（湖）長聯(lián)席會和加強(qiáng)技術(shù)支撐，為河長制有力支撐水治理攻堅(jiān)克難提供堅(jiān)實(shí)保障。展望來看，隨著我國人口逐漸達(dá)到最高峰并趨于下降，資源環(huán)境問題會逐步趨向緩解，治水主要矛盾和形勢任務(wù)將發(fā)生轉(zhuǎn)化，河長制也需要與時俱進(jìn)進(jìn)行改革，逐漸由應(yīng)急性治理手段轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然\(yùn)行體系，形成與未來經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)相適應(yīng)的長效機(jī)制。