政府購(gòu)買服務(wù)在北京市社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展中的應(yīng)用研究

孟繁華　申小菊

摘 要：政府購(gòu)買服務(wù)是建設(shè)公共服務(wù)供給體系的重要方式之一，面對(duì)北京市激增的養(yǎng)老需求，將這一方式引入到社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)中，對(duì)促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的供給側(cè)改革大有裨益。在人口老齡化的大背景下，總結(jié)當(dāng)前北京市社區(qū)養(yǎng)老中的政府購(gòu)買服務(wù)模式，剖析政府購(gòu)買服務(wù)的資金來(lái)源與支出形式，以及存在的問(wèn)題，提出該模式的未來(lái)發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買服務(wù);社區(qū)養(yǎng)老;發(fā)展建議;北京市

中圖分類號(hào)：C913.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）33-0049-03

截至2018年底，北京市60歲及以上戶籍老年人口349.1萬(wàn)，占北京市戶籍總?cè)丝诘?5.4%。這意味著每四名北京市戶籍人口中就有一名60歲及以上老年人。老齡化較上一年增長(zhǎng)了4.7%，快于同期戶籍人口的增長(zhǎng)速度（1.2%），老年人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大，帶來(lái)了日益攀升的養(yǎng)老需求。社區(qū)養(yǎng)老是整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分，是居家養(yǎng)老的重要支撐，對(duì)于解決養(yǎng)老需求，擴(kuò)充養(yǎng)老服務(wù)供給起到了重要的作用。

本文以北京市為例，綜觀社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展概況及政府購(gòu)買服務(wù)的具體應(yīng)用，總結(jié)現(xiàn)有社會(huì)力量的參與方式，從中發(fā)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的瓶頸制約，以期得到關(guān)于今后政府購(gòu)買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展路徑的建議與思考。

一、北京市社區(qū)養(yǎng)老中政府購(gòu)買服務(wù)的模式

2013年以來(lái)，北京市政府通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，逐步建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給體系。不斷創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)在社區(qū)中的供給模式。截至2018年底，北京市共有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)11 528個(gè)，較2010年增長(zhǎng)了近2倍多。綜合性、多功能的社區(qū)服務(wù)站已經(jīng)覆蓋每個(gè)社區(qū)，每個(gè)街道都建成有一個(gè)綜合性的社區(qū)服務(wù)中心，在社區(qū)內(nèi)，老年人可享受到日間照料、配餐、康復(fù)醫(yī)療、精神慰藉、老年教育等養(yǎng)老服務(wù)。

（一）日間照料服務(wù)

日間照料服務(wù)是指由社區(qū)提供場(chǎng)所，供老年人白天活動(dòng)生活的服務(wù)。這一服務(wù)能夠解決留守老年人獨(dú)處家中的問(wèn)題，能夠豐富老年人的晚年生活，避免精神孤獨(dú)，也能夠避免無(wú)人照看或應(yīng)急不當(dāng)而發(fā)生意外。除日常生活，有的中心還提供理發(fā)、洗浴等服務(wù)，老年人可以與年齡相仿的同伴在此活動(dòng)，晚上回到自己家中，與子女等家人團(tuán)聚。甚至子女短期外出，還可以把老人送到驛站臨時(shí)托管，這是目前身體健康的老年人大都樂(lè)意選擇的養(yǎng)老服務(wù)之一?！侗本┦忻裾y(tǒng)計(jì)年鑒（2018）》中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全市16個(gè)區(qū)縣的日間照料中心共有床位數(shù)為5 691張，共計(jì)照料人數(shù)約為3萬(wàn)人。日間照料人數(shù)以各區(qū)縣實(shí)際養(yǎng)老需求為重點(diǎn)，根據(jù)本社區(qū)老齡化趨勢(shì)，分別設(shè)定了三年計(jì)劃。

（二）配餐服務(wù)

為解決空巢老人的就餐問(wèn)題，北京市絕大部分社區(qū)都建立了老年餐桌。資金來(lái)源為政府補(bǔ)助和項(xiàng)目補(bǔ)貼，引導(dǎo)社會(huì)力量參與，選擇有資質(zhì)且具有一定規(guī)模的品牌餐飲企業(yè)提供社區(qū)餐飲服務(wù)。經(jīng)營(yíng)模式可分為以下兩種：一是企業(yè)進(jìn)駐社區(qū)，制備餐食，老年人到社區(qū)內(nèi)的固定場(chǎng)所就餐，或由工作人員將飯菜送到行動(dòng)不便的老年人家中;二是企業(yè)設(shè)立中央廚房，通過(guò)餐車配送到各社區(qū)。政府購(gòu)買的運(yùn)作包括兩個(gè)方面：第一，通過(guò)補(bǔ)貼購(gòu)買一部分餐飲服務(wù)，減少老年人的自費(fèi)比例;第二，通過(guò)養(yǎng)老服務(wù)券與餐飲服務(wù)商的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)老年福利。

（三）衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)

老年人醫(yī)療服務(wù)目前主要的形式是以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為場(chǎng)所，開(kāi)展有關(guān)老年慢性病的健康宣教活動(dòng)與各類診療服務(wù)，為轄區(qū)居（村）民65歲及以上老年人進(jìn)行定期體檢和日常常規(guī)檢查。還包括與附近醫(yī)院合作，邀請(qǐng)三甲醫(yī)院專家到社區(qū)內(nèi)出診。除生理衛(wèi)生檢查治療外，社區(qū)醫(yī)療服務(wù)還開(kāi)展心理健康咨詢等相關(guān)活動(dòng)，避免獨(dú)居老人出現(xiàn)焦慮、抑郁情緒。

（四）精神慰藉服務(wù)

豐富社區(qū)老年人的精神文化生活主要依靠社區(qū)的活動(dòng)中心（活動(dòng)站），老年活動(dòng)中心一般設(shè)有多功能室、棋牌室、閱覽室，配備健身器材和書籍，社區(qū)工作人員定期組織唱歌、觀影、知識(shí)講座等活動(dòng)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)還建立了文化大院、文化廣場(chǎng)，形式與活動(dòng)站類似，場(chǎng)所和設(shè)備設(shè)施得到擴(kuò)展。截至2018年，全市共有各級(jí)老年活動(dòng)站6 756個(gè)，老年人參與人數(shù)約為81萬(wàn)，全年參加活動(dòng)約586萬(wàn)人次。不同的活動(dòng)得到不同政府部門的支持，政府購(gòu)買的形式也不同。

（五）老年教育服務(wù)

社區(qū)中開(kāi)展老年教育的主要載體是老年人協(xié)會(huì)，目前全市共有鄉(xiāng)、街道老年人協(xié)會(huì)5 402個(gè)，參加人數(shù)約為35萬(wàn);老年人協(xié)會(huì)設(shè)置書畫、養(yǎng)生、健身、茶藝、美食制作等課程，為老年人提供閱讀、休閑的場(chǎng)所。根據(jù)老年人的興趣愛(ài)好，開(kāi)展多種主題的知識(shí)講座與培訓(xùn)，組織歌唱、舞蹈、太極拳等文體活動(dòng)，為老年人發(fā)放電影票、話劇票，提供免費(fèi)觀影、觀劇服務(wù)。還有的社區(qū)根據(jù)老年人需要，開(kāi)展幫助老年人學(xué)習(xí)智能手機(jī)使用的服務(wù)。

二、政府購(gòu)買服務(wù)的資金來(lái)源與支出形式

（一）資金來(lái)源

近些年，在國(guó)家政策的倡導(dǎo)下，北京市不斷拓寬社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)資金來(lái)源渠道，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人和外資以多種形式捐贈(zèng)或興辦社區(qū)服務(wù)事業(yè)，建立多元化投入分擔(dān)機(jī)制。統(tǒng)籌資金來(lái)源包括公共財(cái)政預(yù)算資金、福利彩票公益金、殘疾人就業(yè)保障金三個(gè)部分?！笆濉逼陂g，根據(jù)《北京市“十三五”時(shí)期老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》等指導(dǎo)性文件，全市養(yǎng)老資金增加至2019年的12億元。

（二）資金支出

支出主要包括老人的養(yǎng)老服務(wù)券結(jié)算補(bǔ)貼、用于獎(jiǎng)勵(lì)養(yǎng)老（助殘）餐桌、托老（殘）所及其他簽約養(yǎng)老服務(wù)商中的先進(jìn)單位、社會(huì)辦托老所全托型床位運(yùn)行資助等方面。對(duì)于養(yǎng)老購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目采取綜合評(píng)價(jià)方式，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)觀察、入戶調(diào)查、實(shí)地問(wèn)卷調(diào)查和訪談等方法進(jìn)行考核，根據(jù)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果給予服務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。具體到居民個(gè)體，北京市率先開(kāi)始實(shí)施補(bǔ)貼到人的制度。2020年，海淀區(qū)啟動(dòng)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法，為困難老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)所需的經(jīng)費(fèi)，由海淀區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)資金負(fù)擔(dān)。

三、社區(qū)養(yǎng)老中政府購(gòu)買服務(wù)的問(wèn)題分析

自北京市的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)引入社會(huì)力量參與以來(lái)，新增了一些養(yǎng)老項(xiàng)目，擴(kuò)充了養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，繁榮了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，切實(shí)解決了一些老年人的需求。但仍然存在以下問(wèn)題。

（一）地區(qū)發(fā)展不均衡

從行政區(qū)劃來(lái)看，北京市的老年人口分布呈現(xiàn)出“城六區(qū)集中，遠(yuǎn)郊區(qū)縣較少”的總體特征。北京市城六區(qū)60歲及以上老年人口數(shù)為196.3萬(wàn)，占全市老年人口總數(shù)的比例為66.16%，而城六區(qū)的老年餐桌數(shù)、托老所數(shù)僅占全市總量的57.1%和57.1%。簽約養(yǎng)老服務(wù)商的數(shù)量也存在明顯的不均衡，東城區(qū)的簽約養(yǎng)老服務(wù)商占全市的比例為3.55%，低于老年人口占比的8.39%。而平谷區(qū)的老年人口僅為全市老年人口比例的2.8%，卻發(fā)展了全市14.29%的養(yǎng)老服務(wù)商。北京市城區(qū)內(nèi)老舊小區(qū)的改造難度大，遠(yuǎn)郊區(qū)縣本身養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)較多，基于人力、物力成本的考慮，選址更傾向于遠(yuǎn)郊地區(qū)。因此，在二三環(huán)城中心的老年餐桌、活動(dòng)中心與托老中心等養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施，在城區(qū)的分布比例均不及老年人口的占比，且在房屋面積、設(shè)施配套上均不及城郊區(qū)水平。

（二）養(yǎng)老服務(wù)供給狀況不佳

在人口老齡化的大背景以及中央對(duì)養(yǎng)老工作的重視下，社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的積極性很高，但實(shí)際發(fā)展卻困難重重。民辦企業(yè)需要自負(fù)盈虧，需要面對(duì)經(jīng)濟(jì)力量薄弱，發(fā)展依賴于政策環(huán)境、社會(huì)環(huán)境多變等諸多風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，社區(qū)養(yǎng)老又帶有一定的公益性質(zhì)，面臨較高的成本收益風(fēng)險(xiǎn)。一些企業(yè)不堪重負(fù)，無(wú)法等到成本收回的時(shí)間即退出，企業(yè)的生命周期較短。

其次，居家養(yǎng)老服務(wù)的適切性程度受到服務(wù)從業(yè)人員供不應(yīng)求、服務(wù)隊(duì)伍整體素質(zhì)不高的限制。目前居家養(yǎng)老的從業(yè)人員的受教育程度較低，絕大部分沒(méi)有接受過(guò)系統(tǒng)的老年護(hù)理專業(yè)知識(shí)和技能的培訓(xùn)。此外，由于養(yǎng)老服務(wù)人員的工資待遇普遍較低，社會(huì)身份認(rèn)同不強(qiáng)，工作人員的流動(dòng)性大，離職導(dǎo)致的頻繁更替服務(wù)人員的情況時(shí)常發(fā)生。

（三）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老保障體系還未建立

作為居家養(yǎng)老的補(bǔ)充，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)往往提供更多的是日間照料與一日三餐服務(wù)，以及組織老年人進(jìn)行各項(xiàng)文娛活動(dòng)。這些服務(wù)對(duì)于健康老年人來(lái)說(shuō)較為適用，但考慮到失能、失智老年人的特殊生理特征，目前社區(qū)無(wú)法為這一部分老年人提供專業(yè)的護(hù)理、康復(fù)醫(yī)療服務(wù)。市場(chǎng)上專業(yè)的養(yǎng)老護(hù)理員大多集中在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，社區(qū)內(nèi)的護(hù)理團(tuán)隊(duì)還未形成規(guī)模，也并無(wú)專業(yè)的醫(yī)療設(shè)施配備。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的工作人員專業(yè)技術(shù)普遍不如?？漆t(yī)院，一部分招募退休人員或兼職人員，加之業(yè)務(wù)培訓(xùn)的欠缺，不足以應(yīng)對(duì)一些老年人的較為復(fù)雜的慢性病。

四、對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)在社區(qū)養(yǎng)老未來(lái)發(fā)展中的應(yīng)用建議

“十四五”期間，全國(guó)老年人口將突破3億，從輕度老齡化邁入中度老齡化。面對(duì)不斷擴(kuò)大的老年人口規(guī)模及供給側(cè)改革的背景，北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展應(yīng)以“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”為原則，引入社會(huì)資本，發(fā)揮政府購(gòu)買服務(wù)的重要職能，擴(kuò)充社區(qū)養(yǎng)老的規(guī)模與內(nèi)容。本文針對(duì)前文中所述的當(dāng)前問(wèn)題，提出對(duì)未來(lái)發(fā)展模式的建議。

（一）平衡養(yǎng)老服務(wù)資源

利用現(xiàn)有社區(qū)資源，增加中心城區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目與內(nèi)容。注重各區(qū)縣之間的平衡發(fā)展，適當(dāng)進(jìn)行資金在各區(qū)縣之間的調(diào)控。補(bǔ)充資金使用政策，力求每一項(xiàng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的補(bǔ)貼都有章可循。另一方面，通過(guò)建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)中心，分擔(dān)社區(qū)養(yǎng)老的壓力，結(jié)合城市外擴(kuò)的大背景，合理引導(dǎo)老年人的流動(dòng)，進(jìn)行養(yǎng)老疏解，采取城六區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)縣之間的合作，引入養(yǎng)老服務(wù)到市中心城區(qū)。

（二）進(jìn)行多元化資金投入

政府是居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金投入的主體，應(yīng)加大政府經(jīng)費(fèi)投入，在現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算科目之外，增加“居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”科目，形成自然增長(zhǎng)機(jī)制。未來(lái)我國(guó)將建成一個(gè)多層次、多樣化、方便可及的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。然而在這一過(guò)程中，政府不應(yīng)是唯一的供給主體，公共財(cái)政也無(wú)力承擔(dān)全部養(yǎng)老支出。為了優(yōu)化社會(huì)融資機(jī)制，緩解財(cái)政壓力，政府應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，啟用政府與社會(huì)資本合作（PPP）的創(chuàng)新模式，保證養(yǎng)老資源充分供給。

（三）給予更多政策支持

對(duì)在社區(qū)提供日間照料、康復(fù)護(hù)理、助餐助行、老年大學(xué)等服務(wù)機(jī)構(gòu)，給予稅費(fèi)減免、資金支持、水電氣熱價(jià)格優(yōu)惠等扶持。其次，建立服務(wù)評(píng)估和行業(yè)監(jiān)督制度。對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、人員和質(zhì)量等實(shí)施全過(guò)程監(jiān)控;固化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，引進(jìn)指標(biāo)考核體系，從而達(dá)到提高服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo);建立從業(yè)人員培訓(xùn)體制，設(shè)立專項(xiàng)培訓(xùn)資金，作為政府購(gòu)買服務(wù)的一部分，促進(jìn)從業(yè)人員憑證上崗制度的建立。

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