農(nóng)村公共體育服務(wù)扁平化治理的理論建構(gòu)與路徑展望

王 凱

WANG Kai

農(nóng)村公共體育服務(wù)扁平化治理的理論建構(gòu)與路徑展望

王 凱

WANG Kai

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，農(nóng)村公共體育服務(wù)體系建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的重要組成，農(nóng)村體育需求的擴(kuò)張與分野等將農(nóng)村公共體育服務(wù)問(wèn)題推向了前臺(tái)。在現(xiàn)有的“科層制”管理模式下，農(nóng)村體育服務(wù)供給越發(fā)顯現(xiàn)出總量不足、供需錯(cuò)位、供給低效的問(wèn)題，究其原因，是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的科層制供給模式下，政府在農(nóng)村體育供給職能上定位不清，供給的邏輯失范，運(yùn)行中決策、執(zhí)行呈現(xiàn)單一思維等?；诖?，提出了農(nóng)村公共體育服務(wù)的扁平化治理框架。扁平化治理模式強(qiáng)調(diào)問(wèn)需于民，利于農(nóng)民體育需求傳達(dá)；提倡開(kāi)放多元，助推農(nóng)村公共體育服務(wù)主體優(yōu)化；倡導(dǎo)整體協(xié)同，引導(dǎo)農(nóng)村體育服務(wù)部門(mén)整合；強(qiáng)調(diào)分權(quán)自治，緩解農(nóng)村公共體育服務(wù)財(cái)政困局，并構(gòu)建了“溝通扁平化-決策扁平化-執(zhí)行扁平化-監(jiān)管扁平化”的運(yùn)行體系，在此基礎(chǔ)上提出了優(yōu)化“頂層設(shè)計(jì)”，試行體育領(lǐng)域“省直管縣，市直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)”模式，完善轉(zhuǎn)移支付與基層體育分權(quán)制度，強(qiáng)化扁平化治理的配套支持等路徑。

農(nóng)村體育；公共服務(wù)；扁平化；農(nóng)民；體育需求

2014年10月20日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》中要求：“到2025年，我國(guó)經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)達(dá)到5億，公共體育服務(wù)基本覆蓋全民”［1］。2016年4月7日，在全國(guó)基本公共體育服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)上，提出要以保障基本公共體育服務(wù)供給為核心，實(shí)現(xiàn)基本公共體育服務(wù)均等化［19］。推進(jìn)公共體育服務(wù)均等化，關(guān)鍵是補(bǔ)齊短板，而農(nóng)村公共體育服務(wù)是整個(gè)體育服務(wù)工作的短板所在，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村公共體育服務(wù)供給的總量不足，投入貧乏，政府責(zé)任不明，加之近些年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的提升，農(nóng)民的體育需求出現(xiàn)了快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，使得有限的供給與人們不斷增長(zhǎng)的體育需求的矛盾日益突出。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2015年中國(guó)農(nóng)村居民人均純收入為10 772元人民幣，約合1 664美元（根據(jù)2015年12月25日匯率計(jì)算）。有研究表明，人均收入達(dá)到1 000美元時(shí)，人們開(kāi)始產(chǎn)生體育需求（黎青平，2011），從實(shí)踐中我們也看到了近些年農(nóng)民群體對(duì)于體育需求的擴(kuò)張。我國(guó)農(nóng)村幅員遼闊，區(qū)域差異明顯，現(xiàn)有的農(nóng)村體育管理模式難以適應(yīng)公共體育服務(wù)的需要，扁平化治理為提高農(nóng)村公共體育服務(wù)工作績(jī)效，推進(jìn)公共體育服務(wù)均等化，提供了一個(gè)理論視野和實(shí)踐指導(dǎo)。

1 研究緣起與問(wèn)題提出

1.1 研究緣起：農(nóng)村體育需求的擴(kuò)張與分野

自2004年開(kāi)始，中央“一號(hào)文件”連續(xù)13載聚焦“三農(nóng)問(wèn)題”，反映了農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)在國(guó)家發(fā)展中的重要性，“一號(hào)文件”中多次提到事關(guān)農(nóng)村生產(chǎn)生活的公共服務(wù)。在新型農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村、全面建成小康社會(huì)以及全民健身國(guó)家戰(zhàn)略的背景下，各領(lǐng)域整體推進(jìn)，協(xié)同發(fā)展，以“群眾體育促進(jìn)社會(huì)建設(shè)”已成一種呼聲，達(dá)成了一定的共識(shí)（任海，2014）。伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的提升，農(nóng)村體育得到了一定的發(fā)展，農(nóng)民的體育需求不斷擴(kuò)張，并呈現(xiàn)出不同的分野狀態(tài)。2011年，我國(guó)農(nóng)村人均純收入超過(guò)1 000美元，2012年，我國(guó)農(nóng)村的恩格爾系數(shù)突破40（圖1）。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的恩格爾系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)：59%以上為絕對(duì)貧困；50%～59%為溫飽；40%～49%為小康；30%～39%為富裕；30%以下為最富裕［2］，可以看出，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的整體狀態(tài)得到了極大提升，人們的發(fā)展性、享樂(lè)性需求不斷提升，體育已經(jīng)被越來(lái)越多的人所認(rèn)知。但我國(guó)農(nóng)村發(fā)展也呈現(xiàn)出非均衡性，這種非均衡性帶來(lái)了農(nóng)村體育的非均衡性，丁響等（2016）通過(guò)研究將我國(guó)農(nóng)村體育發(fā)展劃分為發(fā)達(dá)地區(qū)、中等發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)3個(gè)層次，不同地區(qū)其體育發(fā)展條件、農(nóng)民的體育需求特征、體育服務(wù)應(yīng)有供給等呈現(xiàn)出不同特征（表1）。表明我國(guó)農(nóng)村體育需求總體的擴(kuò)張，對(duì)不同地區(qū)、不同環(huán)境農(nóng)村體育需求的分野，需求的擴(kuò)張和體育的公共屬性，體育對(duì)全面建成小康社會(huì)、建立美麗鄉(xiāng)村，都有著積極的價(jià)值，這些決定了我們應(yīng)該強(qiáng)化公共服務(wù)供給，而不同的體育分野又決定了在農(nóng)村公共體育服務(wù)供給中需要新的治理手段。

圖1 2006—2016年我國(guó)農(nóng)村人均純收入與恩格爾系數(shù)Figure 1. China's Rural Per Capita Net income and Engel Coeff i cient in 2006-2016

1.2 問(wèn)題提出：現(xiàn)行服務(wù)供給的低效與應(yīng)對(duì)

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村公共體育服務(wù)存在著“制度內(nèi)供給”與“制度外供給”并存的現(xiàn)象。中央連續(xù)13年“一號(hào)文件”都直指三農(nóng)問(wèn)題，一方面表明了對(duì)這一領(lǐng)域的重視，另一方面，則說(shuō)明了這一領(lǐng)域的薄弱。公共服務(wù)在農(nóng)村處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，從我國(guó)的科層體制來(lái)看，農(nóng)村處于五級(jí)模式“中央-?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）-市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的末端，行政資源輻射、關(guān)注度等都存在著不足，又由于農(nóng)民群體自身的參政議政能力和歷史的政治鴻溝，使其缺乏有效的參政議政通道和能力，農(nóng)民的“真實(shí)性需求”難以有效傳達(dá)。在農(nóng)村的諸多社會(huì)性事務(wù)中，體育服務(wù)需求與供給的位階較低，一般排在社保、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、就業(yè)等服務(wù)之后。而由于財(cái)稅體制的改革，基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府，經(jīng)常捉襟見(jiàn)肘，因此在財(cái)政支出中傾向于優(yōu)先投入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域，體育這類(lèi)軟性服務(wù)往往被置于邊緣的位置，使得基層政府公共體育服務(wù)供給的動(dòng)力欠缺與供給不足。而從中央、省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)看，自2006年以來(lái)，國(guó)家體育總局實(shí)施了農(nóng)民體育健身工程、雪炭工程、萬(wàn)村體育工程等項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)多年的觀察，項(xiàng)目制的轉(zhuǎn)移支付方式存在“官員替代性決策”“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”“重硬件輕軟件”“重政績(jī)輕民情”等問(wèn)題，供給于農(nóng)村的籃球場(chǎng)、乒乓球桌等設(shè)施出現(xiàn)了嚴(yán)重閑置甚至荒廢的現(xiàn)象，反映出“制度內(nèi)供給”的不足與低效。而從制度外供給來(lái)看，廣大農(nóng)村尤其是中等發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，公共體育服務(wù)主要還是由一些鄉(xiāng)村精英和村民進(jìn)行“自愿性供給”，村落體育組織嚴(yán)重不足，市場(chǎng)力量在“逐利”本質(zhì)下缺乏服務(wù)于農(nóng)村公共體育的基本動(dòng)力，反映出制度外供給的欠缺。在這種背景下，一方面要關(guān)注需求端的迸發(fā)；另一方面，更應(yīng)關(guān)切供給側(cè)的不足，進(jìn)行有效的供給側(cè)改革。要提高整個(gè)供給效率，就需要一套行之有效的治理體系，因此，本文引入扁平化治理的概念進(jìn)行探討。扁平化治理是相對(duì)于科層制管理提出的，其提倡參與式行政、多部門(mén)協(xié)作、電子政府，借助市場(chǎng)化、社會(huì)化等手段，追求行政的低成本與高效率。農(nóng)村公共體育服務(wù)推行扁平化治理是推進(jìn)體育治理現(xiàn)代化的有益嘗試和可探索手段，相對(duì)于傳統(tǒng)體育治理，扁平化治理更強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)、消減中間環(huán)節(jié)，減少層級(jí)決策和執(zhí)行損耗，提高公共體育服務(wù)治理效果。

表1 我國(guó)農(nóng)村體育發(fā)展層次與發(fā)展特征Table 1 China’s Rural Sports Development Level and Development Characteristics

2 傳統(tǒng)科層制管理模式下農(nóng)村公共體育服務(wù)的迷失

科層制是我國(guó)行政體制的管理模式，農(nóng)村公共體育服務(wù)也遵循著這一管理范式，科層制以其權(quán)威性、強(qiáng)制性協(xié)調(diào)等特征，在我國(guó)行政管理體制中長(zhǎng)期占據(jù)著統(tǒng)治性的地位，但隨著社會(huì)的進(jìn)步，科層制層級(jí)過(guò)多、條塊分割、管理低效等弊端不斷顯現(xiàn)，官僚化現(xiàn)象嚴(yán)重，在農(nóng)村公共體育服務(wù)中，傳統(tǒng)的科層式管理已經(jīng)暴露出越來(lái)越多的不足。

2.1 農(nóng)村公共體育服務(wù)供給的職能失位

為社會(huì)和公民提供公共服務(wù)是馬克思政府職能理論和西方政府職能學(xué)說(shuō)的共同性?xún)?nèi)容，公共利益是現(xiàn)代政府的重要價(jià)值追求，能否為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)是現(xiàn)代政府治理水平高低的重要分界線，也是政府合法性和合理性確立的重要基礎(chǔ)（趙文，2011）。當(dāng)前，農(nóng)村公共體育服務(wù)中政府職能存在一定的失位現(xiàn)象：1）保障農(nóng)民體育權(quán)利的法律建制不足，涉及農(nóng)民體育權(quán)利的法規(guī)體系位階偏低，法制化是打造服務(wù)型政府的基礎(chǔ)條件，也是明確與保障農(nóng)民體育權(quán)利的實(shí)施依據(jù)，體育系統(tǒng)僅有一部由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)體育法》，其余的多為部門(mén)政策和行政規(guī)章，專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民體育的相關(guān)文件則少之又少；2）對(duì)農(nóng)村公共體育服務(wù)缺乏有效的頂層設(shè)計(jì)，政府職責(zé)范圍與服務(wù)清單，權(quán)責(zé)利的配置與考核，農(nóng)村公共體育服務(wù)的運(yùn)行主體與運(yùn)行模式，經(jīng)費(fèi)來(lái)源與拓展方式，考核方式與問(wèn)責(zé)機(jī)制等，都未能有效建立，嚴(yán)重制約了農(nóng)村公共體育服務(wù)效率的提升和農(nóng)民體育獲得感的取得。

2.2 農(nóng)村公共體育服務(wù)運(yùn)行的邏輯失范

農(nóng)村公共體育服務(wù)運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)理應(yīng)是農(nóng)民的體育需求，體育需求決定著供給的內(nèi)容、供給的方式和供給的主體。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共體育服務(wù)供給體現(xiàn)為中央與地方、自主供給與他者供給相結(jié)合的特征；一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，體制內(nèi)供給主要靠中央的轉(zhuǎn)移支付，基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本沒(méi)有體育服務(wù)的供給，尤其是在西部一些貧困地區(qū)。農(nóng)村公共體育服務(wù)的“制度內(nèi)供給”存在著一定的運(yùn)行邏輯失范，以國(guó)家體育總局“農(nóng)民體育健身工程”的實(shí)施為例，在實(shí)施中存在著中央的轉(zhuǎn)移支付與地方對(duì)于資源汲取、供給形式的統(tǒng)一化與地方需求多元化的矛盾，相關(guān)部門(mén)的條塊分割與農(nóng)村公共體育服務(wù)供給整合推進(jìn)需求的矛盾，體育服務(wù)發(fā)展的均等化需要與體育健身項(xiàng)目供給效率性行政訴求的矛盾，有些農(nóng)村基層政府在獲得“農(nóng)民體育健身工程”資助的過(guò)程中，還借助優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目和原本的優(yōu)勢(shì)地區(qū)資源進(jìn)行多項(xiàng)目申請(qǐng)，造成了地區(qū)的資源堆積，而其他有迫切需求的地區(qū)則因?yàn)樘厣突A(chǔ)不足無(wú)法申請(qǐng)到相應(yīng)的項(xiàng)目，造成了農(nóng)村體育服務(wù)中央轉(zhuǎn)移支付的“馬太效應(yīng)”（郇昌店等，2015），反映出政府在農(nóng)村公共體育服務(wù)供給過(guò)程中意識(shí)單一，統(tǒng)一性、現(xiàn)代性思維過(guò)重，其結(jié)果是加速了農(nóng)村公共體育服務(wù)供給的非均等化。

2.3 農(nóng)村公共體育服務(wù)供給的供需失衡

供需協(xié)同是服務(wù)供給效益達(dá)成的關(guān)鍵，而我國(guó)農(nóng)村公共體育服務(wù)的供給存在較為嚴(yán)重的供需失衡問(wèn)題，直接造成農(nóng)民滿(mǎn)意度不高，一項(xiàng)對(duì)我國(guó)農(nóng)村體育設(shè)施的百姓滿(mǎn)意度的調(diào)查結(jié)果顯示：滿(mǎn)意的百姓僅占到13.1%（戴健，2013）。我國(guó)農(nóng)村公共體育服務(wù)的供需失衡主要體現(xiàn)在總量不足、供需錯(cuò)配與結(jié)構(gòu)失衡等方面。首先，總量上，一是財(cái)政供給不足，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)性支出不到總支出的24%，而發(fā)達(dá)國(guó)家則達(dá)到了49.5%，中等發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)到42.1%，甚至一些低收入國(guó)家也有27.5%（馬萬(wàn)里等，2013）。即便是在這較低的支出中，農(nóng)村體育也通常被置于社保、教育、醫(yī)療、道路交通等基本需求之后（這種先后性的選擇是基于人的核心需求的輕重緩急，但客觀上帶來(lái)或強(qiáng)化了農(nóng)村公共體育服務(wù)供給的總量不足）。二是供給的產(chǎn)出不足，根據(jù)第6次全國(guó)體育場(chǎng)地設(shè)施普查數(shù)據(jù)，截止2013年底，我國(guó)農(nóng)村擁有體育場(chǎng)地面積6.12億m2，室內(nèi)面積0.62億m2［15］。農(nóng)村體育場(chǎng)地面積僅占30.7%，而室內(nèi)場(chǎng)地面積僅有8.1%，反映出農(nóng)村體育場(chǎng)地設(shè)施供給的相對(duì)不足。三是農(nóng)村體育需求存在供需錯(cuò)配，以國(guó)家體育總局和一些地方供給為例，其內(nèi)容主要是籃球場(chǎng)、乒乓球桌、健身路徑等統(tǒng)一性、去個(gè)性化的內(nèi)容，與農(nóng)村人群的需求多元化相悖。此外，在供給內(nèi)容上重硬件輕軟件，鮮有健身服務(wù)指導(dǎo)，體育文化、體育知識(shí)傳送等事關(guān)農(nóng)民體育觀念和農(nóng)村體育氛圍營(yíng)造內(nèi)容的供給，造成農(nóng)村公共體育服務(wù)供給就是體育場(chǎng)地供給的錯(cuò)覺(jué)。供需失衡導(dǎo)致了農(nóng)村公共體育服務(wù)供給的低效率。

3 扁平化理論要義與農(nóng)村公共體育服務(wù)扁平化治理

20世紀(jì)70年代開(kāi)始，伴隨全球化、信息化、個(gè)性化的深入，企業(yè)發(fā)展受到前所未有的沖擊，傳統(tǒng)的科層制直線性管理受到極大挑戰(zhàn)，企業(yè)的管理理念由企業(yè)掌控逐漸轉(zhuǎn)向顧客主導(dǎo)，在環(huán)境適應(yīng)與應(yīng)對(duì)和傳統(tǒng)線性管理弊端的批判下，扁平化治理應(yīng)運(yùn)而生。1965年，麻省理工大學(xué)教授杰伊·佛瑞斯特在《企業(yè)的新設(shè)計(jì)》一文中最早提出了企業(yè)發(fā)展扁平化的設(shè)想——“層次扁平化”“整體信息化”“結(jié)構(gòu)開(kāi)放化”（莫皓，2010），并強(qiáng)調(diào)了企業(yè)學(xué)習(xí)對(duì)于企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力形成的重要性，成為扁平化管理的理論雛形。其學(xué)生彼得·圣吉將其理論進(jìn)行了拓展，并著有經(jīng)典管理著作《第五次修煉》一書(shū)，書(shū)中對(duì)學(xué)習(xí)型組織、扁平化管理、彈性因應(yīng)等之于企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)作用進(jìn)行了論述。20世紀(jì)90年代，哈默和錢(qián)皮的《改革公司——企業(yè)革命的宣言書(shū)》一書(shū)推出，將企業(yè)扁平化治理理論推向新的高度，標(biāo)志扁平化理論逐漸成熟。扁平化治理被廣泛應(yīng)用于企業(yè)、軍事、行政等領(lǐng)域，成為政府再造的潮流，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的新公共管理運(yùn)動(dòng)、政府再造運(yùn)動(dòng)等無(wú)不滲透著扁平化治理的思想。綜合現(xiàn)有研究認(rèn)為，扁平化管理是指通過(guò)減少中間管理層次、打破部門(mén)分割、擴(kuò)大信息溝通的范圍，而增加管理幅度，通過(guò)實(shí)施權(quán)力、目標(biāo)和任務(wù)分解，強(qiáng)化責(zé)權(quán)對(duì)等的分權(quán)式管理，將決策延伸到基層，調(diào)動(dòng)基層的創(chuàng)造性、積極性，達(dá)到降低管理成本、提高管理效率的一種管理方式（李劍鋒，2005）。扁平化管理通過(guò)層級(jí)減少和幅度增大減少科層制管理中因委托代理層級(jí)過(guò)多所造成的信息失真；通過(guò)組織內(nèi)學(xué)習(xí)不斷強(qiáng)化組織成員對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性和應(yīng)對(duì)能力；通過(guò)財(cái)政分權(quán)賦予基層權(quán)力，以更好的發(fā)揮基層的信息優(yōu)勢(shì)，改善行政效率。相較于傳統(tǒng)的科層管理，具有以下顯著特征，而這些特征能夠較好地應(yīng)對(duì)當(dāng)前農(nóng)村公共體育服務(wù)治理困境。

3.1 扁平化治理模式強(qiáng)調(diào)“問(wèn)需于民”，利于農(nóng)民體育需求的傳達(dá)

扁平化模式承認(rèn)差異，尊重個(gè)性。從組織管理的角度，扁平化管理關(guān)照人的主體價(jià)值，強(qiáng)調(diào)人在組織中的核心地位，弱化了科層制集權(quán)管理中人的“工具性”，更加關(guān)注人的價(jià)值性；扁平化管理沿用了后現(xiàn)代對(duì)于差異性的認(rèn)知，認(rèn)為差異性是組織的一種資產(chǎn)，差異性意味著參與和包容，它能夠增加組織中觀點(diǎn)的多樣性，而不是鼓吹一種統(tǒng)治性質(zhì)的觀點(diǎn)（Boje D M，2001）。這種差異性和尊重個(gè)性的理念恰恰是企業(yè)組織對(duì)于外在環(huán)境顧客的個(gè)性與差異變化的應(yīng)對(duì)，是顧客導(dǎo)向的踐行。這種顧客導(dǎo)向?yàn)檗r(nóng)村公共體育服務(wù)提供了很好的借鑒，在農(nóng)村公共體育服務(wù)供給中，政府是產(chǎn)品與服務(wù)的供給主體，農(nóng)民是服務(wù)對(duì)象，要達(dá)成政府行政績(jī)效提升就必須尊重農(nóng)民體育需求的差異化、個(gè)性化、區(qū)域化的特征；在供給中要盡可能的構(gòu)建基層農(nóng)民參政議政的平臺(tái)，讓他們的聲音傳到?jīng)Q策者耳中，讓基層官員和相應(yīng)農(nóng)村體育專(zhuān)業(yè)人士參與到農(nóng)村公共體育服務(wù)供給的決策中來(lái)，避免官員的“武斷式”決策。“問(wèn)需于民”的服務(wù)思維對(duì)于確保執(zhí)政為民、降低官僚現(xiàn)象，優(yōu)化農(nóng)村公共體育服務(wù)供給側(cè)，提高服務(wù)效率，具有重要的意義。

3.2 扁平化治理模式提倡開(kāi)放多元，助推農(nóng)村公共體育服務(wù)主體優(yōu)化

扁平化理論非常強(qiáng)調(diào)組織的開(kāi)放性與多元性，認(rèn)為開(kāi)放性是組織進(jìn)行消耗補(bǔ)充與能量升級(jí)的重要渠道，也是組織更好地響應(yīng)動(dòng)態(tài)環(huán)境變化，進(jìn)行組織創(chuàng)新、變革，提升組織績(jī)效的必然方式。正如耗散結(jié)構(gòu)理論所強(qiáng)調(diào)的系統(tǒng)具有開(kāi)放性的特征，一個(gè)健康的系統(tǒng)是在內(nèi)外環(huán)境不斷的物質(zhì)流、能量流、信息流的作用下不斷經(jīng)歷著“平衡-非平衡-新的平衡”的躍升。農(nóng)村公共體育服務(wù)理應(yīng)是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，這種開(kāi)放要強(qiáng)調(diào)制度內(nèi)供給對(duì)于外環(huán)境變化的關(guān)照，要洞悉廣大農(nóng)村體育需求的區(qū)域性、動(dòng)態(tài)性、民俗性等特征，根據(jù)環(huán)境的變化不斷優(yōu)化自身的供給目錄清單，明晰服務(wù)職能。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，拓展農(nóng)村公共體育服務(wù)的供給主體，扁平化模式強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，在農(nóng)村公共體育服務(wù)中可以與外部專(zhuān)家進(jìn)行合作，提高服務(wù)的針對(duì)性和準(zhǔn)確性。與外部的社會(huì)、市場(chǎng)等主體合作，可通過(guò)合同外包、合作生產(chǎn)與供給等方式組織非專(zhuān)業(yè)事務(wù)的外部轉(zhuǎn)移，營(yíng)造社會(huì)氛圍，鼓勵(lì)各類(lèi)非營(yíng)利組織、志愿組織、鄉(xiāng)村精英等參與到農(nóng)村公共體育服務(wù)中來(lái)，打造參與式和外包式供給機(jī)制，讓政府從具體的事務(wù)性工作中解脫出來(lái)，將精力更多的聚焦于政策與監(jiān)管，提高決策與治理能力，提升農(nóng)村社會(huì)整體公益。

3.3 扁平化治理模式倡導(dǎo)整體協(xié)同，引導(dǎo)農(nóng)村公共體育服務(wù)部門(mén)整合

扁平化治理強(qiáng)調(diào)治理的整體性思維，突破了科層管理的條塊分割與部門(mén)分立的狀態(tài)，認(rèn)為組織優(yōu)勢(shì)來(lái)源于組織整體對(duì)于動(dòng)態(tài)環(huán)境的響應(yīng)與適應(yīng)力（王治河，1997）。對(duì)于農(nóng)村公共體育服務(wù)供給體系來(lái)說(shuō)，理應(yīng)樹(shù)立整體觀，以行政部門(mén)的系統(tǒng)設(shè)立來(lái)看，關(guān)系農(nóng)村體育的部門(mén)包括財(cái)政、衛(wèi)生、教育、文化、規(guī)劃、發(fā)改、體育、住建、交通、民政、民族等多個(gè)部門(mén)。財(cái)政部門(mén)的財(cái)政預(yù)算和劃撥事關(guān)農(nóng)村公共體育服務(wù)的財(cái)政來(lái)源，文體聯(lián)合是體育發(fā)展的一個(gè)重要方式，而農(nóng)村教育包含農(nóng)村體育，發(fā)改委、住建部、交通部等決定著農(nóng)村的鄉(xiāng)村規(guī)劃與總體方向。但在實(shí)際工作中，更多的是部門(mén)的“單打獨(dú)斗”，協(xié)同不足，缺乏運(yùn)行的整體性，導(dǎo)致了農(nóng)村公共體育服務(wù)供給中存在著項(xiàng)目堆積、項(xiàng)目重疊等問(wèn)題。根據(jù)扁平化治理要求，要整合制度內(nèi)和制度外的資源（彼得·德魯克，1994），打破部門(mén)分立狀態(tài)，實(shí)施制度內(nèi)整體頂層設(shè)計(jì)，整合制度外多方力量，進(jìn)行農(nóng)村公共體育服務(wù)的整體推進(jìn)。

3.4 扁平化治理模式強(qiáng)調(diào)體育分權(quán)自治，緩解農(nóng)村體育服務(wù)財(cái)政困局

充分調(diào)動(dòng)基層人員的積極性和創(chuàng)造性，實(shí)施體育分權(quán)自治是扁平化治理的要義。我國(guó)農(nóng)村分布零散、差異突出、個(gè)性彰顯，加之經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡，農(nóng)民體育需求自然體現(xiàn)了不同的特性，相應(yīng)的，公共體育服務(wù)就不能進(jìn)行單一性的供給。要盡可能的調(diào)動(dòng)基層政府的積極性，發(fā)揮基層公務(wù)人員的能動(dòng)性，畢竟基層政府和工作人員具有更好的信息優(yōu)勢(shì)，能夠較好的降低“官民”的信息不對(duì)稱(chēng)，提高政府相關(guān)人員決策的可靠性，而體育分權(quán)自治是較好的調(diào)動(dòng)基層積極性的一種方式。當(dāng)然，體育分權(quán)自治在賦予了相應(yīng)的事權(quán)的同時(shí)，也需要給予匹配的財(cái)力支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困境、資金不足等是制約基層政府進(jìn)行農(nóng)村公共體育服務(wù)供給的重要約束之一。進(jìn)行扁平化治理采取“鄉(xiāng)財(cái)縣管，省直管縣，鄉(xiāng)政市管”的方式，是一些地區(qū)行政改革的實(shí)踐探索，也起到了一定的效果。在公共體育服務(wù)領(lǐng)域也可以借鑒相應(yīng)模式，減少財(cái)權(quán)層級(jí)，提高決策和財(cái)政資金的使用效率，可以在市或縣層面專(zhuān)設(shè)農(nóng)村體育經(jīng)費(fèi)下?lián)芑鶎诱?，?zhuān)款專(zhuān)用并建立健全的考核機(jī)制。

4 農(nóng)村公共體育服務(wù)扁平化治理的運(yùn)行框架

扁平化提倡通過(guò)減少行政層級(jí)來(lái)降低因?qū)蛹?jí)過(guò)多所帶來(lái)的信息損耗與信息不對(duì)稱(chēng)；尊敬個(gè)性和多元性，鼓勵(lì)內(nèi)外整體協(xié)同以更好地促進(jìn)治理水平的提升，提高服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度。好的模式需要配以支持性的運(yùn)行體系才能夠促進(jìn)治理效益的提升，在農(nóng)村公共體育服務(wù)扁平化供給的過(guò)程中，要實(shí)施溝通扁平化、決策扁平化、執(zhí)行扁平化、監(jiān)督扁平化，以促進(jìn)治理效益的提升。

4.1 溝通扁平化：破解農(nóng)民體育需求信息傳達(dá)不足

政府溝通，亦稱(chēng)行政溝通，是指行政體系內(nèi)外信息的交流和傳遞。在政府行政行為中，信息溝通處在最前端，在公共服務(wù)供給中亦是如此，政府溝通的質(zhì)量高低直接決定著服務(wù)的成效。公共體育服務(wù)與其他服務(wù)有著鮮明的特征。首先，體育屬于發(fā)展性需求，與就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本服務(wù)需求相比，處在相對(duì)弱勢(shì)的地位，決定了體育需求發(fā)展的階段性。其次，體育需求與農(nóng)村的道路交通、衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老等基礎(chǔ)性社會(huì)需求相比，體現(xiàn)出更多的豐富性和多樣性，如不同地區(qū)對(duì)于養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等具有基本趨同的需求特性，但對(duì)于體育需求則不同，體育項(xiàng)目豐富多樣，民族、區(qū)域特征明顯，如侗族有“搶花炮”、彝族有“跳火繩”、滿(mǎn)族則是“跳馬跳駱駝”等，江蘇徐州的農(nóng)村有較好的武術(shù)基礎(chǔ)，而南通海安則流行花鼓，針對(duì)多樣化的體育需求，政府進(jìn)行服務(wù)供給就要竭力避免“統(tǒng)一化”思維，建立扁平化的溝通機(jī)制。傳統(tǒng)的行政溝通遵循“農(nóng)村村委會(huì)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府-縣政府-市政府-省政府-中央”的渠道，農(nóng)民需求自下而上逐級(jí)傳播，而上層體育政策自上而下層級(jí)傳播，由于層級(jí)過(guò)多難免出現(xiàn)信息失真和解讀不到位等問(wèn)題，帶來(lái)了體育信息溝通的不對(duì)稱(chēng)，這種信息不對(duì)稱(chēng)表現(xiàn)在中央和基層的信息、政府與百姓以及政府部門(mén)之間的信息溝通中。因此，要建立扁平化的溝通機(jī)制，打破傳統(tǒng)的科層線性的信息表達(dá)機(jī)制，構(gòu)建正式渠道與非正式渠道相互嵌入的農(nóng)民體育需求傳達(dá)機(jī)制（圖2）。在傳統(tǒng)的科層體制下強(qiáng)化公務(wù)人員尋訪制度，暢通上訪制度，優(yōu)化相關(guān)部門(mén)電子政務(wù)，開(kāi)通郵箱、微博、公眾號(hào)等電子政務(wù)平臺(tái)，建立農(nóng)民體育輿論監(jiān)控與響應(yīng)機(jī)制；在制度外暢通鄉(xiāng)村體育精英、體育組織、公益組織等的信息傳達(dá)通道。

4.2 決策扁平化：促進(jìn)“自下而上”的體育決策

溝通環(huán)節(jié)扁平化能更好的搜集農(nóng)民的真實(shí)性體育需求，較好的解決需求端與響應(yīng)端的信息不對(duì)稱(chēng)和信息失度問(wèn)題，為相應(yīng)部門(mén)的決策提供可靠的支撐。農(nóng)村公共體育服務(wù)工作離不開(kāi)政府與相關(guān)供給主體的高效決策，決策理論代表學(xué)者西蒙（1982）指出：“決策制定包括找出決策理由，找到可能的行動(dòng)方案，方案抉擇與抉擇評(píng)價(jià)四個(gè)環(huán)節(jié)?！憋@然，決策的理由來(lái)自于農(nóng)民的體育需求與政府的公共價(jià)值追求，而可行性方案的制定、抉擇與評(píng)價(jià)則需要做到“見(jiàn)人”，即要將體育服務(wù)的對(duì)象引入到政府決策的體系中來(lái)。由于農(nóng)村社會(huì)的變遷，農(nóng)村人口的流動(dòng)性增強(qiáng)，農(nóng)村公共體育服務(wù)的對(duì)象并不是簡(jiǎn)單的“農(nóng)民”群體，農(nóng)村公共體育服務(wù)的主體主要是指在農(nóng)村地區(qū)從事體育實(shí)踐活動(dòng)和體育認(rèn)知活動(dòng)的人（劉梅英，2012），既包括生于斯長(zhǎng)于斯又生活在農(nóng)村的“土著”農(nóng)民，也包括在農(nóng)村從事一定工作或長(zhǎng)期居住的人。在這些人群中，以村官、農(nóng)民黨員、鄉(xiāng)村精英、外來(lái)居住人員等為代表的人群具有相對(duì)的知識(shí)與能力優(yōu)勢(shì)，為農(nóng)民的參政議政提供了可能和更大的空間，同時(shí)，這部分人群的活躍參與也能夠很好地提高廣大農(nóng)民的政治素養(yǎng)，這些都為農(nóng)村公共體育服務(wù)供給決策的扁平化提供了條件。從目前來(lái)看，可以通過(guò)合作參與的方式參與農(nóng)村公共體育服務(wù)決策。在信息化社會(huì)，可以借助于現(xiàn)代信息工具和通信技術(shù)建構(gòu)農(nóng)民參政議政的平臺(tái)與通道。

圖2 農(nóng)村體育公共服務(wù)扁平化溝通機(jī)制Figure 2. Flat Communication Mechanism Diagram of Rural Sports Public Services Service

4.3 執(zhí)行扁平化：整合力量推進(jìn)“多中心”治理

我國(guó)農(nóng)村公共體育服務(wù)存在著執(zhí)行鏈條過(guò)長(zhǎng)、執(zhí)行斷裂、執(zhí)行扭曲的問(wèn)題，扁平化的政府強(qiáng)調(diào)政府的開(kāi)放與多元，在推進(jìn)農(nóng)村公共體育服務(wù)的過(guò)程中要在“公共價(jià)值”的目標(biāo)下整合社會(huì)各方資源，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行手段多元化。在美國(guó)農(nóng)村，公共體育服務(wù)就有著較好的扁平化執(zhí)行體系，依托發(fā)達(dá)的市場(chǎng)和社會(huì)，整合社會(huì)力量進(jìn)行多中心的服務(wù)供給。在執(zhí)行中，政府實(shí)施直接和間接供給相區(qū)分的思路，政策法規(guī)、制度設(shè)計(jì)等由政府直接供給，間接供給則引入市場(chǎng)、社會(huì)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)等的競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)外包、購(gòu)買(mǎi)、特許等方式降低行政成本（劉應(yīng)等，2016），并對(duì)特殊的供給主體給予一定的財(cái)稅補(bǔ)償，如農(nóng)村的場(chǎng)館便有低租金租賃、維護(hù)整修、現(xiàn)金補(bǔ)貼、免稅債券等補(bǔ)貼方式（Weiner R D，2004）。多中心治理理論是由美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆夫婦針對(duì)政府和市場(chǎng)的兩級(jí)失靈所提出的新型治理框架，突破了傳統(tǒng)單中心的思維定勢(shì)，與扁平化治理不謀而合。要建立農(nóng)村公共體育服務(wù)的“多中心供給”體系，要建立整合“政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織（村民自治、鄉(xiāng)村精英）”等在內(nèi)的多元主體，通過(guò)直接購(gòu)買(mǎi)與間接購(gòu)買(mǎi)，免費(fèi)供給與有償供給相結(jié)合的多中心執(zhí)行體系。目前，一些省市（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級(jí)）對(duì)法人體育社團(tuán)組織與草根體育組織購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)進(jìn)行了一些探索，并積累了一些可資推廣的經(jīng)驗(yàn)；對(duì)于“村民自治，鄉(xiāng)村精英”等多數(shù)尚未取得社團(tuán)法人身份的主體，則多采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的扶持方式，為執(zhí)行扁平化提供了參考（圖3）。

圖3 農(nóng)村體育公共服務(wù)扁平化多元供給主體框架Figure 3. The Diversif i ed Supply Framework of Rural Sports Services

4.4 監(jiān)督扁平化：實(shí)施監(jiān)管權(quán)力主體下移落位

好的制度設(shè)計(jì)需要配以有效的監(jiān)管手段，傳統(tǒng)的制度內(nèi)監(jiān)管存在著利益固化、路徑依賴(lài)、路徑鎖定等問(wèn)題，在農(nóng)村體育公共服務(wù)供給中，主要采用的是政府的行政監(jiān)管方式，而由于農(nóng)村常游離于監(jiān)管的邊緣，造成了農(nóng)村底層的監(jiān)管乏力。目前，公共服務(wù)管理中在推行績(jī)效評(píng)估，這是促進(jìn)政府部門(mén)公共行政價(jià)值實(shí)現(xiàn)，提高公共服務(wù)效率，滿(mǎn)足百姓需求的重要手段。但在評(píng)估監(jiān)管中還主要延續(xù)著“政績(jī)”的評(píng)價(jià)思維，導(dǎo)致農(nóng)村公共體育服務(wù)供給“對(duì)上不對(duì)下”的問(wèn)題（王凱，2011）依然存在。因此，要變垂直監(jiān)管為水平監(jiān)管：1）要強(qiáng)化政府行政監(jiān)管的力度，提升政府的公共服務(wù)評(píng)估水平，明確評(píng)估體系，確定農(nóng)村公共體育服務(wù)使命范疇、政府權(quán)能、績(jī)效評(píng)價(jià)方式的制定以及結(jié)果的有效利用等，強(qiáng)化政府對(duì)多元評(píng)估主體的重視與調(diào)動(dòng)；2）強(qiáng)化媒體、第三方組織等的非正式監(jiān)管方式，積極關(guān)注并選擇性接受和吸取相應(yīng)意見(jiàn)；3）要引入農(nóng)民的滿(mǎn)意度評(píng)估，政府監(jiān)管的最終目的是不斷提高公共體育服務(wù)的績(jī)效，其直接表現(xiàn)應(yīng)是農(nóng)民體育滿(mǎn)意度的提升，在政府監(jiān)管中除了秩序的維持以外，更重要的就是農(nóng)民獲得感的評(píng)價(jià)，因此，必須體現(xiàn)農(nóng)民的主體性，在監(jiān)管中引入農(nóng)民監(jiān)督與農(nóng)民滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)，建立集“政府-第三方組織-農(nóng)民”一體的扁平化監(jiān)管評(píng)估機(jī)制（圖4）。通過(guò)扁平化的監(jiān)管與評(píng)估體系，真正促進(jìn)農(nóng)村公共體育服務(wù)供給從“唯上、為績(jī)”向“唯民、為效”轉(zhuǎn)變。

圖4 農(nóng)村體育公共服務(wù)扁平化監(jiān)管Figure 4. Diversif i ed Supply Framework of Rural Sports Services

5 農(nóng)村公共體育服務(wù)扁平化治理的路徑展望

5.1 優(yōu)化農(nóng)村公共體育服務(wù)的“頂層設(shè)計(jì)”

農(nóng)村公共體育服務(wù)是事關(guān)農(nóng)村7億農(nóng)民幸福感的公共事務(wù)，政府應(yīng)不斷完善治理，優(yōu)化效益。在扁平化治理思維下，政府應(yīng)不斷優(yōu)化農(nóng)村公共體育服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)是指運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對(duì)某項(xiàng)任務(wù)或者某個(gè)項(xiàng)目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，高效快捷地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)［6］。要明確政府在農(nóng)村公共體育服務(wù)中的權(quán)能：應(yīng)該提供什么樣的服務(wù)？?jī)?nèi)容應(yīng)該有哪些？由什么主體來(lái)提供？通過(guò)什么方式提供？在提供中有哪些是體育部門(mén)自行供給？哪些需要聯(lián)合其他部門(mén)，如何聯(lián)合，需要建立怎樣的機(jī)制？在職能定位中確保公共價(jià)值第一的導(dǎo)向，在這一基礎(chǔ)上政府要從直接服務(wù)供給轉(zhuǎn)向更多的間接供給，通過(guò)合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、社會(huì)組織培育與調(diào)動(dòng)、農(nóng)民個(gè)體資源供給培養(yǎng)等方式轉(zhuǎn)移具體供給事務(wù)，將更多的精力集中到完善制度設(shè)計(jì)、營(yíng)造良好供給環(huán)境上來(lái)。培育建立集“政府財(cái)政、體彩公益金、社會(huì)資助、企業(yè)捐贈(zèng)、農(nóng)民自籌”等多元的農(nóng)村公共體育服務(wù)資金籌措渠道，在頂層設(shè)計(jì)層面將農(nóng)村公共體育服務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)管等扁平化思路進(jìn)行確證。

5.2 試行體育領(lǐng)域“省直管縣，市直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)”模式

通過(guò)改革市管縣體制，市縣分治，構(gòu)建省直接管理縣市的少層次大幅度的、扁平化的公共行政體制，應(yīng)成為當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的戰(zhàn)略選擇（孫學(xué)玉等，2004）。省直管縣、市直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)在其他行政領(lǐng)域已經(jīng)有了一定的探索，并取得了一定的成效。體育管理的獨(dú)立系統(tǒng)體系為這種扁平化提供了便利。從行政層級(jí)上來(lái)看，體育領(lǐng)域可以試行“省直管縣，市直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的模式。諸多對(duì)中國(guó)行政體制進(jìn)行研究的學(xué)者指出，我國(guó)廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)政府并未真正進(jìn)入財(cái)稅分制的狀態(tài)，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力嚴(yán)重不足，這也成為制約其公共服務(wù)供給能力的重要因素，介于此，提出了消減層級(jí)的“省直管縣”和“市直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)”模式。長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)的市管縣模式存在著市級(jí)政府對(duì)縣級(jí)財(cái)政的管轄與節(jié)流現(xiàn)象，城市在發(fā)展和各方資源獲取上居于強(qiáng)勢(shì)地位，常常是先城市后農(nóng)村（縣/鄉(xiāng)），帶來(lái)農(nóng)村地區(qū)“積貧積弱”、城鄉(xiāng)體育發(fā)展投入不均等問(wèn)題?！笆≈惫芸h”可以通過(guò)省直接賦予縣級(jí)政府體育發(fā)展的財(cái)權(quán)和事權(quán)，避免了中間的損耗；“市直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)”則主要通過(guò)強(qiáng)化市級(jí)政府的農(nóng)村體育發(fā)展職能定位，提高其重視程度。這兩種模式對(duì)緩解農(nóng)村體育發(fā)展經(jīng)費(fèi)不足，提升政府對(duì)于農(nóng)村體育工作的重視程度不失為一種嘗試路徑。

5.3 完善轉(zhuǎn)移支付與基層體育分權(quán)制度

前文已論述了農(nóng)村體育需求與供給的復(fù)雜性，這種復(fù)雜性決定了政府的統(tǒng)一化供給是行不通的，要根據(jù)農(nóng)村體育開(kāi)展的現(xiàn)實(shí)困境，完善轉(zhuǎn)移支付和基層體育分權(quán)自治制度。轉(zhuǎn)移支付是實(shí)施資源再分配，促進(jìn)資源均衡的重要方式。轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府將所擁有的體育經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目資源等轉(zhuǎn)移到基層政府，由基層政府對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行合理使用，并接受上級(jí)政府的監(jiān)督和考核；基層體育分權(quán)是指將農(nóng)村體育具體事權(quán)交由基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在我國(guó)行政系統(tǒng)的最末端，直接延伸至村委會(huì)，對(duì)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)村落的情況具有更加突出的信息優(yōu)勢(shì)，了解當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情，具有較好的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源，能夠很好的搜集農(nóng)民的具體體育需求和現(xiàn)實(shí)的困難，有利于根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況、發(fā)展階段、農(nóng)民的切實(shí)需求等確定有針對(duì)性的供給內(nèi)容和供給方式，提高農(nóng)民滿(mǎn)意度。同時(shí)，通過(guò)這種自治賦權(quán)，還能調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至農(nóng)村村委會(huì)工作人員的工作積極性，誘發(fā)基層政府社會(huì)服務(wù)和行政效率的化學(xué)效應(yīng)。

5.4 強(qiáng)化扁平化治理的配套支持

扁平化治理的推進(jìn)需要相應(yīng)的支持系統(tǒng)，扁平化治理對(duì)體育公務(wù)人員的素質(zhì)提出了全新的要求，這些要求包括高超的政策制定與執(zhí)行能力、良好的環(huán)境洞察能力、靈活的行政回應(yīng)能力、優(yōu)越的信息搜尋能力等，因此，要不斷提升體育相關(guān)行政工作人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)?？梢酝ㄟ^(guò)內(nèi)部培訓(xùn)、人才引進(jìn)等方式提升整體人力資源水平，建立體育工作人員的農(nóng)民尋訪制度，經(jīng)常了解農(nóng)民體育需求，是進(jìn)行扁平化決策的信息保障。美國(guó)聯(lián)邦議會(huì)每 5 年都要對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行商議，提出相關(guān)議案，制定促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的法律法規(guī)，同時(shí)出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策（趙文，2011）。扁平化治理要求與之相匹配的信息技術(shù)支持，因此，要建立或完善體育系統(tǒng)的信息化水平，不斷提高體育領(lǐng)域的信息搜集能力，通過(guò)服務(wù)熱線、論壇、微博、微信、工作QQ群等渠道，為農(nóng)民體育需求的傳達(dá)、服務(wù)滿(mǎn)意度的反饋、基層體育場(chǎng)地設(shè)施情況的跟蹤等提供信息技術(shù)支持。

6 結(jié)束語(yǔ)

本研究對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共體育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行了基本的考察，我國(guó)農(nóng)村體育需求呈現(xiàn)出了需求擴(kuò)張與不斷分野的總體形態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)、相對(duì)貧困地區(qū)的農(nóng)村呈現(xiàn)出不同的體育需求狀態(tài)，同一地區(qū)不同層次的人群對(duì)體育也有著多樣化的需求，相對(duì)于不斷增長(zhǎng)的農(nóng)村體育需求，農(nóng)村體育的供給越發(fā)顯現(xiàn)出總量不足、供需錯(cuò)位、供給低效的問(wèn)題，究其原因，是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的科層制“制度內(nèi)”供給模式下，政府在農(nóng)村體育供給職能上定位不清（未能以追求農(nóng)民體育公益為最大訴求），供給的邏輯失范（供給中唯上、為績(jī)現(xiàn)象突出，唯下、為民不足），執(zhí)行上供需失衡?；诖?，構(gòu)建了農(nóng)村公共體育服務(wù)的扁平化治理框架，扁平化治理模式強(qiáng)調(diào)問(wèn)需于民，利于農(nóng)民體育需求傳達(dá)；扁平化治理模式提倡開(kāi)放多元，助推農(nóng)村公共體育服務(wù)主體優(yōu)化；扁平化治理模式倡導(dǎo)整體協(xié)同，引導(dǎo)農(nóng)村體育服務(wù)部門(mén)整合；扁平化治理模式強(qiáng)調(diào)分權(quán)自治，緩解農(nóng)村公共體育服務(wù)財(cái)政困局，并構(gòu)建了“溝通扁平化-決策扁平化-執(zhí)行扁平化-監(jiān)管扁平化”的運(yùn)行體系，在此基礎(chǔ)上提出了優(yōu)化“頂層設(shè)計(jì)”，試行體育領(lǐng)域“省直管縣，市直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)”模式，完善轉(zhuǎn)移支付與基層體育分權(quán)制度，強(qiáng)化扁平化治理的配套支持等路徑。

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Theoretical Construction and Path of Flat Governance of Rural Public Sports Service

The new rural construction，identif i cation of the sports value in all-round construction of well-off society，the establishment of rural sports public value，the expansion and division of rural sports demand make rural public sports service on schedule. Under the management mode of the existing bureaucratic system，the rural sports service supply increasingly insufficient，supply and demand dislocation，and ineff i cient supply. The main reasons are as follow：under the supply of the traditional bureaucracy system mode，the function positioning of government in rural sports supply is not clear （The pursuit of farmer sports welfare is not the maximum demand），the logic anomie of supply （only in the supply of higher leader and outstanding achievement，for the people in the supply shortage），single operation and decision thinking. Based on it，the fl at governance framework of rural public sports service is put forwarded. Flat governance mode emphasizes the need of people，convey the sports demand of farmers，advocate open，boost rural sports service optimization，promote overall coordination，guide the rural sports services sector integration，emphasize the decentralization，ease the fi nancial diff i culties of the rural sports service，and build the operation system of fl at communication-f l at decision-making-f l at regulation. As such，paths are proposed that optimizing“top-level design”，putting “provincial governing county and city governing township” mode for the sports fi eld into practice，perfecting the transfer payment system and decentralization of grass-roots sports，and strengthening the support of fl at governance.

rural sports；public service；f l at governance；farmers；sports demand

G80-05

A

1000-677X（2017）10-0090-08

10. 16469/j. css. 201710011

2016-08-18；

2017-09-29

江蘇省社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目（2013TYC008）；江蘇高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目（PAPD）；江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目（2017ZSTD024）。

王凱，男，講師，博士，主要研究方向?yàn)轶w育產(chǎn)業(yè)、體育管理研究，E-mail：wangkai7044103@163.com。

南京體育學(xué)院，江蘇 南京 210014

Nanjing Sport Institute，Nanjing210014，China.