環(huán)境協(xié)同治理視角下行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制構(gòu)建

摘 要：環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作作為生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)的重要一環(huán)，雖在各地均得到實(shí)踐并取得了相應(yīng)的成效，但現(xiàn)實(shí)中還存在“行政本位”思想根深蒂固、立法位階較低等問題，導(dǎo)致環(huán)境“兩法”銜接工作在實(shí)施過程中遭遇重重困難?；诃h(huán)境協(xié)同治理和“兩法”銜接的內(nèi)在一致性，從執(zhí)法人員、立法效力、部門配置等方面出發(fā)，提出完善建議，以期構(gòu)建良性的“兩法”銜接機(jī)制。

關(guān)鍵詞：環(huán)境協(xié)同治理;行政執(zhí)法;刑事司法;“兩法”銜接機(jī)制

中圖分類號(hào)：D92? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）34-0144-03

十八大以來，習(xí)近平總書記一直強(qiáng)調(diào)環(huán)境協(xié)同治理這一理念。環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接作為推動(dòng)環(huán)境協(xié)同治理法治化的重要一環(huán)，近年來雖國(guó)務(wù)院及其部門發(fā)布的一系列文件，意味著我國(guó)在環(huán)境“兩法”的銜接方面已取得較大進(jìn)展，但是在實(shí)際操作的過程中，環(huán)境“兩法”銜接仍存在諸多方面問題。對(duì)于此類問題，需要立足于環(huán)境協(xié)同治理理論做深入研究，從而構(gòu)建良性的環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制。

一、環(huán)境協(xié)同治理與環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制的內(nèi)在一致性

（一）二者核心內(nèi)涵一致

從環(huán)境協(xié)同治理的內(nèi)涵上講，它是一種基于政府、民眾等多元主體共同參與的環(huán)境治理模式，以多元主體共治為治理范式，以協(xié)同、法治為基本要素，最終在合理分工的基礎(chǔ)上達(dá)到生態(tài)保護(hù)目標(biāo)。環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制的內(nèi)涵則是要充分發(fā)揮環(huán)保局、檢察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查以及取證中的各自長(zhǎng)處，并加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法部門和環(huán)境司法部門的協(xié)同配合與監(jiān)督制約，從而形成打擊環(huán)境違法犯罪行為的強(qiáng)勁合力。通過分析，環(huán)境協(xié)同治理理論本質(zhì)上是一種希望通過多元要素的相互配合以實(shí)現(xiàn)整體的效益大于部分之和目的的治理模式，核心是多要素的合理分工和有效協(xié)作;而環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)在于充分發(fā)揮環(huán)保局、檢察機(jī)關(guān)各自的長(zhǎng)處，加強(qiáng)在環(huán)境案件中行政執(zhí)法部門和環(huán)境司法部門協(xié)同配合與監(jiān)督制約，核心在于多機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合。二者的核心內(nèi)涵都強(qiáng)調(diào)協(xié)同合作。

（二）二者價(jià)值目標(biāo)一致

環(huán)境協(xié)同治理主要是通過功能整合、資源互補(bǔ)以共同應(yīng)對(duì)與合作解決環(huán)境公共問題。從長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理、重點(diǎn)區(qū)域大氣污染協(xié)同防治等環(huán)境協(xié)同治理的實(shí)踐中可以看出，多元主體共同治理特定區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，雖然它們的立場(chǎng)有所不同，但是它們的價(jià)值目標(biāo)、基本指向都是實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制也是如此，江蘇省的“銜接辦公室”模式、四川省的“環(huán)保警務(wù)室”模式等都是各地在查辦環(huán)境污染犯罪案件，面臨諸多問題的情況下，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定的環(huán)境“兩法”銜接制度。目的是為了明確行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)依職能執(zhí)法、取證的重點(diǎn)，力求各部門有序推進(jìn)，同時(shí)還便于厘清各機(jī)關(guān)在環(huán)境“兩法”銜接中的監(jiān)督職責(zé)，合力推進(jìn)環(huán)境案件的移送與司法懲處，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的建設(shè)。因此，環(huán)境協(xié)同治理理念和環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制的價(jià)值目標(biāo)都是為了加強(qiáng)生態(tài)文明的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、環(huán)境協(xié)同治理視角下“兩法”銜接的現(xiàn)實(shí)困境

（一）“行政本位”思想根深蒂固

“行政本位”思想來源于環(huán)境行政執(zhí)法人員長(zhǎng)久以來形成的習(xí)性。依照布爾迪厄在實(shí)踐社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)，習(xí)性的核心含義是一套深刻的內(nèi)在化的導(dǎo)致行為產(chǎn)生的主導(dǎo)傾向，習(xí)性重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是個(gè)體的主體性與社會(huì)的客觀性相互滲透的現(xiàn)實(shí)。正因如此，行動(dòng)者進(jìn)入了不同的場(chǎng)所，就會(huì)塑造出不同的習(xí)性，這是因?yàn)椴煌纳鐣?huì)場(chǎng)所依靠經(jīng)驗(yàn)獲得的行為方式、價(jià)值觀念等都是不同的。也正因?yàn)榱?xí)性對(duì)于行動(dòng)者的行為具有生成和規(guī)制的雙重作用，導(dǎo)致環(huán)境行政部門無不體現(xiàn)出一種獨(dú)特的“行政文化”。隨著這種習(xí)性的建立，環(huán)境行政人員的行政行為表現(xiàn)出強(qiáng)烈的形式主義和官僚主義。長(zhǎng)此以往，環(huán)境行政人員行為的一致性使得環(huán)境部門中的“行政本位”傾向越發(fā)嚴(yán)重，直至根深蒂固。在實(shí)務(wù)中體現(xiàn)為，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)中一般都只關(guān)心是否完成了行政執(zhí)法任務(wù)，是否履行了相應(yīng)的職責(zé)。而對(duì)行政相對(duì)人是否構(gòu)成了刑事犯罪，是否應(yīng)受到刑事處罰以及刑事犯罪行為對(duì)于生態(tài)環(huán)境的持續(xù)危害性等問題抱著一種放任自流的態(tài)度。

（二）立法位階較低

環(huán)境“兩法”銜接的主要依據(jù)是國(guó)務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，環(huán)境保護(hù)部、最高人民檢察院和公安部三機(jī)關(guān)聯(lián)合出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事同法銜接工作辦法》?？梢钥闯?，我國(guó)關(guān)于環(huán)境“兩法”銜接的立法基本上都屬于行政法規(guī)和部門規(guī)章。其中，《銜接工作辦法》對(duì)環(huán)境犯罪案件的移送條件、責(zé)任、程序以及信息共享平臺(tái)的建設(shè)都有所規(guī)定。但是由于條文本身原則性較強(qiáng)，加上環(huán)境“兩法”銜接缺少憲法、法律的明文規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中不同的銜接主體對(duì)于相同問題的理解存在差異，行政部門和司法部門銜接協(xié)同不暢。為此，大部分地區(qū)政府又結(jié)合本地的現(xiàn)狀紛紛出臺(tái)環(huán)境“兩法”銜接制度的實(shí)施細(xì)則，旨在幫助環(huán)境“兩法”機(jī)關(guān)對(duì)案件的處理作出正確高效的決定，可這種細(xì)化又難免會(huì)使制定機(jī)關(guān)陷入僭位越權(quán)的困境。紛亂繁多的法規(guī)政策的出臺(tái)，更是讓環(huán)境“兩法”的銜接落入難以自拔的泥潭。

三、環(huán)境協(xié)同治理視角下我國(guó)“兩法”銜接機(jī)制的法治化構(gòu)建

（一）落實(shí)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的行政問責(zé)制度，提升環(huán)境行政執(zhí)法人員“兩法”銜接意識(shí)

提升環(huán)境行政執(zhí)法人員“兩法”銜接意識(shí)，不僅需要激勵(lì)機(jī)制、考核機(jī)制等內(nèi)在引導(dǎo)的方式，更需要通過行政問責(zé)制度等外部制約的方式來約束環(huán)境行政執(zhí)法人員，擺脫“行政本位”思想，將環(huán)境行政執(zhí)法人員為民服務(wù)的理念貫穿到環(huán)境“兩法”銜接程序的始終。

單一主體的問責(zé)會(huì)使環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的行政問責(zé)制度缺乏有力的監(jiān)督和制約，極可能造成形式化的問責(zé)。因此，可以加強(qiáng)外部的異體問責(zé)，例如完善立法、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)公眾的問責(zé)機(jī)制。立法機(jī)關(guān)可以對(duì)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)章進(jìn)行質(zhì)詢，如出現(xiàn)僭位越權(quán)的行為，則對(duì)該立法行為行使行政問責(zé)。司法機(jī)關(guān)可以對(duì)行政部門及其執(zhí)法人員濫用職權(quán)致公眾的環(huán)境利益造成損害的行為進(jìn)行行政問責(zé)，追究其失職的責(zé)任。此外，還有最為廣泛最直接的社會(huì)公眾問責(zé)，公民作為政府活動(dòng)的最大參與者和受益者，直接參與行政問責(zé)既是憲法賦予其的合法權(quán)利，也是建設(shè)法治政府的客觀需要，其可以通過實(shí)名投訴、控告、檢舉等方式對(duì)涉及環(huán)境責(zé)任的行政部門進(jìn)行問責(zé)。多元化的問責(zé)主體有利于各方主體共同參與到環(huán)境治理活動(dòng)中，體現(xiàn)了環(huán)境協(xié)同治理的基本理念。

（二）檢察機(jī)關(guān)增設(shè)環(huán)境犯罪檢察部門，優(yōu)化部門配置

環(huán)境治理和保護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又艱巨的任務(wù)，可以借助檢察機(jī)關(guān)未成年人刑事案件辦理專門機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)，在各省檢察機(jī)關(guān)增設(shè)環(huán)境犯罪檢察部門，負(fù)責(zé)辦理環(huán)境刑事案件。其主要職能如下：其一，負(fù)責(zé)全省環(huán)境犯罪檢察部門的建立工作以及環(huán)境檢察工作的綜合業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。環(huán)境“兩法”銜接工作較為復(fù)雜，各地由于條件的不同往往會(huì)做出不同的決策。因此可以由省一級(jí)環(huán)境犯罪檢察部門負(fù)責(zé)全省環(huán)境檢察工作的綜合業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，以便地方檢察機(jī)關(guān)能在環(huán)境“兩法”銜接工作中作出正確高效的決定;其二，承擔(dān)省預(yù)防環(huán)境違法犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位職責(zé)，參與社會(huì)治理。環(huán)境協(xié)同治理視角下的“兩法”銜接工作不僅僅只強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)的相互配合，而且強(qiáng)調(diào)社會(huì)各界力量共同協(xié)作加入到環(huán)境治理和保護(hù)的工作中，群眾和企業(yè)的力量也是不可忽視的一部分，因此，可以由環(huán)境犯罪檢察部門承擔(dān)省預(yù)防環(huán)境違法犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位的職責(zé)，聯(lián)合環(huán)保部門做好環(huán)境保護(hù)宣傳教育工作，提升群眾和企業(yè)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，從根源上做好環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)的銜接工作，實(shí)現(xiàn)環(huán)境協(xié)同治理。

（三）提升環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制的立法位階，完善環(huán)境“兩法”立法銜接

環(huán)境協(xié)同治理和環(huán)境“兩法”銜接的內(nèi)容已被寫入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》文件中，以環(huán)境協(xié)同治理為理念的環(huán)境“兩法”銜接制度勢(shì)必會(huì)成為未來中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的一項(xiàng)重大路徑選擇。在“依法治國(guó)”的戰(zhàn)略背景下，憲法是我國(guó)的根本大法，是一切法律秩序的原點(diǎn)和歸宿。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法的相關(guān)規(guī)定，憲法擁有最高的法律地位、法律權(quán)威以及法律效力，具有根本性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性的特點(diǎn)。任何其他的社會(huì)調(diào)整手段，都不得有超越憲法的特權(quán)。一切與憲法相抵觸的行為，都將予以追究。環(huán)境“兩法”銜接制度本身作為一項(xiàng)重大的法律實(shí)施制度，全國(guó)各地與其相關(guān)的法律規(guī)定不計(jì)其數(shù)，但是卻仍然沒有在憲法中加以規(guī)定，這顯然不利于該項(xiàng)制度更好地實(shí)施，具體表現(xiàn)在：其一，一項(xiàng)理念價(jià)值的實(shí)現(xiàn)必須通過法律制度來保障，所以只有將環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接的相關(guān)內(nèi)容寫入憲法，才能夠更有效地保障環(huán)境協(xié)同治理理念價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。其二，行政法往往更加強(qiáng)調(diào)效率性以保障社會(huì)秩序，而刑法則更加強(qiáng)調(diào)公平公正、保障人權(quán)。二者的價(jià)值追求雖存在相似之處，但更多情況下還是表現(xiàn)出一種高度緊張的關(guān)系。比如，一項(xiàng)新型環(huán)境違法行為引發(fā)了社會(huì)公眾的強(qiáng)烈關(guān)注和譴責(zé)，社會(huì)管理者在此基礎(chǔ)上通過將該違法行為“入罪”的方式來安撫民心、穩(wěn)定社會(huì)秩序。雖然通過該措施有效地實(shí)現(xiàn)了行政法的維護(hù)社會(huì)秩序的價(jià)值，但如此肆意地?cái)U(kuò)大刑法的適用范圍，既違背了刑法制定的安定性原則，也與刑法保障人權(quán)的價(jià)值理念相沖突。

環(huán)境“兩法”立法銜接本身也是環(huán)境協(xié)同治理的重要組成部分，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境“兩法”的協(xié)同，首先要保證環(huán)境“兩法”價(jià)值追求的平衡性，而要實(shí)現(xiàn)環(huán)境“兩法”的價(jià)值平衡憲法的規(guī)定自然也是必不可少的。我國(guó)2018年的憲法修正案首次將生態(tài)文明寫入《憲法》，這體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視，由于《憲法》本身具有穩(wěn)定性，想要短期內(nèi)再次修改顯然是不現(xiàn)實(shí)的，但環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制是生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)過程中不可或缺的一部分，隨著環(huán)境法學(xué)界的不斷努力和深入研究，環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接制度入憲也并非是遙不可及的目標(biāo)。

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Construction of the Linkage Mechanism Between Administrative Law Enforcement and Criminal Justice from the Perspective of Environmental Collaborative Governance

JI Chun-xu

（Jiangsu Normal University，Law School，Xuzhou 221116，China）

Abstract：Environment“reduced”to connect and work as one of the most important aspects of the management and protection of ecological environment，is all over the country were practice and obtain the corresponding results，but the reality is“administrative”thought deeply rooted，legislative status is low，the case is transferred for standard is not clear，lead to the linkage between the environmental administrative law enforcement and criminal justice encounter difficulties in the implementation process.Based on the internal consistency of environmental collaborative governance and the convergence of the“Two Laws”and“Two Laws”，this paper puts forward suggestions for improvement from the aspects of law enforcement personnel，legislative effectiveness，and departmental allocation，so as to build a benign convergence mechanism of the“Two Laws”.

Key words：environmental collaborative governance;administrative law enforcement;criminal justice;“Two methods”cohesion

[責(zé)任編輯 文 遠(yuǎn)]

收稿日期：2021-01-26

基金項(xiàng)目：2020年江蘇師范大學(xué)研究生科研與實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃“環(huán)境協(xié)同治理視角下‘兩法銜接機(jī)制構(gòu)建”的成果（2020XKT108）

作者簡(jiǎn)介：季春旭（1997-），男，江蘇淮安人，碩士研究生，從事法學(xué)理論研究。